Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation.

Je rappelle que la Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, que vous représentez, est chargée d'élaborer la réglementation relative à l'accueil des mineurs en dehors du domicile parental - pendant les temps de vacances et les temps de loisirs - et de mettre en oeuvre les contrôles de ces structures d'accueil.

Il serait utile que vous nous rappeliez pour commencer quelles structures entrent dans votre champ de compétences. Qu'en est-il par ailleurs du recrutement des professionnels, de leur formation, du contrôle des structures d'accueil et des signalements auprès de vos services ? Nous essayons d'identifier ce qui se passe et ce qui pourrait être amélioré.

Les accueils collectifs de mineurs à visée éducative, en dehors de l'école et la famille, se répartissent en trois catégories.

La première concerne les accueils de loisirs sans hébergement - centre de loisirs, centres aérés, etc. -, organisés pour l'essentiel par des collectivités territoriales, mais aussi par des associations, soit directement, soit par délégation. Ils disposent de 3 millions de places. Il s'agit des accueils du mercredi, des petites vacances et des accueils périscolaires avant et après la classe, déclarés en tant que tels, les garderies scolaires étant exclues de ce type de séjour.

La deuxième catégorie est constituée des accueils associatifs, comme les clubs sportifs ou les écoles de musique. Ceux-ci ne sont pas contrôlés au titre du code de l'action sociale et des familles.

La troisième catégorie est celle des accueils avec hébergement, tels que les colonies de vacances et les séjours sportifs. Tous les séjours de plus d'une nuit qui relèvent d'un cadre spécifique ou général font l'objet d'une déclaration auprès du préfet. Ces déclarations sont gérées par les directions départementales de la cohésion sociale. Ils gèrent 1,4 million de places, dont 130 000 places au titre des accueils de scoutisme.

L'ensemble de ces accueils fait l'objet d'un contrôle particulier de la part des services préfectoraux. Le contrôle de l'État porte sur l'ensemble des personnes intervenant régulièrement dans ces structures, quel que soit leur statut - bénévoles, salariés ou travailleurs indépendants.

L'organisateur, à l'occasion d'un séjour, déclare l'ensemble des intervenants permanents - nom, prénom, date de naissance, qualifications -, qui sont dès lors inscrits dans le Système d'information relatif aux accueils collectifs de mineurs (Siam). Le contrôle porte sur l'inscription au fichier des cadres interdits (CADINT), le casier judiciaire et le Fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles et violentes (FIJAISV). Ce contrôle est opéré de manière automatisée. Lorsqu'une personne figure sur le fichier des cadres interdits, l'organisateur ne peut saisir son nom.

L'administration reçoit de son côté une notification automatique. L'objectif est ici la prévention de la récidive : l'administration a ainsi connaissance du fait que ces individus souhaitaient à nouveau être en contact avec des mineurs.

1,5 million de contrôles automatisés sont opérés par an. Ils touchent 500 000 à 700 000 personnes, certains animateurs pouvant travailler dans plusieurs lieux au cours de l'année. Ces intervenants sont contrôlés chaque fois qu'ils sont présents sur un lieu de séjour.

Comment pouvez-vous être sûr que la liste que l'on vous donne est complète ? Que se passe-t-il après ?

On ne peut pas en être certain. Nous procédons cependant à un contrôle sur pièces et des contrôles sur le terrain peuvent également être organisés, avec vérification des diplômes des intervenants, des qualifications et des identités. Il ne s'agit évidemment pas d'un contrôle systématique.

D'une manière générale, les organisateurs sont cependant très attentifs au fait que tout leur personnel soit déclaré. Ce sont des acteurs de ce contrôle au même titre que l'administration car ils ne souhaitent évidemment pas, par rapport aux familles, employer des individus présentant un risque avéré pour les enfants.

Le contrôle des cadres interdits est un dispositif relevant d'un pouvoir de police spéciale du préfet. Ce dispositif existe depuis 1960 : « Toute personne dont la participation à un accueil de mineurs présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs accueillis peut faire l'objet d'une interdiction temporaire ou permanente d'exercer une fonction particulière auprès de ces mineurs, d'exploiter des locaux, de participer à l'organisation des accueils ou à l'encadrement ». Dès lors que le préfet éprouve un doute, il peut prononcer une interdiction par arrêté préfectoral.

Autrefois, cette liste des cadres interdits était publiée au bulletin officiel de la jeunesse et des sports. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, mais si un organisateur entre dans le système d'information un nom figurant sur la liste des cadres interdits, il est immédiatement informé que cette personne ne peut exercer une fonction d'encadrement, sans toutefois être en mesure de savoir pourquoi.

Pourquoi a-t-on automatisé ces tâches ? En premier lieu, cela permet de contrôler tout le monde. Les individus qui ont des intentions malveillantes contre les mineurs sont très mobiles : faute d'une information convenablement relayée, on risque de retrouver l'individu qui a été exclu d'une structure dans une autre structure ; les organisateurs ont, de ce point de vue, une responsabilité non seulement pénale, mais aussi morale.

Le cas échéant, l'autorité publique, informée par l'organisateur, saisit l'autorité judiciaire et l'affaire suit son cours en dehors de la sphère administrative.

Depuis la loi du 14 avril 2016, les services déconcentrés de l'État reçoivent des parquets des informations sur les procédures en cours ou sur les condamnations. Ce n'est pas systématique, mais les choses s'améliorent. L'idéal serait que les personnes concernées figurent dans un fichier spécifique. Lorsque les faits sont très graves, ils peuvent être inscrits au FIJAISV.

Qui en décide ?

L'autorité judiciaire.

Un article du code de procédure pénale précise les infractions pouvant donner lieu à inscription au FIJAISV : cela va de l'acte de torture et de barbarie jusqu'aux agressions sexuelles sur mineurs, soit des infractions extrêmement graves.

