Nous examinons désormais la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Je vais vous présenter la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui subsistent malgré le projet de réforme des retraites entamé en 2017.

La commission des affaires sociales se réunira bientôt. J'ai déjà procédé à plusieurs auditions, dans le contexte aussi de la réforme annoncée des retraites. Les régimes spéciaux s'enracinent dans une histoire ancienne : le régime des marins remonte à Colbert et le régime minier remonte à Henri IV...

Comme Sylvie Vermeillet, je remarque que, pour les régimes spéciaux, les dépenses s'établissent à 9 milliards d'euros et que la subvention de l'État, donc payée par les impôts, est de 6,2 milliards d'euros. C'est significatif. Cela sert à financer un certain nombre de mesures particulières prises au fil des années, tandis que la question de l'équilibre démographique est aussi posée. C'est pourquoi je proposerai à la commission des affaires sociales de réserver son vote. Il faut aussi évoquer les problèmes d'âge. Les réformes ne produiront leurs effets, pour les travailleurs sédentaires, qu'en 2024, date à laquelle l'âge légal sera de 62 ans. Mais il sera de 52 ans pour les personnels roulants et de 57 ans pour les personnels non roulants. Si des mesures d'âge devaient être prises, il serait donc logique qu'elles concernent aussi les régimes spéciaux. J'ajoute que la population dite d'active, qui bénéficie de mesures d'âge, est fixée en fonction des statuts, non en fonction des tâches exercées ni de la pénibilité. Une clarification serait nécessaire, qui ne nécessite aucune grande réforme.

Un Français sur deux part en retraite avant l'âge légal, pour différentes raisons : dispositifs en faveur des carrières longues, handicap, régimes spéciaux, etc. L'âge moyen de départ à la retraite à taux plein est aujourd'hui supérieur à 63 ans, soit plus que l'âge légal.

Sur le CAS « Pensions », je fais le même constat que Sylvie Vermeillet. Compte tenu du gel des salaires et de la diminution de la population, le régime aurait plutôt tendance à être à l'équilibre, voire en excédent, à la différence du régime général. Mais la population du régime général est beaucoup plus importante que celle des régimes spéciaux. C'est pourquoi les difficultés sont devant nous.

C'est vrai.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Je laisse maintenant la parole à Sylvie Vermeillet pour nous présenter un point d'étape sur le contrôle budgétaire qu'elle effectue sur la réforme des retraites et ses incidences sur les régimes de fonctionnaires et les régimes spéciaux financés par la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Depuis l'annonce de la nomination d'un haut-commissaire à la réforme des retraites, il s'est écoulé plus de deux ans et une nouvelle période de concertation a été ouverte après la remise de son rapport.

C'est évidemment un peu déconcertant puisque les deux années écoulées devaient être consacrées à l'élaboration des moyens de mettre en oeuvre l'engagement du candidat à la présidence de la République sorti victorieux des urnes - « un euro cotisé donne à chacun les mêmes droits » -, mais également à une concertation. Sur ce dernier point, la représentation nationale a été mal traitée. Des auditions ont été organisées, et j'ai moi-même procédé à l'audition de M. Delevoye, mais il est regrettable que les deux questionnaires spécifiques que j'ai adressés aux membres du Gouvernement chargés de préparer la réforme soient restés sans réponse.

En outre, il faut bien reconnaître que le rapport présenté par le haut-commissaire, s'il dessine à grands traits l'architecture du régime, comporte fort peu de simulations des impacts de la réforme proposée. Certes, il définit des cas types et tout le monde ou presque gagne, mais cela contribue à semer le doute puisque la réforme est présentée comme devant se faire à niveau inchangé des dépenses de retraite dans le PIB. Il y aura donc des perdants, mais rien n'est dit, dans le rapport, sur l'ampleur des pertes ni sur leur nature.

Par ailleurs, j'ai procédé à de nombreuses auditions et mon sentiment est bien que mes interlocuteurs, y compris ceux relevant de l'exécutif, n'étaient pas beaucoup plus informés que la représentation nationale. Mais alors comment le Gouvernement a-t-il pu déterminer les chiffres clefs de la réforme, son taux, son rendement ?

La gêne est évidente pour les régimes spéciaux et les régimes des fonctionnaires de l'État, qui pourraient être frappés très fortement par la réforme, sans qu'aucune estimation, même imprécise, ne soit donnée ni sur le niveau futur des pensions, ni sur les taux de remplacement, ni sur la distribution des pensions entre les différents assurés, ni sur les âges de liquidation, ni sur les salaires d'activité affectés. Or, on ne peut traiter le régime de retraite indépendamment du régime salarial. Ces éléments ne sont pas séparables ; ils sont des parties d'un tout que l'on appelle le « pacte social » ou le fonctionnement du marché du travail. Les équilibres qui se forment sur chaque composante sont en interaction. Par ailleurs, ces équilibres ne sont pas indépendants des conditions économiques propres aux secteurs d'activité. La retraite a souvent été intégrée dans la négociation salariale, un certain niveau de retraite ayant pour contrepartie un niveau plus faible de rémunération à certaines étapes de la carrière.

