Nous commençons notre réunion par l'examen du rapport de Bernard Delcros sur les programmes « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'État » de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances (PLF) pour 2023.

Le volet consacré à la politique des territoires de la mission « Cohésion des territoires » concerne les programmes 112 et 162 pour un total de 415,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 324 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Il faut y ajouter près de 700 millions d'euros au titre des dépenses fiscales portées par le programme 112 en faveur de territoires bénéficiant de zonages, notamment les zones de revitalisation rurale (ZRR) ou les zones d'aide à finalité régionale (AFR). Le dossier du zonage a connu, vous le savez, divers rebondissements. Nous en avions obtenu le report jusqu'à la fin de 2023. En tout cas, soyez assurés que Frédérique Espagnac et moi-même allons continuer de suivre cette question avec la plus grande attention.

Les crédits de ces deux programmes financent des dispositifs importants pour nos territoires, particulièrement en milieu rural, et ils ont un effet de levier sur d'autres financements. Ils concernent les politiques contractualisées entre l'État et les territoires, par exemple le volet territorial des contrats de plan État-régions (CPER), les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) ou encore les programmes Petites Villes de demain, Fabrique de territoire et Territoires d'industrie.

Concernant le programme 112, les crédits demandés s'élèvent à 329,4 millions d'euros en AE et 262,4 millions en CP, soit une hausse respective de 34,9 % et de 6,3 %.

Cette présentation appelle toutefois une clarification : plusieurs dispositifs relevant du programme 112 ont été financés en 2022 par des crédits inscrits sur la mission « Plan de relance ». Celle-ci n'étant plus d'actualité en 2023, les crédits concernés ont été rapatriés sur le programme 112, ce qui explique cette hausse.

Cet effet « rapatriement » est particulièrement visible concernant les crédits dédiés aux CPER qui, en 2023, représentent 44 % des AE de l'ensemble des crédits du programme 112. La hausse importante de la section locale du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui porte les CPER, doit être appréciée au regard de cette réalité.

Au titre du programme 112, pour les CPER et les contrats de plan interrégionaux État-régions (CPIER) et sur la période 2021-2027, ce sont 998,6 millions d'euros qui ont été contractualisés, et 155 millions d'euros au titre du plan France relance. En 2023, les crédits dédiés à cette nouvelle génération de CPER s'élèvent à 143 millions d'euros en AE et 55,5 millions en CP.

Quelques mots sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) dont le programme 112 porte la subvention pour charge de service public, soit 63 millions d'euros. Cette subvention est stable pour la troisième année consécutive et maintient les 20 millions accordés à l'ANCT en 2021 et 2022 pour financer l'ingénierie des collectivités - cela représente un doublement par rapport à 2020.

Les dispositifs de soutien en ingénierie aux territoires ruraux répondent aux besoins d'ingénierie interne, avec les chefs de projets du programme Petites Villes de demain, les conseillers numériques France Services, les chargés de mission Fabrique de territoire ou les volontaires territoriaux en administration. Ils recouvrent également des besoins plus spécifiques et ponctuels sous forme de prestations de bureaux d'études dans le cadre du marché à bons de commande porté par l'État.

La mise en oeuvre de ces différents programmes nécessite le recrutement de personnels par les collectivités qui bénéficient pour cela d'une aide de l'État sur les premiers mois ou les premières années. Mais évidemment, toute la question est celle du devenir de ces contrats à échéance de l'accompagnement financier de l'État. Inscrire dans la durée le financement de ces contrats est la condition du succès de ce type de dispositif ; cela assure aux élus locaux une prévisibilité des moyens. C'est le cas dans le programme Petites Villes de demain : les financements de l'État sont assurés sur la durée du contrat, soit six années.

Concernant les maisons France Services, les crédits demandés en 2023 s'élèvent à 36,3 millions en AE et en CP, soit un montant identique à celui accordé en 2022.

En juillet dernier, je vous ai présenté mon rapport dans lequel je faisais plusieurs propositions pour améliorer le fonctionnement et enrichir l'offre de services des maisons France Services.

Lors du dernier comité de pilotage qui s'est tenu vendredi dernier et auquel j'ai participé, Stanislas Guérini, ministre de la transformation et de la fonction publiques, en charge de ce dossier, a annoncé la prise en compte de plusieurs de ces propositions, parmi lesquelles la poursuite du déploiement, l'entrée de nouveaux opérateurs dans le dispositif, la formation des agents ou encore la pérennisation des financements des postes de conseillers numériques. Il a également souhaité me confier une mission pour préciser les perspectives de développement de ces maisons.

Sur la question du financement du réseau France services, je vous rappelle le modèle aujourd'hui en vigueur : l'État et les neuf opérateurs nationaux associés au programme contribuent à parité par le biais de deux fonds à hauteur de 30 000 euros au total par maison et par an.

Or le coût de fonctionnement d'une maison France services est au minimum de 100 000 euros par an ; il s'élève en moyenne à 110 000 euros. En d'autres termes, la participation financière cumulée de l'État et des opérateurs représente aujourd'hui moins du tiers du coût de fonctionnement d'une maison, alors même qu'il s'agit d'un programme affiché comme une priorité par le Gouvernement dans le cadre de l'agenda rural.

Dans mon rapport, je vous proposais de rehausser de 10 000 euros par maison la participation de l'État, d'un côté, et des opérateurs, de l'autre. Cette proposition reste bien sûr d'actualité. L'accord-cadre national pluriannuel signé en 2019 avec les opérateurs doit être révisé fin 2023 ; nous devrons saisir cette occasion pour avancer sur cette question.

Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État », aussi appelé PITE, est composé d'actions répondant à des enjeux spécifiques et rassemble des contributions issues de programmes de différents ministères. C'est un outil utile qui permet de prendre en compte les spécificités locales et de garantir la souplesse et la cohérence de l'action de l'État.

Le projet de loi de finances prévoit de doter ce programme de 85,8 millions d'euros en AE et de 61,6 millions d'euros en CP.

Je veux le redire cette année encore, la principale difficulté concernant l'exécution du programme 162 est l'importance des mouvements de crédits en cours d'année. Ainsi, en 2021, le montant ouvert en loi de finances initiale en AE s'élevait à seulement 15 % des crédits finalement accordés à ce programme.

Le PLF pour 2023 crée une nouvelle action consacrée à la mise en oeuvre d'un plan de lutte contre les sargasses dans les Antilles. Cette nouvelle action sera dotée de 5,1 millions d'euros en AE et en CP. Il est à espérer que le plan Sargasse II tire les leçons de l'expérience bretonne afin d'apporter une réponse efficace à cette situation.

