a indiqué en premier lieu que l'adoption, il y a six mois, de la loi consacrant le droit, pour tous les élèves de maternelle et de primaire, d'être accueillis en cas de grève des enseignants avait été inspirée par le souci de répondre aux besoins des parents qui n'ont pas toujours les moyens de prendre une journée de congé ou de payer un mode de garde.

Il a rappelé que l'examen de ce texte avait donné lieu à de larges débats de principe, tant sur le plan de son opportunité que de la constitutionnalité du service d'accueil lui-même. Force est pourtant de constater que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 7 août 2008, a déclaré la loi conforme à la Constitution, en notant, en particulier, que le législateur a souhaité créer un nouveau service public permettant d'assurer la continuité du service public de l'accompagnement.

Il a également mentionné les débats sur les conditions pratiques de mise en oeuvre de ce texte qui avaient précédé son adoption. Il a estimé que le choix de confier aux communes le soin de mettre en place le service d'accueil en cas de grève était à la fois pertinent et pragmatique, puisqu'en cas de grève importante, l'État n'est, par définition, plus en mesure d'assurer lui-même ce service. Il revient néanmoins à l'État d'accompagner les communes dans la mise en oeuvre du service d'accueil. Une première série de garanties a été apportée à l'occasion de l'examen du texte.

Il a indiqué que les amendements adoptés, à l'initiative de la commission des affaires culturelles du Sénat :

- s'efforçaient de régler la question du personnel nécessaire pour la mise en oeuvre de ce service en prévoyant que les communes constituent par avance comme un vivier de personnels capables d'accueillir des enfants ;

- donnaient des garanties financières aux communes en prévoyant que l'État leur verserait 110 euros par groupe de 15 enfants accueillis et que, en toute hypothèse, la somme qui leur serait versée ne pourrait être inférieure à 200 euros ;

- allégeaient les risques juridiques pesant sur les communes, en prévoyant que l'État, et non les communes, serait responsable devant les juridictions administratives en cas d'accident ;

- redéfinissaient le seuil de déclenchement du service d'accueil, en posant le principe d'un seuil calculé école par école et non plus commune par commune, et en portant ce seuil, à l'issue des travaux de la CMP, à 25 % de grévistes déclarés dans une école.

a ensuite jugé qu'il n'y aurait pas grand sens à décider d'abroger, six mois après l'avoir adoptée, une loi pour des raisons de principe. Pour se déjuger, le législateur doit avoir de bonnes raisons, alors que, sur le fond, rien n'a changé et que les familles qui avaient besoin de ce service en ont toujours autant besoin.

a ensuite cherché à tirer les enseignements des grèves qui ont émaillé l'automne dernier, afin d'évaluer les difficultés pratiques qui pourraient justifier de revenir sur la loi.

Il a établi un premier constat tiré de ces tests « grandeur nature » du service d'accueil en soulignant que, dans leur très grande majorité, les communes proposaient effectivement le service. C'est ainsi que, dans l'académie de Versailles, 95 % des communes le proposaient le 20 novembre dernier ; dans l'académie de Créteil, elles étaient 80 % ; dans l'académie de Rouen, ce pourcentage s'élevait à 97 % ; dans l'académie d'Aix-Marseille, il était de 92 %, et de 90 % dans l'académie de Strasbourg.

Poursuivant sa démonstration, il a noté qu'un deuxième enseignement pouvait être tiré des grèves de l'automne dernier. Parmi les communes, certaines n'arrivent pas réellement à mettre en oeuvre le service d'accueil tandis que d'autres ont décidé qu'elles n'y arriveront pas.

Il a précisé que les premières avaient été généralement confrontées à des difficultés liées aux personnels nécessaires pour la mise en oeuvre du service. Ne disposant pas de fonctionnaires communaux qualifiés, elles avaient lancé un appel à candidatures qui s'était révélé infructueux. Il a fait également part des interrogations des communes sur les modalités pratiques de rémunération de ces personnels.

Il a estimé que, sur ce point, l'accompagnement de l'État avait été défaillant : les inspecteurs de l'éducation nationale comme les membres du corps préfectoral auraient dû apporter ces réponses au cas par cas en cherchant à simplifier la tâche aux communes. Pour ce faire, ils auraient dû rencontrer systématiquement les associations locales de maires et répondre aux questions qui leur étaient posées à cette occasion.

Il a cependant indiqué que ces obstacles n'avaient pas empêché un nombre très important de petites communes de mettre en oeuvre le service.

a ensuite mentionné une seconde catégorie de communes ayant décidé, en toute connaissance de cause, de ne pas mettre en oeuvre le service. Il a considéré qu'une telle décision politique était, sur le fond, des plus discutables.