La diversité des régimes de retraite possède une certaine inertie dans ce pays et n'est pas sans fondement : elle résulte de la reconnaissance de spécificités économiques ou démographiques. C'est le cas, par exemple, des militaires, des mineurs ou des exploitants agricoles. On peut donc s'interroger sur la justification, voire la nécessité, d'unifier les régimes. Les régimes de retraite sont marqués par des réalités démographiques très disparates. Le rapport démographique, tous régimes confondus, est de 1,7 cotisant pour 1 pensionné, mais il est de 1,3 pour les salariés, de 1 dans la fonction publique et beaucoup plus bas pour les régimes spéciaux. On conçoit sans peine que les régimes disposant d'un rapport démographique plutôt favorable ne sont pas très pressés de passer sous une toise où leurs cotisations seraient majorées et leurs espérances de pension affaiblies. On dira que tout cela est assez égoïste, mais, après tout, les assurés des régimes en bonne situation démographique contribuent déjà à financer les effets des équilibres démographiques moins favorables d'autres régimes, que ce soit par la compensation démographique ou par leurs impôts qui comblent les déséquilibres financiers des régimes en moins bonne situation. Il serait d'ailleurs utile de pouvoir disposer d'éléments sur la répartition de ces financements hors régimes de retraite stricto sensu.

J'en viens à la dimension technique de la réforme. Comme vous le savez, il s'agit de substituer un régime en points à rendement défini aux régimes actuels en annuités, évolution qui poursuit deux objectifs principaux : une plus grande équité et une moindre sensibilité à la croissance économique.

La proposition est connue : au moment de l'adoption du nouveau régime, 10 euros cotisés donneront 1 point - c'est la valeur d'achat du point -, et chaque point ouvrirait droit à 55 centimes d'euros de pension - c'est la valeur de conversion du point - ; une formule évidemment susceptible d'être revue au moment où les premiers affiliés au nouveau régime liquideront leurs points, c'est-à-dire, pour les plus jeunes d'entre eux, vers 2068 si la réforme est mise en oeuvre en 2025.

En quoi cette formule est-elle plus équitable que les conditions actuelles ? Principalement parce qu'elle élimine les différences de rendement des cotisations induites aujourd'hui par des modalités de calcul des pensions, qui pénalisent les débuts de carrière plus souvent précoces chez les non-qualifiés et les carrières heurtées, et favorisent les carrières ascendantes. C'est l'un des éléments qui conduisent à une différenciation des rendements contributifs. Celle-ci ne va pas dans le bon sens. Si le système de retraite est globalement redistributif, il s'avère contre-redistributif dans sa composante contributive. Si les écarts salariaux sont de un à six, les écarts des pensions varient de un à sept, voire plus selon les bornes de comparaison employées. La réforme est censée réduire les avantages en rendement donnés aux carrières ascendantes par les unités de compte actuellement utilisées et réduire les pénalisations subies par les affiliés à carrières plates ou heurtées du fait de la décapitalisation qu'ils subissent. Dans la réforme, un mécanisme, l'indexation de la valeur du point sur les salaires moyens, joue un grand rôle au regard de l'équité contributive. Elle permet d'assurer la neutralité actuarielle du pouvoir d'achat du point de cotisation. C'est une grande différence par rapport à la situation actuelle qui conduit à réduire le rendement des cotisations les plus anciennes mais aussi à accorder un avantage aux carrières les plus ascendantes.

La sensibilité à la croissance économique sera moindre, car les droits seront plus facilement pilotables qu'actuellement. Désormais, il suffira, en cas de nécessité, de modifier la valeur de conversion du point ou, ce qui est financièrement équivalent, de reculer l'âge dit « pivot » (64 ans) permettant d'échapper à la minoration de la valeur de conversion des points.

Il faut ajouter que le système prévoit une surcotisation destinée à alimenter un fonds de réserve mobilisable pour lisser les à-coups conjoncturels et provisionner une partie au moins de la dégradation des conditions démographiques d'équilibre du système.

Sous une contrainte budgétaire plus ou moins inchangée, selon le diagnostic porté sur le potentiel de création de droits à retraite du nouveau régime, il y aura une nouvelle distribution des droits entre les assurés.

De fait, la réforme exercera des effets redistributifs forts qui sont, hélas, insuffisamment documentés. Pour une réforme d'une telle importance, c'est à peine croyable. Nous ne disposons que des simulations réalisées par l'Institut des politiques publiques. Elles montrent que les gains relatifs sont d'autant plus élevés qu'on se situe dans le bas de la distribution. Ils apparaissent très élevés mais il ne s'agit que de gains relatifs. Les gagnants sont majoritaires jusqu'au cinquième décile de salaires cumulés, la proportion des perdants étant de plus en plus forte au-delà, excepté pour le dernier décile. Pour les perdants, la perte relative est plus faible mais elle est exprimée en termes relatifs. Les simulations ne concernent que les salariés. Elles montrent que les salariés appartenant à la catégorie des cadres seront les principaux perdants, mais ce sera également le cas de ceux qui, aujourd'hui, disposent de rendements relativement élevés de leurs contributions et de durée de service de leurs pensions comparativement importantes. Le coeur du système, sa partie contributive, deviendra plus neutre, voire redistributive. Au total, à compartiment de solidarité inchangé, ce dernier conférant au système d'ensemble des propriétés nettement redistributives, l'ensemble sera encore plus redistributif qu'aujourd'hui. Mais le sort du comportement de solidarité n'est pas clairement présenté.

