Mes chers collègues, notre commission d'enquête poursuit ses travaux avec l'audition du médiateur interne de la police nationale, M. Gérard Colliex, et de son adjoint, M. Philippe Buchin.

Le médiateur interne de la police nationale a été institué par une circulaire du 31 décembre 2012, avec deux missions principales. Il s'efforce d'une part d'expliquer aux agents de la police nationale les décisions de l'administration, dans une optique de règlement des conflits et d'alternative au contentieux. D'autre part, il contribue à la prévention des risques psychosociaux, notamment en proposant à l'administration des améliorations dans la gestion de ses ressources humaines.

Votre position, au coeur de l'administration, dont vous êtes partie intégrante, mais également à l'écoute des agents, fait de vous des interlocuteurs précieux pour notre commission d'enquête, qui s'efforce de mieux cerner le mal-être des forces de sécurité intérieure et d'en comprendre ses causes.

Cette audition est ouverte à la presse. Elle fera également l'objet d'un compte rendu qui sera publié.

Je rappelle pour la forme qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. J'invite donc chacun d'entre vous à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Gérard Colliex et Philippe Buchin prêtent serment.

La parole est au rapporteur.

J'aurais souhaité connaître les différents types de dossiers que vous êtes amenés à traiter dans le cadre de votre mission.

Qui vous saisit ? Vous autosaisissez-vous, et de quelles affaires ?

Quel est le nombre de dossiers que vous avez traités ou observés depuis votre création ?

Par quels moyens votre service peut-il prévenir l'apparition des risques psychosociaux au sein de la police nationale ? Travaillez-vous en lien avec le service de soutien psychologique opérationnel ?

La hiérarchie vous entend-elle au moins sur les cas d'espèce dont vous êtes saisis ?

De façon plus générale, quelles sont les principales défaillances que vous pouvez relever au sein de la police, et qui sont à l'origine de ces difficultés ?

La question des effectifs, par rapport aux missions qui vous sont demandées ou aux nécessités de service, constitue-t-elle un sujet ? Le manque de management et la pression exercée par la politique du chiffre, qui incite la hiérarchie intermédiaire à avoir des exigences qui ne font pas sens pour les policiers, constituent-ils selon vous une des raisons du mal-être qui s'est exprimé très fortement à travers des suicides, mais aussi à travers le mouvement de colère qui s'exprime hors champ syndical ?

Êtes-vous saisis de problèmes de harcèlement, de discrimination, liés au sexe, à l'origine ou à d'autres facteurs ?

Identifiez-vous parfois des faiblesses ou des failles dans la formation initiale ? Ne peut-on redouter que celles-ci soient encore plus fortes avec les formations resserrées qui vont être délivrées pour accélérer la venue sur le terrain de nouvelles recrues ?

La formation continue est-elle à la hauteur, de même que l'encadrement, notamment dans les départements ou les secteurs où on compte le plus d'écart entre effectif réel et théorique, où les policiers sont les plus jeunes et où, souvent, les encadrants le sont également ?

Que pouvez-vous nous dire de l'équilibre entre vie professionnelle et familiale, ainsi que de la question du logement ? Affecte-t-elle les policiers, notamment sur la plaque parisienne ?

Quelles pistes d'amélioration pouvez-vous formuler ? L'administration suit-elle vos recommandations individuelles ? Avez-vous le moyen de proposer des recommandations plus collectives, qui peuvent engager des questions budgétaires, et qui relèvent du politique ?

Enfin, le défenseur des droits, que nous avons entendu la semaine dernière, dispense aux forces de l'ordre des formations en matière de déontologie. Pouvez-vous nous préciser leur teneur ?

Quelle est votre appréciation des rapports entre les policiers et le défenseur des droits ?

De façon plus générale, beaucoup de policiers, dans le champ syndical et hors champ syndical, ont le sentiment d'un manque de reconnaissance, qui peut se traduire par l'attitude de médias ou parfois des magistrats à leur endroit, et parfois de travailler pour pas grand-chose. Quel est votre sentiment à ce sujet ?

Vous en tenez-vous, dans votre rôle, aux rapports individuels, ou avez-vous votre propre analyse des causes plus générales du malaise que partagent aujourd'hui les policiers de notre pays ?

Je vais essayer, en précisant l'organisation de ce dispositif de médiation, de vous expliquer la nature de notre compétence et les limites de la vision que nous avons du malaise policier.

Les fonctions de médiateur interne de la police nationale ont été créées en 2013. Son rôle a été conforté récemment par un arrêté plus contraignant, fin 2017, qui précise que le médiateur interne connaît des litiges entre les agents de la police nationale et l'administration, et qu'il peut être également saisi de sujets d'intérêt général. Cet arrêté garanti également l'indépendance du médiateur interne et l'impartialité de ses avis.

Le médiateur interne de la police nationale rend également des recommandations de manière annuelle, notamment dans le cadre d'un rapport de fin d'année, qui est rendu public.

Le médiateur interne répond à une volonté de la police nationale de créer un dispositif interne pouvant constituer une alternative aux contentieux juridictionnels au profit des personnels de la police en conflit avec leur hiérarchie ou avec l'administration.

Depuis cinq ans, on compte environ 2 300 saisines, soit 400 à 500 saisines par an émanant de fonctionnaires de tous les corps - adjoints de sécurité, commissaires de police, personnels administratifs. L'ensemble des agents de la police nationale, quel que soit leur corps d'appartenance, peut saisir cette instance.

Au-delà de chaque saisine individuelle, les questions posées par les agents portent sur les ressources humaines - management, situations conflictuelles, souvent à dominante juridique et professionnelle.

L'instruction de ces dossiers donne une vision assez détaillée des griefs des policiers à l'endroit de leur administration, et dresse l'état des relations entre les agents de la police nationale, l'administration et la hiérarchie. Elle ne recense pas les griefs que les agents peuvent avoir vis-à-vis du public, de la justice ou d'autres instances, mais traite des relations internes à la police nationale.

Le but était de donner l'occasion à l'administration de mieux expliquer ses décisions, de les réexaminer, de corriger ses erreurs, d'harmoniser les pratiques de gestion et de prendre en compte des éléments d'opportunité et d'équité dans la résolution d'un conflit.

Il s'agissait également de permettre de stopper une dynamique conflictuelle qui se nourrit d'une absence de réponse de l'administration, qui crée souvent chez le fonctionnaire une situation de fragilité professionnelle et sociale néfaste.

Quels sont les sujets principaux qui motivent la saisine du médiateur interne ? 28 % sont liés à la mutation, 15 % à l'avancement, le reste ayant trait à des questions indemnitaires. Les autres questions concernent la notation ou des motifs d'ordre disciplinaire.

Nous rendons environ 55 % d'avis favorables à l'agent.

Sur les trois dernières années, dans environ 46 % des cas, l'administration a été favorable à la proposition du médiateur interne de la police nationale. Elle a rejeté 35 % de ses propositions. 17 % des dossiers sont encore en cours de traitement au sujet de questions de mutation ou d'avancement qui ne justifient pas une réponse immédiate de l'administration, celle-ci pouvant être apportée plus tard.

L'équipe restreinte du médiateur interne de la police nationale est composée, en ETP, outre votre serviteur, d'un magistrat de la juridiction administrative, M. Buchin, et de quatre collaborateurs.

De façon originale, ce dispositif est constitué d'un binôme composé d'un policier, qui connaît la maison de l'intérieur, et d'un juriste, gage d'indépendance.

Nous disposons par ailleurs d'une équipe de douze à treize délégués du médiateur interne de la police nationale, tous réservistes, généralement retraités du grade de commissaire divisionnaire, contrôleur général, commandant de police ou anciens administratifs. C'est une équipe assez diversifiée de personnes payées à la vacation, par territoire, réparties nationalement dans l'ensemble des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) du ministère de l'intérieur.

Il en existe sur tout le territoire, ce qui permet une certaine proximité avec les échelons hiérarchiques décisionnels et les fonctionnaires lorsqu'on a besoin de les recevoir. Nous exigeons un contact direct personnalisé avec chaque fonctionnaire qui nous saisit, ainsi qu'avec l'ensemble du réseau du Service de soutien psychologique opérationnel (SSPO) pour les gens qui semblent en avoir besoin.

Des garanties de confidentialité existent pour les fonctionnaires qui nous saisissent. Nous n'avons pas de compte à rendre à l'administration à ce sujet. Le fonctionnaire nous saisit directement, par mail. Il n'est pas tenu de passer par l'échelon hiérarchique - même si nous sommes parfois saisis par le biais d'un rapport que le fonctionnaire a transmis à la hiérarchie, et qui nous arrive quelques semaines après.