Concernant justement le plan de lutte contre le développement des algues vertes, les services de l'État estiment dans les documents budgétaires qu'une hausse de 4 millions d'euros serait nécessaire pour mettre en place une expérimentation de procédés innovants de collecte des algues verte dans le milieu marin et qu'une hausse de 2 millions d'euros serait nécessaire pour le nouveau volet sanitaire du plan. Or je constate que les crédits accordés à cette action sont stables ; nous devrons suivre cette question qui pourrait évoluer grâce à des transferts en cours de gestion.

En conclusion, ce projet de budget 2023 s'inscrit dans la continuité des précédents, sans grande nouveauté, mais avec maintien des moyens consacrés à ces politiques. C'est pourquoi je proposerai un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 112 et 162, mais nous devons réserver le vote dans l'attente de la présentation par Jean-Baptiste Blanc des programmes de cette mission consacrés au logement et à la politique de la ville car le vote doit porter sur l'ensemble de la mission.

Sur ce type de mission, nous avons naturellement tendance à vouloir davantage de crédits, par exemple pour les territoires ruraux ou certains quartiers de nos villes. Pour autant, nous sommes sur une ligne de crête en termes de soutenabilité des finances publiques. La commission des finances est aussi la gardienne d'une certaine cohérence pour déterminer le bon niveau de dépenses. Ne faisons pas comme le Gouvernement qui dit que nous sommes à l'euro près, mais qui multiplie les annonces de dépenses...

En l'espèce, nous devrons regarder avec attention les propositions que fera l'État en 2023 et nous devrons veiller à ce que la concertation se déroule correctement.

En tout cas, je suivrai l'avis du rapporteur spécial sur ces deux programmes.

Vous avez évoqué l'importance des transferts en cours de gestion pour le programme 162. Faut-il véritablement s'étonner de ce mode de fonctionnement ? L'État ne doit-il pas disposer d'une certaine souplesse pour piloter ce type de dépenses ?

Des exonérations fiscales sont liées au zonage, vous l'avez dit, mais d'autres aides ou dispositifs s'appuient également sur le classement en ZRR, par exemple les subventions des agences de l'eau. Est-il vraiment pertinent de se baser sur un tel critère de zonage pour une question qui constitue un enjeu global ? Je connais plusieurs exemples qui montrent que cela entraîne des disparités importantes entre les territoires.

Il est vrai que ces programmes ne sont pas budgétivores, mais ils sont importants pour nos territoires.

En Bretagne, le tribunal administratif a mis en cause l'action de l'État en ce qui concerne la lutte contre les algues vertes ; il nous faut multiplier les actions, si nous voulons être efficaces en la matière.

Dans le programme Petites Villes de demain, il me semble que les financements courent sur trois ans. Cette durée vous semble-t-elle suffisante et cohérente avec le calendrier des actions décidées dans ce cadre qui nécessitent du temps pour se déployer pleinement ?

En 2021 et 2022, le plan de relance finançait l'ANCT. Comment les choses vont-elles se passer en 2023 ?

Dans le cadre de ces différents programmes, il est souvent nécessaire de recruter des chefs de projet : 838 l'ont été pour le programme Petites Villes de demain. Cela pèse sur les budgets des communautés de communes. Surtout, que faire de ces agents à la fin du programme en question ?

Je partage les inquiétudes qui ont été exprimées sur la pérennité des financements de l'État pour les maisons France Services. Par ailleurs, on constate souvent qu'une part importante de l'activité de ces structures relève de questions relatives aux régimes de retraite, donc de la compétence des caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat). Disposez-vous de statistiques sur l'activité des maisons France Services ? Ne faudrait-il pas prévoir d'autres financements ?

Le fonds national de péréquation postale semble financer des maisons France Services. Pourquoi ? N'est-ce pas finalement un jeu de bonneteau ?

En ce qui concerne la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, je voudrais ajouter que ces programmes recourent souvent à des cabinets privés.

Le financement par l'État et les opérateurs des maisons France Services a été forfaitisé à 30 000 euros par an et par structure. Or entre la hausse des coûts de l'énergie, l'augmentation du point d'indice des fonctionnaires et le glissement vieillesse-technicité, les coûts de structure augmentent grosso modo de 10 %, si bien qu'en proportion la participation de l'État diminue. Ne doit-on pas craindre que les collectivités locales se retrouvent seules à financer ces structures ?

L'Association des maires ruraux de France a publié un communiqué sur les maisons France Services. L'Association rappelle d'abord - je crois que c'est important - que la première maison France Services, c'est la mairie ! Elle formule ensuite vingt-cinq propositions ; j'en cite deux : la présence d'une maison France Services par canton ; un financement assuré à 100 % par l'État et les opérateurs. Qu'en pensez-vous ?

Je suis d'accord avec vous, monsieur le président, il faut de la souplesse dans la gestion, mais en l'espèce nous sommes le plus souvent dans le cadre de plans pluriannuels. En outre, les acteurs ne savent pas en milieu d'année s'ils auront assez de crédits pour poursuivre les actions en cours. Cette absence de visibilité crée des problèmes sur le terrain.

Madame Vermeillet, il est vrai que le zonage en ZRR sert aussi de référence pour d'autres actions ou dispositifs, par exemple pour La Poste. Certaines agences de l'eau bonifient leurs financements, lorsqu'une commune est classée en ZRR. Cela peut créer des disparités, mais l'objectif est bien de soutenir davantage les communes qui en ont le plus besoin. En tout cas, cette question pourra être revue dans le cadre de la prochaine réforme.

Monsieur Canévet, monsieur Requier, dans le cadre du programme Petites Villes de demain, le financement par l'État pour les postes de chefs de projet est assuré sur la durée du programme, soit cinq ou six ans, ce qui n'est pas toujours le cas en matière d'ingénierie territoriale. Cette participation est bien prévue jusqu'en 2026 pour ce programme.

Monsieur Lefèvre, neuf opérateurs, dont des caisses de retraite, contribuent au financement des maisons France Services à hauteur de 15 000 euros par an et par structure. Pour autant, les agents France services ne sont pas là pour faire le travail des agents des caisses de retraite ; ils assurent un accueil de premier niveau et accompagnent les personnes dans leurs démarches. Nous proposons que d'autres opérateurs participent également au financement des maisons France Services, par exemple pour aider les gens à bénéficier de MaPrimeRénov'.

Monsieur Bascher, le fonds de péréquation postale est alimenté par un avantage fiscal perçu par La Poste, notamment pour financer les agences postales communales. C'est à ce titre qu'il peut financer des maisons France Services.

En réponse à Eric Bocquet, je ne pense pas que l'État doive financer à 100 % les maisons France Services. Pour autant, l'État et les opérateurs devraient participer ensemble à la moitié du coût minimum, ce qui représenterait un montant global de 50 000 euros par an. Ce sujet pourra faire partie des négociations sur la révision de la convention-cadre qui interviendra en 2023.

