Le ministère des affaires étrangères a publié au mois d'avril le second rapport d'évaluation de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel des ambassades à l'Institut français.

Vous savez que la reconfiguration des outils de l'action culturelle extérieure de la France nous tient à coeur, puisqu'en 2008, une mission commune d'information de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, co-présidée par mon prédécesseur Josselin de Rohan et notre collègue Jacques Legendre, dont les conclusions ont fait l'objet d'une approbation unanime, préconisait la création d'un établissement public et le rattachement du réseau à celui-ci. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, j'ai demandé à notre collègue Louis Duvernois, rapporteur pour avis du programme 185 à la commission de la culture, de participer à cette audition.

La loi du 27 juillet 2010 sur l'action extérieure de l'État a confié à un établissement public industriel et commercial l'Institut français, le développement de l'action culturelle extérieure et a prévu la mise en oeuvre d'une expérimentation du rattachement du réseau culturel des ambassades à cet établissement.

Cette expérimentation, d'une durée de trois ans, s'achèvera le 31 octobre 2013. Elle a donné lieu à deux rapports d'évaluation. Un troisième est attendu en octobre.

L'objectif poursuivi est d'être en mesure de choisir pour notre réseau culturel :

- soit un statut de service unique de l'Ambassade tel qu'il résulte de la fusion entre les établissements à autonomie financière (EAF) et les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) amorcée en 2009,

- soit un statut de bureau local de l'Institut français, opérateur sous statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC).

Or, au terme d'une analyse d'une douzaine de pages, le deuxième rapport d'évaluation présente des conclusions attestant du résultat peu convaincant de l'expérimentation.

Nous sommes évidemment un peu déçus par ce constat et nous nous interrogeons sur la pertinence de son périmètre et sa durée, qui ont été restreints, et sur la méthode utilisée pour réaliser cette évaluation, de même que nous nous interrogeons sur les éléments dont va pouvoir disposer le gouvernement lorsqu'il devra faire son choix.

A tout le moins, il faudrait que le troisième rapport soit un peu plus fouillé et complété par des études qui répondent aux lacunes mises en évidence par le rapport et qu'il laisse entrevoir comme des obstacles ou des difficultés, sans en préciser l'importance, ni proposer de solutions alternatives. C'est pourquoi nous avons souhaité vous entendre comme nous entendrons demain le président de l'Institut français, M. Xavier Darcos.

Enfin, si vous le voulez bien, je souhaiterais que nous puissions aborder deux autres questions à la fin de cette audition. La première concerne l'adaptation du réseau diplomatique et les conclusions que vous tirez du récent référé de la Cour des comptes sur ce sujet et la sécurisation des ambassades et de nos implantations, notamment au Sahel et dans le Maghreb, à la suite de l'attaque dont a été la cible celle de Tripoli.

Je sais l'intérêt et l'attachement du Sénat pour l'action culturelle extérieure en général et cette question plus administrative de l'organisation que nous devons mettre en place pour être aussi efficace et influent que possible dans ce domaine. C'est un sujet que je suis depuis plusieurs années. J'avais eu le privilège, en 2009, de présider la mission de préfiguration de ce qu'est devenu l'Institut français. La loi de 2010 a créée l'Institut français et a posé les bases de cette action culturelle extérieure et de son organisation. Je tiens à souligner que le Ministère des Affaires étrangères n'est pas un ministère normatif, c'est pourquoi le fait même que la seule loi que nous ayons portée dans un passé récent concerne l'action culturelle extérieure témoigne de l'importance du sujet pour notre action, notre image, notre influence et notre politique étrangère. Depuis 2010, tous les ministres des affaires étrangères ont confirmé l'importance qu'ils attachaient à cette action. M. Laurent Fabius considère que notre action culturelle extérieure est au coeur de notre action diplomatique et politique, car la culture est aujourd'hui la première chose qui identifie notre pays dans la compétition internationale et nous devons en jouer pleinement.

Je voudrais insister sur tout ce qui a été réalisé depuis 2010 et que je considère comme des acquis très importants depuis cet acte législatif. Le premier résultat est d'avoir donné une cohésion à l'ensemble de ce réseau culturel à l'étranger grâce aux grands principes d'organisation qui ont été fixés et à la fusion entre les services d'ambassades et les centres culturels pour leur donner à tous une unité et un statut d'établissement à autonomie financière (EAF). Cette fusion des Services de Coopération d'Action Culturelle (SCAC) et des EAF est aujourd'hui quasiment achevée, elle nous aura demandé trois ans. Il y a actuellement un peu moins d'une centaine d'Instituts français dans le monde qui procèdent de cette fusion. C'est un résultat important qui a donné à notre réseau l'unité et la visibilité qui lui manquaient. Il y a ensuite la création de l'Institut français lui-même qui succède à l'Association CulturesFrance. Nous sommes passés d'un statut d'association peu solide à un véritable statut, avec une mission, une tutelle et à lui seul cette promotion juridique de l'ACF en établissement public a constitué un acte très important de nature à consolider notre dispositif.

