Nous accueillons ce matin des représentants de services ministériels pour approfondir nos réflexions à la fois sur les enjeux du développement de la filière des plantes médicinales et les métiers liés à l'herboristerie. Pour la direction générale de la santé (DGS) du ministère des solidarités et de la santé, nous accueillons Mme Céline Perruchon, sous-directrice de la politique des produits de santé, accompagnée de Mme Cécilia Mateus du bureau du médicament. La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère chargé de l'économie est représentée par Mme Annick Biolley-Coornaert, sous-directrice des produits alimentaires et des marchés agricoles et alimentaires et M. Guillaume Cousyn, adjoint au chef de bureau nutrition et information sur les denrées alimentaires. Enfin, M. Michel Perret, chargé de mission auprès du sous-directeur de la protection et de la restauration des écosystèmes terrestres s'exprimera au nom de la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et solidaire. Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation n'est finalement pas représenté.

Cette audition a été ouverte à la presse et au public.

Je tiens tout d'abord à vous remercier d'avoir invité la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à s'exprimer sur ce sujet ô combien vivant et passionnant qu'est l'herboristerie, comme en ont témoigné vos précédentes auditions.

A titre liminaire, je souhaite rappeler que la DGCCRF est l'administration chargée de garantir le bon fonctionnement des marchés de consommation intérieurs. Elle intervient dans tous les domaines de la vie économique, y compris ceux abordés par votre mission d'information. Administration au service des consommateurs, la DGCCRF a l'ambition permanente de répondre à leurs attentes, de s'adapter à leur nouveau mode de consommation, en veillant à la sécurité des produits mis sur le marché français et à la loyauté des pratiques commerciales des professionnels à leur égard. Ce faisant, elle contribue également à maintenir les conditions d'une concurrence saine et loyale entre ces professionnels.

La DGCCRF intervient à la fois en amont, en particulier par l'exercice d'un pouvoir normatif qui lui permet de définir les conditions requises pour atteindre les objectifs en matière de sécurité et de loyauté, et en aval, en effectuant des contrôles chez les professionnels afin qu'ils se conforment aux règles édictées, tant au niveau national qu'européen.

Si la DGCCRF n'a pas vocation à se prononcer sur la nécessité de reconnaître et d'encadrer le statut des herboristes, elle est intéressée par leurs activités à plusieurs chefs.

En effet, l'herboristerie recouvre de multiples activités professionnelles, de la production à la distribution, ainsi que divers types de produits. La mise sur le marché de ces produits à base de plantes va soulever de nombreux défis réglementaires pour l'herboriste, dont certains dépassent d'ailleurs le strict cadre de compétences de la DGCCRF.

En premier lieu, l'herboriste devra déterminer le statut du produit qu'il commercialise en fonction de l'usage qu'il entend lui donner (aliment, médicament, cosmétique) et appliquer les règles inhérentes au statut. La réglementation européenne a, en effet, défini des cadres réglementaires spécifiques par catégorie de produit et a interdit quasiment toute forme de superposition. Pour dire les choses plus simplement, un produit ne peut être à la fois un aliment et un cosmétique ou un aliment et un médicament. Or certains produits présentent, par nature, de multiples usages, à l'instar des huiles essentielles que l'on peut parfois ingérer, appliquer sur la peau ou diffuser dans son environnement. Le droit européen, à ma connaissance, ne reconnaît pas la possibilité pour un professionnel de commercialiser un produit sous plusieurs dénominations.

Autre écueil : le monopole pharmaceutique qui interdit à un herboriste de vendre des préparations simples telles que les plantes séchées pour infusion dès lors que la plante est considérée comme étant médicinale sans bénéficier de l'exonération prévue à l'article D. 4211-11 du code de la santé publique (la fameuse liste des 148 plantes déjà évoquée à plusieurs reprises devant votre mission). Une exception remarquable existe néanmoins : le complément alimentaire qui échappe au monopole grâce à l'article D. 4211-12 du même code. Une exception qui explique en partie le nombre croissant de déclarations reçues par la DGCCRF pour ces produits, on en reparlera.

Il faut enfin signaler l'existence d'un cadre réglementaire très strict pour ce qui concerne la communication santé portant sur les denrées alimentaires.

Compte tenu des problématiques relatives à l'emploi de plantes médicinales que soulève la mission mais aussi des auditions déjà réalisées, il m'est apparu important de vous présenter plus spécifiquement deux aspects dont j'ai la charge et qui reflètent les activités de la DGCCRF : la loyauté des allégations de santé relatives aux plantes tout d'abord, la sécurité des compléments alimentaires à base de plantes ensuite.

Pour ce faire, je passe la parole à mon collègue, Guillaume Cousyn, qui est le spécialiste de ces questions.

Je commencerai par vous expliquer ce que peuvent ou ne peuvent pas dire les herboristes sur leurs produits dès lors que ceux-ci sont positionnés comme des denrées alimentaires (y compris les compléments alimentaires).