Il n'existe pas de simulation spécifique à la fonction publique. Pour celle-ci, les effets redistributifs de la réforme sont susceptibles d'être différents de ceux du régime général.

Les écarts de salaires y sont moindres si bien que les écarts de pension par rapport à la situation actuelle le seront aussi. Mais il faut tenir compte de l'intégration des primes, j'y reviendrai. Par ailleurs, j'y insiste, il faut souligner que nous n'avons pas de vue précise sur le destin des dispositifs de solidarité.

Dans la fonction publique, mais aussi dans les régimes spéciaux, ils tiennent principalement dans des conditions d'âge de départ en retraite plus précoces couplées avec des avantages permettant de bonifier les taux de liquidation. De ce point de vue, ces régimes se distinguent très nettement du régime général où les compensations sont plus existentielles que liées aux conditions du métier.

C'est la situation des personnels appartenant aux catégories actives et superactives de la fonction publique ou des personnels de la SNCF et de la RATP. Sur ce point, les préconisations du haut-commissaire suivent une orientation générale qui est de réduire ce type d'avantages. Un calendrier de banalisation des âges de départ est présenté. Pour ces catégories, l'élévation de l'âge de départ ne rimera pas nécessairement avec une perte du rendement des cotisations. L'allongement de la durée de carrière permettra de gagner des points et il devrait en résulter une pension supérieure mais perçue moins longtemps : c'est l'arbitrage classique entre niveau de la pension et durée de perception. Toutefois, tout dépendra du sort futur des bonifications de durée d'assurance qui n'est pas précisé. Seront-elles remplacées par des points gratuits, on ne le sait pas encore. Or, c'est évidemment essentiel. Selon l'issue donnée à ce problème, la baisse du rendement des contributions des populations concernées sera plus ou moins élevée.

Selon les projections du COR établies en juin, et semble-t-il en passe d'être confirmées, si j'en crois la presse, l'équilibre de long terme du système proposé suppose des évolutions permettant de dégager un redressement du solde. Les conditions précises du bouclage financier de cette impasse ne sont pas exposées. En dehors de cette donnée de court terme, dont les implications de long terme ne sont pas nécessairement mécaniques, il est difficile de lire, à partir des paramètres de la réforme, en l'absence de données détaillées, les conditions de l'équilibre structurel du système.

Car, pour être systémique, la réforme n'en est pas moins fortement paramétrique.

Pour les fonctionnaires, moyennant des estimations plus qualitatives que quantitatives, elles reposent, en partie, sur une légère hausse du taux de contribution (celle qui correspond au taux d'appel d'un peu plus de 28 %), mais aussi sur une réduction des engagements du système résultant de réaménagements de droits, notamment des droits non contributifs, avec des impacts non mesurés. Si ces derniers n'étaient pas impactés, le différentiel entre la contribution d'équilibre des fonctionnaires et celle des salariés serait plus fort.

Quoi qu'il en soit, la question de la soutenabilité de la réforme se pose, tout comme celle de son acceptabilité sociale. En effet, depuis 1940, les actifs n'ont cessé de cotiser davantage pour un rendement toujours plus faible, afin d'équilibrer les effets de l'augmentation de l'espérance de vie. L'espérance de vie augmente, certes, mais l'espérance de vie en bonne santé n'augmente pas. S'ajoutent des difficultés de court terme. Si le Gouvernement entend rétablir l'équilibre du système au 1er janvier 2025, avant de lancer la réforme, il faudra demander alors encore un effort supplémentaire aux actifs. Ce point est problématique. Le solde est aussi en déficit en raison du papy-boom. L'évolution démographique joue un grand rôle dans l'évolution du solde. Il ne serait pas juste que les actifs actuels paient plus que les générations passées, ou les générations futures lorsque l'équilibre aura été rétabli. Au demeurant, on peut supposer, mais sans certitude, que les paramètres proposés dans le cadre de la réforme ont intégré des évolutions connues depuis le premier semestre 2019. Le comblement du déficit intermédiaire sur la période 2020-2025 ne consisterait qu'à avancer la mise en oeuvre de ces paramètres en les appliquant au régime actuel.

La réforme induit une évolution importante des modes d'équilibrage du système. Il sera difficile d'augmenter les cotisations, celles-ci ouvrant de nouveaux droits, sauf à passer par une hausse du taux d'appel sans ouverture de nouveaux droits.