Troisième acquis, et celui-ci doit beaucoup à votre assemblée, le fait d'avoir conféré une unité de nom et de titre à l'Institut français et aux centres culturels de par le monde. A l'expérience, les bénéfices que vous attendiez de ce nom unique se sont concrétisés. D'une part il y a unicité entre l'opérateur à Paris et les établissements locaux du réseau, d'autre part le nom « Institut français » se traduit bien, il est compréhensible et lisible et je crois qu'il s'agit véritablement là d'un acquis important de cette réforme et de cette loi de 2010.

J'ajoute qu'il existe désormais une relation apaisée entre le réseau des Alliances françaises et le réseau des Instituts français. N'oublions pas que notre réseau culturel compte quatre cents Alliances françaises qui fonctionnent sur un système associatif mais qui sont en relation à la fois organique et fonctionnelle avec le ministère des affaires étrangères et l'Institut français. N'oublions pas que l'Alliance française est présente dans des régions du monde où il n'y a pas d'Institut français, notamment en Amérique latine, et c'est une donnée que nous devons garder à l'esprit lorsque nous pensons à l'unité de notre réseau culturel à l'étranger.

Le dernier acquis est la capacité du système, tel que nous l'avons bâti, à drainer des ressources. Le résultat est assez remarquable puisque ce sont 300 millions d'euros par an (dont une centaine de millions issus des cours de langue) et près de 200 millions au titre des financements levés par les ambassadeurs et les instituts pour le cofinancement des projets et manifestations culturels. Il y a peu de politiques publiques qui parviennent à drainer des ressources propres aussi importantes.

Tous ces résultats, quelle que soit la décision définitive que nous prendrons sur la question du rattachement, constituent des acquis qui devront être préservés et consolidés.

Au sujet de l'expérimentation à présent, j'ai bien noté dans votre propos le soupçon d'une expérimentation inspirée en fonction d'une préférence. Je tiens à préciser que nous avons voulu, au premier chef les ministres successifs, que cette expérimentation soit menée conformément au texte de loi et au cahier des charges et avec la plus grande bonne foi. Le calendrier a été respecté, les rapports d'évaluation ont été rendus dans les délais impartis. Cependant, des problèmes objectifs liés à cette expérimentation et à son cahier des charges peuvent expliquer la réserve de votre part que je décèle. La principale contrainte était celle du principe de réversibilité, posé par le législateur, qui a rendu les choses un peu plus difficiles et un peu moins probantes. Ce principe signifiait qu'il fallait pouvoir revenir au statu quo ante de cette expérimentation quelle que soit la décision prise au terme de celle-ci. Or, une véritable expérimentation aurait voulu que l'on renouvelle tous les contrats de travail, que les centres culturels occupant des locaux appartenant aux ambassades quittent les lieux et trouvent à s'implanter dans la ville concernée etc. Choses qui paraissaient audacieuses à mettre en oeuvre pour une expérimentation durant trois ans et dès lors que le principe de réversibilité présidait à l'expérience. J'ajoute qu'une deuxième difficulté s'est posée : la loi de 2010 ne prend pas clairement parti en faveur du rattachement ou du non rattachement ce qui a créée de par le monde un sentiment d'incertitude et de fragilité dans les esprits. C'est bien parce que cette incertitude demeure, et qu'elle est préjudiciable à la sérénité qui serait souhaitable, que je me permets d'affirmer que le souhait du Ministère des Affaires étrangères et en particulier du Ministre est d'arriver rapidement à une décision sur l'architecture de notre dispositif afin de lever cette hypothèque et de pouvoir travailler sur des bases consolidées.

S'agissant des résultats de l'expérimentation menée dans une douzaine de postes, je précise que sa mise en oeuvre n'a pas porté préjudice aux acquis positifs de la loi de 2010 que j'évoquais tout à l'heure. De ce point de vue, il n'y a pas eu de différence sensible entre les postes d'expérimentation et les autres, parfois qualifiés de « postes miroirs ».

A l'inverse, je me permets d'exprimer une appréciation qui est celle des équipes de la Cour des comptes, qui sont en train d'auditer ce réseau, et constatent que cette expérimentation n'a pas fait apparaitre à ce stade d'avantages décisifs financiers, administratifs ou fonctionnels en faveur du rattachement.

Si il y a des éléments de nature plus critique qui apparaissent dans les deux rapports que nous vous avons soumis c'est parce que toute modification du statu quo ante génère des incertitudes d'autant plus que l'Institut français lui-même s'installait dans le même temps. Nous avons vécu, en quelque sorte une « double expérimentation » : une période de mise en place de l'Institut lui-même et une période de rattachement des 12 postes expérimentateurs à l'Institut français. Je crois donc que les réserves émises correspondent à cette situation de transition inhérente à toute réforme administrative.