Vient ensuite la question du signalement des infractions sexuelles commises dans le cadre de ces structures par des individus non récidivistes. Il existe une procédure administrative de signalement en parallèle de la procédure pénale.

L'organisateur informe la Direction départementale de la cohésion sociale, qui peut être amenée à entamer une enquête administrative. Si les faits apparaissent suffisamment graves, le préfet peut prendre une mesure de suspension d'urgence, par exemple dans le cas d'attouchements sur mineur. Celle-ci ne se substitue bien évidemment pas à la procédure pénale, mais permet de sortir immédiatement la personne de la structure d'accueil collectif de mineurs. On revient dans le cadre de la procédure que j'indiquais précédemment dès lors que cette personne voudrait intervenir ailleurs.

Cette procédure, traitée au niveau départemental, fait par ailleurs l'objet de remontées des services à l'échelon central. Ceci n'est toutefois pas systématique, il faut bien le reconnaître. Ce qui est important, c'est que le niveau départemental traite le sujet en premier lieu. Nous donnons tous les ans instruction de faire remonter à la DJEPVA l'ensemble des éléments, de façon à pouvoir en informer le ministre qui doit, en tant que responsable de cette administration, être au courant de ce qui se passe.

Il arrive parfois que l'on obtienne des informations via internet et que l'on tienne les services au courant.

Les responsables ont-ils obligation de relayer les informations qu'ils détiennent ?

En effet.

Ces personnes reçoivent-elles une formation particulière ?

Une information est dispensée dans le cadre des formations au brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA). Un temps beaucoup plus important y est consacré dans le cadre de la formation au diplôme professionnel de l'animation et au brevet d'aptitude aux fonctions de directeur de l'accueil collectif (BAFD). Les personnes qui dirigent ces structures ont donc reçu une formation, les animateurs y étant quant à eux sensibilisés. Un animateur qui a connaissance de tels éléments doit en référer à son directeur ou à sa directrice. Cela paraît assez évident.

Quant au scoutisme, ce domaine relève de formations spécifiques. On veille à ce que ces informations soient transmises aux chefs scouts.

Existe-t-il une législation particulière concernant l'accueil dans le domaine du scoutisme ?

Le signalement est-il obligatoire ? Comment expliquez-vous que des personnes soient passées « au travers des mailles du filet » ?

Les réponses écrites que vous nous avez adressées font état de cas de suspicion d'infraction sexuelle. S'agissait-il de faits nouveaux ou de personnes en situation de récidive ? Vous indiquez que près de la moitié des infractions commises sur des mineurs en accueil collectif seraient perpétrées par d'autres mineurs. Pouvez-vous nous en dire plus sur le sujet ?

Enfin, je crois savoir que, si la loi de 2016 précise que le parquet a la possibilité et non l'obligation de signaler les cas existants, les structures d'accueil en ont en revanche l'obligation...

Vous avez évoqué le chiffre de 3 millions de places dans le secteur périscolaire, 1,4 million avec hébergement et 130 000 places dans les activités de scoutisme. Tout n'est-il pas soumis à votre contrôle ? Par ailleurs, de quels effectifs disposez-vous, et quelle est votre capacité de contrôle par rapport à tout ce que vous évoquez ?

Les bénévoles sont-ils déclarés sur Siam ?

Les activités de scoutisme s'exercent avec ou sans hébergement, selon qu'il s'agit de regroupements durant le week-end ou de camps d'été. Ce cadre particulier explique le statut hybride du scoutisme dans ce domaine.

Les associations sportives peuvent aussi avoir des activités sans hébergement durant la semaine et offrir des stages avec hébergement...

C'est exact mais on a simplifié le système pour les scouts, dont l'activité est hybride par nature.

Un centre de loisirs qui fonctionne tous les mercredis et qui organise un camp durant les petites ou les grandes vacances, doit effectuer deux déclarations. Chez les scouts, l'activité est hybride par nature. On n'a pas voulu complexifier le système. En revanche, les scouts organisateurs sont censés déclarer tous les intervenants.

Quant aux activités culturelles qui ne relèvent pas de l'accueil collectif de mineurs, elles n'ont pas d'obligation en matière de déclaration d'honorabilité des intervenants. C'est une vraie faille dans notre dispositif.

En matière d'obligation de signalement, les organisateurs sont tenus d'informer sans délai le préfet aux termes de l'article R. 227-11 du code de l'action sociale et des familles. Néanmoins, aucune sanction n'est prévue si l'organisateur n'opère pas de signalement. Cela constitue une lacune dans notre réglementation.

Pour le reste, le statut des intervenants importe peu. Qu'ils soient bénévoles, salariés, travailleurs indépendants, tout le monde doit passer par l'obligation de déclaration, contrairement aux éducateurs sportifs, qui ne sont déclarés et ne passent à ce type de contrôle qu'à partir du moment où ils détiennent la carte professionnelle d'éducateur sportif et sont rémunérés. Pour les accueils collectifs de mineurs, un animateur est contrôlé quel que soit son statut.

J'exerce au sein de ce bureau depuis quelques années maintenant : les cas recensés depuis 2015 ne constituent pas des récidives. Si tel avait été le cas, on les aurait en effet repérés au moment de la déclaration, notamment grâce au fichier des auteurs d'infractions sexuelles et au bulletin numéro 2 du casier judiciaire.

L'objectif de ce contrôle a priori est d'empêcher les personnes ayant commis des infractions d'être employées dans le cadre d'un accueil de mineurs.

Ma question était en fait de savoir s'il existait des trous dans le filet, auquel cas vous auriez pu avoir des récidives.

En l'espèce, il n'y en a pas eu.