Je suis d'accord avec vous, monsieur Bocquet : les mairies sont les premières maisons France Services ! Je crois d'ailleurs que nous devons trouver les moyens de mieux associer les secrétaires de mairie au fonctionnement de ces structures : les mairies et les maisons France Services travaillent souvent de manière trop séparée.

Enfin, je ne crois pas que le canton soit la bonne « maille », en tout cas pas les cantons actuels, qui sont souvent trop grands et qui ne correspondent plus à des bassins de vie. La bonne « maille », c'est le bourg-centre, c'est-à-dire le bassin de vie.

Notre commission examinera le 15 novembre prochain l'autre partie des crédits de la mission « Cohésion des territoires » rapportée par notre collègue Jean-Baptiste Blanc, aussi est-il nécessaire de réserver notre vote sur la mission jusqu'à cette présentation.

Nous passons à l'examen du rapport de Paul Toussaint Parigi sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » telle qu'elle est nous est présentée cette année connaît un rétrécissement attendu de son périmètre, puisque l'un de ses trois programmes a été supprimé. Il s'agit du programme relatif à la présidence française du Conseil de l'Union européenne, qui s'est achevée le 30 juin 2022 et qui, par conséquent, ne devrait plus entraîner de dépenses en 2023.

Corrigée de cette importante mesure de périmètre et de l'inflation, la mission voit ses crédits augmenter de 3,5 % en crédits de paiement (CP) et de 9 % en autorisations d'engagement (AE). Il s'agit d'une hausse non négligeable, qui doit néanmoins être relativisée, puisqu'elle ne représente, en valeur absolue et toujours hors inflation, que 30 millions d'euros en CP et 73 millions d'euros en AE. Ces nouvelles dépenses me semblent en outre pleinement justifiées, puisqu'elles reflètent la priorité accordée par le Gouvernement à la cybersécurité et, dans une bien moindre mesure, à l'écologie, deux enjeux dont l'importance n'est plus à démontrer.

Le présent projet de loi prévoit tout d'abord un renforcement important des moyens alloués à la cybersécurité dans un contexte où le nombre de cyberattaques touchant aussi bien l'État que des collectivités territoriales, des entreprises ou bien encore des hôpitaux - on l'a vu récemment à l'hôpital de Corbeil-Essonnes - a triplé en deux ans seulement. Pour mieux prévenir ces attaques et aider les organismes touchés à y faire face, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) bénéficiera en 2023 d'un schéma d'emplois de 46 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, ainsi que d'une nouvelle dotation de 25 millions d'euros afin de lui permettre d'acquérir de nouveaux locaux à Rennes à proximité du pôle cyberdéfense du ministère des armées.

Parallèlement au renforcement de l'Anssi, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), qui exerce elle aussi une mission de protection numérique des données, verra ses effectifs renforcés à hauteur de 18 ETP en 2023. À titre d'illustration, 43 % des notifications reçues par la CNIL en 2021 concernaient des attaques dites par logiciel de rançon ou rançongiciel.

Ce renforcement des moyens alloués à la cybersécurité s'accompagnera parallèlement d'un renforcement de ceux attribués à la nouvelle Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), issue de la fusion du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). L'Arcom se verra dotée en 2023 de 18 ETP supplémentaires afin de lui permettre de répondre à l'élargissement de son champ de compétence à de nouveaux acteurs du numérique, à savoir les plateformes, les réseaux sociaux et les sites de partages de vidéos - ce nouveau champ d'action résulte de récentes évolutions législatives.

Le présent projet de loi acte également l'évolution des indicateurs de performance s'appliquant à l'Arcom avec la création d'un nouvel indicateur relatif au délai moyen de traitement des saisines reçues par l'Arcom sur un programme télévisuel. Ce nouvel indicateur résulte notamment d'une recommandation émise par notre collègue Michel Canévet à l'occasion d'un contrôle budgétaire concernant l'ex-CSA, à l'époque où il était rapporteur spécial de la mission.

J'en viens ensuite à deux points de ce budget concernant l'écologie qui ont retenu mon attention, même si l'on ne peut pas dire que les montants en jeu soient mirobolants.

Le premier point concerne le Haut Conseil pour le climat, sur lequel j'avais effectué l'an passé un contrôle budgétaire. Ce travail de contrôle m'avait conduit à constater le manque de moyens criant de ce jeune organisme et à réclamer une hausse substantielle de ses effectifs, pour les porter de 6 à 24 ETP en 2023. J'ai été partiellement entendu, puisque le plafond d'emplois alloués au Haut Conseil pour le climat a été doublé et que ses effectifs devraient donc atteindre 12 ETP en 2023. Cette décision me semble évidemment aller dans le bon sens, même si l'on aurait pu faire davantage, et j'espère qu'elle permettra effectivement au Haut Conseil pour le climat de mieux mener à bien ses importantes missions.

Le second point concerne le secrétariat général à la planification écologique (SGPE), dont la création a été officialisée il y a quelques mois par décret et dont les moyens sont définis par le présent projet de loi. Ce nouveau secrétariat, placé directement sous l'autorité de la Première ministre, devra permettre d'assurer la coordination interministérielle de l'ensemble des politiques publiques visant à assurer la transition écologique du pays.

Sur le fond, il est difficile de ne pas se féliciter de cette création, qui témoigne de la prise de conscience du Gouvernement et du Président de la République de la nécessité d'inscrire l'écologie comme une priorité transversale de l'action publique. Reste néanmoins à traduire cette promesse en actes. Pour ce faire, le secrétariat général à la planification écologique disposera en 2023 de l'appui d'une équipe de 15 ETP et d'un budget de fonctionnement de 500 000 euros, ce qui peut sembler peu au regard de l'immensité de la tâche que représente la planification écologique. D'après ce qui m'a été indiqué au cours des auditions que j'ai menées, ces moyens devraient cependant être amenés à augmenter substantiellement dans les prochaines années, pour être portés à 50 ETP d'ici à 2025. C'est un sujet que je suivrai attentivement en tant que rapporteur spécial au cours des prochains exercices.

Je terminerai mon propos par quelques mots sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative », géré par la direction de l'information légale et administrative (Dila), elle-même rattachée aux services de la Première ministre.

Ce budget annexe tire principalement ses ressources des recettes d'annonces légales, notamment des recettes d'annonces de marchés publics, qui dépendent fortement de l'activité économique. Pour cette raison, le projet de loi de finances pour 2023 prévoit une hypothèse de recettes prudente, à hauteur de 167 millions d'euros, soit une baisse de 7 millions d'euros par rapport aux recettes estimées pour l'année 2022.