Néanmoins, l'expérimentation a confirmé certaines interrogations qui étaient présentes dès 2010. La première porte sur le périmètre de ce rattachement. La loi a créé plusieurs opérateurs et plusieurs agences correspondant à des fonctions qui étaient auparavant confiées au service de coopération de l'ambassade (outre le culturel, le développement, la coopération éducative ou la coopération universitaire par exemple). Or, l'Institut français n'assume qu'une partie de ces missions, les autres étant prises en charge par d'autres agences créées en 2010 ou préexistantes comme l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ou l'Agence française de développement (AFD). L'Institut français dans un pays donné, dans l'hypothèse du rattachement, n'aurait par définition qu'un champ de compétence correspondant à celui de l'Institut. C'est le principe de la spécialité des compétences des établissements publics qui nous exposerait à devoir recréer des postes pour les fonctions et missions excédant celles de l'Institut français. Peut-être que des solutions juridico-techniques existent, mais elles sont complexes ; on peut imaginer la mise en place de conventions et de délégations entre ces agences ou bien considérer la fusion des établissements publics créés par la loi de 2010, mais ce serait nous exposer à des chantiers très lourds. En revanche ce qui serait très négatif, c'est une solution qui reviendrait sur les acquis de la fusion SCAC/EAF et qui consisterait à recréer des postes pour s'occuper des compétences ne relevant pas de l'Institut français.

Une deuxième interrogation concerne la sécurité de nos instituts. Nous faisons face aujourd'hui à la montée de l'insécurité dans beaucoup de régions du monde. Il nous faut donc assurer la meilleure protection à nos institutions culturelles dans ce contexte. Il semble aujourd'hui qu'il est plus aisé d'obtenir un périmètre de protection de la part des autorités locales s'il s'agit d'activités diplomatiques relevant de l'ambassade plutôt que d'activités exercées sous un autre statut. J'ajoute que lorsque nous voulons accueillir des artistes et des penseurs dans des pays où leur liberté de parole n'est pas toujours reconnue, nous sommes davantage en mesure d'assurer leur protection dans une enceinte que nous pouvons qualifier de diplomatique. En outre le modèle économique de nos instituts bénéficie aujourd'hui d'un régime fiscal favorable. Or cette situation est fragile. La perspective d'un détachement de l'Ambassade et d'un rattachement à l'EPIC la rendrait encore plus fragile. Quant à la possibilité de négocier par pays des conventions d'exonérations, l'époque est moins favorable à la multiplication des conventions fiscales bilatérales avec clause de réciprocité.

De plus, on s'interroge sur la capacité de l'Institut français à prendre en charge la gestion du réseau. La transformation de Culture France en établissement public a consisté en une montée en puissance (40 millions d'euros de dotation au lieu de 28 millions, 150 à 180 salariés au lieu de 80), mais cela n'a pas changé ses missions fondamentales, sa vocation et son organisation. Or, gérer quelques 7000 agents répartis dans 180 pays constituerait un changement radical de l'Institut français. Cela réclamerait une longue période de transition afin de permettre à l'Institut d'assurer cette tâche. Ce ne serait plus le même Institut français, il faut donc se demander si c'est bien la mission que nous voulons lui assigner que de transformer l'Institut en une administration de gestion alors que ces tâches juridiques ou comptables complexes sont assurées aujourd'hui par le ministère.

Enfin, se pose la question des coûts budgétaires d'un rattachement du réseau à l'Institut. Il est difficile de faire une évaluation stricte de cet impact financier. Le changement de statut des personnels entraînera l'assujettissement des salaires aux charges patronales et génèrera un coût supplémentaire. L'autonomie immobilière des instituts français locaux comme bureaux de l'Institut français à l'étranger engendrera des coûts. Il s'agit de plusieurs dizaines de millions d'euros, cette question requière une analyse financière fine. C'est une dépense qu'il faudrait assumer à court terme et qui n'est pas budgétée à ce stade. D'aucuns considèrent que le coût de la transformation de l'Institut Français à court terme serait compensé par la valeur de l'investissement sur le long terme. Toujours est-il qu'il n'existe pas de budgétisation des coûts pour les trois prochains exercices et qu'il faudrait trouver l'équivalent d'un tiers du montant de la subvention du ministère à l'Institut français pour couvrir les coûts de transition.

Voilà les données telles qu'elles apparaissent à partir des deux rapports d'évaluation. Je précise que nous avons essayé de tenir compte de tous les avis, de toutes les contributions, de toutes les analyses. Nous avons tenté de tirer profit des diverses évaluations faites par la Cour des comptes, nous avons interrogé systématiquement nos ambassadeurs sur les leçons qu'ils tirent de cette expérimentation, nous avons mis cette question à l'ordre du jour de toutes les conférences des ambassadeurs depuis deux ans et nous nous efforçons de vous présenter l'analyse la plus objective possible.