Concernant les cas constatés, quatre-vingt-deux intervenants ont été mis en cause, ainsi que soixante-dix mineurs. Il existe en effet des cas d'infractions sexuelles entre mineurs. Le nombre d'infractions depuis 2015 - 166 cas - étant relativement faible, il est difficile d'en tirer des conclusions sur le plan statistique. Cela ne veut pas dire qu'il n'en existe pas beaucoup plus. Les cas qui nous sont signalés ont été traités : sur quatre-vingt-deux personnes, cinquante-sept arrêtés de suspension d'urgence ont été prononcés. Dans les autres cas, les personnes étaient déjà incarcérées.

Depuis deux ans, on demande aux préfets de prendre des arrêtés de suspension même dans le cas des personnes incarcérées, pour parer à toute éventualité. À partir du moment où la procédure pénale est terminée et où l'intéressé est mis hors de cause, l'arrêté de suspension tombe automatiquement.

Les garderies scolaires, les clubs sportifs ne sont pas soumis au contrôle, pas plus que les activités culturelles ou cultuelles, sauf dans le cadre d'un accueil collectif de mineurs.

Les contrôles relèvent des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations, qui sont placées sous l'autorité des préfets. On compte un à deux inspecteurs par département. De deux à quatre conseillers d'éducation populaire et de jeunesse peuvent être mobilisés durant l'été ou le mercredi, dans le cadre de cette mission de contrôle.

Vous dites que 166 cas représentent peu de chose. Je trouve que c'est déjà trop ! C'est en toute confiance que les parents laissent leurs enfants dans des accueils avec ou sans hébergement. Il s'agit de structures censées offrir un cadre rassurant. Le nombre de cas peut paraître peu élevé, mais la victime prend perpétuité ! Un seul cas est toujours un cas de trop !

La suspension est-elle assortie d'une obligation de soins ?

Ma réponse est certes statistique et peut paraître froide, mais il faut néanmoins se féliciter que les signalements aient permis d'éloigner des mineurs les auteurs de ces infractions.

On sait qu'une part importante des infractions sexuelles sur mineurs a lieu dans le cadre familial : ce n'est pas pour autant que les familles sont des espaces qui ne sont pas sûrs. Ces suspicions d'infraction sont des cas de première infraction. On vérifie le casier judiciaire, le fichier des cadres interdits, le fichier des délinquants sexuels. Je ne vois pas comment on pourrait en faire davantage.

Quant à la suspension, il s'agit d'un acte administratif. Seul le juge peut prendre une décision d'obligation de soins. Quand le préfet prononce une suspension d'urgence, les services de l'État saisissent le procureur. Il appartient ensuite à la justice d'agir. On ne peut administrativement obliger quelqu'un à se soigner.

Seule une suspension d'exercer est prise jusqu'à l'intervention de la décision de justice si la personne est poursuivie, ou durant six mois. En cas de procédure judiciaire parallèle, si la personne est condamnée, elle sera dans la plupart des cas incapable d'exercer en accueil collectif de mineurs, ce que l'on vérifie à travers nos contrôles et que l'on notifie à la personne concernée.

Il se peut également que cette personne ne soit pas déclarée incapable. L'enquête administrative se poursuit une fois que la décision de suspension est tombée. Certains préfets peuvent décider d'interdire à une personne d'exercer définitivement si elle représente un danger pour la sécurité des mineurs.

Les mineurs placés au titre de la protection de l'enfance ne semblent pas dépendre de votre direction. Existe-t-il une direction similaire à la vôtre au ministère des affaires sociales ? Certains abus ont lieu dans ce secteur également, parfois du fait même du personnel.

Vous avez estimé que les éducateurs sportifs bénévoles pouvaient passer au travers des mailles du filet. Or beaucoup d'abus sur des mineurs sont commis dans le milieu sportif. Quelles propositions pourrait-on faire pour y remédier ?

Par ailleurs, les éducateurs sportifs qui interviennent dans les écoles maternelles et élémentaires sont-ils soumis à la même réglementation ?

On est un peu décontenancé par les failles que vous avez évoquées. Sans vouloir vous mettre en difficulté, avez-vous des suggestions pour améliorer les choses ?

Par ailleurs, vous n'avez pas parlé des activités organisées dans un contexte religieux, en dehors du secteur du scoutisme. Même si je ne fais pas d'amalgame, il me semble que certaines formes de rassemblement d'enfants échappent à votre périmètre...

On a besoin de vous entendre à propos de la manière dont on peut améliorer les choses. Quels sont selon vous les outils que le législateur peut mettre en place pour améliorer la protection des mineurs ?

Les mineurs placés relèvent soit de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui dépend du ministère de la justice, soit de l'aide sociale à l'enfance (ASE), gérée par les conseils départementaux dans le cadre fixé par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du ministère des affaires sociales. Je ne pense pas que leur système de contrôle soit aussi organisé que le nôtre.

Nous sommes depuis peu en relation avec la DGCS, qui souhaite s'inspirer de notre système pour opérer un contrôle sur les assistantes maternelles et les gens qui vivent à leur domicile.

La force de notre système vient du fait qu'il est totalement intégré au sein de l'État. La responsabilité des enfants accueillis en accueil collectif de mineurs avec hébergement ou sans hébergement relève du préfet, alors que la protection des mineurs est une compétence du président du conseil départemental.

C'est parce qu'on est dans des systèmes totalement intégrés que les choses sont beaucoup plus simples. Cela permet d'avoir le même progiciel pour l'ensemble des préfectures. Un des blocages de la DGCS est venu du fait que les départements, fort légitimement, avaient constitué leurs propres outils. Les mettre en phase au regard de la libre administration des collectivités territoriales peut être compliqué, sauf si la loi le leur impose. Notre système est quant à lui totalement intégré au sein de l'appareil d'État. Ceci facilite l'organisation, c'est indéniable.

Concernant les éducateurs sportifs bénévoles et ceux qui interviennent en milieu scolaire, toute autorité publique - maire, directeur d'école - peut demander au préfet de vérifier l'inscription des personnes au FIDVJAIS, mais il s'agit d'une procédure lourde. Je n'ai pas d'informations à ce sujet. Il faudrait demander à la Direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO).