L'intérêt la médiation réside dans le fait de pouvoir gérer chaque cas individuel et, au-delà, d'en tirer des enseignements sur l'état des forces de police afin d'améliorer les ressources humaines.

C'est ce point de vue qui inspire la façon de travailler de l'équipe. L'administration est très attachée au respect de l'éthique des fonctionnaires de police, et chaque citoyen est naturellement exigeant à cet égard en raison des pouvoirs qui leur sont confiés.

Il nous paraît normal que l'administration soit elle-même exemplaire dans la manière de gérer les policiers. Or on constate que ce n'est pas toujours le cas.

C'est à cela que l'équipe de médiation essaye de trouver une solution, non seulement en droit, mais également en termes d'équité par rapport aux conflits qui surgissent.

Il nous paraît important de prévenir les conflits qui surgissent entre les policiers et leur administration, notamment en renforçant la transparence en matière d'équité des décisions administratives.

On l'a dit, la mutation et l'avancement constituent les principaux sujets dans la carrière du policier. Ce qui l'intéresse, c'est de savoir où et quand il va être muté, et de connaître l'avancement dont il va bénéficier.

À ce sujet, il existe encore un certain nombre de frustrations chez les policiers.

La première réside dans la nécessité de poursuivre l'effort qui vise à supprimer les interventions dans les mutations et les avancements. Des avancées importantes ont été accomplies dans ce domaine.

Je traite 400 dossiers par an. Je me rends souvent compte qu'une intervention a dû avoir lieu, mais il m'est difficile d'identifier si elle provient de telle organisation syndicale, ou de tel responsable administratif ou politique.

Les policiers qui se sont exprimés hors champ syndical nous ont expliqué qu'il n'était pas possible, dans la police, d'être promu ou muté sans appartenance syndicale ou sans soutien politique.

En tant qu'élu, nous pouvons témoigner du fait que nous sommes sollicités par les policiers plus que par les fonctionnaires de toute autre administration pour soutenir leur mutation. Cela semble être aujourd'hui un système presque institutionnalisé dans la police.

On comprend que cela paraisse inéquitable.

Le ministre de l'intérieur, en 2015, a donné des instructions assez fermes et l'administration a fait énormément d'efforts pour clarifier les règles de mutation et d'avancement.

Nous avons pu constater que des efforts avaient été réalisés dans un certain nombre de dossiers à partir de 2015. On constate cependant encore des cas où, manifestement, il n'existe pas de raison objective pour que tel fonctionnaire ait été muté ou promu plutôt que tel autre. Cela résulte souvent d'une intervention extérieure plus que de l'ancienneté, des points, ou des qualités professionnelles.

Les fonctionnaires le vivent comme une très forte injustice. Ceux qui me saisissent suspectent d'ailleurs souvent une intervention, même si ce n'est pas le cas. L'exigence de transparence est donc très importante.

On nous a expliqué que la mutation constituait un des arguments avancés par les syndicats pour recruter leurs adhérents plus que les revendications d'ordre général.

Ce n'est pas seulement valable pour la police. C'est aussi le cas dans l'éducation nationale.

Mais cela paraît bien plus fort dans la police.

Ce phénomène est-il valable aussi bien pour les mutations que pour les promotions ? En la matière, seule la valeur professionnelle devrait intervenir...

Je n'établirai pas de hiérarchie pour savoir si le problème est plus grave dans l'un ou l'autre cas.

Il est clair que l'objectivité des critères est plus simple à établir en matière de mutation, ceux-ci étant prévus dans les textes - ancienneté, rapprochement avec le conjoint, etc. Le fonctionnaire se rend donc très vite compte qu'il existe un problème.

En matière d'avancement, l'appréciation de la valeur professionnelle, qui passe par la notation, est plus difficile à établir. Cependant, si le fonctionnaire est moins ancien que les autres et moins bien noté, il n'est pas normal qu'il passe avant les autres.

On constate toutefois dans les deux cas, malgré les efforts importants réalisés depuis 2015, notamment à la demande de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, qu'un certain nombre d'interventions de cette nature demeurent.

Les problèmes sont plus faciles à déceler en matière de mutation, l'administration ayant mis en place un barème de points en fonction de l'ancienneté, des situations familiales, etc.

Les avancements de grade se font en fonction de la valeur professionnelle. L'ancienneté, même de façon marginale, constitue une déclinaison de la valeur professionnelle dans la mesure où l'on peut espérer que, plus on est ancien, plus on acquiert de valeur professionnelle. C'est généralement le cas.

En matière d'avancement de grade, il est plus difficile de déceler si une personne a été favorisée par une intervention extérieure. Souvent, les dossiers sont sensiblement équivalents en matière de notation. On les examine quelles que soient les directions d'emploi - PJ, sécurité publique, CRS, etc. Il est cependant très difficile de comparer le travail et la valeur professionnelle de fonctionnaires qui n'exercent pas dans les mêmes directions.

Dans le même commissariat, trois fonctionnaires étaient pressentis pour être promus brigadiers chefs. Le commissaire les avait classés par ordre de priorité. Le premier fonctionnaire était une femme très bien notée, avec plus de responsabilité que les autres. Venaient ensuite deux fonctionnaires moins anciens et moins bien notés.

Au final, la jeune femme n'a pas été promue, contrairement aux deux autres agents. Il s'agit clairement là d'une intervention qui n'est pas normale.

Un autre problème récent nous est apparu, quant à la transparence dans la gestion des mouvements de mutation.

En résumé, un certain nombre de critères sont pris en compte pour définir les règles de mutation, comme l'ancienneté, la difficulté d'exercice, etc. Or l'administration a modifié les critères en cours de route, notamment l'an dernier, époque à laquelle on a introduit un nouveau critère sans le dire, celui du choix prioritaire émis par les agents.

Jusqu'à présent, la règle reposait sur le nombre de points acquis au cours de la carrière. Aujourd'hui, l'administration accorde la mutation en se fondant également sur le premier choix de l'agent. Un fonctionnaire qui a inscrit Nantes en premier choix se verra accorder sa mutation avant un autre plus ancien, qui a retenu Nantes en deuxième choix.

L'administration ne l'ayant précisé à aucun comment, nombreux sont les fonctionnaires qui, ne comprenant pas pourquoi un plus jeune leur est passé devant, imaginent une intervention extérieure, ce qui n'est pas le cas. Il s'agit seulement d'une gestion non transparente et non explicite de l'administration.

On a sûrement déjà dû vous le dire : le policier, à Paris, n'a qu'un rêve, celui de rejoindre sa ville d'origine, son village, Biarritz, Brest, etc. On a assez peu de demandes vers la Seine-Saint-Denis !

Arrivez-vous à inverser des décisions en matière de promotion ou de mutation ? Cela doit être compliqué.

Il y a différente manière de dire au fonctionnaire qui nous sollicite qu'il a été victime d'une rupture d'égalité plus ou moins importante.

Les cas des fonctionnaires qui auraient dû être mutés et qui ne l'ont pas été sont les plus rares.

À Perpignan, par exemple, un poste est ouvert pour 150 postulants. Dans ce domaine, la faute de gestion de l'administration est très peu répandue.

Je le précise dans mon avis quand c'est le cas et j'insiste auprès du Directeur des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) pour que ceci soit réglé à la commission administrative paritaire suivante, l'an d'après, afin que justice soit rendue à la personne lésée - si je puis utiliser cette expression.

Y a-t-il des retours en arrière ?

On ne peut renvoyer à Paris l'année suivante le fonctionnaire indument muté à Perpignan.

En outre, si un agent demande au juge administratif d'annuler la mutation d'une personne qui lui est passée devant et que le juge administratif répond favorablement à cette demande, l'administration prendra un arrêté rétroactif et réintégrera ladite personne dans son ancienne affectation, pour le muter à nouveau le lendemain même !

L'efficacité de l'intervention du juge administratif dans ce domaine est donc malheureusement proche de zéro.

C'est pourquoi le dispositif de médiation vise à trouver une solution, à permettre aux fonctionnaires qui ont été victime d'une injustice d'améliorer concrètement leur situation.

Les syndicats, lors de leur audition, ont évoqué le problème des primes, mais essentiellement par rapport à la politique du chiffre, par exemple en matière de stupéfiants : même si la procédure n'aboutit pas, seuls les officiers, voire le commissaire, touchent de l'argent. Est-ce ce phénomène que vous évoquez là, ou s'agit-il des primes en général ?