Je me permettrai de dire, pour conclure, qu'il est bien clair que la décision finale a une dimension politique qui dépend du choix de philosophie politique en matière d'action de l'État. Estimons-nous que l'État doive se concentrer sur des fonctions stratégiques de pilotage global et faire faire le plus possible par des entités distinctes de lui : des agences, des opérateurs ? La loi de 2010 s'est inscrite dans un moment politique où cette conception était à son apogée, nous avons créée beaucoup d'agences et d'opérateurs durant dix ans. Aujourd'hui, j'ai le sentiment que nous sommes dans un état d'esprit plus prudent. Les mérites des actions confiées à ces agences et ces opérateurs apparaissent moins évidents en termes d'efficacité, de coût, d'emplois mobilisés et je crois que la dernière législature était elle-même arrivée à ce début de conclusion. La deuxième donnée politique concerne plus directement le ministère des affaires étrangères. Voulons-nous affirmer le caractère central, névralgique de l'action culturelle pour la diplomatie ou bien considérons-nous que la politique étrangère doit se concentrer sur un coeur de métier qui serait l'action politique, la gestion de crise, les sujets stratégiques et non l'influence, l'action culturelle, la promotion de la langue, etc... ? C'est un deuxième choix politique. Récemment, les ministres successifs, et au premier chef Laurent Fabius, ont, au contraire, affirmé que la diplomatie culturelle devait être au coeur des affaires étrangères.

Au-delà de cette question du rattachement, qui doit être tranchée mais qui est de l'ordre de l'organisation, nous estimons qu'il est indispensable de travailler sur le contenu de cette diplomatie culturelle. Quels en sont les objectifs ? Nous travaillons depuis quelques mois sur l'élaboration d'une stratégie pour notre action culturelle extérieure. Nous le faisons en auditionnant les milieux professionnels et culturels concernés. La vocation du Quai d'Orsay est d'aider tous ceux qui ont des projets culturels et qui souhaitent les exprimer à l'extérieur. La question des publics est ici essentielle. D'abord, comment mieux appréhender les publics que nous visons ? Nous avons deux objectifs à cet égard : d'abord entretenir notre public de fidèles, ensuite renouveler ces publics. Ces réflexions devraient déboucher sur un nouveau contrat d'objectifs et de moyens pour l'Institut français pour 2014. Nous devons faire en sorte que cette stratégie culturelle rénovée soit articulée avec des stratégies plus sectorielles. Ainsi nous réfléchissons à une rénovation de l'enseignement du français à l'étranger, nous venons de mettre en place un plan d'action pour la francophonie et le français, nous cherchons à redéfinir notre stratégie pour la coopération scientifique. Il faut également veiller à ce que tout ceci s'articule aux objectifs de notre diplomatie économique. Nous essayerons de faire en sorte que notre stratégie culturelle s'inscrive aussi harmonieusement que possible dans ces différents objectifs.

Le deuxième grand exercice que nous menons porte sur la cartographie de nos implantations à l'étranger. Nous essayons d'avoir une réflexion globale, c'est-à-dire en ne raisonnant plus par segment (chancellerie diplomatique, consulats, services économiques réseau culturel ..), mais en pensant à la plus grande complémentarité possible entre nos différents types de présence : chancellerie, ... . L'objectif est clair : ne pas renoncer à l'universalité, viser un maillage aussi serré que possible de la présence française mais selon des principes d'adaptabilité et de fongibilité. Nous pouvons, par exemple, dans les pays à fort enjeux culturel, donner une capacité de rayonnement beaucoup plus importante à un directeur d'Institut français, et donc à la France, en lui conférant le statut de Consul général qui est un sésame dans beaucoup de pays du monde, à la fois sur le plan politique et pour lever des financements.

L'Institut français lui-même, quelle que soit la décision prise sur le rattachement, devra être renforcé, revitalisé et dynamisé. Ce sera l'objectif du contrat d'objectifs et de moyens 2014 avec le souci d'aller le plus loin possible dans la professionnalisation de notre institut et de notre réseau. Faisons en sorte d'avoir dans notre réseau de véritables professionnels du monde culturels qui soient capables d'apporter une valeur ajoutée et un service à nos interlocuteurs. Cela appelle de la formation, des échanges, une capacité à faire circuler les agents entre les instituts locaux, l'Institut à Paris et d'autres instances culturelles. Il s'agira également de faire de l'Institut une véritable tête du réseau capable d'apporter à l'ensemble du réseau (Instituts français, Alliances françaises) les banques de données, les outils numériques, en somme tout ce qui permettra de faire vivre le réseau et de faire circuler la création, les images et les écris français.

Vous avez présenté les premières orientations de ce rapport d'évaluation et vos interrogations sur la généralisation de l'expérimentation. Je comprends vos doutes et les enjeux, il s'agit de rendre l'outil plus performant et non de le rendre impuissant. Je constate comme vous que l'expérimentation n'offre pas beaucoup d'éléments d'appréciation pour effectuer un choix à coup sûr.