Les éducateurs de clubs sportifs ou de structures culturelles posent questions. Un certain nombre de fédérations sportives ont souhaité s'inspirer de notre cadre. C'est techniquement complexe, mais ce n'est pas insurmontable. Ils pourraient créer un logiciel ad hoc s'inspirant de notre logiciel, ou utiliser le logiciel qu'ils emploient pour le contrôle des éducateurs sportifs professionnels en y intégrant les bénévoles. C'est tout à fait faisable. Il faudrait cependant que ce soit obligatoire au plan législatif.

Cela pourrait faire d'abord l'objet d'expérimentations dans quelques départements, ce qui permettrait d'identifier des problèmes particuliers. Lorsque je travaillais pour les services déconcentrés de l'État, la présidente du Comité départemental olympique et sportif (CDOS) des Landes, qui était enseignante, souhaitait soumettre tous les bénévoles de clubs à ce contrôle, mais cela s'était révélé compliqué.

J'estime que les activités avec des mineurs, qu'elles soient sportives, culturelles, environnementales, cultuelles, pourraient faire l'objet du même type de contrôle. Quand on évoquait cette question il y a quelques années, on recevait des réponses plutôt négatives. L'évolution de la société montre bien que les attentes des familles ont changé et qu'il existe une volonté légitime de sécurité, d'autant que les personnes en cause peuvent continuer à exercer leur activité, mais sûrement pas avec des mineurs. Il s'agit de protéger les enfants avant tout. On pourrait donc à présent envisager une évolution.

Quant aux activités pratiquées dans un contexte religieux, s'exercent-elles ou non dans le cadre familial ? À partir du moment où on en sort, qui est l'organisateur ? Comment le déterminer ? Dans le champ associatif, c'est très facile. Dans le cas d'activités cultuelles, c'est parfois moins évident, car ce sont les parents qui y emmènent leurs enfants. Il faut donc déterminer qui est l'organisateur et fixer des obligations.

Qu'il s'agisse d'un club sportif ou d'activités dans une paroisse, ce sont les parents qui y emmènent leur enfant ! Ce n'est donc pas le critère : il n'y a pas de différence de nature.

Je pensais à des activités cultuelles ayant lieu en présence des parents. Dans l'hypothèse que vous indiquez, c'est bien évidemment exactement la même chose.

Dans ce cas, pourquoi cela ne figure-t-il pas dans votre périmètre ?

Le cadre du contrôle des colonies de vacances a été pensé, depuis les années 1960, comme un cadre sécurisé. Les acteurs de l'éducation populaire sont très sensibles à ces questions et n'ont d'ailleurs jamais nié leurs responsabilités.

Je n'ai jamais entendu un mouvement d'éducation populaire affirmer : « Pas de cela chez nous ! ». Ces mouvements cherchent plutôt à sécuriser les choses au maximum à travers la qualité des animations et le contrôle d'honorabilité. Ce n'est pas un sujet dans nos relations avec ces organisateurs.

Les colonies de vacances, à l'origine, duraient trois semaines. Il était donc logique de vérifier ce qui pouvait s'y passer. Dans les années 1960, on comptait peu de stages sportifs. On est parti de là. Ce cadre a été élargi petit à petit aux accueils sans hébergement. La question est de savoir s'il est temps de l'élargir à d'autres.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Nous recevons Mme Nathalie Ancel, directrice adjointe des affaires criminelles et des grâces, M. Nicolas Hennebelle, chef du bureau de la politique pénale générale, Mme Laetitia Costantini, cheffe du bureau de l'exécution des peines et des grâces, et M. Yann Taraud, chef du bureau des fichiers spécialisés et des échanges internationaux.

Je rappelle que la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) est en charge de l'élaboration de notre droit pénal. Avez-vous aujourd'hui le sentiment de disposer des outils suffisants pour agir dans les domaines que nous explorons, en tenant compte des récentes modifications introduites par la loi « Schiappa » de 2018 ? Identifiez-vous des pistes de progrès ? Comment appréciez-vous l'application de la loi dite de « Villefontaine » sur l'échange d'informations entre l'autorité judiciaire et les administrations ? Pratiquez-vous des échanges d'informations internationaux ?

Enfin, pouvez-vous nous éclairer sur le volume des poursuites pénales, le nombre de condamnations, etc. ?

La DACG élabore les textes en matière pénale, mais conduit et suit aussi les politiques dans les divers domaines en matière pénale. Elle travaille également sur le champ de l'exécution des peines et sur le casier judiciaire national. Ce sont toutes ces missions qui sont représentées ici aujourd'hui.

Nous sommes à la disposition de votre mission d'information pour vous apporter tout élément complémentaire dont nous ne disposerions pas aujourd'hui.

De notre point de vue, l'arsenal juridique est vaste et relativement complet. Les marges de progression, à notre sens, se situent essentiellement sur le terrain pratique, notamment celui de l'articulation entre les différents acteurs concernés, qu'il s'agisse des acteurs judiciaires, des professionnels de santé ou des membres de l'administration pénitentiaire.

Notre droit s'articule autour de deux notions essentielles, celle de circonstances aggravantes, la qualité de mineur de moins de quinze ans de la victime, comme l'abus d'autorité de l'auteur constituant des circonstances aggravantes au regard du quantum de la peine encourue.

Il existe également des peines complémentaires, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus selon les cas, portant sur l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs. Ce sont ces deux aspects qui constituent des « marqueurs » de l'arsenal répressif destiné à traiter la problématique des infractions sexuelles sur mineurs commises par des personnes ayant autorité, dans le cadre de leur mission vis-à-vis de ces mineurs.

Dans le détail, il s'agit du viol, crime qui, lorsqu'il est aggravé par les deux circonstances aggravantes que je viens d'évoquer, est puni de vingt ans de réclusion criminelle, avec inscription de plein droit au fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violents (FIJAISV).