Par ailleurs, les syndicats nous ont fait des remarques à propos des jeunes qui sortent de l'école de police, qui doivent demeurer sept ou huit ans dans leur première affectation et qui perçoivent un salaire amoindri du fait du prélèvement réalisé les premiers mois au titre du remboursement de leurs frais de scolarité. Or à Paris les loyers sont excessivement élevés et ces jeunes fonctionnaires sont obligés de recourir à la colocation. Avez-vous entendu des plaintes de cette nature ?

Le jeune, à l'école de police, touche 1 300 euros ou 1 400 euros par mois. Dans son premier poste, il touche quelques centaines d'euros en plus et doit en outre se loger à Paris. Or six mois s'écoulent avant que l'augmentation de salaire soit répercutée.

Les saisines ne concernent pas la question de l'indemnité des commissaires. Je n'ai donc pas d'exemple particulier à vous citer.

Pour ce qui est des jeunes policiers arrivant à Paris, c'est plus largement, de mon point de vue, une question de lourdeur et d'incapacité de l'administration à régler les questions de gestion des salaires et des indemnités des fonctionnaires dans les temps.

Cela ne concerne pas que les fonctionnaires de ce type, mais tous les fonctionnaires mutés ou promus. Un des cas que je traite est celui d'un fonctionnaire qui, deux ans après avoir obtenu une mutation, n'a toujours rien sur son salaire.

C'est un problème de gestion administrative. On a encore ponctuellement trop de difficultés à suivre précisément la situation des fonctionnaires.

Depuis combien de temps ce problème récurrent perdure-t-il ? Ceci nous laisse pantois ! On ne l'imagine pas dans nos collectivités ou même dans une entreprise...

Ce n'est pas systématique, mais cela arrive ponctuellement.

J'ai moi-même obtenu un échelon il y a quatre ou cinq mois : il ne figure toujours pas sur ma feuille de paye. C'est assez classique.

Pour un commissaire divisionnaire, c'est toutefois moins grave que pour un jeune gardien de la paix qui sort de l'école, dont le salaire est limité et qui doit se loger à Paris.

Ceci a l'air d'être spécifique à la préfecture de police. Dans les secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI), en province, les choses ont l'air de mieux se régler.

Certains retards dans la prise en compte d'un avancement d'échelon peuvent être régularisés un an après.

Nous rappelons la jurisprudence dans nos avis, et le fait qu'au-delà d'un délai raisonnable de trois mois environ, l'administration doit verser des intérêts de retard, ce qu'elle refuse systématiquement. Il faut donc saisir le juge. Il y a là un vrai problème.

En est-il de même pour le versement des heures supplémentaires ? Il doit s'en accumuler un certain nombre depuis quelques années.

Seulement 20 millions !

Nous avons eu quelques saisines à ce sujet, notamment concernant des gens partis à la retraite ou qui s'y apprêtent et qui voudraient bien être indemnisés. Ces cas se sont réglés, mais je pense que le problème est plus global, et nous n'avons pas d'informations à ce sujet.

Quels sont les critères de mobilité sur lesquels vous vous adossez pour faire le choix de ces mutations qui nous posent souvent problème et à propos desquelles nous sommes interpellés ?

Quel est votre avis sur la place des syndicats dans ce dispositif ?

Par ailleurs, le statut de sportif de haut niveau influe-t-il sur les demandes de mobilité ?

Enfin, quelle est la conduite à tenir pour vous saisir ? Un tiers peut-il vous solliciter ?

C'est l'agent qui doit nous saisir de sa situation. Le médiateur peut être saisi de problèmes collectifs ou généraux, mais la saisine doit passer par la DGPN et le DRCPN.

Par ailleurs, le critère principal de mutation repose sur les besoins et l'intérêt de l'administration. La loi a prévu un certain nombre de critères liés à la situation de l'agent pour que la mutation s'effectue aussi en fonction de ses intérêts et de ses priorités.

Ces critères sont prévus par la loi de 1983, qui a été modifiée, et sont déclinés par les décrets. Ils reposent essentiellement sur l'ancienneté. On prend maintenant beaucoup en compte le fait d'avoir servi dans les quartiers difficiles.

Un fonctionnaire qui aura servi en Seine-Saint-Denis pourra donc regagner les Pyrénées-Orientales plus rapidement qu'un fonctionnaire ayant servi dans d'autres territoires. On tient également compte de la situation familiale.

J'ai encore eu récemment le cas à Perpignan, où l'on donnera la priorité à un rapprochement de conjoints, qui sera suivi de trois mutations normales, puis à nouveau par un rapprochement de conjoints.

Nous plaidons aussi pour une prise en compte plus grande des mutations simultanées, car il est important pour le policier de maintenir l'équilibre familial. La mutation simultanée ne concerne par définition que des couples de policiers et paraît assez illégitime vis-à-vis des personnes dont le conjoint n'est pas policier.

Il existe un certain nombre de points concernant la durée, l'éloignement, etc. On note cependant des abus. Il existe toujours des gens qui organisent leur séparation. Certains agents attendent le temps réglementaire, alors que d'autres envoient leur conjoint « en éclaireur », et expliquent ensuite qu'ils sont séparés, ont acheté une maison et dû souscrire un emprunt, se mettant eux-mêmes en difficulté. Cela concerne surtout les destinations où il est très difficile d'obtenir une mutation - Sud-Ouest, Ouest, Réunion.

On privilégie certains cas, mais il y a aussi de la place pour les mutations normales.

Enfin, j'ai eu assez peu de saisines de sportifs de haut niveau.

Vous évoquiez des dysfonctionnements concernant la paye. Cela me rappelle un autre dossier, celui du logiciel Louvois, chez les militaires.

Ces dysfonctionnements sont-ils liés au dispositif informatique ou à un problème interne de transmission entre l'autorité qui nomme et celle qui paye ?

En second lieu, d'après la description que vous venez de faire, vous apparaissez en concurrence avec les organisations syndicales. Vous semblez en effet constituer une sorte d'instance d'appel en cas de dysfonctionnement...

Les dysfonctionnements en matière de paye constituent des problèmes ponctuels. Je ne peux donc me lancer dans une comparaison avec d'autres dispositifs.

Il ne s'agit pas d'un dysfonctionnement généralisé du logiciel ni de l'organisation, mais il est nécessaire d'améliorer les choses pour limiter au strict minimum ces erreurs.

Quant à nos relations avec les organisations syndicales, elles sont confiantes et transparentes.

Les organisations syndicales sont plus que légitimes à défendre la situation de leurs adhérents et celle des fonctionnaires. Personne ne peut leur en faire reproche.

Le médiateur est saisi par les agents. Certains sont syndiqués, d'autres non. Ce n'est pas une question que je pose ni une information dont je dispose quand un fonctionnaire me saisit. Je me prononce sur le cas.

Concernant les problématiques générales, nous avons des réunions annuelles avec les organisations syndicales au sujet du suivi des préconisations du médiateur. J'ai rencontré hier encore le secrétaire général d'une organisation syndicale. Nous échangeons à propos des problématiques que l'on rencontre, et l'on a souvent des analyses convergentes à propos des problèmes auxquels sont confrontés les agents.

Nous avons de très bonnes relations avec les syndicats, mais il est vrai que nous sommes juridiquement en concurrence. D'après la loi de 1983, les commissions administratives paritaires où siègent les syndicats ont compétence pour connaître de toute décision individuelle relative à la carrière du fonctionnaire. Or c'est le même champ que le nôtre. On a donc au moins un terrain commun.

Il ne vous aura par ailleurs pas échappé que la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle du 18 novembre 2016 a prévu, à titre expérimental, la possibilité de mettre en place une procédure de médiation obligatoire en matière de litiges de la fonction publique.

Le ministère de l'intérieur n'a pas souhaité participer à cette expérimentation, qui ne concerne que le ministère des affaires étrangères, quelques départements et régions pour la fonction publique territoriale, ainsi que deux académies pour l'éducation nationale.

Toutes les décisions dans lesquelles interviennent les commissions administratives paritaires en sont exclues. Depuis la loi de 2000, les syndicats se sont toujours opposés à ce genre d'institution.

Les syndicats du ministère de l'intérieur ne se sont toutefois pas opposés à la création de la médiation et l'ont même votée pour un certain nombre d'entre eux. Le dispositif de médiation n'est donc pas mal considéré par les organisations syndicales.

D'après les cas dont vous êtes saisis, certains lieux font-ils l'objet d'un nombre de demandes de mutation anormal ? Cela correspond-il à la répartition des forces, ou constatez-vous des lieux de fixation sur le territoire national ?

Par ailleurs, vous n'avez pas évoqué les problèmes liés à la condition physique ou à la santé des fonctionnaires de police. Quelle part cela représente-t-il dans les affaires que vous avez à traiter ?