Quant au durcissement des conditions de durée de cotisation, il n'a pas les mêmes effets dans le régime actuel et dans un régime en points à rendement défini. Dans le régime actuel, elle oblige les actifs à travailler plus longtemps sans constitution de droits nouveaux, ce qui pénalise les assurés, notamment les assurés au chômage, ceux qui ont atteint le taux plein sans décote de la pension et les assurés qui ont commencé leur carrière tardivement. Parmi ces personnes, les effectifs appartenant aux catégories dites « actives », qui partent tôt en retraite, sont nombreuses. C'est également le cas des femmes et des catégories supérieures des grilles indiciaires de la fonction publique. Dans le régime à points, avec le principe de proportionnalité entre les cotisations et les points, la poursuite de l'activité permet normalement de gagner des points et augmente la valeur de liquidation de la pension sauf à figer le nombre de points acquis à cet âge ce qui n'est pas dans l'esprit de la réforme. En bref, l'ajustement des dépenses par la durée de cotisation avec le système de la décote surcote est appelé à être profondément modifié, ce qui change les conditions dans lesquelles la charge des ajustements financiers est distribuée. Les femmes seront moins pénalisées notamment.

Il est vrai que le régime du bonus-malus autour de l'âge-pivot peut être considéré comme un substitut à ce type de réglage, soit que l'âge-pivot soit reculé, soit que la valeur de conversion des points à âge-pivot inchangé soit davantage réduite. Au début de la réforme l'âge-pivot d'équilibre est fixé à 64 ans. Cela reporte l'ajustement sur les personnes ayant des carrières longues ou sur celles qui pouvaient disposer de taux de remplacement confortables malgré les règles de décote. Ensuite, en fonction de la contrainte budgétaire, liée notamment à l'espérance de vie, il existe une possibilité de substitution entre la réduction de la valeur de conversion du point et le recul de l'âge-pivot. Mais c'est une substitution imparfaite dans la mesure où les deux mesures ont des effets différents selon la situation des assurés.

Je relève, incidemment, que le régime actuel comporte en soi une incitation, certes contestable mais effective, à ne pas liquider trop tôt alors que le futur régime en préservant mieux la valeur actuarielle des cotisations anciennes offre davantage de possibilités de moduler l'âge de départ aux affiliés à carrières longues.

En bref, le levier pour assurer l'équilibre financier du régime, c'est un bouquet entre la valeur de conversion du point et l'adaptation de l'âge-pivot. En fonction du mélange choisi, il y aura moins de pension plus longtemps ou plus de pension moins longtemps. La liberté de choix individuel est toisée par un âge tutélaire destiné à éviter de trop faibles pensions dit-on. En tout cas, le système ne s'ajuste pas par l'âge légal, inchangé à 62 ans, ce qui n'est pas nécessairement une mauvaise issue, compte tenu des effets ambigus de l'augmentation de l'âge légal. Il faut toutefois s'interroger sur l'ampleur des effets de sauvegarde liés au mécanisme de l'âge-pivot, mécanisme qui n'empêchera pas la perpétuation des asymétries nécessairement associées à toute condition d'âge, tout en les redistribuant en partie par rapport à la situation actuelle. Les femmes et les cadres en emploi seront moins pénalisés. Les carrières longues seront plus sollicitées. Pour les seniors sans emploi cela dépendra de leur carrière professionnelle : plus ils auront accumulé de points, moins ils seront touchés.

Il faudrait réfléchir à un mécanisme d'ajustement prenant mieux en compte les niveaux cibles de taux de remplacement.

Le niveau de vie moyen des retraités est égal à 106 % de celui des actifs et, même si les retraites ne contribuent qu'à 70 % des revenus des retraités, elles sont immunisées, en régime normal, contre les pertes de pouvoir d'achat. Néanmoins, si l'ajustement devait porter sur la valeur de conversion du point, cela poserait un problème pour les petites pensions d'autant qu'un engagement a été pris de les garantir à 85 % du SMIC net. Il sera difficile d'ajuster uniformément la valeur de conversion du point sauf à prendre le risque de ne pas respecter le seuil du minimum contributif.

Dans ce contexte, il apparaît que le taux de remplacement des pensions des fonctionnaires baissera, comme dans le régime actuel à l'instar des évolutions prévues hors réforme mais sans doute davantage. Les primes des fonctionnaires, qui seront intégrées au régime universel, s'élèvent en moyenne à 20 % de la rémunération dans la fonction publique civile. Il en résulte un sérieux problème : outre que le taux effectif des cotisations se rapprochera du taux nominal, avec des impacts élevés sur les rémunérations nettes, pour tous les fonctionnaires à faible taux de prime, le rendement de leurs contributions sera nettement réduit.

