Madame la Médiatrice, merci d'avoir accepté cette audition à distance par la Commission des affaires européennes du Sénat français. Permettez-moi de vous féliciter de vive voix pour votre récente réélection à cette fonction que vous occupez depuis 2013. En tant que Médiatrice de l'Union européenne, vous êtes chargée de relever les cas de mauvaise administration au sein des institutions et organes européens.

Même si les recommandations que vous émettez n'ont pas de caractère contraignant, vous jouez un rôle important de garant du bon fonctionnement du système institutionnel européen. Vous êtes donc un interlocuteur clé pour nous, parlements nationaux, chargés d'une mission de contrôle.

Nous vous avions sollicitée pour cette audition avant le déclenchement de la pandémie de Covid-19, quand il était encore prévu que soit lancée, le 9 mai dernier, la Conférence sur l'avenir de l'Europe. Le confinement nous a contraints à reporter votre audition, ce dont nous vous prions de nous excuser.

Bien que l'ouverture de la Conférence sur l'avenir de l'Europe ait été reportée, elle semble plus nécessaire que jamais, au vu des bouleversements actuels que traverse l'Union : le projet européen est fragilisé par la pandémie et ses conséquences, aussi il devra être repensé au sortir de la crise ; cela implique de revoir nos politiques, nos priorités, mais aussi le fonctionnement institutionnel de l'Union, afin de la rapprocher des citoyens.

Votre institution participe déjà de ce rapprochement puisqu'elle peut s'autosaisir, mais aussi être saisie par tout citoyen ou toute personne de l'Union. Elle a fait des propositions importantes pour améliorer l'accès des citoyens à la « machinerie » bruxelloise, qui paraît souvent opaque et lointaine. Les principaux sujets traités par le Médiateur sont ceux de l'accès aux informations et documents et du respect des délais et des langues.

Notre commission s'en préoccupe également : elle a par exemple pris l'initiative d'adresser en janvier dernier un avis politique aux institutions européennes pour défendre l'usage du français à Bruxelles.

Vous avez mené une action remarquée sur la publicité des mandats des négociations commerciales. C'est une avancée majeure, car les accords de libre-échange ne sont pas toujours perçus à la mesure de ce qu'ils nous apportent.

Vous menez aussi un travail important pour améliorer la transparence des travaux du Conseil de l'Union européenne. C'est un enjeu démocratique auquel nous sommes sensibles, nous parlements, soucieux d'assurer la plus grande transparence à nos travaux. Le Conseil de l'Union, qui est colégislateur, est composé de représentants d'États membres rompus aux négociations diplomatiques, qui se font plutôt dans l'ombre qu'à la lumière. C'est une difficulté pour nous, qui devons contrôler l'action de notre Gouvernement au Conseil. Le caractère hybride du Conseil, organe législatif, mais composé de membres de l'exécutif, complique évidemment la donne. Comment parvenir à préserver l'efficacité de la négociation tout en satisfaisant l'impératif de transparence ? Cette question vaut tant pour les travaux internes au Conseil que pour ceux menés en trilogues, qui sont l'équivalent des commissions mixtes paritaires en France : quelques représentants du Parlement européen et du Conseil y élaborent des compromis décisifs sans la moindre publicité.

Je vous laisse donc la parole pour nous éclairer sur ces questions importantes.

Merci pour cette invitation, Monsieur le Président. Je souhaite aborder aujourd'hui la question de la transparence du processus décisionnel au sein du Conseil de l'Union européenne, et plus particulièrement celle de la transparence des positions prises par les États membres sur les projets de loi et les politiques de l'Union. Ces derniers mois nous ont montré les bénéfices d'une administration responsable qui fonctionne correctement, et à l'inverse, les conséquences tragiques lorsque les États ne fondent pas leurs décisions sur des faits et délaissent la recherche de l'intérêt des citoyens. Les avantages de la transparence ne sont pas qu'une abstraction. Il n'est pas exagéré de dire que les décisions prises aujourd'hui ont une incidence sur la vie et la mort, et devraient être soumises à un examen public rigoureux. Si l'importance de la transparence est plus évidente dans des périodes comme celle que nous traversons actuellement, elle devrait être un principe général de bonne administration, y compris en temps normal. C'est sur cette idée qu'est fondé mon travail en tant que Médiatrice européenne.