Proportionnellement, on n'a pas constaté un nombre plus important de saisines en fonction du lieu.

Par ailleurs, il est clair qu'un certain nombre de problèmes de ressources humaines doivent être pris en compte. La maladie et le handicap sont des sujets sur lesquels on a un certain nombre de progrès à faire par rapport à l'entrée en fonction - même s'il faut une constitution physique meilleure que pour remplir une fonction administrative. Cependant, l'évolution de la médecine et du suivi de certaines maladies font qu'on ne doit pas avoir les mêmes critères qu'il y a dix ans.

Je prendrai deux exemples à ce sujet. Le premier, c'est celui du VIH : il y a vingt ans, les personnes atteintes de ce virus ne pouvaient entrer dans la police. Aujourd'hui, ce n'est plus un problème.

Se pose aujourd'hui également la question d'une personne diabétique, sportive de haut niveau, qui se voit refuser l'entrée dans la police alors qu'elle est en parfait état physique. On se pose donc la question de savoir si l'on peut faire évoluer la prise en compte de l'affection.

La prise en compte de la maladie au cours de la carrière constitue également un sujet. Or on est parfois incapable de proposer à l'agent un projet qui tienne compte de son handicap. Par ailleurs, On a des difficultés à réintégrer la personne dans ses fonctions si son état s'améliore.

Un certain nombre de saisines concernent l'adaptation du poste de travail à l'état de santé de la personne.

Un fonctionnaire blessé en service n'a pas de problème financier, mais est-on capable de lui permettre de continuer à s'investir pleinement malgré son handicap ? Les voies d'amélioration demeurent de, mon point de vue, importantes.

Traitez-vous de ce sujet dans vos préconisations ?

Ce sujet est traité de plusieurs manières. La question du reclassement est traitée dans les rapports 2015 et 2016. Les questions plus nouvelles relatives à la carrière du fonctionnaire malade ou handicapé figureront plutôt dans le rapport 2017.

C'est une question d'autant plus difficile à traiter qu'on est actuellement en train de procéder à la substitution d'emplois de personnels actifs par des personnels civils. Que faire des 5 000 personnes blessées chaque année en service actif ? On ne peut pas les laisser sur le terrain, et l'on risque de ne plus pouvoir les reverser dans un emploi administratif. C'est un vrai sujet.

Par ailleurs, l'État doit aux fonctionnaires de police un nombre astronomique d'heures supplémentaires.

20 millions d'heures supplémentaires, d'après M. Morvan lui-même !

Cela fait-il l'objet d'une saisine de la part de certains fonctionnaires de police ? Bien souvent, ces heures supplémentaires sont récupérées au moment du départ à la retraite, mais une partie est paraît-il supprimée au moment des mutations...

Je n'ai pas été spécifiquement saisi de ce sujet.

L'État a donc intérêt à ne pas payer les heures supplémentaires ! C'est donc entré dans les usages.

Le problème vient du fait que le fonctionnaire les cumule souvent avant son départ à la retraite, et que les emplois manquent alors dans les services pendant six mois.

Il est étrange que ce soit entré dans la coutume.

Je n'ai pas été saisi à ce sujet.

Je reviens sur les questions de harcèlement, de discrimination et de mauvaises relations au travail.

On a mis en cause la politique du chiffre et l'intérêt pour la hiérarchie intermédiaire de remplir des objectifs strictement quantitatifs. Cela nourrit-il des récriminations ?

Un certain nombre de saisines évoquent des problèmes de harcèlement.

Lorsque les éléments paraissent potentiellement justifier une suite pénale ou disciplinaire, je transfère le dossier à l'Inspection générale de la police nationale (IGPN). Je n'interviens que lorsque la médiation a un sens.

Il y a parfois des subordonnés qui considèrent comme harcèlement de simples rappels à l'ordre un peu fermes. Intervenez-vous dans ce cas de façon préventive ?

Il existe en effet un certain nombre de cas de fonctionnaires qui se plaignent de leur notation, ou du fait d'avoir été réaffecté à telle ou telle mission, et qui estiment être l'objet de harcèlement.

On leur répond en disant que la notation ne paraît pas scandaleuse, que le notateur a en tout état de cause fait son travail et qu'il était dans son droit. Ce travail d'explication est important.

Je n'ai peut-être pas assez insisté sur le fait que le problème vient de ce que l'agent, lorsqu'il s'adresse à l'administration pour se plaindre de telle notation ou de telle situation, n'obtient aucune réponse de celle-ci.

Existe un entretien individuel ?

En matière de notation, forcément, mais l'absence de réponse nourrit une certaine frustration et un certain mécontentement. Le rôle de la médiation est de réintroduire le dialogue.

L'entretien professionnel constitue l'un des cas où, la plupart des temps, nous n'avons pas besoin d'émettre d'avis. Si l'entretien n'a pas eu lieu, nous faisons valoir à l'administration que c'est illégal, et la situation est alors immédiatement régularisée.

Ainsi, un fonctionnaire qui s'était plaint de harcèlement après son retour de congé maladie et qu'on avait réaffecté dans un emploi ne correspondant pas à son grade a été rétabli dans ses droits après intervention du médiateur.

L'administration valorise généralement celui qui cache le problème plutôt que celui qui le met à jour. Dénoncer le problème, c'est créer le problème. La tendance est donc de valoriser celui qui cache les choses plutôt que celui qui recherche une médiation pour résoudre un conflit.

Il existe une possibilité, selon moi, de faire baisser le stress au travail en valorisant les gens qui dénoncent tel ou tel harcèlement. Sur le papier, il y a assez peu de cas de harcèlement sexuel dans la police. On relève d'ailleurs peu de sanctions. Cela ne signifie qu'il n'en existe pas, mais il y a un problème pour le verbaliser et réclamer un arbitrage, une intervention ou une sanction.

En matière de prévention des risques psychosociaux, pensez-vous que les moyens du SSPO suffisent ? En préconisez-vous le renforcement ou disposez-vous d'autres solutions en amont à ce sujet ?

Je me porterai de garder un jugement sur le niveau des effectifs, notamment ceux du SSPO. À chaque fois que j'ai besoin d'eux, j'obtiens une réponse. On a également créé un certain nombre de moyens supplémentaires, comme la médiation, qui était inexistante.

Les cadres sont-ils formés à la prévention des risques psychosociaux ?

Il existe un certain nombre de formations. J'ai moi-même été sensibilité à ces risques.

J'ai toujours le sentiment qu'on a tendance à vouloir cacher les problèmes alors qu'il est nécessaire de les faire apparaître pour les résoudre, mais la sensibilisation de la hiérarchie à ce sujet est forte. Tout chef de service a été confronté à ce risque, voire au suicide.

Est-ce récent ?

J'ai un peu plus de vingt ans de fonction et j'ai souvenir que le sujet existait déjà lorsque j'ai commencé.

On en parle davantage, mais ce n'est pas nouveau. C'est un sujet sur lequel l'administration a fait depuis longtemps un certain nombre d'efforts pour former et sensibiliser les chefs de service ainsi que l'ensemble de la hiérarchie.

Un policier qui ne va pas bien n'ira peut-être pas spontanément voir le SSPO, sous peine d'être interdit de voie publique ou désarmé. Il choisira plutôt le privé. Le renforcement du SSPO n'est donc pas évident.

Le supérieur direct joue un rôle de première importance.

Ainsi que les collègues !

Il est à noter que la gendarmerie est moins exposée de ce point de vue.

Un certain nombre de jeunes policiers ont choisi la police plutôt que la gendarmerie pour échapper à la vie en collectivité. On ne peut donc en tirer un exemple. Ce n'est pas le même mode de vie, mais le contrôle social qui fait que l'on vit et qu'on travaille en équipe - CRS, PJ, etc. - explique peut-être le moins grand nombre de suicides qui ont lieu dans ces unités.

Il faut aussi noter que les gendarmes exercent sur des territoires plus apaisés...

On nous explique que l'esprit de corps et la vie en communauté y sont certainement pour beaucoup. Toutefois, lorsque le rapport avec la hiérarchie est mauvais, il se poursuit dans la vie privée. C'est le revers de la médaille. Chaque formule a ses avantages et ses inconvénients.

Merci, messieurs.

Mes chers collègues, notre commission d'enquête poursuit ses travaux par l'audition de MM. Jacques Beaume, procureur général honoraire, ancien membre du Conseil supérieur de la Magistrature et Franck Natali, avocat au barreau de l'Essonne, ancien bâtonnier, coauteurs du rapport relatif à l'amélioration et la simplification de la procédure pénale au sein des « chantiers de la justice ».