Avant cela, il faut rappeler qu'avant 2007, tout opérateur souhaitant communiquer sur les caractéristiques nutritionnelles de l'aliment (par exemple : riche en calcium) qu'il commercialise ou sur ses bénéfices pour la santé (par exemple : le calcium contribue au développement osseux), était soumis à l'obligation de publicité non trompeuse. Il devait ainsi présenter un dossier permettant d'alléguer sa communication. Il appartenait à la DGCCRF de recueillir ses justificatifs et de démontrer, le cas échéant, en quoi cette communication pouvait être trompeuse pour le consommateur. Il s'agissait d'un travail particulièrement fastidieux, d'autant plus que le marché était en pleine expansion. Face à la prolifération de ces allégations, l'Union européenne s'est dotée d'une réglementation ambitieuse, par le biais du règlement 1924/2006, qui a opéré un changement drastique de paradigme : tout opérateur souhaitant mettre en avant les bénéfices de son produit doit au préalable obtenir une autorisation de la commission européenne après évaluation par l'autorité européenne de sécurité des aliments (AESA).

Je vous ai représenté une version schématisée du processus d'autorisation qui peut durer plusieurs mois, voire plusieurs années. Comme vous pouvez le constater, ce processus se déroule en trois temps : un examen de la recevabilité par l'autorité compétente de l'État membre dans lequel la demande est introduite (la DGCCRF pour la France), une évaluation scientifique par l'AESA à Rome, une décision par comitologie (pour laquelle la DGCCRF représente la France).

A ce stade, il faut souligner que dès le départ et conformément aux termes du règlement 1924/2006, l'AESA a exigé le plus haut niveau de preuves scientifiques, en l'occurrence des études en double aveugle contre placebo (minimum 50 000 euros l'étude). Ainsi, pour les plantes, elle a refusé de valider des allégations reposant uniquement sur la tradition, répertoriée dans des ouvrages de référence et des monographies. Pour l'anecdote, nous en sommes arrivés à une situation cocasse où un député européen mettait au défit M. Barroso, alors président de la commission européenne, de participer à un concours de pruneaux, pour prouver les effets sur le transit de ces derniers.

Or, plusieurs États membres, dont la France, ont fait valoir que la tradition était déjà un élément reconnu pour établir l'efficacité des médicaments traditionnels à base de plantes. Ainsi, le niveau d'exigence est plus élevé pour les produits d'alimentation que pour les médicaments traditionnels. Ces États ont souligné l'existence d'une disproportion importante entre les niveaux d'exigence, disproportion non justifiée et de surcroit susceptible de générer des contentieux. La commission européenne a alors mis le dossier en attente, le temps de procéder à diverses consultations. C'était en 2009. Aucune évolution significative n'a été apportée depuis lors.

Très concrètement, la mise en attente de l'évaluation des allégations de santé « plantes » a conduit l'Union européenne à admettre, à titre transitoire, l'utilisation des allégations « en attente ». Cette liste apporte une marge de manoeuvre non négligeable aux herboristes mais la situation n'est guère satisfaisante car aucune autre allégation ne peut être employée (à moins de déposer une demande fondée sur des études cliniques particulièrement coûteuses). Sans compter que cette liste s'avère très imparfaite.

Il faut enfin souligner qu'il est strictement interdit pour une denrée alimentaire de faire état de propriétés de prévention, de traitement ou de guérison de maladies humaines, sous peine d'encourir de multiples peines.

Venons-en maintenant aux compléments alimentaires. Tout opérateur souhaitant commercialiser en France un complément alimentaire à base de plantes doit effectuer une déclaration auprès de la DGCCRF au moyen de la téléprocédure dédiée. La DGCCRF dispose de deux mois pour réagir. Afin de faire autoriser son produit, l'opérateur doit apporter la preuve d'une commercialisation légale au sein d'un autre État membre de l'Union européenne. C'est l'application du principe de reconnaissance mutuelle.

La DGCCRF doit ensuite introduire les plantes contenues dans les compléments alimentaires qu'elle a autorisés sur la liste nationale des plantes autorisées dans les compléments alimentaires en France. C'est l'objet de l'arrêté du 24 juin 2014. A ce stade, il faut bien comprendre que la réglementation française en matière de plantes pouvant être utilisées dans les compléments alimentaires se construit un peu « passivement », par mimétisme de ce que font les autres États membres, même si la France a des choses à dire.

Enfin, la DGCCRF applique des programmes de contrôle afin de vérifier la conformité des produits mis sur le marché. Avant d'évoquer les conditions d'emploi permettant de garantir la sécurité des compléments alimentaires à base de plantes, je tenais à vous apporter quelques données chiffrées. En 2017, la DGCCRF a reçu environ 1 100 déclarations par mois, pour un total de près de 13 000 déclarations dans l'année. Ce rythme de déclaration est constant d'année en année ; il témoigne de la bonne santé économique de ce secteur (+ 5,8 % en 2017) et du renouvellement important des produits.

On peut d'ailleurs noter la prépondérance des ingrédients « plantes » par rapport aux autres types d'ingrédients actifs.

Tout à l'heure, j'évoquais la construction passive de la réglementation française. En réalité, elle n'est pas si passive que cela puisque, d'une part, la DGCCRF peut s'opposer à la commercialisation d'un complément alimentaire en France sous réserve d'être en mesure d'en démontrer la dangerosité dans les conditions d'emploi proposées et, d'autre part, la DGCCRF a contribué à un rapprochement des réglementations belge, française et italienne : le projet BELFRIT.