Il a relevé que, dans les communes en question, deux ordres d'arguments avaient été invoqués :

- des arguments de principe, qui ne sont pas acceptables dès lors que le Parlement a statué et que le Conseil constitutionnel a déclaré la loi conforme à la Constitution ;

- des arguments pratiques, mais qui sont manifestement infondés.

Il a cité un exemple particulièrement frappant, celui de la ville de Paris. Il a indiqué que, dans un premier temps, son maire avait choisi, par esprit républicain, d'appliquer une loi qu'il désapprouvait, et que, de fait, il avait été confronté à une forme de détournement du droit de grève des enseignants puisque ces derniers avaient déclaré massivement leur intention de faire grève avant de se raviser à la dernière minute. La mairie avait donc mobilisé trop de personnel au regard du nombre d'enfants finalement à accueillir.

Il a fait observer que, dans un second temps, la mairie de Paris avait expliqué que le trop faible taux d'encadrement des élèves risquait de les mettre en danger et avait décidé de suspendre l'application du service d'accueil. Ce second argument n'est pas le plus cohérent, puisque la mairie s'était plainte, dans un premier temps, de l'excès de personnel qu'elle avait réussi à mobiliser effectivement. De plus, la mairie de Paris dispose de tous les personnels nécessaires dans ses Centres de loisirs sans hébergement (CLSH) et est plutôt parvenue facilement à les mobiliser. De manière générale, il est plus facile pour les grandes villes de mettre en place le service d'accueil, car elles disposent déjà des moyens humains nécessaires, à l'exemple de Marseille où le service avait été mis en oeuvre dans de bonnes conditions.

Il a relevé que ce constat était confirmé par l'étude des décisions rendues par les tribunaux administratifs lorsque ces derniers avaient été saisis par les préfets. Deux types de décisions ont en effet été rendus :

- l'immense majorité des arrêts suspend les décisions de refus des communes et leur enjoint, le cas échéant sous astreinte, de proposer le service d'accueil à l'avenir. Ce fut notamment le cas pour les villes de Paris, de Toulouse ou de Montpellier ;

- quelques rares arrêts ont constaté l'impossibilité matérielle, pour les maires concernés, de mettre en oeuvre le service et n'ont donc prononcé ni suspension ni astreinte.

a fait observer que l'ensemble des informations dont il disposait étaient donc cohérentes : sur les deux catégories de communes, seule l'une d'entre elles était confrontée à de véritables difficultés d'application. S'appuyant sur ce constat, il a salué les mesures annoncées par le Président de la République, lors du salon des maires, le 27 novembre dernier.

Approuvant la nécessité d'apaiser les conflits, mais aussi pour des raisons de bon sens, il a recommandé le retrait des recours à l'endroit de tous les maires qui n'avaient pas réussi à mettre en oeuvre le service d'accueil pour des raisons pratiques. Une instruction commune de M. Xavier Darcos et de Mme Michèle Alliot-Marie a été adressée en ce sens à tous les préfets, le 22 décembre dernier. Ces derniers n'ayant pas toujours fait preuve de tout le discernement nécessaire, cette première décision était indispensable et a recueilli le soutien de l'AMF.

Il a précisé que cette suspension des recours ne concernait, toutefois, que les seules communes qui n'avaient pas pris de délibérations refusant par principe d'appliquer la loi ou déclarant leur intention de ne plus l'appliquer.

Il a affirmé que l'État devait jouer tout son rôle en accompagnant les communes dans l'exercice d'une nouvelle compétence qui leur était confiée en raison de l'impossibilité, pour lui, de l'assurer lui-même.

Il a mentionné les principales remarques qu'il avait eu l'occasion d'adresser aux ministères concernés, à savoir :

- que les préfets, sous-préfets et inspecteurs de l'éducation nationale concernés se devaient de faire le travail de pédagogie nécessaire auprès des maires, en venant à leur rencontre et en répondant systématiquement à chacune de leurs questions pratiques ;

 - qu'il fallait réfléchir à l'implication éventuelle des centres de gestion de la fonction publique territoriale dans la mise en oeuvre pratique du dispositif afin, par exemple, d'adresser aux communes les formulaires nécessaires à l'embauche et au paiement des contractuels qu'elles recrutent pour la mise en oeuvre du service ;

- que les services de l'éducation nationale devaient s'impliquer plus avant dans la constitution des « listes-viviers », comme il l'avait proposé lors de l'examen du texte.

Il a observé que le ministère de l'éducation nationale s'était déclaré prêt à intégrer ces recommandations dans l'instruction qu'il se préparait à envoyer aux inspecteurs de l'éducation nationale.