Malgré cette prévision prudente, le budget annexe devrait dégager en 2023 un nouvel excédent, estimé à 14 millions d'euros, grâce à des dépenses modérées de personnel et de fonctionnement.

Les effectifs de la Dila seront une nouvelle fois réduits, avec un schéma d'emplois négatif de -15 ETP. Le contexte inflationniste pèse en revanche fortement sur les dépenses de fonctionnement de la Dila, qui devraient augmenter de près 3 % en 2023. Cette augmentation s'explique notamment par la hausse importante des prix de l'électricité et du papier, qui a entraîné une hausse incompressible de 50 % du coût des activités d'imprimerie gérées par la direction.

Enfin, les dépenses d'investissement du budget annexe en 2023 permettront notamment d'améliorer la sécurité informatique et les fonctionnalités des différents sites internet gérés par la Dila, dont Légifrance et le site d'information administrative service-public.fr, qui font tous les deux l'objet de plusieurs dizaines de millions de visites chaque année.

A la lumière de ces différentes observations, je vous propose d'adopter sans modification les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », ainsi que les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Même si je n'ai pas encore mené toutes les auditions auxquelles je souhaite procéder, je rejoins les propos du rapporteur spécial.

Ce budget 2023 tient compte des risques cyber et du contexte international et, comme cela a été dit, l'augmentation des moyens des autorités administratives indépendantes correspond largement à des évolutions législatives ayant abouti à un élargissement des compétences de certaines d'entre elles.

Je formulerai à ce stade deux remarques. D'une part, je constate que le budget du service d'information du Gouvernement (SIG) est systématiquement surconsommé. D'autre part, nous n'avons aucune information sur les coûts du Conseil national de la refondation et du Haut-Commissariat au plan.

Je le répète, nous évoluons sur une ligne de crête entre les besoins de financement et la soutenabilité des finances publiques. En l'espèce, le périmètre de la mission se rétrécit, mais les dépenses augmentent sensiblement.

En ce qui concerne la gouvernance écologique, je suis perplexe sur la méthode utilisée : la Première ministre nous dit qu'il faut casser les fonctionnements en silos, mais on semble rester sur les décisions et modes d'action du passé. Il y a clairement un problème de calage sur cet aspect des choses.

Le groupe Les Républicains partage la prudence du rapporteur général et, à ce stade de nos débats, nous souhaitons que la commission réserve son vote sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». En effet, nous nous interrogeons sur la très grande augmentation des effectifs de cette mission.

Aujourd'hui, le SGPE fonctionne avec les moyens du commissariat général au développement durable (CGDD) : n'y aura-t-il pas demain des doublons ? Je crois qu'il faut regarder les choses avec attention, d'autant que les effectifs des ministères concernés ne bougent pas.

Je ne sais pas si c'est la DILA qui édite les documents budgétaires, mais il y a d'importants problèmes, notamment dans les tableaux, ce qui est assez regrettable.

Les moyens en personnel augmentent beaucoup. Habituellement, il y a des réductions ailleurs pour compenser de telles hausses. Est-ce le cas cette année sur les autres services rattachés au Premier ministre ?

Je constate que les effectifs du Groupement interministériel de contrôle (GIC) augmenteront de 34 ETP. Est-ce lié à une augmentation du nombre des écoutes ?

La DILA, dont les dépenses contraintes augmentent, disposera-t-elle de suffisamment de moyens pour fonctionner ?

Nous saluons la hausse des crédits destinés à la cybersécurité.

L'augmentation des crédits des autorités administratives indépendantes correspond souvent à une hausse des saisines - il y a donc une logique. Les 2 ETP accordés à la Défenseure des droits ne suffiront sans doute pas pour faire face à cette hausse des saisines, qui conduit malheureusement à un allongement préoccupant des délais de réponse.

Chaque année, la Cour des comptes pointe du doigt le fait que le niveau des dépenses consommées par le service d'information du Gouvernement (SIG) est nettement supérieur au budget prévisionnel. Estimez-vous que les crédits seront suffisants en 2023 ?

Enfin, je note que les documents budgétaires ne donnent absolument aucune information sur le Haut-Commissariat au plan. Devons-nous publier un avis de recherche ? Plus sérieusement, disposez-vous, Monsieur le rapporteur spécial, de données au sujet de cet organisme ?

Le périmètre de la mission rétrécit, mais ses crédits augmentent. Il y a donc un certain paradoxe et il est difficile de se faire une idée précise à cet instant. Disposez-vous de comparaisons internationales en la matière ?

Le Gouvernement incite les collectivités locales à la sobriété, pour ne pas dire à la rigueur, mais il ne s'applique pas ce principe à lui-même en ce qui concerne cette mission. Faites ce que je dis, pas ce que je fais... La fusion de deux organismes, le CSA et la Hadopi, aboutit à une augmentation des moyens. Le SGPE bénéficie de 15 ETP supplémentaires, la CNIL de 18. À la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), tout est informatisé : dans ces conditions, pourquoi prévoir 4 ETP de plus ?

Je me souviens d'un temps où l'actuel président de la République appelait à la diminution des emplois publics... Quelle est la justification réelle de toutes ces créations de postes ?

Dans certains cas, l'État rattrape un certain retard, par exemple en matière de cybersécurité, et on peut le comprendre.

Mais à part les sénatoriales, il n'y a pas d'élections en 2023, si bien qu'on a du mal à comprendre l'augmentation des postes accordés à la HATVP. Néanmoins, si cela permet d'embaucher quelqu'un pour répondre au téléphone, je suis d'accord !

La hausse des emplois dédiés à la Défenseure des droits est bienvenue, car les besoins grandissent. Il en est de même pour les moyens alloués à la cybersécurité - pensons à l'exemple de l'hôpital de Corbeil-Essonnes !

Je me félicite évidemment de l'augmentation des moyens du Haut Conseil pour le climat, mais cela sera-t-elle suffisante pour que cet organisme puisse jouer pleinement son rôle ?

En ce qui concerne le SGPE, les besoins sont bien plus élevés que les 15 postes créés, tant la planification écologique est essentielle. Néanmoins, je m'interroge sur l'articulation de cette nouvelle instance avec le CGDD.

La surconsommation systématique des crédits du SIG est effectivement incompréhensible et je l'avais déjà dénoncée dans mon rapport l'an dernier. S'agissant du Conseil national de la refondation, je crois savoir qu'un amendement sera présenté à l'Assemblée nationale à ce sujet ; nous y verrons peut-être plus clair.

Les besoins sont très importants en matière de cybersécurité ; je vous rappelle que les attaques ont triplé en deux ans. Nous sommes en retard, d'autant que nous savons bien maintenant que les cyberattaques peuvent aussi être utilisées comme des armes de guerre. Il est difficile d'évaluer précisément les choses, mais je pense que nous devrons continuer d'augmenter les crédits dans les années à venir.