Pourriez-vous expliquer l'une des conclusions du rapport qui estime que « l'expérimentation ne permet pas d'apprécier la capacité de l'Institut français d'assurer le changement d'échelle que représenterait, même étalé dans le temps, le transfert des ressources financières et humaines entraîné par l'intégration du réseau ». Si l'expérimentation ne le permet pas, par quelle méthode apprécier cette capacité ?

Peu d'éléments permettent d'apprécier les capacités que pourrait offrir le rattachement à l'EPIC tant pour le pilotage local, comme l'attribution de subventions ou la fongibilité partielle des lignes de crédits, que pour le pilotage global, comme la mise en oeuvre de principes d'une gestion plus rigoureuse et plus transparente et donc la capacité à optimiser et à orienter la dépense publique en fonction d'une stratégie globale et non simplement à l'échelle du poste. Je pense à la visibilité sur les fonds de roulement, à la remontée des recettes, aux possibilités de mutualisation qui en résulteraient et aux synergies possibles entre l'IF et le réseau comme sa capacité à exercer une véritable direction dans le sens d'une professionnalisation accrue des personnels en ayant la capacité de la valoriser en termes de carrière.

Est-ce parce que les questions n'ont pas été posées, et notamment à l'Institut français ? Ou parce que les possibilités n'ont pas été mises en oeuvre, faute de temps peut-être, l'expérimentation n'étant pas déployée dans toutes ces possibilités ? Ou parce qu'elles sont, au niveau local, demeurées inconnues ? Ne faut-il pas inciter l'Institut et les postes à tester ces capacités afin de disposer d'éléments d'appréciation avant la décision ?

Enfin, le rapport indique que la visibilité accrue du réseau, sous le label « Institut français », suscite une appréhension de certaines Alliances françaises ? Cette appréhension n'est-elle pas aussi observable dans d'autres postes ? En quoi l'expérimentation change-elle la donne ? N'est-ce pas la professionnalisation, la dynamique impulsée par l'Institut français -ce dont nous ne saurions nous plaindre- et le recours à un label commun qui inquiètent davantage, que le statut juridique -étant entendu que l'existence de deux réseaux est préservée. N'est-ce pas plutôt les réductions de crédits qui ont affecté le réseau, dans son ensemble ? Où en est-on d'ailleurs de la conclusion d'une convention entre l'Institut français et les Fédération des Alliances françaises telle que prévue par le contrat d'objectifs et de moyens ?

Je partage les doutes sur la capacité qu'aura le gouvernement de trancher à la fin de 2013 sur le rattachement de l'ensemble du réseau et à quel rythme, avec pour seuls éléments ceux de l'expérimentation. A défaut de trouver, dans les résultats de l'expérimentation, tous les éléments qui pourraient fonder le choix du gouvernement, ne vous paraît-il pas nécessaire de compléter le 3ème rapport par un certain nombre d'études complémentaires ?

Je pense au besoin d'évaluer de façon plus précise le coût du rattachement des agents qui seraient transférés à l'EPIC, qu'il s'agisse des personnels expatriés ou des personnels de l'administration centrale qui les gèrent.

Ne vous paraît-il pas nécessaire d'avoir une appréciation plus précise des conséquences du rattachement en matière fiscale, car on nous dit que le changement de statut va faire perdre aux établissements du réseau les privilèges fiscaux qu'ils tiennent de leur statut diplomatique ? Qu'en est-il vraiment ? Avez-vous étudié cette question dans le cadre des postes en expérimentation ? Comment les autorités locales ont-elles réagi ? Ne sont-ce pas des questions qui peuvent se régler par voie de conventions bilatérales ? Certaines de ces questions ne sont-elles pas liées à des questions de droit de la concurrence avec des entreprises fournissant des prestations de même nature et ne concernent-elles pas l'ensemble des postes quel que soit le statut juridique des établissements ?

Ne vous paraît-il pas utile de proposer des solutions alternatives en matière de rattachement de certaines missions des Conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC), dont certaines, effectivement, incombent à d'autres administrations ou établissements ? Faut-il envisager d'étendre les missions de l'Institut Français, de fusionner des établissements ou peut-on procéder par délégation ou par convention ? Autant de pistes à explorer.