Par ailleurs, il a souligné que le ministère de l'éducation nationale lui avait d'ores et déjà indiqué que, le 2 décembre dernier, au cours d'une réunion entre le ministre de l'éducation nationale et le président de l'AMF, il avait été acté :

- que les services de l'État allaient s'efforcer de simplifier la mise en oeuvre pratique du droit d'accueil en communiquant aux communes, en temps réel, le taux de grévistes déclarés afin de permettre aux maires d'avoir, trois ou quatre jours avant le conflit, une première idée des effectifs d'élèves à accueillir ;

- que, de la même manière, les services de l'éducation nationale allaient demander aux familles d'indiquer quelques jours à l'avance si elles souhaitaient bénéficier du service ce qui, là encore permettrait aux maires d'avoir une première approximation du nombre d'élèves à accueillir ;

- qu'enfin, le ministère allait proposer aux communes qui le souhaitent, d'avoir recours aux services de contractuels intervenant régulièrement dans les écoles pour constituer leur vivier de personnels ainsi qu'à des membres des associations familiales ou de parents d'élèves, sous réserve, bien entendu, que les personnes concernées acceptent.

a salué l'annonce de toutes ces mesures, qui devraient permettre d'aplanir une large partie des difficultés que rencontraient les communes.

Pour conclure, il a déclaré que la tâche des communes serait facilitée par l'intégration des propositions qu'il avait faites au ministère de l'éducation nationale dans l'instruction adressée aux inspecteurs de l'éducation nationale. Soulignant que les maires attendaient en effet un soutien de la part de l'État, il a déploré que celui-ci ne le leur ait pas apporté plus tôt.

Après avoir réaffirmé que ces difficultés d'application ne témoignaient pas d'un vice de la loi, mais plutôt d'un effort de pédagogie insuffisant, voire lacunaire, il a proposé de rejeter la proposition de loi abrogeant la loi n° 2008-790 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire et d'interroger en séance publique le ministre de l'éducation nationale sur les mesures qu'il compte prendre pour simplifier la tâche aux élus locaux.

Après avoir pris acte des propositions du rapporteur, M. Serge Lagauche a souligné les difficultés de disposer des informations et des contacts utiles pour mettre en oeuvre le service d'accueil.

Il s'est interrogé sur l'ampleur des efforts nécessaires à l'application de cette loi au regard d'un phénomène limité pour lequel des solutions à l'amiable peuvent être trouvées.

Tout en se prononçant en faveur de l'abrogation de cette loi, il a proposé que son application soit laissée à l'appréciation des maires.

s'est interrogé sur la légitimité de certaines lois votées pour apporter une réponse d'ordre législatif à des circonstances particulières.

Il a estimé, ensuite, que toute intervention répressive ne constituait en aucune façon une réponse aux difficultés de mise en oeuvre de la loi, que ce soit à l'égard des maires ou des familles.

Il a relevé que cette loi conduisait à créer, en cours d'année, des charges nouvelles pour les collectivités territoriales, et ce sans concertation préalable avec l'ensemble des communes.

Après avoir considéré les raisons fondamentales qui peuvent conduire un maire à une attitude de refus, il a défendu également le respect de l'autonomie des communes.

a estimé que, au-delà du débat sur la légitimité de la loi et de sa propre conviction, la loi était inapplicable. Elle a déclaré que les récents arbitrages budgétaires avaient tout particulièrement affecté le secteur de la vie associative alors même qu'il constitue un vivier de personnels susceptibles de permettre la mise en oeuvre de la loi de manière satisfaisante.

a souligné les difficultés d'application du dispositif d'accueil en milieu rural et s'est prononcé pour l'abrogation de la loi.

Il a estimé que la compétence exercée par l'Etat sur le personnel enseignant le contraignait aussi à assurer l'accueil des élèves en cas d'absence ou de grève des enseignants.

a regretté la contrainte qui a pesé sur l'adoption de la loi.

Il a établi une distinction entre les maires se refusant à appliquer la loi et ceux n'en ayant pas les capacités. Il s'est inquiété de l'utilisation de ce nouveau cadre législatif à des fins de défense de revendications corporatistes.

S'appuyant sur l'exemple du centre-ville de Toulouse, il a relevé que, sans remettre en cause le droit de grève des enseignants, une réflexion s'avère nécessaire sur cette question et ses effets pervers qui affectent tout particulièrement les parents les plus modestes.

a témoigné des difficultés rencontrées par les maires, notamment des communes moyennes, dans la mise en oeuvre de la loi. Elle a déclaré que les parents d'élèves contactés pour figurer sur la liste des personnes susceptibles d'assurer le service d'accueil se sont déclarés incompétents pour assurer cet accueil dans un cadre scolaire.

A titre d'exemple, elle a cité le cas du maire de Bordeaux qui n'a pu mettre en place le service d'accueil dans toutes les écoles de la commune.