Les autres augmentations correspondent le plus souvent à de nouvelles missions attribuées aux autorités administratives indépendantes.

J'ai procédé à plusieurs auditions. Sur l'articulation entre le SGPE, qui aura des moyens propres, et le CGDD, on m'a répondu que la réflexion était en cours. Sur l'absence d'informations concernant le Haut-Commissariat au plan, j'ai posé la question, mais je n'ai pas obtenu de réponse...

Le budget annexe connaît des excédents annuels ; la DILA dispose donc encore, malgré l'augmentation de ses coûts de fonctionnement, d'une trésorerie suffisante.

Il est vrai que les fusions n'aboutissent pas souvent à des économies d'échelle - nous le savons bien sur nos territoires... Elles ont plutôt tendance à faire progresser les dépenses.

Enfin, en ce qui concerne le Groupement interministériel de contrôle, les demandes de réquisitions adressées aux opérateurs ont augmenté de 30 % sur un an.

Nous poursuivons avec l'examen des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

La mission « Conseil et contrôle de l'État » rassemble les crédits des juridictions administratives et financières ainsi que du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Le projet de loi de finances pour 2023 prévoit une hausse de 8,5 % des crédits de la mission, qui atteindrait 817 millions d'euros en crédits de paiement.

Eu égard au poids des dépenses de personnel, à savoir 80,9 % des crédits demandés, le volume du budget de la mission est largement tributaire des moindres variations qui peuvent affecter les dépenses de personnel. Pour 2023, ces dépenses sont mécaniquement accrues, sous l'effet de la hausse de 3,5 % du point d'indice de la fonction publique. Pour les juridictions administratives, cette revalorisation du point d'indice représente un coût de 10,9 millions en année pleine. Pour les juridictions financières, dont les effectifs sont moins nombreux, cette augmentation du point d'indice représente 4,4 millions d'euros en année pleine.

Par ailleurs, la revalorisation indemnitaire des magistrats administratifs et financiers a été rendue nécessaire pour maintenir l'attractivité financière de ces corps par rapport au nouveau corps des administrateurs de l'État, issu de la réforme de la haute fonction publique. La revalorisation indemnitaire cible donc les débuts de carrière et a été opérée par arrêté du 22 avril 2022 pour les magistrats administratifs, avec une entrée en vigueur au 1er janvier 2022. 8,3 millions d'euros ont été ouverts en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) dans la loi de finances rectificative de cet été pour financer la mesure sur toute l'année 2022. Le coût de la mesure pour l'année 2023 et les années à venir est donc le même : 8,3 millions d'euros. Du point de vue des magistrats, cela représente environ 8 000 euros annuels pour les magistrats de premier grade et 6 000 euros annuels pour ceux de deuxième grade. Ces montants correspondent aux revalorisations moyennes qui ont été décidées pour les administrateurs de l'État, pour qu'il n'y ait pas de décalage entre les hauts fonctionnaires.

Cette revalorisation a vocation à s'appliquer aussi aux magistrats financiers. Elle a déjà été appliquée pour les auditeurs de la Cour des comptes à hauteur de 5 000 euros bruts annuels, ainsi que pour les conseillers référendaires en service extraordinaire à hauteur de 6 000 euros bruts annuels, via une revalorisation de leur prime de rendement. Un projet d'arrêté est encore en cours pour la revalorisation indemnitaire des conseillers de cours régionales et territoriales des comptes (CRTC), qui devrait être mise en oeuvre en décembre 2022 selon les informations communiquées par la Cour des comptes. Le coût de cette mesure est estimé à 4,1 millions d'euros en année pleine.

L'inflation et la crise énergétique n'épargnent pas non plus le budget de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Alors les crédits demandés pour les consommations énergétiques s'élevaient à 2 millions d'euros en 2022 en AE comme en CP, ils s'élèvent à 13 millions d'euros en AE et plus de 3 millions d'euros en CP en 2023 pour les juridictions administratives. De même, les dépenses d'investissement pour relogement du tribunal administratif de Montreuil et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ont été revalorisées de 10 millions d'euros à raison de la hausse des frais de construction.

Ces tendances haussières sur les dépenses de la mission « Conseil et contrôle de l'État » établies, je vais dès à présent détailler rapidement les mécanismes propres à chaque programme pour 2023.

Le Conseil d'État et les juridictions administratives sont de nouveau confrontés à une reprise des entrées contentieuses, après une baisse non significative des entrées en 2020 du fait de la crise sanitaire. La maîtrise des délais et des stocks, qui se sont accrus en 2020, constitue donc un enjeu majeur pour les années à venir. Les affaires enregistrées depuis plus de deux ans devant les tribunaux et les cours pèsent de plus en plus sur le stock global de ces juridictions.

Bien que les effectifs aient été majorés de quarante et un postes pour 2023, la gestion prévisionnelle des effectifs par le Conseil d'État, pourtant gestionnaire des juridictions administratives, est insuffisante, qu'il s'agisse des départs en mobilité, mais aussi à la retraite. Dès lors, les juridictions administratives, et plus particulièrement plus petites, se trouvent déstabilisées par des départs de magistrats en cours d'année. Or, ce phénomène a vocation à s'amplifier avec les mobilités de plus en plus encouragées dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique.

La CNDA est elle aussi confrontée à une reprise des entrées contentieuses en 2021, avec 15,5 % de recours en plus par rapport à 2019. Aucune création d'emplois n'a été fléchée cette année vers la CNDA, qui avait attrait à elle la quasi-totalité des créations du quinquennat précédent. Les futures réformes annoncées de l'asile pourraient avoir une incidence sur l'organisation de la Cour, avec la création de chambres territoriales.

En ce qui concerne maintenant le budget de la Cour des comptes et des juridictions financières, celui-ci a progressé de 9,2 % par rapport à 2022. Cette augmentation est en partie due à des effets de périmètre. Les crédits du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), auparavant retracés dans un programme propre, sont intégrés en 2023 au programme des juridictions financières. Si le budget du HCFP est stable, ce transfert accroît les dépenses du programme 164 de 1,3 million d'euros. De même, la nouvelle commission d'évaluation de l'aide publique au développement (CEADP), placée auprès de la Cour des comptes, a un budget de 3,5 millions d'euros : 2 millions pour les dépenses de personnel et 1,5 million pour les dépenses de fonctionnement.