L'objectif était, en l'absence d'harmonisation européenne, de définir une liste commune de plantes et de conditions d'emploi afin de faciliter les échanges entre ces trois pays. Pour ce faire, nous avons mis en commun les différentes listes nationales, corrigé les dénominations et mis à contribution trois pharmacognostes réputés (experts dans les agences nationales et européennes) qui ont soigneusement épluché toute la littérature disponible pour chaque plante figurant dans la liste commune. Des restrictions ont notamment été proposées.

Le fruit de ce travail est une liste d'environ 1 000 plantes assorties de conditions d'emploi quantitatives ou qualitatives (avertissements à destination de populations fragiles). 500 plantes font ainsi l'objet de restrictions d'emploi. Ce travail, déjà intégré dans les réglementations belge et italienne, nous sert de doctrine lors de l'examen des déclarations de compléments alimentaires. C'est le cas du millepertuis notamment.

Toujours dans un objectif de sécurité, la DGCCRF a introduit dans l'arrêté du 24 juin 2014 l'obligation pour les opérateurs de tenir à la disposition des autorités de contrôle des informations essentielles pour garantir la qualité des préparations de plantes. Ces informations concernent l'identification de la plante, le process de transformation et les spécifications de la préparation de plantes.

Cette exigence impose des obligations de moyens, au-delà des obligations de résultat, et vise à élever le niveau de maîtrise de la qualité de tous les acteurs de la chaîne de fabrication du complément alimentaire. Le but est que l'opérateur final ne soit pas passif. L'annexe I de ce décret dresse la liste des plantes et l'annexe II impose aux opérateurs de disposer d'un dossier de contrôle reprenant les caractéristiques des préparations de plantes.

Un syndicat français des compléments alimentaires, le Synadiet, a développé un formulaire pour ses adhérents afin qu'ils remplissent au mieux cette obligation franco-française. Il faut souligner que les deux syndicats européens de fabricants de compléments alimentaires, FSE et EHPM, se sont dotés eux aussi de formulaires similaires sur la qualité des préparations à base de plantes, reprenant les items de l'annexe II de l'arrêté français qui a ainsi contribué à sa manière à l'harmonisation européenne.

La DGCCRF est en train de mettre à jour la liste des plantes autorisées et de rédiger un document plus complet recensant les restrictions, quantitatives et/ou qualitatives, qu'elle impose pour chaque plante. Ce document reprend les restrictions mais surtout en explique les raisons en citant notamment des sources bibliographiques. Doivent notamment être expliqués les contenus chimiques et les risques potentiels. Ce document permet de mieux comprendre l'origine de la doctrine administrative et conduira probablement à mieux la faire évoluer en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques.

Pour conclure, je tiens à rappeler ce qu'a souligné ma sous-directrice tout, à savoir les trois principaux obstacles réglementaires auxquels se heurtent les herboristes dans leurs démarches de commercialisation et qui peuvent selon les cas s'avérer rédhibitoires. La réglementation européenne s'intéresse aux produits. Elle est drastique. Enfin, elle prend en compte la communication et la publicité faites non seulement par écrit mais aussi par oral. Si une personne, y compris un praticien, présente un effet sur la santé non autorisé par le règlement, il est en infraction.

La direction générale de la santé (DGS) est la direction au sein du ministère des solidarités et de la santé chargée de la conception et de la mise en oeuvre de la politique de santé publique.

Elle est chargée de la protection de la population contre les menaces sanitaires et veille à la qualité, à la sécurité et à l'égalité d'accès au système de soins.

Parmi les missions de la DGS figure l'élaboration de la politique liée aux produits de santé, dont les médicaments, les dispositifs médicaux et les produits issus du corps humains. La DGS se préoccupe également des produits cosmétiques et de tatouage. Les produits cosmétiques sont en effet liés à votre sujet.

La DGCCRF a mis l'accent sur l'importance de la réglementation européenne pour ce type de produits, surtout pas catégorie de produits.

Sur le plan de la réglementation française, les plantes médicinales peuvent être utilisées pour la fabrication de médicaments. Elles peuvent être délivrées en vrac ou sous forme de préparation pharmaceutique, par les officines de pharmacie. Certaines plantes médicinales qui sont dites « comme ayant un usage thérapeutique » sont identifiées dans deux listes publiées dans la pharmacopée française : elles sont réservées à la vente en pharmacie.

Au total, 546 plantes médicinales sont inscrites à la pharmacopée française et font l'objet de spécifications particulières. La liste se décline en deux parties :

- la liste A comprend les plantes médicinales utilisées traditionnellement, au nombre de 365. Elle comprend 148 plantes pouvant également avoir des usages alimentaires ou condimentaires, pour lesquelles il n'y a pas de monopole pharmaceutique ;

- la liste B comprend des plantes médicinales utilisées traditionnellement en l'état ou sous forme de préparation, dont les effets indésirables potentiels sont supérieurs au bénéfice thérapeutique attendu. C'est ainsi le rapport bénéfice/risque qui est pris en compte. Elles sont au nombre de 123. Aucune plante de cette liste B ne fait l'objet de dérogation au monopole pharmaceutique.