Les auteurs d'agressions sexuelles, qui sont habituellement punis de cinq ans d'emprisonnement, sont passibles de sept ans d'emprisonnement lorsque ces agressions sont commises par des personnes ayant autorité sur la victime, et de dix ans s'agissant d'un mineur de quinze ans.

De la même manière, la peine encourue pour atteinte sexuelle est de sept ans. Lorsqu'elle est commise par une personne qui abuse de l'autorité que lui confèrent ses fonctions ou par toute personne ayant sur la victime une autorité de droit ou de fait, le quantum encouru passe à dix ans. La loi Schiappa du 3 août 2018 a fait passer les peines encourues pour le délit d'atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans de cinq à sept ans et, s'agissant de l'amende, de 75 000 euros à 100 000 euros.

Peut-être serait-il fastidieux que je décline ici de la même manière les autres infractions, puisqu'on a bien compris le mécanisme des circonstances aggravantes et de la peine complémentaire. Sont en jeu selon nous, concernant le champ de votre mission, les infractions de harcèlement et de chantage sexuel, la corruption de mineur, l'exhibition sexuelle, la proposition sexuelle à un mineur de quinze ans par communication électronique, la fabrication et la diffusion de messages pornographiques perceptibles par un mineur, la diffusion, la fixation, l'enregistrement ou la transmission de l'image d'un mineur qui présente un caractère pornographique. En termes d'incrimination, le champ de l'arsenal répressif est vaste. Il couvre un champ de faits important et, de notre point de vue, par le biais des circonstances aggravantes et des peines complémentaires, traite largement du sujet imparti.

La loi du 3 août 2018 a eu pour effet d'élever le quantum encouru, mais une mesure phare de cette loi réside dans le fait d'avoir fait passer de vingt ans à trente ans le délai de prescription courant à compter de la majorité de la victime pour certains crimes violents ou de nature sexuelle commis sur des mineurs, dont le viol fait naturellement partie. C'est une mesure capitale à mes yeux, car elle permet de mieux prendre en compte le phénomène de l'amnésie traumatique, et d'éviter l'impunité des auteurs de ces faits.

D'un point de vue concret, cet allongement de la prescription prévue par la loi Schiappa s'applique immédiatement aux crimes commis sur des mineurs nés à compter du 6 août 1980 et qui ont atteint leur majorité après le 6 août 1998, soit moins de vingt ans avant l'entrée en vigueur de la loi, le 6 août 2018.

Dans votre questionnaire, vous nous interrogez sur la question fondamentale, d'un point de vue opérationnel, de l'obligation de signalement. On est là dans la détection, qui va permettre de mettre concrètement en oeuvre l'arsenal répressif. L'obligation de signalement incombe aux personnes qui ont connaissance ou qui soupçonnent qu'un mineur a été victime d'une infraction sexuelle.

Le dispositif juridique est relativement complexe. Il implique de manipuler diverses dispositions du code pénal et du code de procédure pénale qui doivent s'articuler entre elles. De façon générale, une personne qui a connaissance ou qui soupçonne qu'un mineur est en danger doit aviser la cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (CRIP). Nous ne sommes pas encore dans le champ pénal, bien qu'il ne faille pas à mon sens, au regard de la protection de l'enfance, négliger ce qui ne relève pas encore du pénal : en effet, plus une situation préjudiciable aux mineurs est détectée tôt, notamment dans le cadre de personnes qui ont autorité, plus une prise en charge pourra être réalisée, avant un passage à l'acte dévastateur pour le mineur en construction.

Si le danger résulte d'une infraction pénale, il convient évidemment d'aviser directement les services de police ou de gendarmerie ou le procureur de la République en vue d'une enquête pénale. On a tous en tête l'article 40 du code de procédure pénale : « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». L'article 40 a pour effet de délier tous les fonctionnaires du secret professionnel face à tout crime ou délit.

Cependant, l'article 40 ne prévoit pas de sanction pénale en cas de manquement à cette obligation de dénonciation. Des dispositions du code pénal punissent le fait de ne pas informer les autorités judiciaires ou administratives. Il en existe deux, qui concernent plus particulièrement le champ de votre mission. En premier lieu, l'article 434-1 du code pénal punit celui « qui a connaissance d'un crime dont il est encore possible de prévenir ou de limiter les effets, ou dont les auteurs sont susceptibles de commettre de nouveaux crimes qui pourraient être empêchés ». En second lieu, l'article 434-3 du code pénal prévoit l'obligation de porter à la connaissance des autorités judiciaires administratives les actes « de privations, de mauvais traitements ou d'agressions ou d'atteintes sexuelles infligés à un mineur ou à une personne qui n'est pas en mesure de se protéger, en raison notamment de son âge ».

L'article 434-1, tout autant que l'article 434-3, prévoient que l'obligation de dénonciation qu'ils sanctionnent pénalement ne s'applique pas aux personnes astreintes au secret dans les conditions prévues par l'article 226-13, qui punit « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire, soit par son état ou par sa profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ».

Toutefois, dans son article 226-14, la loi autorise la révélation du secret dans certaines circonstances. Ainsi, l'article 226-13 n'est pas applicable à celui qui informe les autorités judiciaires ou administratives de privations ou de sévices, etc. Ceci concerne les personnes visées à l'article 434-3, qui punit le fait de ne pas informer les autorités judiciaires ou administratives. C'est aussi le cas pour le médecin ou pour tout professionnel de santé qui, avec l'accord de la victime, porte à la connaissance du procureur de la République ou de la CRIP les sévices qu'il a pu constater dans l'exercice de sa profession.

Je ne sais s'il s'agit d'une marge de progression envisageable, mais on a là un dispositif d'obligation de signalement relativement complexe, qui nécessite de manipuler différentes notions. Certaines jurisprudences prennent en compte la clause de conscience propre à chaque médecin.