Des réponses dans le 3ème rapport seraient susceptibles d'éclairer plus complètement le choix du gouvernement et permettre à la représentation nationale de mieux en apprécier la pertinence.

rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, des crédits de l'action culturelle extérieure - Votre argumentation me rappelle le contexte d'élaboration de la loi de 27 juillet 2010 créant l'Institut français. Je ne peux oublier les difficultés rencontrées et d'ailleurs surmontées pour aboutir à la création d'un EPIC sous la tutelle conjointe du ministère des affaires étrangères, mais aussi, grande première à l'époque, du ministère de la culture et de la communication. Trois ans après, l'esprit d'un rattachement administratif à une centrale unique - le ministère de la culture et de la communication ayant failli dans ses engagements financiers- à vite refait surface, et continue à nous poser problème dans l'évaluation de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel à l'Institut français. Il faut reconnaître que les résultats opérationnels sont positifs. La gestion dans un cadre budgétaire contraignant est vertueuse et conforme à l'esprit de la LOLF. Nous sentons bien, dans la tutelle ministérielle, une volonté de revenir à la situation antérieure. Encore faudrait-il pouvoir juger sur pièces, document à l'appui, et connaître les raisons d'un choix administratif plutôt que d'un autre. Et au premier chef, une réponse à cette question : quel est le coût du rattachement souhaité ? Cette décision d'importance n'a, semble-t-il, pas été précédé d'une consultation de l'Institut français sur le transfert des personnels. Le cahier des charges rédigé par la tutelle n'en dit mot ou n'est pas suffisamment explicite. On parle ici et là d'un surcoût de 25% mais on gomme les gains qui pourrait être obtenu grâce à l'autonomie opérationnelle d'un réseau capable de s'appuyer sur d'autres ressources financières autres que publiques qui s'amenuisent par les temps actuels au risque de devoir progressivement entretenir des outils de développement qui se vident faute de moyens financiers suffisant pour les faire vivre. Où l'État investit, c'est un choix, mais cela me paraît actuellement difficile, c'est une réalité, ou nous cherchons des partenaires locaux sous des formes comptables ou gestionnaires à définir. Dans l'élaboration de la loi il avait été dit, et nous l'imaginions compris, que la mission régalienne du ministère des affaires étrangères était d'élaborer et de proposer une politique d'action culturelle extérieure - c'est dans la mission première du ministère alors que le rôle de l'Institut français est de la faire appliquer sous la responsabilité logistique et de contrôle des postes diplomatiques, ce qu'il a fallu préciser dans la loi, et c'est une des raisons de la mise en place de l'expérimentation dans 12 pays.

Dans la situation actuelle, pouvez-vous dire que les premières évaluations du réseau sont satisfaisantes alors que le délicat problème du statut du réseau des personnels n'est pas véritablement traité.

Il n'existe pas de perspective claire de rattachement, du moins définitive. Qu'elles seront les prochaines étapes. Devons-nous nécessairement attendre un rapport de la Cour des comptes pour connaître ces perspectives et le choix administratif qui sera retenu et qui sera un choix politique ?

M. Besson a posé la question de la capacité du réseau selon les deux formules (bureau local de l'EPIC ou EAF) à lever des fonds et à verser des subventions. Sur le second point, il est exact que l'Institut français qui serait un bureau local de l'EPIC en aurait la possibilité ; ce n'est pas totalement exclu pour les EAF, mais il y a là un avantage relatif à la formule du rattachement à l'EPIC sur le plan administratif et comptable.

En revanche, on peut être plus dubitatif sur l'intérêt relatif d'un système de remontée des ressources propres vers l'établissement public par rapport à une gestion plus locale. Sur le plan théorique, cela présenterait l'avantage de pouvoir mieux les répartir en fonction de priorité. Dans la réalité, ce que nous observons dans la compétition pour drainer des fonds, c'est que la variable fondamentale c'est l'action des ambassadeurs sur le terrain, leur capacité de convaincre les entreprises à participer au financement de manifestations culturelles. Ils s'y consacrent avec d'autant plus de zèle que l'essentiel du bénéfice reste local. Je crains que si les fonds devaient remonter à l'échelon central, ce zèle se trouve émoussé.

Nous avons tout fait pour dissiper les inquiétudes des alliances françaises. Elles ont été systématiquement un peu mieux traitées que notre propre réseau dans la répartition des crédits et des emplois. Nous avons aussi fait en sorte que dans l'expérimentation la plus stricte neutralité soit assurée, qu'il n'y ait ni privilège, ni pénalisation particulière pour les postes en expérimentation et c'est aussi ce que nous avons demandé à l'Institut français pour l'ensemble du réseau. En réalité, je pense que la crainte de la Fondation Alliance Française est que le traitement ne soit pas équanime dans la répartition des crédits, si le COCAC, également directeur de l'Institut français est placé sous l'autorité directe de l'Institut français (Paris). De ce point de vue, le statut diplomatique apporte un plus de garantie de neutralité et pourrait prémunir contre ce risque.

S'agissant de la capacité de l'Institut français à gérer l'ensemble du réseau, il y a une incertitude. Aujourd'hui, l'Institut français n'est pas doté de cette capacité, sa direction des ressources humaines, ses services financiers, comptables, juridiques, ne sont pas outillés pour affronter ce qui serait un changement absolu d'échelle, passant de 150 à 7000 salariés, mais aussi un changement de nature puisqu'une agence de mission, de conception de projets culturels, se transformerait en une administration de gestion. En serait-il capable ? Je ne le sais pas. Il y a là une incertitude.