Ces fonctionnaires supporteront notamment le financement des avantages relatifs conférés aux fonctionnaires à fort taux de prime qui sont censés accompagner, en les amortissant, les impacts de la réforme pour les fonctionnaires ; or, les fonctionnaires susceptibles de supporter cette charge sont les plus nombreux puisqu'il s'agit des fonctionnaires de l'éducation nationale. En revanche, les bénéficiaires de l'intégration des primes sont, soit les catégories actives, soit les catégories A+. Pour ces deux catégories de fonctionnaires, l'intégration des primes peut offrir une compensation aux effets défavorables de la réforme, cet effet étant plus ou moins assuré en fonction de la séquence suivie par les primes au cours de la vie active. Par ailleurs, pour les catégories « actives », il faut tenir compte de la perspective d'un raccourcissement de la durée de perception de la pension et du fait que l'architecture des primes pourrait être modifiée par une réforme qui est sous-tendue par une banalisation des statuts. Il peut donc y avoir pour ces fonctionnaires une baisse du taux de rendement contributif instantané en même temps qu'une réduction de la période de service de la pension, avec un impact négatif amplifié sur le rendement actualisé sur le cycle de vie.

Il ne faut donc pas écarter un risque financier d'augmentation des rémunérations afin de compenser des évolutions trop brutales, comme c'est déjà arrivé dans le passé dans le cadre des réformes des régimes spéciaux, et un risque d'équité du fait des effets très fortement asymétriques de l'intégration des primes.

Il existe, enfin, un dernier risque lié au processus de transition entre le monde actuel et le monde nouveau, risque qui sera d'autant plus fort que l'ajustement de court terme évoqué plus haut pour combler le déficit du système se produirait plus vite.

Incidemment, j'indique que, pour les fonctionnaires il est techniquement impossible de convertir les droits actuellement constitués dans les droits du nouveau régime. Il n'y a pas d'informations sur les primes versées dans le passé aux fonctionnaires du fait du règlement sur la protection des données et parce que les primes n'étant pas liquidables n'intéressaient pas les gestionnaires du service des retraites de l'État. Un responsable de la Caisse des dépôts et consignations m'a indiqué que lorsqu'elle serait possible la reconstitution des droits prendrait a minima dix ans de travail !

La convergence des droits entre les fonctionnaires qui ont 40 % de primes dans leur rémunération et ceux qui n'en ont que 12 % pourrait prendre vingt ans !

Le rapport du haut-commissaire à la réforme des retraites préconise de figer les droits acquis par les fonctionnaires au moment de la bascule vers le nouveau régime en supposant que les annuités seraient liquidées sur la base du traitement alors atteint par les différents fonctionnaires. Cette préconisation aboutit à une décapitalisation des droits acquis. Il y a donc, là un véritable problème juridique et d'équité et non plus une interrogation réelle sur le délai de transition nécessaire pour maintenir des droits attendus et ajuster les taux de cotisation.

Mes dernières interrogations sont les suivantes : Quels effets sur le chômage en cas de recul de l'âge d'ouverture des droits ? Quid des réserves constituées par les différents régimes ? Quelle gouvernance pour le nouveau système ? Le rapport n'interdisant pas aux branches professionnelles d'octroyer des dispositions plus favorables que la réforme, reconstituera-t-on les régimes spéciaux dans quelques années ?

La perspective d'une réforme me semble de plus en plus illusoire. Comment transformer ce travail remarquable en un document pédagogique pour les citoyens, mais aussi pour l'ensemble des parlementaires qui vont être amenés à examiner le projet de réforme du Gouvernement ?

Nous avons besoin de faire preuve de pédagogie pour que nos concitoyens comprennent les enjeux de cette réforme. Le rapport que le COR s'apprête à remettre au Premier ministre prévoirait un déficit d'une dizaine de milliards d'euros en 2025 alors que le président de la République souhaite partir d'une situation équilibrée à l'entrée en vigueur de la réforme... En termes de calendrier, pensez-vous que nous examinons notre dernier projet de loi de finances avant la réforme des retraites ?

Je tiens à remercier notre rapporteure spéciale pour ce point d'étape extrêmement bien documenté, et très différent de ce que l'on entend habituellement car, jusqu'à présent, on avait trop tendance à opposer les générations en chargeant de reproches les générations du baby-boom et en inquiétant les générations les plus jeunes. En réalité les générations du baby-boom ne représentent pas une unité. Il faut distinguer. Quant aux générations à venir elles bénéficieront de l'effort des générations appelées à prendre leur retraite dans les quelques années devant nous. Je suis également favorable à l'élaboration d'un document lisible et compréhensible pour que nous soyons messianiques, que l'on mette fin à la stigmatisation d'une génération par rapport aux autres et qu'enfin soit réalisé ce qui aurait dû l'être dès le début, une information complète et transparente de nos concitoyens.

Soyez tous rassurés, la CGT publiera un document simple et pédagogique : contre la réforme !

Le déficit estimé du régime général serait autour de 10 milliards d'euros en 2025 ; celui des régimes spéciaux de l'ordre de 7 milliards d'euros ; ce qui nous fait un total de 17 milliards d'euros à trouver pour équilibrer le régime, sur 317 milliards d'euros de dépenses... Comment revenir à l'équilibre en cinq ans alors que l'État lui-même est incapable de réduire son déficit ?