Par ailleurs, le signalement aux autorités compétentes ne doit pas négliger les notions de responsabilité civile, pénale ou disciplinaire de l'auteur de la dénonciation, sachant que le signalement ne permet pas d'engager la responsabilité, sauf bien sûr si celui-ci est réalisé à des fins dilatoires ou de mauvaise foi.

Compte tenu de la complexité du dispositif, la DACG, estimant que son rôle est aussi de venir en aide aux praticiens des juridictions, a élaboré un guide relatif à la prise en charge des victimes mineures. Elle recommande aux parquets, hôpitaux, services d'enquête, d'entretenir des relations étroites afin de favoriser et de simplifier les révélations, dans le cadre du pacte de confiance que permettent des relations étroites, en insistant sur le rôle des professionnels de santé dans la détection des mineurs victimes de maltraitance.

L'obligation de signalement est un sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé avec Marie Mercier, qui est par ailleurs médecin. On en a également largement débattu dans l'hémicycle. La complexité du texte ne doit guère aider les professionnels de santé à s'y retrouver.

J'insiste sur le fait que j'ai utilisé à dessein le terme de « pacte de confiance », car il est important de procéder en partenariat très étroit, dans le respect du rôle de chacun et des contraintes professionnelles de tous. Cela peut permettre de dédramatiser ces articles un peu complexes, sans toutefois entraver les révélations, cruciales pour la détection et la mise en oeuvre des outils de protection, afin que la justice passe sur le terrain. La sanction est en effet capitale dans ces domaines.

Vous nous interrogez également sur les dispositifs particuliers mis en place pour recueillir la parole de la victime lorsqu'il s'agit d'un enfant. Les dispositifs sont toujours perfectibles et peut-être d'une qualité inégale sur l'ensemble du territoire national, mais les efforts des différents acteurs sont réels et destinés à professionnaliser l'écoute et le recueil de la parole de l'enfant. Ceci passe par une spécialisation des enquêteurs, avec des actions de formation et de professionnalisation mises en place par les services de la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et de la Direction générale de la police nationale (DGPN). Ces formations, qui durent vingt-neuf jours et portent sur les aspects psychologiques et techniques de l'audition d'un mineur, comportent également des fiches métiers.

Pour les magistrats, l'École nationale de la magistrature (ENM), conduit des actions de formation importantes dans le cadre de la formation initiale, tout comme en matière de formation continue, qu'il s'agisse de l'enfance maltraitée, des enjeux juridictionnels, de la construction de la personnalité, de la parole de l'enfant devant la justice, ou de l'entretien judiciaire. Certes, on pourrait estimer que tout ceci est générique et ne porte pas directement sur la question des infractions sexuelles commises par des personnes dans le cadre de leurs fonctions, mais c'est la même attention qui est portée à la parole de l'enfant.

Le code de l'organisation judiciaire prévoit d'affecter à chaque domaine de spécialité des parquets des magistrats chargés spécialement des affaires concernant les mineurs. L'introduction de l'enregistrement audiovisuel a également constitué un grand progrès. Il permet de réduire le nombre d'auditions, de les limiter dans leur durée, de se rendre compte de ce que traduit le corps de l'enfant. On recourt pour ce faire à des lieux d'audition spécifiquement aménagés - comme les « salles Mélanie », au nombre d'une cinquantaine sur le territoire national - et à des unités d'accueil médico-judiciaire pédiatriques adaptée aux spécificités des enfants, qui constituent des structures pluridisciplinaires dans un cadre sécurisant et aménagé.

L'ENM préconise par ailleurs que les magistrats instructeurs adoptent une méthodologie d'entretien bien particulière s'agissant du recueil de la parole de l'enfant victime d'infractions sexuelles, et de procéder par étapes successives, avec des phases de mise en confiance, un récit libre et une phase de questionnement en clôture.

L'attention des procureurs de la République, dans le cadre de leur direction d'enquête et des réunions qu'ils tiennent régulièrement avec les brigades spécialisées, est également attirée sur le fait qu'il est nécessaire d'investiguer sur le contexte de la révélation des faits, de mener des investigations sur l'environnement, de vérifier l'exactitude du déroulement des faits, les événements marquants, afin de permettre d'orienter au mieux l'affaire et permettre à la juridiction de juger au mieux.

Vous avez également posé une question sur le bilan du suivi sociojudiciaire et de l'injonction de soins. Le suivi sociojudiciaire a connu depuis sa mise en place, en 1998, un élargissement de son champ d'application assez considérable, bien au-delà des infractions sexuelles - terrorisme, trafics d'armes par exemple. Il peut désormais être assorti d'un placement sous surveillance électronique mobile. D'autres mesures de sûreté peuvent être ordonnées à défaut ou à la suite d'un suivi sociojudiciaire.

L'injonction de soins elle-même a vu son champ s'étendre. Ce dispositif est devenu possible dans le cadre d'autres peines ou mesure. Il est applicable de droit. Peu d'études ont cependant été effectuées sur ces mesures. L'une d'elles, qui est en cours, est plus particulièrement suivie par la DACG, mais ses conclusions ne sont pas encore connues.

Je dispose ici de quelques éléments statistiques, mais ils sont à considérer avec prudence, car ils fournissent une photographie bien plus large que ce que l'on veut examiner. On sait que le nombre de peines de suivi sociojudiciaire prononcées est en hausse : en 2017, 1 382 condamnations à des peines de suivi sociojudiciaire ont été prononcées, dont 569 avec injonction de soins, mais ceci concerne l'ensemble du champ des infractions sexuelles.

De notre point de vue, des évolutions normatives ne sont pas nécessaires, mais des améliorations opérationnelles nous paraissent possibles et souhaitables. C'est souvent le manque de moyens en personnel de santé qui compromet la mise en oeuvre effective et efficiente du suivi sociojudiciaire et de l'injonction de soins. Il existe là aussi une marge de progression sur la coordination et la circulation d'informations entre professionnels de santé, autorité judiciaire et administration pénitentiaire.