Le rôle du Médiateur européen est mal connu en dehors de la sphère des institutions européennes. Il a été créé par le traité de Maastricht. Je suis élue par le Parlement européen et j'exerce mes fonctions en toute indépendance. Ma mission principale est d'aider les citoyens qui rencontrent des difficultés avec l'administration européenne, par exemple la Commission, le Conseil, le Parlement européen, la Banque centrale européenne, ou encore les agences de régulation. Je reçois chaque année environ 2 000 plaintes de citoyens, d'organisations non gouvernementales (ONG) ou d'entreprises, sur lesquelles j'ouvre environ 400 enquêtes. En 2019, 118 plaintes provenaient de France, et à ce titre, 26 enquêtes ont été ouvertes. Celles-ci portaient principalement sur des contrats, des subventions de l'Union européenne, des refus d'accès à des documents, des infractions aux droits fondamentaux, des soupçons de conflits d'intérêt, ou un manque de diligence dans les procédures d'infraction conduites par la Commission. Mon objectif général est de garantir que les citoyens européens soient servis par une administration européenne efficace et responsable. Pour cela, je fais un usage abondant de mon droit de conduire des enquêtes de ma propre initiative, c'est-à-dire qu'au lieu d'attendre d'être saisie, je peux décider d'ouvrir une enquête de manière proactive. Ceci est particulièrement utile pour traiter les problèmes systémiques que l'on identifie dans le fonctionnement des institutions de l'Union. J'ai par exemple utilisé ce moyen pour examiner la transparence des méthodes utilisées par les groupes d'experts qui conseillent la Commission européenne, la façon dont les réunions des ministres des finances sont préparées, ou encore la gestion par l'Agence des médicaments des réunions avec les entreprises pharmaceutiques avant qu'elles ne demandent formellement une autorisation de mise sur le marché pour leurs produits. J'ai également utilisé ce moyen pour ouvrir une enquête sur la transparence de la procédure législative au Conseil. Cette enquête fait partie des travaux les plus importants que j'aie menés en tant que Médiatrice européenne puisqu'elle concerne le droit fondamental des citoyens de participer à la vie démocratique de l'Union européenne. Pour exercer ce droit, les citoyens doivent avoir accès aux décisions prises au niveau de l'Union et à la manière dont elles sont prises. Cette remarque semble être une évidence, mais il est aujourd'hui pratiquement impossible pour un citoyen de savoir comment une loi européenne a vu le jour et quelle était la position du Gouvernement de son pays sur cette loi. La procédure législative au niveau du Parlement européen est facile à suivre : le texte est examiné en commission puis est voté en session plénière. Au Conseil européen, il en est autrement : lorsqu'un projet de loi arrive au Conseil, il disparaît largement de la vue du public et se trouve traité par un ou plusieurs des 150 groupes de travail composés de fonctionnaires nationaux. Ces groupes de travail modifient et façonnent le projet de loi. Lorsque le texte devient accessible aux citoyens, il est déjà quasiment finalisé. Comme les positions des États membres ne sont pas enregistrées, il est impossible de connaître la position d'un Gouvernement en particulier. Au niveau national, il serait impensable de ne pas permettre aux citoyens de connaître la position de leur Gouvernement sur une loi interne. Il n'existe aucune raison valable pour qu'il en aille différemment au niveau européen ! Cela est particulièrement préjudiciable à l'Union européenne qui souffre déjà d'une perception selon laquelle son processus décisionnel et ses institutions sont éloignés des citoyens. Il sera difficile de dissiper cette impression si l'on ne donne pas aux citoyens les moyens de participer de manière significative à la vie démocratique de l'Union.