Elle a indiqué que le réseau de la solidarité au sein des écoles était de nature à apporter une solution plus pertinente à l'accueil des élèves en cas de grève des enseignants que le vote de dispositions législatives complexes.

Elle a conclu son propos sur le fait que l'obligation faite aux maires d'appliquer la loi ne devait connaître aucune exception, faisant ainsi allusion à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

a apporté les éléments de réponse suivants :

- la loi étant votée et ayant été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, elle doit naturellement s'appliquer. S'il apparaît normal que les maires qui n'arrivent pas à la mettre en oeuvre, en dépit de leurs tentatives, ne soient pas poursuivis, il n'est en revanche pas admissible que certains s'exonèrent par principe de cette obligation ; dans ce cas, il est justifié qu'ils soient poursuivis au titre de leurs fonctions ;

- la loi a été mise en oeuvre dans la plupart des communes même si cela n'a pas été sans difficulté. Entre 80 et 90 % des communes sont dans ce cas dans la majeure partie des académies même si ce taux n'atteint que 40 à 50% dans quelques rares départements. Cette situation ne justifie donc pas une abrogation de la loi.

a fait part, néanmoins, du réel mécontentement exprimé par de très nombreux maires à l'occasion du discours du Premier ministre au dernier congrès des maires. Il a jugé difficile de demander aux parents ou aux agents communaux d'assurer le « service minimum » en cas de grève des enseignants. Il a estimé que le problème ne se poserait pas si les classes n'étaient pas surchargées et si l'on n'avait pas décidé des suppressions de postes.

a rappelé qu'il s'agissait d'assurer la garde des enfants et non pas de remplacer les enseignants.

a indiqué que tous les recours effectués par le préfet de Seine-et-Marne avaient été rejetés, dans la mesure où il est impossible d'établir une distinction entre les maires ne voulant pas appliquer la loi et ceux ne le pouvant pas. Il en a conclu qu'il convenait de choisir entre « l'enterrement » naturel de la loi et son abrogation, cette dernière lui semblant être la solution la plus claire.

Après avoir cité les taux élevés de communes ayant mis en place le dispositif dans un certain nombre d'académies, en dépit des difficultés rencontrées, M. Philippe Richert, rapporteur, a souligné que la réalité de la situation ne justifiait pas une abrogation de la loi.

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a rejeté la proposition de loi n° 147 (2008-2009) abrogeant la loi n° 2008-790 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.

A l'article 29, Mme Catherine Dumas a défendu son amendement n° 211, tendant à préciser le périmètre du « documentaire de création » pris en compte au titre du « quota patrimonial » au sein des investissements réalisés par les chaînes dans les oeuvres audiovisuelles pour satisfaire à leurs obligations en matière de contribution à la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles. Elle a estimé qu'un certain nombre d'émissions, telles que « Envoyé spécial » ou « Capital » devaient être prises en compte à ce titre.

a précisé que le CSA définissait, a posteriori, et au cas par cas, le périmètre des oeuvres concernées. Elle a rappelé que la commission avait adopté un amendement afin de préciser ce point, sans toutefois entrer dans une définition précise du « documentaire de création », aucune définition ne recueillant le consensus des professionnels. La commission a ainsi adopté une position médiane, de nature à guider le CSA dans la détermination de ce qui doit relever de cette catégorie des oeuvres dites patrimoniales.

a rappelé qu'il s'agissait ainsi de préciser clairement que sont concernés des documentaires enchâssés dans des émissions autres que d'information ou de divertissement, afin qu'ils puissent bien être pris en compte par le CSA.

Puis M. Michel Thiollière, corapporteur, a proposé à la commission de rectifier l'amendement n° 39 rectifié à l'article additionnel après l'article 19, tendant à réduire le champ des bénéficiaires de la redevance audiovisuelle, afin de ne plus en exclure l'Institut national de l'audiovisuel (INA) ni la société de l'audiovisuel extérieur de la France (AEF). En revanche, resterait exclu de son bénéfice le groupement d'intérêt public France Télé numérique, conformément à la position adoptée par la commission à l'unanimité, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009.

Soulignant toute l'importance des travaux réalisés par l'INA, M. Serge Lagauche a soutenu cette rectification. Il a jugé pertinente la distinction proposée avec le groupement d'intérêt public France Télé numérique, le Gouvernement s'étant engagé à financer ce dernier.

s'est interrogé sur la nécessité d'adapter en conséquence la nouvelle appellation de la redevance, afin qu'elle n'exclut pas l'INA.

a rappelé son souhait de retenir une appellation à la fois simple, pédagogique et englobant effectivement l'ensemble des organismes concernés de l'audiovisuel public.

a proposé en ce sens une rectification de l'amendement n°36 rectifié à l'article additionnel avant l'article 19 de la commission modifiant cette appellation.