L'ensemble de la chaîne fait l'objet de contrôles précis sur le plan de la qualité des matières premières. Les monographies de la pharmacopée permettent ainsi de valider l'identification de la plante, sa qualité et son absence de contamination. Le pharmacien s'approvisionne auprès d'établissements pharmaceutiques de producteurs en gros. La préparation des plantes - que ce soient les plantes médicinales ou l'aromathérapie avec les huiles essentielles - fait l'objet de contrôles sur le plan de la préparation et de la délivrance. Il y a sur ces sujets un monopole pharmaceutique majoritaire.

La problématique majeure est la sécurité de la personne qui va utiliser les plantes, car on ne connait pas encore tous les effets qu'elles peuvent induire. Il y a ainsi un enjeu de formation des professionnels et d'information de l'utilisateur.

Le pharmacien, au regard des plantes et des produits qui en contiennent, a un rôle à jouer en tant qu'acteur majeur de la santé publique. D'ailleurs, il est désormais chargé de participer à des campagnes de vaccination ou de dépistage, et joue un rôle de prévention du tabac. Le ministère en charge de la santé accorde une attention particulière aux missions des pharmaciens. Leurs conseils sur les produits relevant du monopole pharmaceutique sont essentiels.

Pour autant, si un métier d'herboriste devait être créé, pour nous les conditions seraient de veiller à apporter toutes les garanties nécessaires, par le biais de formations de qualité validées. À ce stade, beaucoup de formations existent, mais il faudrait aboutir à un cursus bien défini. Le pharmacien, par exemple, bénéficie dans son cursus d'une formation. Il faudrait également que l'herboriste respecte les règles fixées pour chacun des produits à base de plantes. Les plantes sont utilisées dans plusieurs catégories de produits, comme des médicaments ou des compléments alimentaires, et obéissent, pour chacune de ces catégories, à une réglementation, le plus souvent européenne.

Faut-il créer un métier d'herboriste ? Il faut aussi s'interroger en amont sur l'organisation de l'offre de soins et sur l'existence ou non d'un manque à un endroit de cette organisation qui ferait une place à l'utilisation de ces produits. On peut également s'interroger sur la nécessité de renforcer les formations des professionnels de santé sur l'utilisation de ces produits à base de plantes, plutôt que de créer un nouveau métier.

La direction de la biodiversité et de l'eau a la charge de la santé des écosystèmes. Je travaille pour la sous-direction en charge de la protection des espèces sauvages, notamment les plantes, et des espaces qui les contiennent. Le rôle de la direction de la biodiversité et de l'eau est de concevoir, mettre en oeuvre et suivre la réglementation, mais aussi, dans le cadre de la stratégie nationale de la biodiversité, de valoriser les activités qui utilisent de manière raisonnable et durable les ressources naturelles. Nous voyons un intérêt pour une profession d'utiliser durablement la biodiversité, mais aussi pour le grand public, en montrant l'exemple de l'exploitation d'un écosystème favorable à son maintien.

Nous soutenons les activités de l'association française des cueilleurs de plantes sauvages (AFC) et nous la consultons.

Le code de l'environnement précise le cadre de protection des espèces sauvages et les exploitations possibles : destruction, vente, transport... Un arrêté du 20 janvier 1982 fixe la liste des plantes entièrement protégées. Une première liste en annexe indique les espèces les plus menacées. Pour ces dernières, toute activité est interdite, sauf dérogations. Celles-ci, très strictes, doivent répondre à trois critères cumulatifs, dont l'usage réservé à la science et la connaissance scientifique. Il ne peut donc y avoir, pour ces plantes, une production de marché. La deuxième annexe comporte les plantes partiellement protégés. La destruction des spécimens est interdite, mais leur cueillette et leur utilisation sont soumises à des autorisations administratives préalables.

Les dispositions de l'arrêté de janvier 1982 sont complétées dans chaque région par des arrêtés préfectoraux, fixant la liste d'espèces protégées avec interdiction de les cueillir ou de les détruire. Pour ces plantes, aucune distinction n'est faite.

Si ces interdictions concernent des plantes sauvages, vous pouvez toutefois cultiver ces espèces. Un dispositif prévoit que les plantes de l'annexe 1 dont la cueillette est normalement interdite peuvent faire l'objet, après autorisation administrative, d'une culture.

Un autre corpus réglementaire concerne la cueillette. L'arrêté du 13 octobre 1989 fixe au niveau ministériel la liste des plantes traditionnellement cueillies. Celles-ci peuvent également faire l'objet d'une réglementation préfectorale, afin d'interdire ou de restreindre la cueillette en fonction de la période ou de la quantité. Dans ce cas, ce n'est donc pas une autorisation administrative qui est donnée, mais une réglementation préfectorale qui définit les contours de la norme applicable.

Il est important que les professionnels connaissent ces réglementations et mettent en oeuvre en amont une pratique respectueuse, afin d'éviter la mise en place d'une réglementation plus drastique. Notre but est de surveiller l'état de conservation des espèces. Si une espèce cueillie fait l'objet d'une pression indue, son statut va changer et elle va être réglementée. Il est de l'intérêt de tous d'éviter un excès de réglementation. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire d'avoir une utilisation raisonnée de la ressource : c'est ce que nous promouvons en lien avec l'association des cueilleurs de France. Cette association met ainsi en oeuvre une charte de bonnes pratiques et des fiches techniques dans le cadre du projet « FLORES ». Ce projet bénéficie de soutiens privés et de la part du ministère en charge de l'écologie, pour élaborer cette charte et structurer la profession des cueilleurs. Il y a quelques années, et c'est encore un peu le cas aujourd'hui, ces professionnels étaient isolés. Il fallait soutenir leur mise en contact, organiser des séminaires, des groupes de travail. Cette année, les documents mentionnés devraient être publiés.