En conclusion de mon enquête, j'ai demandé au Conseil qu'il enregistre systématiquement les positions des États membres dans les groupes de travail, qu'il définisse des critères pour déterminer les documents qui ne sont pas accessibles au public et réexamine régulièrement le statut de ces documents. Ces suggestions ont été fortement soutenues par le Parlement européen. La réponse des États membres a quant à elle été très décevante. Bien que dix Gouvernements - que je salue - aient poussé pour plus de transparence, les autres n'ont pris aucun engagement important en ce sens. Malheureusement, la France compte parmi les pays qui doivent encore se rallier à l'idée d'un plus grand accès du public au processus décisionnel de l'Union. Certains grands États membres, comme la France, ont une responsabilité particulière lorsqu'il s'agit de donner une impulsion à des idées. J'espère que l'Allemagne, qui ne compte pas non plus parmi les dix États membres qui se sont montrés favorables à plus de transparence, considérera mes propositions avec attention lorsqu'elle prendra la présidence de l'Union en juillet prochain.

Nous devons nous interroger sur les raisons d'une telle réticence à admettre plus de transparence au Conseil. L'argument principal est que les Gouvernements ont besoin d'espace pour négocier et faire des compromis. Si je demandais que les négociations soient accessibles et diffusées par internet, cet argument serait fondé. Mais je demande seulement que le public ait accès à la position des Gouvernements de chacun des États membres sur les projets de législations européennes avant que ces dernières ne soient adoptées. C'est une proposition élémentaire, mais qui vient dans une culture de prise de décision fondée sur une longue tradition de diplomatie à huis clos, portée par l'idée que les compromis ne doivent pas être rendus publics. Cette manière de procéder a toujours été discutable du point de vue démocratique, et elle l'est particulièrement aujourd'hui, compte tenu de la portée et de l'ampleur de la législation européenne.

Je conduis aussi diverses enquêtes sur la transparence des décisions des Gouvernements nationaux, par exemple sur la façon dont les quotas de pêche sont attribués annuellement, ou encore sur les positions des État membres sur les risques que présentent les pesticides pour les abeilles. Dans chacune des enquêtes, les plaignants - des ONG françaises - se sont adressés à moi parce qu'ils n'étaient pas en mesure de trouver suffisamment d'informations.

La prise de décision à huis clos est politiquement opportune car elle permet aux ministres nationaux de rejeter la faute « sur Bruxelles », notamment quand les politiques européennes sont impopulaires. Les citoyens, cependant, ont l'impression qu'un pouvoir non-identifié, qui n'est pas leur Gouvernement, prend les décisions. Les populistes et les eurosceptiques exploitent cette confusion avec une grande efficacité. La pandémie de Covid-19, qui ignore les frontières et les nationalités, nous a une fois de plus montré les bénéfices de l'Union européenne et de la coopération. La récente proposition de la France et de l'Allemagne pour un pacte de relance en est une preuve supplémentaire. La pandémie continuera d'avoir des répercussions profondes sur nos sociétés, notre économie et nos finances dans les années à venir. En outre, tous les autres problèmes, comme la crise climatique par exemple, n'ont pas disparu. Les réponses de l'Union européenne seront renforcées à l'avenir si la confiance du public dans la démocratie européenne est forte et si les citoyens identifient pourquoi et comment les décisions sont prises. La transparence au sein du Conseil, colégislateur de l'Union, contribuerait grandement à atteindre cet objectif.

Depuis les années 70, la jurisprudence considère que la Commission européenne dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour apprécier l'opportunité de déclencher une procédure de recours en manquement à l'encontre d'un État membre dont elle considèrerait qu'il a enfreint le droit communautaire et de saisir ou non la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). De quelle marge de manoeuvre disposez-vous, en tant que Médiatrice européenne, élue par le Parlement européen, pour contrôler ce pouvoir discrétionnaire, notamment lorsque la Commission est saisie d'une plainte à l'égard d'un État membre ? Ce pouvoir d'appréciation de la Commission sur des plaintes, formulées par exemple par une association ou un groupement, pose question quant à l'impératif de transparence. Le caractère discrétionnaire de ce pouvoir de la Commission pourrait mener à des abus.

Avez-vous quelque pouvoir de contrôle, une marge de manoeuvre pour soulever la légitimité de l'ouverture d'une procédure de recours en manquement ? La décision de la Commission de ne pas donner suite à un recours est-elle définitive ?