Par ailleurs, les juridictions financières sont toujours engagées dans une refonte de leurs missions, avec comme objectif d'accroître les missions de contrôle et d'évaluation des politiques publiques. À ce titre, la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS », a confié aux chambres régionales des comptes une nouvelle compétence d'évaluation des politiques publiques territoriales sur saisine des exécutifs locaux. Elles peuvent aussi être saisies de tout projet d'investissement exceptionnel. Les configurations territoriales laissent penser que les saisines seront assez hétérogènes selon les territoires. Par exemple, la région Occitanie compte 13 départements lorsque la région Hauts-de-France n'en compte que cinq. Pour l'heure, du fait de ces incertitudes, aucune création d'emplois n'a été prévue en 2023 dans les chambres régionales des comptes.

Enfin, s'agissant du CESE, ses moyens sont en légère hausse de 1,2 %. Le budget dédié à la participation citoyenne est de nouveau pérennisé en 2023 avec une enveloppe financière dédiée de 4,2 millions d'euros. Le coût de l'organisation de la convention citoyenne sur la fin de vie a été évalué à 3 millions d'euros, mais dépendra largement de la capacité du CESE à nouer des partenariats pour obtenir les prix les plus compétitifs sur les marchés, notamment pour l'hébergement des citoyens tirés au sort lorsqu'ils viennent à Paris. L'internalisation des procédures de la participation citoyenne, en cours au CESE, devrait permettre de diviser par deux le coût des conventions citoyennes. Pour rappel, la convention citoyenne pour le climat avait coûté 6 millions d'euros.

Pour conclure, avec 817 millions d'euros pour la mission, nous n'en sommes pas encore au coût du recours aux cabinets privés, estimé à 1 milliard d'euros pour le conseil de l'État. Or, je suis d'avis, comme beaucoup parmi nous, que la priorité doit être donnée à l'État pour les missions régaliennes.

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous invite à adopter les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Les crédits augmentent de près de 10 %. Il faut qu'on soit attentif à la ligne budgétaire qui se dégage de l'ensemble des missions, y compris s'agissant de celles relatives aux missions de conseil et de contrôle. J'invite à une grande prudence lorsque l'on augmente la dépense publique.

Merci à notre rapporteur pour cette analyse qui peut poser quelques questions. On peut s'interroger sur la hausse constatée malgré les explications données. Concernant le Conseil d'État et les tribunaux administratifs ainsi que la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), beaucoup d'emplois sont concentrés sur Paris ou la région parisienne. A-t-on une idée de la répartition des effectifs en régions ?

Je suis interpellé par vos observations sur la CNDA qui a vu ses effectifs augmenter lors du précédent quinquennat de manière légitime pour accélérer les procédures sur le droit d'asile. Mais faut-il vraiment territorialiser les missions relatives au droit d'asile ? Est-ce que le rapporteur a plus d'éléments sur la territorialisation de la CNDA ? Cela signifie que l'on aurait 8 à 10 structures qui nécessiteraient alors du personnel supplémentaire pour ces entités territoriales. Par ailleurs, je m'interroge sur l'unité de la manière de juger qui se profile avec plusieurs chambres territoriales, contrairement à une CNDA unique.

Le CESE tente de développer le mécénat pour pallier la baisse durable de ces ressources propres pour financer les travaux de rénovation du palais de d'Iéna. Est-ce qu'il s'agit d'entreprises privées qui viendraient apporter leur contribution à la rénovation du palais ? Peut-on imaginer que des cabinets privés apportent leur contribution dans cette opération ?

Dans ce contexte de hausse du contentieux devant les juridictions administratives, l'augmentation des moyens est indispensable pour donner des réponses aux justiciables dans des délais raisonnables. Pour autant, ces délais restent source d'inquiétude d'autant que le stock s'est de nouveau accru en 2021 lors de la crise sanitaire et les affaires en instance ont augmenté de 17 % devant les tribunaux administratifs et de 46 % devant les cours administratives d'appel. Il y a là un point de vigilance. Malgré les augmentations des effectifs, il semble que la réduction des délais en parallèle de l'assainissement des stocks soit compliquée en l'état des moyens. Concernant le HCFP, sans minimiser son rôle, je trouve que la masse salariale de cette structure est assez importante pour seulement huit personnes.

La CEADP est-elle en place et a-t-elle commencé à travailler effectivement ? Par ailleurs, concernant le Conseil d'État et les juridictions administratives, les délais de traitement des dossiers s'allongent. Je regrette que les cibles fixées en matière de délais ne montrent pas plus d'ambition. La question des rémunérations n'est-elle pas un problème ? La rémunération est pourtant bien plus élevée dans les juridictions administratives que dans les juridictions judiciaires. Le rapporteur a-t-il des informations sur ce point ?

La hausse du contentieux est-elle une tendance profonde ? La judiciarisation se développe dans tous les domaines mais met-on les moyens pour y répondre et réduire les délais de traitement des dossiers ? Par ailleurs, peut-on demander à la Cour des comptes des explications sur la hausse de 9,2 % du programme 164 qui concerne les juridictions financières ?

Il y a de nouveaux contentieux systématiques comme le contentieux des étrangers qui doit représenter 50 % des contentieux. Les demandes sont automatiques et on doit y répondre de manière systématique ce qui demande beaucoup d'énergie pour chaque magistrat qui doit les traiter correctement en étant respectueux des demandes malgré leur caractère automatique. Des choses pourraient donc être revues avant d'augmenter les effectifs.

Nous allons voter contre les crédits de cette mission. On est face à des crédits qui ont, pour certain, un caractère en réalité évaluatif notamment ceux relatifs au coût de la convention citoyenne sur la fin de vie, ce qui pose question.

Sur la CEADP, est-ce à dire qu'on va avoir une diminution parallèle de 3,5 millions d'euros des crédits de l'agence française de développement (AFD) car je n'ose pas croire que l'AFD distribuait de l'argent sans en évaluer l'efficacité.

Enfin, sur les revalorisations indemnitaires des juridictions financières : concerne-t-elle uniquement les nouveaux entrants ? Comment a-t-elle été décidée, s'additionne-t-elle à la revalorisation du point d'indice ? Il y aurait alors un traitement particulier des membres des juridictions financières par rapport au reste de la fonction publique.

Les délais moyens de jugement des tribunaux administratifs mentionnés dans le rapport me surprennent car j'ai des chiffres dans ma circonscription, qui relève du tribunal administratif de Strasbourg, bien supérieurs à la moyenne indiquée.

S'agissant de la répartition territoriale des magistrats, pour les juridictions financières, 60 % des effectifs sont à Paris pour 40 % dans les CRTC. Pour les juridictions administratives, les effectifs se répartissent comme suit : 128 membres du Conseil d'État, 288 magistrats en cours administratives d'appel et 903 magistrats dans les tribunaux administratifs. Pour connaître la répartition territoriale plus précise, le site de chaque juridiction détaille les magistrats qui y sont affectés.