Mais il existe ailleurs des fonctionnaires qui les gèrent.

Aujourd'hui, le ministère des affaires étrangères ne gère pas ces personnels de façon différente des autres recrutés locaux dans les autres filières, qu'ils appartiennent au réseau diplomatique, au réseau culturel ou au réseau consulaire. Le transfert ne pourra être que partiel. Il risque, dès lors, d'y avoir des recrutements supplémentaires et, de fait, des dédoublements, pour faire face à ce transfert. Il faudrait l'étudier et le chiffrer, ce qui n'a pas été fait pour l'instant. En tout cas, ce que constate la Cour des comptes, c'est qu'à l'heure actuelle, l'Institut français n'est pas en mesure d'assurer la gestion du réseau.

La décision n'est pas prise. Elle le sera selon le calendrier prévu par la loi. D'ici le troisième rapport, nous allons continuer à travailler pour parfaire nos analyses et conduire des études. Les « Journées du réseau », en juillet, la « Conférence des ambassadeurs » (fin août) vont nous permettre de recueillir des éléments, de même que la remise du rapport de la Cour des comptes. Tout sera mis à profit pour compléter ce travail.

Sur les aspects de concurrence, qui est une fragilité de notre dispositif, il est vrai que, dans de nombreux pays, l'activité des cours de langue est devenue une activité largement concurrentielle et nous sommes attentifs au risque de contentieux qui pourraient être lancé par des concurrents. Nous conduisons une étude pour voir comment conforter juridiquement nos activités face à ce risque.

Nous sommes réservés sur des formules intermédiaires car nous allons entrer dans une période de contrainte forte en termes d'emplois, avec une diminution de 600 emplois sur le triennum 2013-2015. Tout ce qui ira dans le sens d'une fongibilité dans les fonctions et d'économie dans nos emplois sera le bienvenu. Revenir sur la fusion SCAC/EAF aurait un coût. Pour ces raisons et pour la clarté, nous préférons une décision franche dans un sens ou dans l'autre que des formules intermédiaires qui laisseraient une impression d'inachèvement et de précarité prolongée.

M. Duvernois a rappelé avec justesse le contexte de l'élaboration de la loi du 27 juillet 2010, avec la création de l'Institut français : nous comptions sur une mobilisation forte du ministère de la culture et c'est pourquoi l'Institut français avait été placé sur une double tutelle. Cela ne s'est pas produit, on a assisté à son désengagement très substantiel en termes budgétaires. Ce pari implicite n'a pas été gagné.

Ce faisant, si la décision n'était pas en faveur du rattachement, les acquis de la réforme (l'unité de nom, la création de l'établissement, la fusion sur le terrain) seraient préservés. Il n'y aurait pas de régression, ni retour au statu quo ex-ante.

Je vous assure également que nous avons mené le travail d'évaluation en toute transparence et échange avec l'Institut français, les données proviennent de l'établissement, tout le travail de réflexion sur la stratégie se fait avec l'Institut français. Nous espérons parvenir à des conclusions aussi unanimes que possibles. Quelle que soit la décision, notre volonté est de donner à l'Institut des objectifs ambitieux et une feuille de route aussi dynamique que possible.

L'expérimentation est satisfaisante dans son déroulement, mais elle n'a pas levé les interrogations. Sa prolongation ne permettrait pas de le faire.

La question me paraît bien complexe et un point important de la décision devrait porter sur les aspects financiers. Comment justifier une augmentation des budgets, dans la période que nous connaissons ?

Je me suis battue pout l'unité des structures locales et de nom, mais le rattachement n'est-il pas une fausse bonne idée ? L'action culturelle et linguistique est un élément important de notre politique d'influence. Ce doit être le centre de notre réflexion. Notre politique d'influence est différente de celle de nos partenaires européens. La réforme s'inspirait un peu des modèles du British Council ou du Goethe Institute et mon impression est que nous ne pouvons pas nous rattacher à ces exemples. Nous avons un rôle particulier en France, c'est l'exception culturelle française, un devoir de rayonnement qui se base sur notre politique culturelle et linguistique, confier ce sujet sur le terrain à des seuls culturels serait une erreur. Je crois qu'en cette matière, c'est l'ambassadeur qui doit être le chef de file en fonction du pays. L'adaptation au tissu local est importante. Je crois que nous avons bien avancé avec la fusion dans la réforme et je me demande sincèrement si nous ne devrions pas en rester là.

Dans l'élaboration de la nouvelle cartographie des réseaux, vous avez mis en avant l'importance de notre présence dans les pays émergents. Or, tous les experts nous montrent qu'à l'horizon l'Afrique sera un continent de 2 milliards d'habitants dont 700 à 750 millions de francophones et il me semble que nous y avons plutôt réduit notre présence. Pour garder notre rang sur le plan international, il faut développer la francophonie en Afrique car tout est lié Ne faut-il pas revoir nos priorité et « mettre le paquet » sur ce continent ?