La question des retraites est complexe, c'est ce qui la rend passionnante. Malheureusement, le grand nombre de paramètres qu'elle fait jouer rend les explications nécessairement longues. Raison de plus pour avancer dans la transparence...

Sur l'impact de la réforme sur les pensions des fonctionnaires et les subventions aux régimes spéciaux, je vous soumettrai un rapport, mais j'aurais besoin que vous m'autorisiez à faire appel à des simulations indépendantes. Nous n'en disposons pas et mes questionnaires aux ministres sont restés sans réponse. Comment se prononcer sur une réforme quand, même si le solde actualisé par le COR est dans tous les journaux, personne ne dispose du solde de croisière post-réforme et des paramètres qui vont le déterminer ? Qui seront les perdants ? Qui seront les gagnants ? Je vous ai donné quelques informations et j'ai voulu préciser ce que je comprends des arbitrages sous-jacents de la réforme. Mais, nous avons besoin de les caractériser.

Dans le système actuel, l'évolution du CAS « Pensions » est favorable puisqu'il afficherait un solde excédentaire de 30 milliards d'euros en 2030. Mais comment faire converger la situation des fonctionnaires à primes et des fonctionnaires sans primes en moins de vingt ans ? Les fonctionnaires vont cotiser plus et voir leur salaire net diminuer un peu, mais les enseignants, pour certains d'entre eux du moins, risquent de voir leurs pensions diminuer de 30 % !

Le COR prévoit un déficit de 10, voire 17 milliards d'euros à l'horizon de 2025. 316 milliards d'euros de dépenses de retraite, ce n'est pas si énorme que cela, car les modifications de comportement, ou le changement d'autres paramètres, peuvent très vite inverser les choses. D'ailleurs au-delà de 2025, sur le long terme, moyennant les évolutions que j'ai indiquées relativement aux taux de remplacement, le système se rapproche de l'équilibre avec une croissance de 1,3 % ou devient excédentaire en cas de croissance économique soutenue. Il ne faut pas le négliger et éviter tout excès de réaction. Cette réforme doit être acceptable socialement et je pense que le Gouvernement l'a senti. Pour repartir de l'équilibre au 1er janvier 2025, il faudrait faire des efforts d'ici là : augmenter l'âge de départ, augmentation des cotisations ou baisse des pensions... C'est très sensible ! Est-ce nécessaire ?

Le fondement de notre pacte social et de notre sécurité sociale, c'est de ne pas opposer les générations. Il faut une équité de contribution entre générations et à l'intérieur des générations. Or, on observe que chaque génération a, dans le passé, contribué toujours plus que la précédente et cette augmentation est allée bien au-delà du simple effet de l'allongement de l'espérance de vie !

Je ne pense pas que l'on pourra déboucher rapidement sur une mise en oeuvre de cette réforme, notamment pour des raisons techniques : pour les fonctionnaires, on n'a que les six derniers mois en mémoire ...

La commission des affaires sociales, qui suit ce dossier depuis deux ans, fait le même constat.

La réforme propose un mode de calcul différent, mais calculé sur la même trajectoire budgétaire : le poids des retraites dans le PIB, 13,8 % du PIB, devrait rester constant au fil des années. Or, le déficit de 2025 n'a pas été prévu dans les propositions qui ont été faites. L'âge pivot à 64 ans, c'était l'âge pivot dans l'hypothèse d'un régime équilibré en 2025 ; compte tenu du déficit annoncé par le COR, l'âge pivot à 64 ans tient-il toujours ? Je ne le pense pas : il devrait désormais être fixé à un niveau supérieur.

Il en est de même pour la valeur du point : elle était fixée à 0,55 dans l'hypothèse d'un régime équilibré en 2025 ; si le régime n'est plus équilibré, le rendement sera moindre. Chaque fois que l'on règle un problème, on en crée un autre... Les inégalités risquent de se poursuivre pendant quarante ans et on ne peut pas instaurer un système avec une clause du grand-père pendant quarante ans ! On n'échappera pas à une réforme paramétrique : soit on baisse les pensions, soit on augmente les cotisations, soit on fait un nouveau partage entre temps d'activité et temps de retraite qui tienne compte de l'allongement de l'espérance de vie : c'est incontournable et c'est ce qui a été fait partout ailleurs en Europe.

C'est une réforme cruciale pour les fonctionnaires, pour les cadres, pour les aides-soignants... Ils risquent de devoir assumer les redistributions projetées.

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

Nous abordons maintenant l'examen des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » et des deux articles rattachés, 76 nonies et 76 decies, sur le rapport de notre rapporteur spécial Sébastien Meurant.