La territorialisation de la CNDA est une piste de réforme envisagée et n'a pas encore été traduite au niveau législatif. Je salue toutefois la démarche de déstockage engagée à la CNDA, avec la mission foraine sur Mayotte.

En ce qui concerne le recours au mécénat par le CESE, une vingtaine d'entreprises ont contribué au fonds de dotation Co-construire. D'après les informations transmises par le CESE, il s'agit d'entreprises spécialisées dans la construction. Le groupe de construction Vicat et la société coopérative et participative Up ont d'ailleurs été co-fondateurs. Les sommes ne sont d'ailleurs pas exceptionnelles, puisque 400 000 euros ont été levés pour 2022 et pour 2023.

Pour les juridictions administratives, les quarante et une créations d'emplois en 2023 devraient permettre de réduire les délais et les stocks, d'autant plus que pour cette année, ces créations sont concentrées sur les tribunaux administratifs, qui sont confrontés à une augmentation de leurs stocks plus importante que les autres juridictions.

Par ailleurs, la médiation préalable obligatoire a été pérennisée par décret du 25 mars 2022, notamment pour les décisions individuelles défavorables à certains agents publics. La médiation permet ainsi de réduire dans une certaine mesure le nombre des entrées dans ces domaines contentieux. Elle n'a toutefois pas d'incidence sur les délais de jugement et peut être chronophage pour les magistrats administratifs.

De plus, avec la dématérialisation des procédures, les agents de greffe sont déchargés d'un certain nombre de tâches. Ils ont donc vocation à assurer des missions plus juridictionnelles, avec la rédaction d'ordonnances, notamment dans les contentieux sériels et en matière de droit des étrangers. La montée en compétences des greffes peut donc permettre in fine de réduire les délais de jugement.

La mise en place de la CEADP doit intervenir au premier semestre 2023. La phase de préfiguration est toujours en cours avec la direction générale du Trésor et la direction générale de la mondialisation.

Les crédits demandés par le CESE pour la participation citoyenne ne sont pas évaluatifs. Ils s'élèvent à 4,2 millions d'euros et 3 millions d'euros sont estimés pour le coût d'organisation de la convention citoyenne sur la fin de vie, en fonction des prix que le CESE pourra obtenir pour le logement des citoyens qui ne résident pas en région parisienne.

Sur la revalorisation de la rémunération des magistrats administratifs et financiers, ces corps se doivent d'être attractifs, au risque de perdre les meilleurs éléments. Le décalage avec le corps des administrateurs de l'État n'est pas non plus justifié.

Les délais de jugement pour les affaires ordinaires devant le tribunal administratif de Strasbourg, hors référés et obligations de quitter le territoire français, sont de 1 an, 3 mois et 14 jours, soit inférieurs à la moyenne nationale, qui est de 1 an, 4 mois et 11 jours.

Enfin, je tiens à souligner l'accroissement des charges locatives du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives », dont le coût prévisionnel en AE passe de 2,7 millions en 2022 à 84 millions d'euros en 2023. Cette hausse s'explique notamment par la budgétisation du renouvellement des baux de l'immeuble Arborial de la CNDA, dans l'attente de son relogement, ainsi que de l'immeuble Richelieu des services du Conseil d'État. Les AE ont été provisionnées selon des hypothèses d'engagement maximales alors que les modalités de prises à bail en gestion sont souvent différentes.

Nous souhaitons être attentifs à l'ensemble des dépenses. Je propose un report du vote des crédits sur cette mission pour se prononcer au mieux au regard des éléments complémentaires fournis.

Si la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », a disparu de la maquette budgétaire, la mission « Plan de relance », elle, existe toujours. Toutefois elle est en voie d'extinction puisqu'elle n'ouvre que des crédits de paiement, d'un montant de 4,4 milliards d'euros, dont 3,6 milliards d'euros sur le programme 362 « Écologie », 0,4 milliard d'euros sur le programme 363 « Compétitivité » et 0,5 milliard d'euros sur le programme 364 « Cohésion ».

Ces crédits de paiement permettront de poursuivre la réalisation de nombreux projets du programme 362 qui prennent naturellement plusieurs années, par exemple des actions de rénovation, de réhabilitation, d'investissement, voire de réalisation d'infrastructures favorables à la transition écologique. Sur le programme 363, il s'agit en majorité d'actions relatives à la relocalisation d'activités. Le programme 364 se limite désormais à des restes à payer sur les primes exceptionnelles en faveur de l'alternance et sur certains dispositifs de soutien aux projets locaux.

Pour rappel, cette mission a été créée par la loi de finances initiale pour 2021 avec 36,2 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, soit plus du tiers du plan de relance de 100 milliards d'euros. De nombreux dispositifs ont été regroupés dans les trois grands programmes que je viens de citer, afin de faciliter les réallocations de crédits, au risque de créer des programmes dont l'unité est peu perceptible.

En premier lieu, comme l'année dernière, les crédits réellement gérés sur la mission « Plan de relance » sont assez différents de ceux votés en loi de finances initiale.

D'une part, ils ont été accrus par des reports très élevés. Ainsi, alors que la loi de finances initiale pour 2022 n'avait autorisé que 1,5 milliard d'euros d'autorisations d'engagement nouvelles, c'est au total 7,7 milliards d'euros qui ont été mis à disposition des gestionnaires des trois programmes par la voie des reports. On est passé de la même manière de 13,0 à 18,0 milliards d'euros en crédits de paiements.

D'autre part, des crédits ont été transférés pour leur exécution sur d'autres missions du budget général. Ces transferts, d'un montant de 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement, ont été dirigés vers un grand nombre de missions. Je le répète : cette gestion complexe réduit la lisibilité de la gestion des crédits du plan de relance comme des missions qui y contribuent.

En outre la très grande taille des trois programmes et l'extrême diversité des dispositifs qu'ils regroupent permet aux gestionnaires de programme de procéder à des redéploiements en fonction du rythme d'avancement des projets ou des besoins survenant en cours d'année.

En conséquence, le suivi des crédits est insuffisant, comme nous l'a dit la Cour des comptes dans le rapport qu'elle nous a remis au mois de mars dernier sur la mise en oeuvre des crédits du plan de relance, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances. Par exemple, dans le cas où les crédits sont attribués aux bénéficiaires finaux par des opérateurs ou des entités publiques autres que l'État, c'est le versement des crédits aux tiers qui est retracé dans le système d'information Chorus, et non le versement effectif aux bénéficiaires. La nécessité de justifier les dépenses au regard des « jalons » prévus par le plan de résilience européenne est une complexité supplémentaire, mais c'est une formalité nécessaire pour bénéficier du versement des 40 milliards d'euros prévus par ce plan.