Des études sont conduites pour mesurer l'état de la ressource, c'est-à-dire l'état de conservation des espèces et leur capacité à perdurer sur le long terme, ainsi que pour identifier les menaces qui pourraient restreindre leur dynamique. Nous avons depuis dix ans soutenu le programme d'étude et d'élaboration des listes rouges de l'Union internationale de la conservation de la nature. En France, ce travail est réalisé par le comité français de l'union internationale de la conservation de la nature, ainsi que par le Museum national d'histoire naturelle. Il vise à élaborer des listes rouges se déclinant par territoire et par groupe d'espèces. Une liste rouge existe dans chacune des anciennes régions administratives pour les plantes vasculaires, qui qualifie leur statut au regard des codes de l'Union internationale de la conservation de la nature : en danger, en danger critique, vulnérable, quasi-menacé, de préoccupation mineure.

Nous sommes sur le point d'établir une liste nationale par agrégation de l'ensemble des listes, ce qui nous permettra d'avoir une vision nationale des plus de 4 000 taxons de flores vasculaires présentes sur le territoire métropolitain.

En 2012, une évaluation des 1 000 plantes les plus menacées en France a été réalisée. Les résultats sont consultables sur le site internet du comité français. Un des critères d'évaluation porte sur la tendance de croissance de la population d'un taxon.

Ces données sont lourdes à recueillir. Elles reposent sur le travail des conservatoires botaniques nationaux qui sont une particularité française ; nous avons la chance de posséder de tels organismes scientifiques. Soutenus par le ministère en charge de l'écologie, ces conservatoires se répartissent sur l'ensemble du territoire national. Ce sont des structures dédiées à l'étude, la connaissance et la conservation des espèces sauvages. Ces organisations territoriales peuvent entrer en contact avec les professionnels et, en fonction des territoires, déterminer les activités favorables à l'utilisation de la ressource.

L'AFC a travaillé avec plusieurs conservatoires botaniques nationaux dans le cadre du projet FLORES. Un des ateliers, auquel j'ai participé, portait sur l'estimation de la ressource. Ce sujet doit encore être développé et nécessite une connaissance plus précise, afin de mieux qualifier l'état de la ressource.

Nous n'avons pas évoqué la question des ventes sur internet. Comment s'exercent les contrôles éventuels ? quel en est le bilan ?

Je souhaite évoquer la richesse des outre-mer. Vous avez parlé lors de l'évaluation de l'état de la ressource, du territoire métropolitain. Quelles sont les particularités des outre-mer ? Comment sont-elles prises en compte par vos services ?

Comment voyez-vous l'évolution du lien entre les cueilleurs et les conservatoires botaniques nationaux ? Quel pourrait être le rôle de chacun ?

Plusieurs intervenants ont jugé la réglementation extrêmement complexe, notamment pour les petits producteurs, et critiqué sa segmentation alors qu'une même plante peut avoir des usages multiples. Des simplifications de la réglementation sont-elles envisagées, y compris au niveau européen ?

En ce qui concerne le rôle de l'AFC, nous voyons un atout à soutenir toute démarche visant à promouvoir une utilisation durable de la biodiversité. C'est un gage de respect de la réglementation, mais aussi un exemple pour l'ensemble de la société. Nous avons soutenu les travaux de l'AFC, notamment la rédaction d'une charte. Nous avons également engagé les conservatoires botaniques nationaux à proposer leur aide. Je n'ai pas évoqué les différentes initiatives territoriales qui existent sur les territoires. Le projet FLORES se fait par la construction de partenariats avec les scientifiques et les gestionnaires d'espaces. Il y a des initiatives de valorisation de la ressource. Je pense aux parcs naturels régionaux, aux espaces protégés, pour lesquels une réglementation spécifique existe : toute cueillette est interdite, qu'il s'agisse ou non d'une espèce protégée.

Le dispositif prévu par l'arrêté du 20 janvier 1982 ne concerne que le territoire métropolitain, à l'exclusion des outre-mer. Toutefois, il existe des dispositions régionales y compris dans ces territoires. L'un des enjeux est de faire évoluer ces réglementations.

Des évaluations de l'état de la conservation de la flore dans les outre-mer ont été réalisées. C'est un chantier important eu égard à la richesse de la biodiversité. En ce qui concerne la cueillette, cette dernière est encadrée par une réglementation régionale : des décisions préfectorales en ce sens ont été prises dans les outre-mer.

En ce qui concerne internet, nous travaillons en fonction des catégories de produits conformément à la réglementation européenne. Ainsi, la vente de plantes en vrac ne relève pas de la compétence de la DGCCRF. Mais cette dernière intervient pour la vente sur internet de denrées alimentaires ou encore de compléments alimentaires.

Nous disposons au sein de la DGCCRF d'un service de surveillance du commerce électronique. Si le site se situe dans un pays de l'Union européenne, nous disposons d'un protocole d'échanges et de signalement rapide de l'infraction. C'est le réseau « foodfraud ».