Je rappelle que les « chantiers de la justice » ont été lancés le 6 octobre 2017, avec pour objectif une modernisation et une amélioration du fonctionnement de la justice dans cinq grands domaines : la transformation numérique, l'amélioration de la procédure civile, l'adaptation du réseau des juridictions, l'amélioration et la simplification de la procédure pénale, enfin le sens et l'efficacité des peines.

En janvier 2018, vous avez ainsi présenté les propositions que vous étiez chargés d'élaborer concernant le chantier relatif à l'amélioration et la simplification de la procédure pénale. Ces propositions s'inspirent notamment d'une consultation menée auprès des magistrats mais aussi des éléments transmis par le ministère de l'intérieur au nom des forces de sécurité intérieure.

Notre commission d'enquête a pu constater, au cours de ses travaux, que les difficultés que celles-ci rencontrent dans la mise en oeuvre de la procédure pénale, sous la direction du parquet, entrent pour une part non négligeable dans le malaise qu'elles expriment actuellement. Nous serons donc très attentifs aux réformes que vous proposez dans ce domaine.

Cette audition est ouverte à la presse. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié. Enfin, je rappelle, pour la forme, qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite, chacun d'entre vous, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Jacques Beaume et Franck Natali prêtent serment.

Nous avons prévu une durée d'une heure un quart pour cette audition.

Je donne à présent la parole au rapporteur.

Parmi les causes multifactorielles du malaise au sein des forces de sécurité intérieure, policiers et gendarmes, à tous les niveaux de la hiérarchie, citent à l'unisson « l'aval » judiciaire : d'une part - mais cela n'est pas l'objet de nos réflexions aujourd'hui - la réponse pénale leur paraît inexistante ou inadaptée, posant la question du sens de leur action et de leurs prises de risque, et d'autre part, la procédure pénale est jugée trop lourde. Nous-mêmes, ici au Parlement, sommes sans doute aussi responsables de cette situation, qui conduit policiers et gendarmes à ne plus consacrer qu'un tiers de leur temps à des activités opérationnelles, les deux autres tiers étant occupés à des tâches administratives et surtout procédurales.

Votre rapport sur l'amélioration et la simplification de la procédure pénale, réalisé dans le cadre des « chantiers de la justice », émet un certain nombre de propositions en vue d'alléger la procédure pénale, notamment au stade de l'enquête. Ces propositions vont dans le sens du constat que je viens d'évoquer, même si je tiens à signaler que les représentants du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie que nous avons entendus nous ont indiqué que seulement 30 des 300 propositions qu'ils avaient faites ont été retenues. Quelles vous paraissent être les mesures de nature à dégager le plus de temps aux forces de sécurité intérieure afin de leur permettre de recentrer leur activité sur leur coeur de métier ? La mise en oeuvre de mesures ponctuelles vous paraît-elle pouvoir réellement améliorer le travail au quotidien des policiers et gendarmes ?

Certains policiers et gendarmes estiment que l'« oralisation » d'une partie des procédures pourrait permettre d'alléger considérablement les charges procédurales. Que pensez-vous d'une telle proposition ? Quelles procédures pourraient être concernées ?

Au-delà des réformes de procédure, vous préconisez également un investissement technologique massif : renforcement de l'interopérabilité entre les fichiers police et justice, dématérialisation des procédures, etc. Dans un contexte budgétaire contraint, que l'on espère voir se desserrer, les investissements ne pourront toutefois être que progressifs. Quels sont, selon vous, les chantiers les plus urgents à engager dans ce domaine ?

Afin d'alléger les officiers de police judiciaire (OPJ) d'un certain nombre de tâches, vous estimez que pourrait être étudiée l'extension des pouvoirs des agents de police judiciaire (APJ), pour certains actes d'enquête non coercitifs.

Se pose aussi la question des policiers municipaux, qui sont aujourd'hui cantonnés au rôle d'agents de police judiciaire adjoints (APJA) et ne peuvent pas mener d'auditions, y compris lorsqu'il s'agit de personnes ayant simplement contrevenu à des arrêtés municipaux. Par exemple, dans le cas la fréquentation d'un nocturne d'un square, qui n'expose pas à une amende forfaitaire, la police nationale doit entendre le contrevenant et ses parents s'il est mineur avant transmission au parquet. Envisagez-vous, au moins dans les domaines du respect de la réglementation municipale et du code de la route, une extension de la qualification judiciaire des policiers municipaux ? Cette évolution est demandée par l'Association des maires de France et les syndicats de la police municipale, mais aussi - et c'est là un basculement de tendance - par divers syndicats de policiers nationaux, qui se rendent compte qu'ils assument des tâches indues et procédurales auxquelles les policiers municipaux, au terme de vingt ans d'efforts de professionnalisation, pourraient parfaitement satisfaire, évidemment toujours sous le contrôle du procureur et de l'OPJ territorialement compétent.

Enfin, nombre de policiers et gendarmes ont regretté devant nous que de simples erreurs procédurales, parfois très marginales et purement formelles, puissent conduire à remettre en cause l'intégralité d'une enquête ou d'une procédure, avec des conséquences qui peuvent être complètement incompréhensibles pour les justiciables. Une telle situation accentue sans aucun doute le sentiment de démotivation d'une partie de nos forces de sécurité intérieure, et ce d'autant plus que la longueur et la complexité croissantes des procédures augmentent les risques d'erreur. Une réforme du régime des nullités, que vous évoquez brièvement dans les conclusions de votre rapport, vous paraît-elle souhaitable ?

J'aimerais tout d'abord préciser deux choses. En premier lieu, avant de rédiger ce rapport avec M. Franck Natali, j'avais, en 2014, également contribué au précédent, qui était déjà annonciateur de celui-ci bien qu'il ait été principalement consacré à la conformité de notre procédure pénale au droit européen. En second lieu, je m'exprimerai aujourd'hui certes au titre du rapport que nous avons rédigé, mais j'ai aussi été procureur pendant près de 40 ans et ai donc fréquenté de nombreux officiers de police judiciaire. Je pense ainsi bien connaître la diversité des services, la nature des problèmes rencontrés et les réponses que l'on peut y apporter.

La lourdeur de la procédure pénale est incontestable. Je suis à la retraite depuis deux ans et demi et lorsque la garde des sceaux nous a confié la rédaction de ce rapport, j'ai relu le code de procédure pénale pour remettre à jour mes connaissances : il est illisible, tant pour nos enquêteurs que pour le parquet, le juge d'instruction et la quasi-totalité des intervenants de la procédure pénale. L'effort de conceptualisation qui a conduit à une remise à plat complète du code pénal n'a jamais été fait pour le code de procédure pénale.

Celui-ci résulte ainsi de stratifications successives, qui ne sont elles-mêmes pas raisonnées, mais contraintes. Ceci accentue le caractère désordonné du code. Ainsi, lorsqu'un arrêt de la cour de cassation modifiant le régime de la garde à vue est diffusé dans les juridictions un vendredi après-midi à 16 heures, et qu'un quart d'heure plus tard, il faut transformer toutes les gardes à vue de France de manière prémonitoire en fonction de la réforme légale à venir, il ne s'agit pas d'une réforme, mais d'une contrainte supplémentaire qui s'abat sur les enquêteurs, sur le parquet, sur les juges d'instruction... Si la cour européenne des droits de l'homme rend un arrêt concernant la sonorisation, par exemple, il faut entreprendre la réforme correspondante.

Nous ne maîtrisons donc pas - et n'avons jamais maîtrisé au cours des quinze dernières années - l'évolution de notre code de procédure pénale, qui se fait au coup par coup en fonction de contraintes extérieures et non au terme d'une réflexion structurée et organisée. La logique originelle ou originale que l'on aurait pu déceler dans le code de procédure pénale est donc mise à mal au fil de réformes conjoncturelles.

La première préconisation de M. Franck Natali et moi-même vise donc à réécrire le code de procédure pénal, de manière logique, et à droit constant dans un premier temps. Il faut rétablir une cohérence, avec un tronc commun d'enquête, des exceptions liées par exemple à la flagrance ou à la gravité, etc. Il faut nettoyer le ramassis de dispositions actuel, qui sont non seulement difficiles à suivre mais également jamais en cohérence complète avec les réformes précédentes. À titre d'exemple, il existe aujourd'hui huit ou neuf régimes de garde à vue différents. La plupart des enquêteurs comme des parquetiers sont donc contraints de vérifier à chaque fois quel régime est applicable, selon que l'intéressé est mineur de moins de treize ans, qu'il y a flagrance, qu'il s'agit d'une enquête préliminaire, etc. Ce sera seulement une fois que le travail de réécriture logique du code de procédure pénale aura été effectué que l'on pourra entreprendre de nouvelles réformes de fond.