Le contexte dans lequel nous examinons la mission « Immigration, asile et intégration » est marqué par l'absence de données fiables permettant d'évaluer clairement la situation migratoire de la France et les dépenses qu'elle assume en la matière, ce qui en réduit grandement la portée. Malgré mes demandes répétées, le Gouvernement n'a pas pris la mesure de ce manque de données. Définir et mener une politique publique à partir de données incomplètes ou absentes ne peut que mener à l'échec. En outre, les dépenses de l'État en matière d'immigration ne se limitent pas à la présente mission : le coût estimé par le Gouvernement de la politique française d'immigration et d'intégration est de 5,8 milliards d'euros en 2018, 6,2 milliards d'euros en 2019 et 6,7 milliards d'euros en 2020. Les dépenses totales sont en réalité bien supérieures, ce chiffre ne prenant en compte que les dépenses directes de l'État et orientées à titre principal vers les étrangers.

Le contexte migratoire français est particulièrement tendu, avec la persistance d'une immigration irrégulière de grande ampleur. Le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME), qui en constitue un bon indicateur, s'établit à plus de 318 000 personnes au 31 décembre 2018, en hausse de plus de 100 % par rapport à 2004. Imaginez ce que cela donnera dans dix ans ! Dans les faits, le nombre d'étrangers en situation irrégulière est probablement nettement supérieur. Le taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), que le président de la République s'est pourtant engagé à porter à près de 100 %, connaît un niveau historiquement bas, alors que le nombre de régularisations prononcées est en augmentation de plus de 7 % en 2018. Entre 2007 et 2018, la demande d'asile et de protection internationale en France a été multipliée par 3,5, ce qui a des conséquences budgétaires importantes, près de 70 % des dépenses de la mission étant déterminées par l'asile. Par rapport à 2019, la mission voit ses crédits augmenter de 4,5 % en autorisations d'engagement (AE) et de 7,7 % en crédits de paiement (CP). À périmètre constant, la hausse est de 6,3 % en AE et de 9,8 % en CP.

Par rapport à 2019, le programme 303 « Immigration et asile » voit ses crédits augmenter de 3,7 %, en AE et de 7,9 % en CP. Cette hausse est directement due à l'évolution des flux de demandes d'asile - hausse du coût de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) et renforcement des moyens de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) - et du fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) dont le nombre de places a augmenté.

Par rapport à 2019, le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » augmente de 7,1 %. Cette augmentation est due aux nouvelles mesures de renforcement de l'intégration, notamment à l'enrichissement du contrat d'intégration républicaine.

Disposez-vous de données sur les moyens humains mis à la disposition de cette politique transversale ?

Je tiens à alerter la commission sur la situation des interprètes afghans et de leurs familles. Sans eux, l'armée française aurait été sourde et muette. Or ils sont traités de manière indigne. Nous leur devons asile et intégration.

Je remercie notre rapporteur spécial de ses éclairages sur ce sujet sensible et compliqué. Je rejoins la question de ma collègue Nathalie Goulet sur les moyens humains alloués à cette politique. Connaissez-vous la répartition des effectifs, notamment sur les territoires ? Les préfectures ont un rôle important à jouer. Quels montants sont alloués aux associations qui interviennent en ce domaine ?

Merci à notre rapporteur spécial pour les éléments qu'il nous apporte, même si nous ne partageons pas la même vision des choses. Alors que la course du monde jette des milliers de personnes sur les routes, le droit d'asile est un droit fondamental, qui doit être mis en oeuvre avec des moyens adaptés. Certes, les moyens alloués à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et à l'Ofpra devraient leur permettre d'accélérer les procédures - attention toutefois à ne pas créer de procédures expéditives ! -, mais les crédits sont insuffisants sur l'hébergement des demandeurs d'asile : il manque des places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Ceux-ci ne sont pas mis à l'abri dans des conditions correctes, certains sont à la rue alors que leur demande est en cours de traitement ! De nombreuses villes se retrouvent dans des situations difficiles. Ces personnes ne fuient pas leur pays par plaisir ! L'État ne remplit pas ses obligations. Nous voterons contre ce budget.

Je partage le souci de notre collègue Nathalie Goulet concernant les interprètes afghans : ils ne sont pas nombreux, il serait indécent de leur refuser l'asile.

Le droit d'asile est un principe constitutionnel, mais il ne doit pas être détourné. Or de nombreux demandeurs d'asile sont en réalité des immigrés économiques. Il faut remettre à plat la politique d'immigration. Les crédits budgétaires sur l'intégration sont dérisoires : on accueille beaucoup et mal ; on intègre peu et mal. Mieux vaudrait avoir moins d'entrants, mais mieux traités et mieux intégrés. Ce serait mieux que la situation actuelle dans laquelle l'État ne maîtrise plus rien ! Tous les quinze jours, on nous annonce l'évacuation d'un campement illégal, ce que l'on appelle pudiquement une « mise à l'abri ». Mais on ne fait que faire passer les personnes concernées d'un gymnase municipal à l'autre, tous les mois. Les propos du président de la République sur les reconduites à la frontière sont de la pure incantation : pour réaliser l'objectif qu'il fixe il faudrait dix fois plus de crédits que nous n'en avons !