Nous avons réalisé en 2016 une enquête sur le contrôle des allégations de santé sur les sites internet spécialisés dans la vente de compléments alimentaires. Nous avons constaté un taux de non-conformité de 80 %. Certaines de ces infractions étaient graves - comme des allégations thérapeutiques non autorisées - d'autres moins, par exemple une flexibilité un peu trop grande dans le libellé des allégations. Cette question revient régulièrement dans nos programmes de contrôle.

Je comprends les difficultés des petits acteurs, qui se retrouvent face à des catégories de produits différents et donc des réglementations applicables différentes. Certes les exigences sont similaires - la sécurité et la loyauté - mais les moyens et les résultats qui leur sont opposés sont différents. Ils doivent ainsi jongler entre des textes techniques, dans la mesure où il n'existe pas de réglementation transversale.

En matière alimentaire, la commission européenne s'est lancée dans un programme visant à simplifier le droit européen et à le rendre plus accessible. Toutefois, cette simplification se fera toujours sur la base de catégories de produits.

La DGCCRF a considérablement renforcé son site internet pour expliquer le plus clairement et simplement possible la réglementation en vigueur. Toutefois, nous ne sortirons pas de l'écueil « approche par catégorie de produit ».

S'agissant des plantes utilisées dans le cadre du monopole pharmaceutique vendues sur internet, elles doivent suivre la réglementation relative à la vente en ligne de médicaments. Il faut une autorisation de la part de l'agence régionale de santé et le site doit être lié à une pharmacie d'officine. Notre préoccupation majeure est de lutter contre la mise en place de sites illégaux qui vendraient des produits présentant des risques pour la santé.

Les sites officiels de vente en ligne doivent respecter certaines modalités. Ils doivent apposer un drapeau français dans un coin de la page d'accueil. L'une de nos préoccupations fortes est la vente de médicaments falsifiés. En effet, pour certaines catégories de produits pharmaceutiques, celle-ci est en pleine expansion, ce qui présente un risque majeur pour la population.

Pour les plantes des outre-mer et la question de leur inscription au monopole pharmaceutique, du point de vue de la direction générale de la santé, il s'agit avant tout d'évaluer leurs effets. L'agence nationale du médicament et des produits de santé (ANSM) est chargée de l'évaluation de ce type de produits, dès lors qu'ils sont utilisés dans un cadre thérapeutique.

Lors des contrôles, avez-vous constaté l'existence de failles ? La profession est-elle bien organisée, de manière suffisamment sécurisante pour le consommateur final ? L'agence de biodiversité a inscrit sur une liste 540 plantes. Sont-elles inclues dans vos contrôles ?

Vous avez évoqué le contrôle des sites internet implantés en en France et dans les pays de l'Union européenne. Comment cela se passe-t-il pour les sites situés hors Union européenne ? En ce qui concerne la culture du chanvre, qu'a-t-on le droit de faire ? Comment peut-on l'utiliser et le transformer ?

Dans mon département se sont ouverts deux coffee shops. On constate une faille dans la réglementation, qui comme vous l'avez dit est d'origine européenne. Avez-vous l'intention d'agir ? Nos communes sont perturbées par le fait que l'on puisse vendre ces herbes alors que tout le monde dit que leur usage doit être réglementé.

Lors de précédentes auditions, on nous a expliqué que plus de 80 % des plantes étaient importées. Quels contrôles, notamment en termes de protection de la biodiversité, sont alors réalisés ? Comment des plantes interdites en France sont-elles bloquées à l'importation ? Existe-t-il une réglementation particulière pour les espèces non endémiques cultivées en France ?

Comment travaillez-vous entre ministères, afin de garantir que l'intérêt de santé publique prime sur les intérêts économiques, si c'est effectivement le cas ?

On regarde les plantes qui sont utilisées dans l'herboristerie. J'ai parlé du nombre de taxons présents sur le territoire métropolitain. Il y en a plus de 4 000.

Certaines espèces, dont l'état de conservation est le plus dégradé, sont soumises à certaines réglementations, quel que soit leur usage. Si je prends la liste des 148 taxons listés à l'article D. 4211-12 du code de la santé publique et que je la croise avec le statut d'évaluation biologique, nous avons deux taxons qui sont en danger, trois taxons déclarés vulnérables, et trois taxons qui sont quasi-menacés. Ces huit taxons sont présents sur le territoire métropolitain. Nous avons également des taxons de préoccupation mineure ou pour lesquels les données sont insuffisantes.

L'évaluation est une chose, la réglementation en est une autre. Sur les 148 taxons, un seul figure à l'heure actuelle à l'annexe 2 de l'arrêté du 20 janvier 1982 : la rose de France. Trois taxons sont listés à l'arrêté du 13 octobre 1989, lequel réglemente la cueillette et permet aux préfets de prendre un arrêté préfectoral réglementant la cueillette : la criste marine, la gentiane jaune et la myrtille.

Notre but est de faire évoluer la réglementation pour qu'elle soit adaptée et proportionnée. Ainsi, lorsque l'on peut éviter d'instaurer des réglementations, notamment par la mise en place d'une charte de bonnes pratiques ou par la gestion en amont de manière raisonnée de la ressource par la filière et les gestionnaires d'espaces, nous le faisons.