Je ne dispose pas de pouvoir concernant le non-respect du droit communautaire par un État membre. En revanche, je peux contrôler la façon dont l'administration a traité la plainte et la manière dont l'enquête a été conduite.

Il y a quelques années, nous avons reçu une plainte sur le traitement accordé par les services fiscaux espagnols à certaines grandes équipes sportives, notamment le Real Madrid et le FC Barcelone. Je n'étais pas compétente pour déterminer s'il y avait ou non une infraction. En revanche, j'ai pu examiner la façon dont l'enquête a été diligentée. La Commission européenne a mis quatre ans pour examiner ce dossier alors que l'ouverture d'une enquête se fait normalement dans un délai de 18 mois. Lorsque j'ai écrit à la Commission pour demander des explications sur un tel retard, l'enquête a été ouverte. Je n'enquête donc pas sur le fond, mais je peux intervenir au niveau du fonctionnement de l'administration, en l'occurrence, sur le pouvoir discrétionnaire de la Commission de lancer ou non une enquête et sur la façon dont cette décision est mise en oeuvre.

Madame la Médiatrice, la culture de la citoyenneté, la volonté de rapprocher les citoyens des institutions, la participation des citoyens au processus de décision sont effectivement essentielles pour renforcer le sentiment d'appartenance à l'Union européenne. Mais cette impression d'éloignement des citoyens à l'égard des institutions européennes est vécue différemment selon les pays. Constatez-vous une convergence chez les citoyens européens dans l'appropriation du droit d'interpellation que vous défendez ?

Dans les mois à venir, les États membres, notamment ceux qui ont été touchés le plus sévèrement, seront particulièrement attentifs aux décisions prises au niveau européen. Cela renforce le besoin de transparence évoqué précédemment.

Dans le contexte de pandémie que nous connaissons actuellement, nous constatons que la proposition faite hier par la Commission européenne de mettre des ressources à disposition pour les pays qui ont le plus souffert est examinée scrupuleusement par les citoyens européens. Mais si la Commission propose, ce sont les États membres qui décideront de la mise en oeuvre des mesures du plan de relance annoncé.

Par ailleurs, la plupart des citoyens se préoccupent peu de questions abstraites comme celles de la transparence et de la responsabilité politique. Leurs préoccupations se concentrent plutôt sur la vie quotidienne. Cette situation est une occasion pour l'Union européenne de montrer que ces initiatives européennes sont prises dans l'intérêt du public, que l'Union européenne est là pour soutenir tout le monde, et pas seulement certains secteurs.

Madame la Médiatrice européenne, le 8 avril 2020, à la suite d'un appel d'offre international, BlackRock, multinationale américaine spécialisée dans la gestion d'actifs, est devenue l'un des conseils de l'Union européenne. L'arrivée de ce géant au plus haut niveau de la gouvernance politique européenne pose la question d'un éventuel conflit d'intérêts. En effet, cet acteur américain de la gestion financière a été soupçonné d'avoir cherché à interférer dans la réforme du régime des retraites en France. Ce précédent pourrait alimenter la crainte d'une influence indue dans le processus décisionnel de l'Union européenne. En votre qualité de Médiatrice européenne, êtes-vous en mesure de veiller à l'absence de conflit d'intérêts dans les relations à venir entre la Commission européenne et BlackRock ?

Les questions que vous venez de soulever ont donné lieu au dépôt d'une plainte auprès de nos services. S'agissant d'une mise en cause de la Commission européenne, nous avons invité le plaignant à adresser sa plainte, en premier recours, à la Commission elle-même. À défaut d'obtenir une réponse satisfaisante de la part de cette institution, le plaignant pourra nous soumettre sa requête et nous l'examinerons.