La présence de psychiatres au sein des établissements pénitentiaires nous paraît par ailleurs insuffisante, ainsi que le suivi médical et psychologique en détention. Toutes ces problématiques sont à l'ordre du jour de travaux interministériels dans le cadre de la stratégie santé concernant les personnes placées sous main de justice.

S'agissant de la loi « Villefontaine », les procureurs de la République en ont dressé le bilan dans le cadre du rapport annuel du ministère public pour 2017. Les procureurs et les parquets veillent à la mise en oeuvre effective de l'information obligatoire et facultative par l'organisation de réunions, la diffusion d'instructions, la désignation de magistrats référents, mais on entrevoit de véritables difficultés sur le terrain. Selon les procureurs de la République, « l'identification de l'administration ou de la collectivité employant les personnes poursuivies demeure souvent complexe, compte tenu de la diversité des régimes et de l'évolution de la situation professionnelle de la personne mise en cause ou intéressée ».

Les procureurs de la République font également état d'une lourdeur liée au suivi des dossiers, au risque d'oubli, tant dans l'information initiale que dans le suivi d'une information préalablement transmise.

Une autre difficulté vient du fait que la loi ne permet plus d'informer une administration au stade de l'enquête ou de l'alternative aux poursuites dans les cas graves, urgents, ou de faits répétés mettant en péril la sécurité des mineurs. Il faut bien évidemment concilier ceci avec la présomption d'innocence, mais les procureurs de la République font remonter ces éléments.

Ils proposent d'étendre l'obligation d'information pour les personnes en contact avec les mineurs, sans qu'elles soient nécessairement employées par la personne morale concernée. Est ici visée par exemple l'hypothèse des salariés de restauration privée travaillant au sein d'un établissement scolaire, mais aussi le conjoint de l'assistante maternelle ou toute personne vivant autour des personnes visées par le dispositif de la loi Villefontaine de 2016. C'est aussi le cas dans les sociétés privées, notamment dans le domaine de la sécurité.

M. Taraud pourra vous apporter son éclairage s'agissant de la question du FIJAISV.

La parole est aux rapporteurs.

Je ferai trois remarques.

Tout d'abord, les salles Mélanie constituent un apport indéniable, mais elles sont cependant loin d'être toutes équivalentes. Il existe en effet un problème de personnel pour les faire fonctionner. Les enquêteurs nous ont expliqué être obligés de retranscrire tout l'enregistrement, alors que seule une courte partie est parfois essentielle à la compréhension du dossier. Ne pourrait-on travailler autour de cette question ?

En second lieu, le suivi en détention des auteurs d'agressions sexuelles est très préoccupant. On peut craindre que les récidives se produisent faute d'un suivi correct par des professionnels.

Enfin, pouvez-vous nous en dire un peu plus sur le FIJAISV concernant les cas d'agressions sexuelles ?

J'atteste que les choses sont complexes pour qui n'a pas fait un peu de droit. Vous avez estimé le dispositif juridique suffisant, tout en déplorant le manque de coopération sur le terrain. Celui-ci ne risque-t-il pas de permettre aux auteurs de violences sexuelles de passer à travers les mailles du filet et de s'en sortir mieux que les victimes ?

Selon la loi, le ministère public peut informer par écrit l'administration des décisions rendues contre une personne qu'elle emploie. Le fait qu'il y soit obligé ne permettrait-il pas aux informations de mieux circuler ?

Par ailleurs, 70 % des affaires ne font l'objet d'aucune poursuite. Cela me paraît énorme ! Quel est votre avis sur le sujet ?

Vous avez relevé que nous estimons le dispositif juridique suffisant, mais qu'il existe selon nous des voies d'optimisation. Cela concerne tous les acteurs. Le ministère de la justice constitue un segment du continuum de sécurité. Nous nous efforçons d'y prendre toute notre part, au niveau central comme dans les juridictions.

L'administration centrale travaille autant qu'elle le peut avec la direction de l'administration pénitentiaire, la direction de la PJJ et les ministères de la santé et de l'intérieur. Dans les juridictions, on développe les partenariats santé-justice que les magistrats référents souhaitent faire vivre.

S'agissant des « salles Mélanie », la DACG ne peut que partager votre constat. Ce dispositif relève davantage du ministère de l'intérieur : ni l'autorité judiciaire ni le ministère de la justice ne peuvent en dire plus.

Le FIJAISV a été mis en place en 2005. L'objectif est de prévenir le renouvellement des infractions, notamment des agressions sexuelles, mais également de permettre d'identifier les auteurs des infractions.

Le FIJAISV est géré par le magistrat qui dirige le service du casier judiciaire, situé à Nantes. Ce fichier contient les identités, les condamnations, le quantum prononcé et les adresses des personnes condamnées pour des infractions listées à l'article 706-47 du code de procédure pénale. Toutes les atteintes sexuelles sur mineurs, depuis l'alourdissement de la peine prévu par la loi du 3 août 2018, ont vocation à être enregistrées dans le FIJAISV. L'inscription, dans ces conditions, est obligatoire. L'autorité judiciaire ne peut y déroger.

En pratique, une personne condamnée pour ces faits sera donc inscrite dans le FIJAISV. Celui-ci a une durée de conservation des données particulièrement longue qui, s'agissant de faits graves, varie entre vingt ans et trente ans.

Le FIJAISV constitue aussi une mesure de sûreté. Ce n'est pas simplement une base de renseignements. Lorsqu'une personne est inscrite dans le FIJAISV, elle doit régulièrement justifier de son domicile auprès de la gendarmerie ou de la police et, en cas de déménagement, en informer les autorités. Si elle omet volontairement de le faire, une alerte automatique est lancée en direction des services de police et de gendarmerie.