Paris et les Hauts-de-Seine subissent les réquisitions dont parle notre collègue Roger Karoutchi. Les maires sont prévenus à peine une demi-journée avant l'arrivée du car, sans information fiable sur le nombre de personnes ou la durée de leur séjour. Ce manque d'information des maires et des populations crée un sentiment de peur. Or, si nous voulons que la population change de regard, il faut aussi que ces personnes soient accueillies dans des conditions satisfaisantes. Le tissu associatif est déstabilisé par la réquisition des équipements et les communes ne sont jamais indemnisées des coûts qu'elles exposent pour relocaliser parfois les activités de ces associations.

En 2018, la France a accueilli 400 000 personnes, l'équivalent de la ville de Nice. Les moyens humains de la mission s'élèvent à 2 000 équivalents temps plein (ETP), mais de nombreux autres emplois concourent à cette politique et nous ne disposons d'aucune consolidation budgétaire. L'Ofpra bénéficiera d'une augmentation de ses effectifs de 200 ETP. Dans les autres pays, on observe une baisse du nombre des demandes d'asile. En France, en revanche, on constate une augmentation en raison de l'attractivité de notre pays dans le cadre d'un « shopping de l'asile », selon les propos de l'ancienne ministre des affaires européennes elle-même. Les services publics sont engorgés ; c'est notamment le cas de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Sachez que sur 250 000 contentieux administratifs traités chaque année, 90 000 ressortissent du droit des étrangers. L'État recrute à tour de bras, mais ce n'est jamais suffisant.

Je déplore que nous n'ayons pas de chiffres sur l'éloignement des déboutés du droit d'asile. Laurent Nunez a reconnu la semaine dernière, lors de son audition par la commission des lois, que les crédits en matière de lutte contre l'immigration irrégulière diminuaient, mais que d'autres crédits, inscrits sur d'autres missions, concouraient à cette politique. On nous demande de nous prononcer sur une mission essentielle, sans nous donner les données nécessaires à notre contrôle. Chaque année, 96 % des déboutés du droit d'asile ne quittent pas le territoire ; d'année en année, cela représente toujours plus de personnes, qui se retrouvent en situation de grande précarité. Pour 66 %, les crédits de la mission sont consacrés à l'asile et les crédits de l'hébergement d'urgence augmentent de 22 %. L'État met à l'abri les personnes, mais il n'a pas pris la mesure de ce détournement massif : nous sommes l'un des rares pays à accepter des demandes en provenance de pays sûrs. Quelque 1 170 associations ont reçu, en 2018, 500 millions d'euros de subventions provenant des crédits de la mission. Il faut bien évidemment y ajouter les contributions des collectivités territoriales

Je déplore le manque de sincérité budgétaire de cette mission. La Turquie est le deuxième pays le plus aidé par l'Agence française de développement (AFD), au titre de la lutte contre l'immigration : ces crédits ne devraient-ils pas être intégrés à la mission ?

Je partage votre avis sur la situation des interprètes afghans.

Vendredi 8 novembre, au lendemain de l'évacuation du camp de la porte de la Chapelle à Paris, j'ai rencontré un Nigérien qui était déjà revenu, après avoir été évacué la veille en bus vers Cergy-Pontoise ; mais c'est auprès de la porte de la Chapelle, à Paris, qu'il trouvait l'aide des associations. Cela fait deux ans et demi qu'il est arrivé en France, attiré par l'espoir d'y travailler ; mais aujourd'hui il serait prêt à rentrer chez lui.

Pour avoir une vision globale de cette politique, nous devons aussi nous intéresser aux détournements de la loi et aux trafics.

Mon avis est favorable à l'adoption de l'article 76 nonies.

Mayotte, est un territoire français depuis 1841 et son acquisition par Louis-Philippe. Il comptait à l'époque 1 200 habitants. Aujourd'hui, l'État ne sait pas avec précision combien de personnes sont présentes sur le territoire, on l'estime autour de 260 000, soit une multiplication par sept depuis 1950 ! Le taux de fécondité y est de cinq enfants par femme ; le taux de pauvreté dépasse les 80 % ; et 48 % de la population y est étrangère, selon les chiffres de notre collègue député Mansour Kamardine.

L'application du contrat d'intégration républicaine (CIR) à Mayotte a déjà été repoussée une première fois, en 2017, au 1er janvier 2020. L'article 76 decies prévoit un nouveau report au 1er janvier 2022. Un tel décalage reviendrait à exclure environ 6 000 primo-arrivants du bénéfice de notre dispositif d'intégration.

L'État doit être mis devant ses responsabilités pour qu'il se donne les moyens de ses ambitions d'intégration à Mayotte : n'abaissons pas nos exigences d'intégration sur ce territoire ! Ces difficultés d'application de la loi proviennent avant tout de l'incapacité de l'État à gérer le flux migratoire à Mayotte, comme dans l'Hexagone. Je vous propose donc d'adopter un amendement de suppression de l'article 76 decies.

L'amendement n°1 est adopté.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat de supprimer l'article 76 decies.

La réunion est close à 18 h 25.