Je rentre du Vietnam, pays qui fut francophone et ne l'est plus, l'une des raisons est que les associations ne sont pas autorisées et donc les Alliances françaises ne peuvent fonctionner. Il est important de trouver une solution, car il y a des demandes insatisfaites.

Y-a-t-il des exemples de transformation d'alliances françaises en instituts français et un mouvement en ce sens ?

Je partage le souci concernant la question du coût et mon souci est celui de l'efficacité de la dépense publique. J'incline à préférer un euro supplémentaire dépensé pour l'action, à organiser telle exposition ou à faire se déplacer tel artiste à un euro supplémentaire dépensé pour la gestion administrative, l'immobilier ou le financement de la transition de structures.

Effectivement, la spécificité française, son message, sa vocation consistent à mettre la culture au coeur de ses préoccupations et de son action diplomatique. Cela rejoint le débat sur l'exception culturelle. On l'a bien vu lorsqu'il s'est agi de réunir des soutiens en faveur de l'exclusion des services audiovisuels du mandat de négociation des accords de libre-échange entre l'Union européenne et les États-Unis ; il a été effectivement facile de réunir 15 ou 16 signatures de ministres de la culture, mais lorsque nous sommes revenus au niveau politique global de la négociation sur le mandat de la Commission, nous n'avions plus qu'un seul allié parmi les États-membres, ce qui montre que la préoccupation culturelle ne pesait pas du même poids dans leurs évaluations.

Lorsque nous envisageons un redéploiement de notre réseau en direction des pays émergents, ce n'est pas en réduisant notre présence en Afrique ; ce sur quoi nous nous interrogeons c'est sur notre façon d'être présent en Europe, sur l'importance de notre patrimoine immobilier. Est-ce utile d'être propriétaire d'une salle de cinéma ou de lieux d'exposition dans des capitales occidentales qui en sont largement pourvues et dans laquelle on n'éprouve pas de difficultés pour organiser une manifestation culturelle, alors que, dans les pays du Sahel, le centre culturel français est souvent le seul lieu de spectacle ou d'exposition ?

Nous nous réjouissons des prévisions qui projettent 500 à 700 millions de francophones en Afrique en 2050, mais cela ne sera vrai que si nous accompagnons ces pays dans leur développement et si nous maintenons notre effort en faveur de la langue française et de la francophonie pour que les parents continuent à faire apprendre notre langue à leurs enfants. Je suis personnellement convaincu que la langue française est un vecteur essentiel de notre influence dans le monde.

Hormis un ou deux cas, à Alger et au Maroc, mais pour des circonstances purement locales, il n'y a pas de mouvements dans le sens d'une transformation d'alliances françaises en instituts français.

Le Vietnam est un enjeu important. Nous devons y développer les activités de notre Institut français.

Après l'intervention au Mali, le ministère des affaires étrangères a mené un audit sur les besoins de sécurisation du réseau diplomatique et des communautés françaises. L'attentat contre notre ambassade en Libye vient nous rappeler que la menace est réelle. De quels moyens dispose le ministère pour assurer la sécurité des ambassades et des autres implantations ?

La vulnérabilité de nos représentations en raison de la situation au Sahel et du choix fait par la France de lutter activement contre le terrorisme, nous conduit, si nous voulons maintenir notre présence et ne pas réduire ou suspendre nos activités, à renforcer nos dispositifs de sécurité. Nous le devons à nos agents et à nos ressortissants. Nous consacrons aujourd'hui une quarantaine de millions d'euros aux mesures de sécurité dont les trois-quarts, 30 à 32 millions, pour le réseau à l'étranger. Il s'agit de mesures de natures très diverses : renforcement des immeubles, gardiennage, achat de véhicules blindés... Dans la situation actuelle et compte tenu des risques, nous devons faire plus. Le gouvernement a décidé de nous accorder 4 millions supplémentaires en mesure d'urgence pour le Sahel. J'espère que la loi de finances pour 2014 retiendra la proposition retenue par le gouvernement de consacrer 20 millions d'euros supplémentaires qui seront financés pour moitié par des cessions supplémentaires d'immeubles à l'étranger.

La Libye, où l'ambassade a été détruite, fait partie de ces besoins. Nous étudions actuellement les modalités du déploiement de nos services dans des conditions plus sûres.

Dans les trois ans qui viennent, nous consacrerons 20 millions d'euros supplémentaires chaque année pour renforcer la sécurité de nos implantations.

Nous nous interrogeons aussi sur la sécurité des instituts culturels, des lycées français qui sont par vocation des lieux accessibles au public et qui sont donc plus vulnérables. Suspendre les activités, fermer les locaux, est notamment à chaque fois un crève-coeur. Notre premier réflexe, c'est d'examiner si la sécurité dans ces établissements peut être renforcée de manière efficace. Mais la priorité doit rester à cette sécurité de nos publics.