En outre, la cueillette de plantes, indépendamment des dispositions du code de l'environnement, est réglementée par le droit de propriété. Vous ne pouvez pas cueillir des plantes sur le terrain d'autrui sans son autorisation, contrairement aux animaux qui sont res nullius. Les plantes ne le sont pas : elles appartiennent aux propriétaires du fond. Ainsi, lorsque l'on va cueillir en forêt domaniale, l'avis de l'office national des forêts ou des communes est nécessaire. Or, en application du régime forestier, il existe des règles de protection patrimoniale. Le propriétaire du fonds, qui donnera son autorisation de cueillette, va s'assurer de la gestion favorable de la ressource, en prévoyant notamment des prélèvements raisonnés.

En ce qui concerne le contrôle à l'importation, les dispositions qui s'appliquent concernent les plantes inscrites à la convention CITES sur le commerce international des espèces menacées. Si une espèce végétale - et je ne sais pas si tel est le cas - est utilisée dans l'herboristerie et relève de la convention internationale CITES, elle est soumise à un système de permis d'importation, avec au niveau communautaire un règlement d'application de la convention CITES reprenant le système de certificat intracommunautaire. Cette réglementation est contrôlée à l'entrée du territoire de l'Union européenne ainsi que par les agents de l'environnement. Les articles L. 411-1 et L. 412-1 du code de l'environnement sanctionnent de façon délictuelle ces infractions. Ces sanctions ont été renforcées, notamment dans le cadre de la loi du 8 août 2016 sur la biodiversité.

Il existe un autre cadre : celui de la directive habitat-faune-flore de 1992. Elle prévoit également une liste d'espèces végétales protégées au niveau communautaire. Les interdictions s'appliquent dans l'ensemble de l'Union européenne.

Il existe par ailleurs des dispositions relatives aux espèces exotiques envahissantes : un règlement communautaire a été adopté il y a quelques années et des dispositions nationales du code de l'environnement le transposent. Au niveau communautaire, est établie une liste d'espèces faisant l'objet d'interdiction de détention, de vente et de transport. Il n'y a pas d'espèce qui relève, à ma connaissance, d'une utilisation au titre de l'herboristerie. Si une telle espèce présentant un caractère menaçant au cas où elle serait relâchée en milieu naturel, soit en application du règlement européen, soit en application de la législation nationale, était cultivée pour l'herboristerie, elle pourrait être interdite.

Le premier exemple que nous avons réglementé a concerné les jussies, avec interdiction de commerce et de détention.

Ces coffee shops vendent différents produits qui contiennent du cannabidiol ou CBD (savon, crème, huile, plante à infuser...). La réglementation en France est très stricte : c'est l'interdiction de l'usage du cannabis. Pour autant, il y a une dérogation pour l'utilisation du chanvre à des fins industrielles. Elle est fixée dans un arrêté datant de 1990. Certaines variétés de chanvre dépourvues de propriété stupéfiantes peuvent être utilisées si elles respectent trois conditions cumulatives : elles doivent figurer sur une liste, seules les graines et les fibres de ces variétés peuvent être utilisées, à l'exception des feuilles et fleurs, la plante doit avoir une teneur en THC (tetrahydrocannabinol, responsable des effets psychoactifs du cannabis) inférieur à 0,2 %. Ce taux concerne la plante et non pas le produit fini.

La question qui se pose pour le ministère en charge de la santé est le risque pour la population jeune qui pourrait être incitée à travers ces produits à consommer du cannabis. Pour le ministère, et en lien avec les autres ministères, l'enjeu est le contrôle voire la fermeture de magasins qui vendraient des produits ne correspondant pas à cette réglementation. Différents services sont concernés : la police mais aussi les douanes, en raison de la circulation internationale des produits. Des contrôles doivent être faits au regard de l'augmentation du nombre de ces commerces.

Les résultats des contrôles sont fournis par catégorie de produits.

Dans les bases de données, il est possible d'avoir le nombre de contrôles réalisés chaque année sur les compléments alimentaires. Mais je n'aurai pas de données par plante. En moyenne, sur le marché des compléments alimentaires, nous effectuons des visites au sein de 900 établissements, permettant de faire 3 500 actions de contrôle. Ils portent sur la présentation des produits, leur composition et leur sécurité en matière d'hygiène au sens large.

Dans le domaine alimentaire, des normes très strictes s'appliquent, parfois avec des seuils plus bas que pour le médicament. En effet, l'aliment est ingéré quotidiennement. Ainsi, les seuils en métaux lourds sont très bas. Il est pratiqué un contrôle important sur la sécurité et la loyauté de ces produits. On observe des taux de non-conformité de 20 à 30 %, avec des infractions d'une intensité très variable, par exemple l'absence de l'emploi de la langue française sur le site internet.

Le secteur des compléments alimentaires connaît une professionnalisation importante, avec un renforcement de la qualité et de la sécurité des produits mis sur le marché. Le gouvernement a mis en place en 2009 un dispositif de nutrivigilance, visant à s'assurer que, même après la mise sur le marché, il n'y ait pas d'effets indésirables. A l'heure actuelle, les données issues de la nutrivigilance sont rassurantes, même s'il peut y avoir un phénomène de sous-déclaration. C'est un processus qui se met en place. Il est à nos yeux extrêmement important. Il permet de s'assurer à tous les niveaux de la sécurité des produits.