Ce faisant, on déclenche une enquête, avec intervention d'un magistrat du parquet, et inscription au fichier des personnes recherchées si la personne est en fuite. Cela peut donner lieu à une condamnation pouvant aller jusqu'à deux ans de prison.

Les administrations peuvent également consulter le FIJAISV, notamment lorsque les personnes concernées s'occupent d'activités ou de professions en contact avec des mineurs. Le décret liste un certain nombre d'administrations - éducation nationale, PJJ, directions du travail, ARS. Celles-ci ont la possibilité de consulter les données. L'éducation nationale, par exemple, soumet la liste des personnes qui travaillent pour elle au FIJAISV, de façon à savoir si quelqu'un y figure. Il appartient ensuite à l'autorité chargée du recrutement ou du contrôle de l'activité de prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter que la situation ne perdure.

Nous publions tous les mois un rapport statistique qui détaille les consultations du FIJAISV réalisées par les autorités pénales et administratives, qui dépassent le chiffre de 6 millions, qu'il s'agisse d'enquêteurs ou de services employant des personnes en contact avec des mineurs.

Les infractions sexuelles sur mineurs par des personnes ayant autorité ou abusant de leur autorité dans l'exercice de leurs fonctions font l'objet d'une inscription au bulletin numéro 2 du casier judiciaire, et ne peuvent être effacées.

Qu'en est-il du chiffre de 70 % qu'évoquait Dominique Vérien ?

Il s'agit d'affaires non poursuivables, parce que l'infraction n'est pas suffisamment caractérisée ou parce que l'auteur est inconnu.

Les affaires poursuivables sont celles dans lesquelles on a suffisamment d'éléments pour caractériser l'infraction lorsqu'un auteur est identifié. Le taux de réponse pénale pour les infractions à caractère sexuel s'élève à 85 %.

Lorsqu'on étudie l'ensemble des affaires, 69 % ou 70 % d'entre elles ne sont pas poursuivables, en grande partie parce que l'infraction n'est pas suffisamment caractérisée à l'issue de l'enquête.

C'est bien là le problème ! En matière d'infractions sexuelles, le doute ne permet-il pas de considérer trop facilement que l'affaire n'est pas poursuivable ?

On parle du coup de signalement ou de faits révélés qui, faute d'éléments, ne sont jamais qualifiés d'infractions.

Cela peut également tenir au fait qu'on ne peut identifier l'auteur de l'infraction. En matière d'atteinte aux biens, le nombre d'affaires qui ne peuvent être poursuivies est bien supérieur.

La question est importante : à partir de quand considère-t-on que la parole de la victime mérite qu'on engage une enquête ?

Les infractions à caractère sexuel représentent moins de 1 % de l'ensemble des affaires traitées par les procureurs. Or ce sont précisément des affaires dans lesquelles il faut investir des moyens d'enquête et d'investigation importants. On ne classe pas une affaire parce qu'elle est un peu trop compliquée. Contrairement aux cambriolages, où il existe des éléments matériels, c'est souvent, surtout dans les affaires anciennes, la parole de l'un contre la parole de l'autre, lorsqu'il n'existe pas de témoin. Il s'agit d'infractions occultes, où les mis en examen font tout pour ne pas dévoiler les faits. C'est une banalité de le dire, mais il faut le rappeler : il s'agit d'enquêtes très compliquées.

D'où la nécessité de bénéficier d'investigations sur l'environnement et le contexte, au-delà du recueil des déclarations de l'auteur et de la parole de la victime. Il faut recueillir autant d'éléments que possible pour étayer cette parole.

Pour répondre à l'interrogation de Mme Vérien, je précise que, en matière d'infractions sexuelles, le procureur de la république a obligation d'informer les administrations, comme le prévoit l'article 706-4-1 du code de procédure pénale.

J'ai observé pendant plusieurs années la manière dont les affaires de violence sexuelle sont traitées par la justice. Vous avez dit que celles-ci représentent 1 % des affaires que poursuivent les procureurs, mais ce sont les trois quarts des affaires qui passent aujourd'hui en cour d'assises. Le décalage n'est donc pas inintéressant. En gros, 10 % des infractions sexuelles font l'objet de plaintes et 10 % des plaintes font l'objet de condamnations, soit 1 % des infractions sexuelles estimées.

Vous avez employé la formule - d'ailleurs très dissuasive pour les victimes - de « parole contre parole ». Dans un système judiciaire organisé autour de la présomption d'innocence, cela revient à mettre en doute la parole de la victime.

Vous dites qu'il faut rechercher des éléments de preuve et investiguer : vous savez comme moi qu'il n'existe parfois pas d'éléments de preuve supplémentaire. Les victimes n'arrivent pas toutes avec un prélèvement de sperme et un certificat médical !

Je suis également frappée par la manière dont fonctionne la justice familiale ou pénale, et par la suspicion terrible que rencontre la parole des femmes et des victimes. Je tiens à vous faire remarquer - parce que cela relève de vos services - que l'on continue à trouver dans les décisions des juges pour enfants et surtout des juges aux affaires familiales des références au « syndrome d'aliénation parentale ». Je croyais pourtant qu'une circulaire avait clairement établi que celui-ci n'existe pas et n'est pas identifié ! J'ai relu le document que vous avez rédigé à ce sujet : il n'est pas à la hauteur de ce qu'on en attend.

Ce sont des affaires dans lesquelles la parole des enfants victimes d'infractions sexuelles est considérée comme une manipulation d'un des parents - en général la mère. Dans les affaires d'infractions sexuelles, qu'elles concernent des femmes ou des enfants, la justice a un énorme problème avec la parole des victimes !

Je remercie notre collègue pour cette contribution au débat, ainsi que l'ensemble des intervenants pour la qualité des informations qu'ils nous ont fournies.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est levée à 16 h 05.