Par ailleurs, notre retard technologique est en effet considérable. Sa résorption à droit constant faciliterait le travail des enquêteurs, du parquet, des juges et des barreaux. Nous avons fait diverses propositions à ce sujet.

En ce qui concerne l'oralisation totale, j'avais évoqué l'idée dans mon rapport de 2014 par provocation délibérée. En effet, il est impossible d'oraliser complètement une procédure. Dans un monde de garantie des libertés individuelles, qui est établi par les obligations internationales et par notre tradition juridique démocratique nationale, l'oralisation totale n'est pas envisageable.

En quoi affecterait-elle les droits des personnes mises en cause ?

Un minimum d'écrits est nécessaire pour que l'on puisse s'assurer de la régularité de la procédure. Si l'oralité est totale, le contrôle a posteriori n'est pas possible. Du reste, quand je parlais en 2014 d'oralisation, je ne visais que certains actes, qui pourraient être enregistrés et dont la succession pourrait néanmoins donner lieu à un procès-verbal minimal. De plus, les procédures complexes ne peuvent d'aucune manière être concernées. L'oralisation ne peut être utilisée que dans le cas d'affaires simples, de la délinquance quotidienne ; elle est impensable dans les affaires de hold-up, de meurtre, de terrorisme... Au cours de nos auditions, M. Franck Natali et moi avons entendu les représentants des syndicats de police et de la gendarmerie, de l'ensemble de leurs cadres, et ils ne pensent pas que l'oralisation totale soit crédible.

En revanche, ce qui est envisageable, c'est une dématérialisation la plus complète possible des procédures. Les procédures normales peuvent être numérisées dans un premier temps puis, lorsque notre technologie sera suffisamment avancée, dématérialisées complètement. Les avantages de cette dématérialisation seraient considérables : réduire la masse de papier produite par les enquêteurs ; rendre plus fluide la transmission des services d'enquête vers le parquet, avec une facilitation du contrôle par le ministère public puisque tout serait en ligne et accessible à tout moment ; permettre au parquet de donner la procédure dans la forme numérisée ou dématérialisée au juge, au barreau et ainsi réduire les quantités de papier à gérer dans les juridictions. Il nous semble que la dématérialisation doit être un axe de recherche prioritaire avant même toute réflexion sur un éventuel changement de procédure.

Vous avez évoqué, Monsieur le rapporteur, les pouvoirs des APJ. Il faut ici rappeler que nous sommes dans un État de droit ; tout ce qui relève d'une contrainte ou d'une atteinte aux libertés individuelles ou aux principes fondamentaux garantis par la Constitution ne peut être effectué que par une personne ayant une fonction, un niveau d'autorité, une compétence suffisants pour constituer une garantie pour le citoyen. C'est la raison pour laquelle nos propositions - et les enquêteurs sont parfaitement d'accord avec nous sur ce point - prévoient que tout ce qui est attentatoire aux libertés individuelles ne peut pas être fait par des APJ. On pourrait en revanche envisager d'ouvrir aux APJ la possibilité de réaliser une consultation de fichier administratif, un prélèvement salivaire lors d'un contrôle routier, par exemple, ce qui permettrait également aux OPJ de remplir leur mission dans de meilleures conditions : ces derniers ne doivent pas être systématiquement mis en première ligne.

En résumé, l'extension des pouvoirs des APJ doit être soumise à une double condition : contrôle effectif par les OPJ et exclusion de toute mesure d'initiative comportant une atteinte aux droits fondamentaux.

Vous avez évoqué le cas des policiers municipaux. Nous ne les avons pas inclus dans notre réflexion autour de rapport. Néanmoins, je ne serais pas nécessairement défavorable à ce qu'ils puissent procéder à des auditions menées à l'occasion de la violation d'un arrêté municipal : la situation actuelle, dans laquelle ils peuvent constater cette violation mais doivent aller trouver quelqu'un d'autre pour écrire trois mots, me semble avoir quelque chose d'artificiel.

Cependant, si un policier municipal devait avoir des pouvoirs judiciaires, alors son patron devrait être le procureur et non le maire. Or - et j'ai vécu cela des dizaines de fois dans mes différents postes - lorsque nous avions des instructions à donner aux APJA, nous recevions en général un appel téléphonique du maire pour nous dire que c'était lui qui décidait, que c'était sa police municipale... Il faudrait donc compléter cette culture judiciaire.

Cette culture évolue déjà.

Le maire décide par exemple des horaires de travail des policiers municipaux. En revanche, dès lors que les policiers municipaux sont sur des tâches relevant de la sécurité publique, tout se fait - ne peut se faire - qu'en articulation très étroite avec l'OPJ territorialement compétent qui, de fait, exerce une hiérarchie au nom du procureur. Cela pourrait être davantage formalisé et inscrit dans la loi.

Monsieur le rapporteur, vous décrivez une situation idéale, mais elle n'est pas celle que j'ai rencontrée en tant que procureur général. J'avais d'excellents rapports avec les élus, telle n'est pas la question. Mais au quotidien, un policier municipal ne s'estime pas du tout lié au procureur de la République, y compris lorsqu'il a des tâches judiciaires : il s'estime lié à son maire. Il y a donc toute une culture à changer.

Pour autant, et j'y insiste, je ne suis pas défavorable à ce qu'un policier municipal puisse mener une audition sans garde à vue ni rétention notamment, à l'occasion de la violation d'un arrêté municipal.

Concernant le régime de la nullité des procédures, le débat est colossal. J'avais entrevu dans le rapport de 2014 deux évolutions possibles : une vision « maximale » consistant à transformer notre régime de nullité sur le modèle européen, pour en conférer l'appréciation au juge au coup par coup. Il s'agirait de se demander si l'équité du procès a été ou non globalement altérée par le facteur de nullité soulevé. Si ce n'est pas le cas, on n'annule pas. Si on estime que l'équité du procès a été atteinte, au moins partiellement, on applique alors, comme le font les hollandais, un système de dégrèvement de peine, proportionnel à l'atteinte aux droits constatée. Le juge est alors chargé d'évaluer la bonne proportion de dégrèvement de peine. C'est contraire à notre culture juridique, cela nous choque et j'ai hérissé tous les barreaux de France et de membres de la Cour de cassation en formulant cette proposition, car le droit de la nullité est une « vache sacrée » en France. Cette réforme ne me parait donc pas envisageable en France.

Puisqu'on ne peut malheureusement pas s'engager dans cette voie, la première chose à faire consisterait au moins à différencier les facteurs de nullité. Il doit y en avoir sept ou huit : par exemple la nullité absolue, la nullité relative, la nullité d'ordre public, la nullité sans grief, même si toute nullité fait un peu grief.

La Cour de cassation dit que les choses sont bien rôdées, qu'on sait maintenant ce qui est ou non facteur de grief. Je ne le crois pas : concrètement, on ne peut jamais anticiper ce qui va être décidé : parfois, la jurisprudence de la chambre criminelle en matière de nullité, qui est à ses yeux structurée et clarifiée, surprend. Elle surprend certes le profane, mais ce qui est plus étonnant c'est qu'elle surprend les magistrats eux-mêmes. Je peux même citer un exemple d'annulation d'un arrêt d'une cour d'assises d'appel du simple fait de l'absence d'apposition dans le dossier de la mention indiquant que l'expert-psychiatre avait bien été convoqué, alors même que l'expert en question était effectivement venu et avait déposé. Comme il n'y avait pas cette mention, et qu'en outre il n'y a pas eu de condamnation de l'accusé, le procès a été annulé.

Je suis très favorable à cette conception européenne consistant à fonder la nullité sur l'atteinte effective au procès équitable, et non pas sur de simples critères formels. Mais j'ai bien conscience que n'est pas culturellement envisageable chez nous. Les tergiversations de nos juristes, très latins, qui considèrent qu'une procédure est nulle ou ne l'est pas ; ne le permettent pas.

C'est incompréhensible pour le justiciable.

Vous connaissez mon avis, monsieur le rapporteur, mais pour le coup, il ne s'agit vraiment que de mon avis. On pourrait a minima redéfinir les facteurs de nullité, au moins les écrire clairement car ils sont essentiellement jurisprudentiels. C'est la Cour de cassation qui détermine ce qui constitue un facteur de nullité absolue ou relative mais c'est très fragile car bien entendu la régularité de la procédure est un des facteurs de la démocratie. Quand le risque d'emprisonnement encouru est de vingt ans, il faut porter un minimum d'attention au déroulement du procès et à la régularité de l'enquête.