Les principaux points d'alerte sur le secteur des compléments alimentaires concernent des produits importés. On peut appeler cela des compléments alimentaires, je les appelle les « produits miracles », avec des allégations farfelues, sur des secteurs spécifiques. Je pense en particulier aux produits miracles à visée érectile, qui sont souvent falsifiés avec des analogues du viagra. Le schéma est classique. Ces produits sont importés de pays tiers, revendus sur internet. On est loin du marché traditionnel et conventionnel du complément alimentaire et encore plus loin du sujet qui vous intéresse.

La question du commerce international via internet, en particulier des produits venant de pays tiers, est complexe. Les douaniers ont un rôle à jouer. Un des axes de contrôle du marché est la communication auprès des consommateurs, la transparence. Il est important de rassurer les consommateurs et de leur donner le maximum d'informations, pour qu'eux-mêmes aient une attitude de consommation responsable. Nous étudions le principe du « Name and Shame » visant à dénoncer des pratiques illégales lorsque les acteurs sont à l'autre bout du monde. Pour renforcer la transparence, nous avons mis en ligne la totalité des compléments alimentaires déclarés. Cela peut rassurer avant un achat sur internet. Dans 99 % des cas, les produits à visée érectile ne sont pas déclarés à l'administration française. Cette transparence peut créer un filtre. La base de données est mise à jour quotidiennement.

Pour le travail entre ministères, il se fait par l'intermédiaire de protocoles. Nous avons un protocole de coopération avec l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). Il nous permet de coordonner les contrôles de produits pour lesquels la compétence est partagée, comme les cosmétiques, ou des « produits frontières » soulevant des réflexions communes. Nous avons également des réunions annuelles permettant d'échanger sur ces problématiques.

Dès lors que l'on est dans des domaines qui ne sont pas harmonisés, nous sommes soumis à la problématique de la libre circulation des marchandises. Pour autant, nous avons un droit de regard sur les produits mis sur le marché français, même s'ils sont autorisés dans d'autres États membres de l'Union européenne. Si l'on estime qu'il y a une problématique sanitaire, on peut refuser leur commercialisation. On observe un taux d'environ 10 % de refus d'autorisation de compléments alimentaires, pouvant donner lieu à contestation devant les tribunaux administratifs. Les décisions de la DGCCRF sont bien motivées. A ce stade, le juge nous donne raison dans 90 % des cas en première instance et 100 % en appel.

Pouvez-vous nous en dire plus sur les conservatoires botaniques nationaux ? Combien sont-ils ? Quel est le maillage ? Ils doivent avoir une histoire par rapport aux plantes présentes sur les territoires.

Ce sont des organisations à vocation scientifique et technique, dédiées à l'étude, à la conservation des plantes sauvages et des habitats naturels ainsi qu'à l'information du public. Ces organisations bénéficient d'un agrément de la part du ministère en charge de l'environnement, régulièrement examiné et renouvelé. Des missions précises définies par arrêté, pour un territoire donné, doivent être mises en oeuvre pour obtenir cet agrément. Le conservatoire botanique national du bassin parisien est attaché au Museum national d'histoire naturelle.

Il existe actuellement onze conservatoires. La couverture de l'ensemble du territoire national n'est pas encore tout à fait effective, notamment en outre-mer. Il y a un conservatoire botanique à La Réunion, mais il n'y en a pas sur les autres territoires ultra-marins : on y trouve en revanche des structures émergentes que l'on accompagne. Ces conservatoires sont fédérés au sein d'une fédération dont les attributions techniques ont été affectées, à la suite de la loi biodiversité de 2016, à l'agence française pour la biodiversité. Cette dernière a un rôle de coordination technique auparavant dévolu à cette fédération.

Les structures administratives sont hétérogènes : syndicats mixtes, associations, organisations rattachées à des établissements publics. Ce que l'on cherche c'est l'implication des collectivités territoriales, et notamment régionales, dans ces structures.

Ces conservatoires sont un outil précieux pour l'action sur le terrain. Ils fédèrent les associations de protection de la nature, les gestionnaires d'espace, les naturalistes et botanistes amateurs pour recueillir des données sur l'état de la flore sauvage et sur les milieux naturels. Ces données sont agrégées dans des systèmes d'information qui nous permettent d'avoir des indications sur les espèces et leur état de conservation.

Les conservatoires botaniques nationaux mettent en oeuvre des programmes locaux de protection, en partenariat avec les parcs naturels régionaux ou l'AFC afin d'avoir une gestion raisonnée de la ressource. Ces dispositions sur la cueillette sont à promouvoir et à développer largement, pour prévenir des effets négatifs.

C'est un réseau important dont la France est fière. A notre connaissance, il n'existe pas de système semblable en Europe.

Je vous remercie pour vos contributions. Le ministère en charge de l'agriculture n'est pas représenté, mais il y a une raison. Nous avons déjà auditionné FranceAgriMer qui nous avait communiqué tous les éléments relevant du champ de compétences de ce ministère. Il faudra discuter de la préservation des plantes via la gestion de la cueillette, mais également via la biodiversité cultivée. Enfin, nous ne sommes pas allés au bout de la problématique des chanvriers mais il me semble qu'une mission interministérielle a été mise en place.

La réunion est close à 11 h 50.