Nous examinons régulièrement des plaintes pour conflits d'intérêts. L'une d'elle visait récemment l'Autorité bancaire européenne (ABE). Le directeur exécutif de l'ABE est en charge de sujets d'intérêts primordiaux pour les citoyens européens. Or, immédiatement après avoir quitté ses fonctions auprès de l'ABE, l'ex-directeur exécutif a pris les rênes de l'un des plus grands groupes de lobbying bancaire en Europe. En l'espèce, nous avons conclu que l'ABE s'était rendue coupable de mauvaise administration, pour n'avoir pas prévu de mécanisme empêchant cette prise de poste. En outre, au cours de la période écoulée entre la prise de poste litigieuse et le dépôt de la plainte, l'ABE a été reconnue coupable d'avoir porté atteinte à l'intérêt général et, plus largement, d'avoir entamé le crédit que les citoyens accordent à l'Union européenne. En effet, de tels agissements renforcent le camp des eurosceptiques.

En marge du débat sur la transparence législative communautaire et son encadrement croissant, l'Europe avance sur la base de grandes décisions politiques dont les négociations initiales échappent bien souvent aux institutions. Il en va ainsi de l'initiative franco-allemande de la semaine dernière, proposant un plan de relance économique de 500 milliards d'euros fondé sur un emprunt communautaire. Ce projet n'a pas manqué d'irriter quelques-uns des États membres. Pensez-vous toutefois que la méthode consistant à mettre des États membres devant le fait accompli soit nécessaire pour approfondir la construction européenne, parfois prisonnière de la culture du compromis ?

Cette question exigerait une réponse éminemment politique, allant à l'encontre du devoir de réserve que m'impose mon statut. Toutefois, les citoyens jouissent, en vertu du traité sur l'Union européenne, du droit de participer à la vie démocratique de l'Union européenne. Leur principal moyen d'action est d'essayer de peser, au niveau national, sur la manière dont leur pays prend des décisions sur les sujets relevant de sa compétence. Ainsi, bien qu'inspirée par un nombre restreint d'États membres, la proposition dont la Commission a donné les grandes lignes hier, sera débattue par l'ensemble des pays de l'Union européenne de façon transparente, permettant aux citoyens intéressés de faire entendre leur voix.

Merci, Madame la Médiatrice. À la suite du rapport que vous avez élaboré en 2019 sur le thème du multilinguisme, pourriez-vous nous éclairer sur le respect de ce principe aujourd'hui ?

Je vais répondre en français. Au cours des années, nous avons élaboré de nombreux plans concernant le multilinguisme et le droit pour les citoyens de l'Union européenne à disposer d'informations dans leur langue maternelle. Notre travail dans ce domaine a conduit la Commission européenne à redoubler d'efforts en matière de multilinguisme, par exemple en s'engageant à produire son programme de travail dans toutes les langues officielles de l'Union européenne. Consciente de l'importance de cette question pour les citoyens, j'ai lancé une consultation publique en 2018, laquelle a reçu près de 300 réponses.

D'après cette consultation, des restrictions linguistiques peuvent être envisagées sous certaines conditions. Ainsi, toute restriction doit faire l'objet d'une justification de politique linguistique publiée sur les sites respectifs des institutions et organes de l'Union, dans chacune des langues officielles. Le rapport cherchait à établir si une politique de traduction pouvait constituer une garantie utile. Lorsqu'une traduction in extenso des décisions des organes de l'Union est impossible, la publication de résumés et d'informations clés dans l'ensemble des langues officielles de l'Union constitue un bon compromis. Je travaille à Strasbourg et Bruxelles. Or, tout le microcosme bruxellois communique en anglais, ce qui risque, à tort, de donner le sentiment que l'anglais est la langue principale de l'Union et que tout le monde la comprend. Au contraire, je promeus auprès des institutions l'idée selon laquelle les citoyens ne peuvent adhérer au projet européen que dans leur langue maternelle. À cet effet, toute communication des institutions européennes doit respecter le multilinguisme.

Merci Madame la Médiatrice. Je reviens sur la transparence des trilogues, qui, vue des parlements nationaux, reste insuffisante. Pensez-vous que nous pouvons espérer progresser en la matière ?