Votre rapport ne propose pas pour autant de tout balayer...

Non, effectivement. Une proposition de révision complète de la procédure pénale nécessiterait de toute façon beaucoup plus de temps que celui dont nous avons disposé pour remettre notre rapport.

Compte tenu de l'excellence dont a fait preuve une fois de plus Jacques Beaume, je n'aurai que peu d'éléments à ajouter. Sur le régime des nullités, mes propos rejoignent ce qui a été dit sur la procédure pénale : on nous dit souvent qu'il faut alléger la procédure parce qu'il y a trop de formalisme mais il faut bien avoir à l'esprit que formalisme protège aussi le rédacteur de l'acte qui a la maîtrise de la procédure. Le formalisme permet à l'auteur de l'acte de s'assurer qu'il a respecté la procédure.

Sur les conséquences des défauts de respect du formalisme, il existe aujourd'hui des règles d'orientation générale, des règles écrites internes, des règles jurisprudentielles et des dispositifs de niveau européen, par exemple des jurisprudences de la CEDH.

Dispositifs européens qui existent aussi en Hollande...

Oui effectivement. Même si je ne suis pas spécialiste du droit hollandais, je suis sûr que leurs procédures internes sont davantage simplifiées, au sens d'uniformisées, que les nôtres.

Sur les dispositifs en matière de garde à vue par exemple, il y a des formulaires types, y compris avec des éléments transposés tardivement, en juin 2016. Ces transpositions qui sont obligatoires pour les États membres sous peine de sanctions, prennent du temps alors que les réformes entrent en vigueur peu de temps après la transposition. La notification de ce type de droits, les plus fondamentaux, est incontournable. À partir de là, il y a d'autres cas de nullité à examiner qui pourraient évoluer, par exemple sur des infractions provoquées par les enquêteurs qui peuvent avoir été considérées comme excessives au regard des faits poursuivis. Le président Guy Canivet a l'habitude de dire que le juge, lorsqu'il rend une décision, doit avancer avec une main tremblante. Il faut être très mesuré dans une éventuelle réforme de la nullité. Ce qui a été élaboré par la jurisprudence est très nuancé...

Justement, c'est peut-être un peu trop nuancé...

C'est vrai mais la Cour de cassation annule parfois certains actes de procédure en décidant que ça n'entraine pas pour autant l'annulation d'actes qui en sont la conséquence. Elle fait bien la part des choses. Je vous renvoie à ce sujet à l'excellent rapport de Frédéric Desportes, avocat général à la chambre criminelle de la Cour de cassation. Il explique dans son rapport comment, en matière pénale, notre système s'est construit progressivement sur des jurisprudences : il existe bien sûr des exceptions mais, de manière générale, la Cour de cassation distingue des nullités substantielles et d'autres qui ne le sont pas. C'est plutôt un avantage car cela permet une adaptabilité par rapport à des situations changeantes dans le temps. Cela corrobore les propos liminaires de Jacques Beaume sur le code de procédure pénale. Il a été réformé massivement depuis 2004 par une succession de textes, portant à chaque fois sur un grand thème différent : la lutte contre le terrorisme, la lutte contre la grande criminalité, etc., ce qui a créé une sédimentation. Il a fallu, au fur et à mesure, interpréter ces textes, ce qui a créé de nouveaux moyens de nullité, au gré de ce qui était soulevé par les mis en cause ou les victimes.

La jurisprudence de la Cour de cassation semble en fait distinguer des cas stricts de nullité, par exemple pour la grande criminalité, c'est-à-dire les procédures régies par l'article 706-73 du code de procédure pénale, et d'autres cas de nullité dans des affaires de moindre importance. Le respect des règles solidifie les procédures et protège aussi les victimes. Je vous renvoie à l'article 1er du code de procédure pénale. Il ne faut pas remettre en cause tout le déroulement de la procédure car elle ne protège pas que le mis en cause : elle rassure aussi les victimes, en leur permettant d'avancer, et les enquêteurs en encadrant leur travail. Certaines mentions ajoutées aujourd'hui par les gendarmes dans leurs procès-verbaux, qui ne sont pas obligatoires mais qui sont le résultat de plusieurs années d'expérience, constituent également un gage de sécurité juridique.

Il faut bien reconnaitre que certaines obligations procédurales sont disproportionnées. Certains officiers de police judiciaire rendent leur habilitation, c'est bien la preuve que c'est devenu très lourd...

Les lourdeurs de certaines tâches ont pollué le reste. On a fait des progrès pour alléger certaines procédures mais ces procédures n'ont pas le même impact partout. Une gendarmerie où il y a cinq gardes à vue par semaine et un commissariat où il y en a trente par jour ne sont pas impactés de la même manière par de telles procédures. Il faudrait des personnels spécialisés sur ces procédures dans les commissariats.

Le procureur devrait pouvoir, en direct, sans passer par son téléphone, suivre le fil de la garde à vue. Or, ça n'existe pas actuellement : le procureur doit se renseigner au fil de l'eau, ou après coup. De plus, on a manqué d'anticipation. La législation a évolué tardivement pour suivre certaines décisions dont on savait pertinemment qu'elles seraient rendues par la CEDH. On a ainsi mis les acteurs devant le fait accompli, alors qu'on aurait pu anticiper. Je pense que cela a porté préjudice à la Justice en France.

Sur les technologies, y-a-t-il des propositions précises dans votre rapport ?

Je dois d'abord préciser qu'il y avait un autre rapport des chantiers de la Justice consacré plus spécifiquement à la transformation numérique, mais effectivement certaines de nos propositions sont liées à la dématérialisation.

La dématérialisation la plus complète possible des différentes étapes de la procédure est indispensable. Le temps passé par tous les acteurs de la justice à demander et obtenir des actes, très souvent en se déplaçant jusqu'à la juridiction, en attendant sur place, en multipliant le temps que les greffiers qui sont déjà bien occupés doivent ainsi consacrer à un nombre d'interlocuteurs important, est considérable. Ce n'est pas rationnel.

Je voudrais apporter deux précisions pour aller dans le même sens.

La dématérialisation est indispensable parce que la lourdeur de la procédure a été généralisée. Il est anormal qu'on ait la même procédure pour traiter un crime ou un vol à l'étalage. On a nivelé les procédures par le haut. Chez les magistrats antiterroristes, le nombre d'affaires est important, donc la procédure est maitrisée, ça ne pose pas de souci. Dans les services régionaux de police judiciaire (SRPJ) habitués aux procédures traitées dans le cadre de l'article 706-73, ils sont aussi bons juristes que les parquetiers. Dans ce type de juridictions ou de services, le discours sur la lourdeur de la procédure est beaucoup moins répandu.

La question se pose beaucoup plus pour les services de police confrontés à des crimes et délits très variés et qui ne peuvent évidemment pas consacrer aux très nombreuses affaires suivies le temps nécessaire à ce formalisme aligné sur le haut. À Marseille, par exemple dans les commissariats des 6ème, 8ème et 10ème arrondissements, il n'est pas rare qu'il y ait 100 à 120 plaintes dans la journée, c'est impossible de les traiter efficacement. On a certes inventé l'audition libre pour alléger un peu mais on a quasiment les mêmes exigences procédurales que pour traiter une garde à vue. Certes, ils n'ont pas les mêmes pouvoirs que dans le cadre d'une garde à vue mais ça reste très lourd de traiter ces procédures qui devraient être plus simples. Est-il rationnel d'aligner les procédures sur des crimes les plus graves alors que les enjeux pénaux sont bien moindres ?

Il y a ensuite des améliorations à apporter par la dématérialisation. Mais la dématérialisation ne dispense pas de s'interroger sur les moyens d'alléger la lourdeur de certaines procédures pour les faits les moins graves. Si la dématérialisation devient indispensable, c'est parce que les procédures ne laissent pas le choix aux acteurs concernés. Pourquoi les parquets ont-ils inventé le suivi en temps réel ? Car pour remplir leur rôle, il faut ces éléments en temps réel. Si on centralise un endroit de recueil de toutes les informations disponibles, ce sera déjà un progrès.

Oui, c'est indispensable qu'un magistrat puisse suivre en direct les étapes de l'enquête. Se déplacer pour de simples demandes d'actes ralentit considérablement le travail des magistrats ; il faut libérer ce temps des acteurs pour d'autres tâches.

Il n'y a pas de réticence de la police sur cet éventuel suivi en direct par les magistrats du déroulement de l'enquête ?