En matière de transparence des trilogues, les progrès sont certains, quoi que lents. Lorsque j'ai abordé ce problème il y a quelques années, aucune information n'était disponible concernant l'ordre du jour, l'identité des participants, le lieu de réunion ou encore le résultat des trilogues. L'opacité était alors totale. Or, bien qu'informels, les trilogues revêtent une importance particulière dans la mesure où la plupart des textes législatifs issus du Parlement et du Conseil y voient le jour et y sont débattus. Leur transparence est donc capitale. Le système actuel crée une dissymétrie entre, d'un côté, les lobbyistes qui s'immiscent dans les trilogues et obtiennent des informations sur le futur état du droit et, de l'autre côté, le public au sens large, qui en est exclu. Au-delà des simples citoyens, les élus des parlements nationaux me font part du peu d'informations dont ils disposent concernant les négociations auxquelles leur propre pays participe à l'occasion d'un trilogue. C'est pourquoi les parlements nationaux ont un rôle fondamental à jouer en exigeant du Conseil davantage de transparence et en exerçant un contrôle accru sur les trilogues.

Précisément, Madame la Médiatrice, je propose, après approfondissement et expertise, que notre commission vous transmette quelques propositions afin de rendre ces trilogues moins opaques pour les parlements nationaux.

J'accueille avec joie cette excellente initiative qui appuierait utilement mes recommandations. En effet, certaines de mes demandes n'aboutissent que lorsqu'une coalition de groupes d'intérêts, de parlements nationaux ou de citoyens se forme pour exercer une pression. Je voudrais souligner que l'exigence de transparence n'est pas nouvelle ; elle fait partie des droits reconnus par les traités. À cet égard, lorsqu'elle a eu l'occasion d'examiner des questions de transparence, la CJUE s'est clairement prononcée en faveur du strict respect du principe de transparence, tel qu'exigé par les Traités, et non d'un simple droit à davantage de transparence.

Madame la Médiatrice, le Médiateur européen, dont le statut est prévu dans le Traité de Maastricht, est entré en fonction en 1995, afin d'améliorer la relation des institutions européennes avec les citoyens européens. Ainsi, lors du Traité de Lisbonne, il a été décidé, après une longue bataille associative au niveau européen, de créer « l'initiative citoyenne européenne » (ICE). Or, malgré une réforme de simplification en 2015-2016, on note ces trois dernières années une baisse du recours à l'ICE. Cet instrument est en train de mourir. Bien que nombre d'ICE, comme l'emblématique « Right2water », aboutissent à une audition devant la Commission européenne, cette dernière, faisant usage de son pouvoir discrétionnaire, ne leur donne aucune suite législative. L'ICE semble dès lors ne constituer qu'un simple artefact de consultation de la population, sans efficacité pratique. Quel regard portez-vous sur cette réforme de l'ICE ?

Ce sujet a absorbé une grande partie de mon temps de travail ces dernières années et je partage votre analyse. J'ai insisté afin que l'ICE constitue un véritable outil à disposition des citoyens, pas un instrument factice permettant aux institutions de se doter d'une apparence démocratique. Une réforme, facilitant l'accès des citoyens à l'ICE, a d'abord connu un certain succès, notamment parmi les plus jeunes. Néanmoins, faute de permettre aux citoyens de remporter de véritables victoires, la procédure de l'ICE risque d'être délaissée. Cela n'est pas satisfaisant.

Madame la Médiatrice, pouvez-vous nous faire part de votre travail concernant les registres de représentants d'intérêts auprès du Parlement ou de la Commission ?

Ces dernières années, le fonctionnement des registres s'est amélioré. Malheureusement, les institutions européennes ne parvenant pas à s'accorder, les négociations sont actuellement au point mort. Or, au moment précis où le public prend une conscience grandissante du pouvoir des lobbies auprès des institutions de Bruxelles, il est indispensable de reprendre les négociations et de renforcer l'obligation de transparence prévue pour ces registres.

En ce moment-même, la mise en oeuvre des politiques de lutte contre la pandémie de Covid-19 met en jeu des sommes colossales, aiguisant les appétits de tous les groupes en mesure d'orienter les décisions et, par conséquent, l'affectation de ces sommes. L'exigence de transparence s'en trouve renforcée.

Madame la Médiatrice, je vous remercie pour cet échange très fructueux.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 heures 30.