Non, car le temps consacré à la transmission des informations est démesuré, il y a eu dans le passé des réticences car le parquet était très exigeant. Mais aujourd'hui, tout le monde voit que c'est nécessaire. À force de vouloir être efficace sur tout, on est efficace sur rien. Il faut mieux se demander qui fait quoi. Il faut donner aux officiers de police judiciaire un degré d'autonomie et plus de compétences avec un parquet qui doit redevenir un magistrat et pas un super enquêteur et les OPJ doivent pouvoir mener une enquête. Certains officiers de police judiciaire demandent même aux procureurs s'ils peuvent faire une perquisition.

C'est un tort partagé car parfois les procureurs sont allés plus loin que ce que la loi prévoyait dans leurs exigences, il faut revenir à la normale...

Une nouvelle enquête préliminaire est en cours de constitution. En prenant les textes sur le flagrant délit, le crime organisé, l'association de malfaiteurs, le terrorisme, puis les nouveaux textes de juin 2016 qui offrent la possibilité au procureur de la République d'avoir des phases de contradictoire avec les mis en causes avant même le choix de la procédure, un ensemble cohérent se dégage. On est ainsi dans une phase cruciale de l'enquête, il y a une claire répartition des rôles. Nous avons fait une proposition d'allègement des taches, mais c'est aussi une question de repositionnement : l'enquêteur doit retrouver une autonomie. S'agissant de la garde à vue, il y a une reconfiguration avec la présence physique de l'avocat, des familles, du médecin, depuis les nouveaux textes de 1992. La présence de l'avocat, les enquêteurs s'en rendent compte, peut être utile.

Ce qui est mis en cause, c'est le temps de gestion de ces actes dans un temps qui reste très limité.

Le choix de l'interpellation, sauf en flagrance, est fait par les enquêteurs. Ensuite, il peut y avoir des plate-formes technologiques qui peuvent aider les enquêteurs, par exemple quand il y a interpellations multiples dans des affaires de stupéfiants ou d'associations de malfaiteurs. Cela peut s'anticiper dans l'organisation du service. On peut également réfléchir à des regroupements de gardes à vue dans un lieu donné, notamment sur les territoires peu denses. On nous a dit que ce n'était pas possible. Mais les commissariats parisiens, par exemple, sont bien rodés pour l'organisation de la garde à vue.

L'autonomie des enquêteurs par rapport à leur parquet est proportionnelle à leur direction d'enquête. Pendant de nombreuses années, le désengagement des cadres comme directeurs d'enquête a été massif. L'APJ, qui fait beaucoup d'actes dans une procédure, est seul face au parquet, alors que le commissaire est concentré sur ses taches d'ordre public ou ses tâches administratives. Un des points de reconquête de l'autonomie policière est donc la restauration de cadres directeurs d'enquête, qui existent d'ailleurs toujours dans les services « haut de gamme » tels qu'un SRPJ ou un service anti-terroriste. Aujourd'hui, un peu moins qu'il y a cinq ans certes, c'est un APJ, même plus un OPJ, qui téléphone au parquet, sans même savoir qui est son directeur d'enquête ! Ce serait un moyen de diminuer la présence tatillonne du parquet. La gendarmerie est moins atteinte par cette déshérence, la hiérarchie militaire restant suffisamment présente pour que, dans une brigade, le commandant ou le chef des OPJ puisse encore avoir un rôle, ce qui n'est pas le cas dans les commissariat qui font face à une grosse activité, où le désengagement des commissaires chefs de service a été total pendant 10 ans. Pendant une certaine période, la pression d'un rendement artificiel a totalement accaparé les commissaires sur l'ordre public, sur des statistiques, sur la vie quotidienne policière, tandis que les enquêtes judiciaires ne permettent pas de mettre un bâton dans chaque case. Les commissaires étaient aussi beaucoup moins nombreux, probablement du tiers, voire de la moitié. La pression politique les a accaparés. Ce n'est pas irréversible, et d'ailleurs depuis quelques années il y a un réel effort de formation au niveau juridique des commissaires de police. Encore faut-il qu'ils soient présents dans les enquêtes. Ils sont aujourd'hui plus attentifs à l'activité judiciaire de leurs services.

Qu'en est-il de la question des peines ?

Il faut être clair : la certitude de la peine est un élément essentiel. S'y greffent les grandes difficultés rencontrées par les services pénitentiaires. D'expérience, les efforts faits par les gouvernements en faveur du milieu ouvert ne sont pas à la mesure du besoin. Aux États-Unis ou aux Pays-Bas, les contrôleurs judiciaires ont moins de dix personnes à suivre. En France, c'est 90 ou 100. Les peines alternatives sans incarcérations ne sont pas suffisamment suivies. À l'école pénitentiaire d'Agen, le président de la République a annoncé ma création de 1800 emplois dans le milieu ouvert, ce qui est considérable, mais le retard est grand. La confiance du public et des magistrats envers le milieu ouvert est faible.

On a quand même beaucoup progressé sur l'application des peines, notamment grâce à la judiciarisation de l'exécution des peines. On parle des peines qui font l'objet d'un aménagement ab initio, mais quand il y a des débats sur des demandes d'allègements de peine, ce sont de vrais débats, intéressants et riches. Les juges d'application des peines font bien leur travail et le parquet donne son avis. Les mesures mises en place, suivi socio-judiciaire, indemnisation des victimes, etc., font l'objet d'une discussion approfondie. Cela nécessite du temps et des moyens mais prépare bien les gens à la sortie. Le sursis avec mise à l'épreuve et exécution provisoire a également constitué un grand progrès, car cela permet qu'une personne qui sort de l'audience reçoive dans la foulée la notification de son sursis avec la mise à l'épreuve et la convocation à se présenter devant le juge d'application des peines le mois suivant, sachant que s'il ne s'y rend pas, la peine sera mise à exécution. Je mesure l'effet de cette chaîne sur mes clients, que ce soit les mis en cause ou les victimes.

Je voudrais faire une petite provocation. Ce n'est pas à la police de définir la politique des peines. La police a le rôle majeur de faire réussir les enquêtes, de les conduire, d'identifier les auteurs, mais la politique judiciaire ne relève pas de la police. Nous sommes dans un des rares pays où la police s'autorise ce genre de choses. La politique pénale n'est pas faite pour donner satisfaction à l'enquêteur.

Nous avons beaucoup entendu les policiers. Ils vivent aujourd'hui dans une prise de risque accrue, notamment après les événements de Magnanville. Ils ont le sentiment aujourd'hui que n'importe quelle intervention peut déraper. Ils ont le sentiment de prendre énormément de risques pour rien. Ils ne mettent pas en cause les juges : il s'agit d'un système qui ne fonctionne pas, notamment du fait du mauvais fonctionnement de la prison.

En écoutant les policiers qui adressaient ce reproche à la police, j'avais l'impression qu'ils craignaient les représailles des délinquants qui pouvaient se targuer, après leur passage devant la justice, d'un brevet de délinquant, et ensuite aller provoquer ou menacer les policiers et leurs familles. Beaucoup d'entre eux ont d'ailleurs décidé d'aller vivre loin de leur lieu de travail.

Je l'entends. Il y a aussi un état d'esprit général des individus à l'égard de ce qui représente l'autorité : cela dépasse la seule question de la délinquance. Beaucoup d'enquêteurs trouvent aussi une complexité dans notre carte judiciaire : dans un même service, on peut travailler avec trois procureurs différents, avec des instructions différentes.

Pour moi la présence dans mon ressort de trois TGI est aussi un gage de proximité. Au moment où l'on veut territorialiser davantage la police, c'est appréciable. Lorsqu'il y a une symbiose police nationale-police municipale-parquet, il y a de bons résultats.

La question n'est pas de supprimer des sites de présence des procureurs. Il s'agit seulement d'éviter qu'un même service de police ait des instructions différentes de plusieurs parquets. Par exemple, on n'a pas besoin d'un procureur à Tarascon. On a besoin d'un procureur à Marseille et peut-être à Aix-en-Provence du fait de la taille du département, mais à Tarascon il peut y avoir un procureur adjoint qui s'occupera de la « vie quotidienne » des relations avec les élus. Les instructions émaneraient d'un seul procureur. Un SRPJ peut travailler avec six ou sept procureur. Je sais bien que le rôle des procureurs généraux est précisément de coordonner, mais coordonner n'est pas décider. La carte des parquets pourrait être reconcentrée.

Le procureur est dans beaucoup d'instances aujourd'hui. Certaines décisions pourraient être prises de manière plus centralisée.

Nous vous remercions pour l'ensemble de ces éléments, la clarté et la franchise de vos propos.

La réunion est close à 19 h 10.