À l'heure où les nouveaux engagements sont en voie de s'achever, on peut constater que, comme nous l'avions prévu les deux années passées, un certain nombre de mesures portées par le plan de relance ne sont pas véritablement temporaires, car elles avaient depuis le début vocation à s'inscrire dans la durée. Elles sont en conséquence reprises par d'autres missions du budget général.

Je pense notamment à la rénovation des bâtiments publics et au fonds « friches », qui font désormais l'objet d'un nouveau programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », créé sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Les moyens budgétaires qui y sont consacrés n'apparaissent pas clairement ; en revanche, l'ambition de ce fonds semble, elle, clairement établie, puisqu'il tendrait désormais à recycler 1 000 hectares par an au lieu de 3 370 hectares en deux ans sur le plan de relance.

Un autre exemple frappant est celui de la recherche duale civile et militaire. Ce programme doté d'environ 150 millions d'euros, traditionnellement porté par la mission « Recherche et enseignement supérieur », a été transféré pendant deux ans sur la mission « Plan de relance », sans augmentation de crédits. Il revient en 2023 sur sa mission d'origine. C'est avec de tels procédés, sans doute que le Gouvernement parvient à boucler un plan de relance de 100 milliards d'euros.

Enfin l'activité partielle, qui avait été portée à la fois par la mission « Plan d'urgence » et par le programme 364 « Cohésion » de la présente mission, sera à compter de 2023 financée par la mission « Travail et emploi » : on sort de la confusion des genres que nous avions critiquée.

Au total, le projet de budget confirme que la mission « Plan de relance » a été un support de financement pour un certain nombre de mesures qui ne relevaient pas de la relance de l'économie au sortir de la crise du covid 19. Elles avaient vocation à être pérennisées et le sont effectivement dans le PLF 2023.

L'objectif de déploiement rapide lui-même n'a été que partiellement atteint.

Le Gouvernement espérait engager la totalité de cette somme dès 2021 et la consommer progressivement en 2021, puis les années suivantes. Or, le taux d'exécution au début du mois d'octobre 2022 n'était, pour l'année en cours, que de 38,5 % en crédits de paiement et de 48 % en autorisations d'engagement. Il ne serait donc pas étonnant que le Gouvernement, une fois de plus, fasse le choix de reporter des crédits non consommés à 2023. Dans ce cas, malgré l'absence d'ouverture d'autorisations d'engagement nouvelles dans le projet de loi de finances, de nouveaux engagements pourraient bien être pris l'an prochain dans le cadre du plan de relance, alors même que l'activité a repris il y a plus d'un an son rythme antérieur à la crise sanitaire et que, sur le plan de la situation économique, nous sommes passés à une autre sorte d'urgence.

De fait, l'exécution dans le temps du plan de relance se prolongera dans les années à venir. Les restes à payer postérieurs à 2023 devaient être, selon les prévisions initiales, de 2,5 milliards d'euros ; le Gouvernement prévoit à présent qu'ils seront de 3,5 milliards d'euros.

Le plan de relance n'est donc certainement pas la réussite complète que présente le Gouvernement, et il serait d'ailleurs prématuré de porter un jugement définitif sur le fond alors que les travaux d'évaluation sont en cours.

Les crédits restant à ouvrir sur la mission seront donc nécessaires pour assurer le règlement de dépenses déjà engagées par les autorisations d'engagement passées. Pour autant, comme je l'ai indiqué, le rythme de décaissement n'est pas certain et de nombreux reports de crédits sont probables depuis 2022 sur 2023.

Compte tenu de ces éléments, je vous propose que notre commission réserve son vote.

Nous avons, mais vous l'avez dit, un comité de suivi et d'évaluation en cours sur le plan de relance. Nous y participons tous les deux. Ce comité de suivi avait bien démarré avec Benoît Coeuré. Après le départ de M. Coeuré, Laurence Boone a été désignée. Elle est entre-temps devenue secrétaire d'État. Aujourd'hui il n'y a plus personne pour gérer le comité. Nous y assistons avec beaucoup d'intérêt.

Pour dire les choses clairement, il va être très difficile de distinguer les effets du plan de relance de ce qui relève des mesures après la crise ukrainienne. Les équipes en charge sont d'ailleurs très prudentes quant à la date à laquelle nous pourrons avoir une vision claire des résultats liés à ce plan de relance.

Je pense que le rapporteur a clairement exposé ce que l'on va retrouver dans d'autres missions. Pour effleurer ce que je vais dire sur la mission écologie, il faut que personne ne se leurre sur la création du programme 380 relatif au fonds vert pour les collectivités locales car il s'agit ni plus ni moins que du recyclage des anciens crédits du programme 362. Il n'y a donc pas de nouvelles actions et il y aura très peu d'initiative laissée aux collectivités. Nous allons juste passer d'une gestion centralisée à une gestion pseudo-décentralisée à la main des préfets.

Je trouve cela sage d'attendre d'avoir pu consolider toutes nos missions pour voir s'il y a vraiment besoin de laisser toutes ces lignes et tous ces crédits.

Nous avons souvent parlé de la multiplication des milliards et de la faible lisibilité des crédits. Il me semble que la participation européenne au plan de relance est de 40 milliards d'euros. Qu'en est-il de la réalisation de ces 40 milliards d'euros ?

Je partage les préoccupations qui ont été exprimées. Il reste dans le rapport que je viens de commettre la question des reports, qui sont une manière, habile juridiquement, de contourner la rigueur.

J'entends l'appel à la sobriété. Je pense que la manière dont on conduit nos budgets doit être claire. Il vaut mieux annuler et réouvrir les crédits que de procéder à des reports comme c'est le cas ici.

Pour les 40 milliards d'euros en provenance de l'Union européenne, 7 milliards ont été versés en 2022 et il est prévu que 12 milliards soient versés en 2023. Jusqu'à présent, les versements interviennent comme prévu.

Nous entendons cette après-midi la communication de Jean-François Husson, en sa qualité de rapporteur de la mission d'information sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

Je rappelle que cette mission a été créée par notre commission à la suite de plusieurs auditions en réunion plénière sur des thématiques de fraude fiscale et pour tirer les premiers enseignements de l'application de la loi relative à la lutte contre la fraude du 23 octobre 2018, qui avait notamment réformé le « verrou de Bercy ».

Ses travaux ont démarré le 8 mars 2022 et se sont achevés le 12 octobre dernier, plus d'une trentaine de personnes ont été auditionnées et trois déplacements ont pu être réalisés notamment à la DGFiP et au Tribunal de Paris, où nous avons vu à la fois les magistrats du siège, le parquet et le parquet national financier (PNF).

Je voudrais remercier tous les collègues membres de cette mission d'information, qui y ont participé avec assiduité. Cette mission s'inscrit dans le droit fil de nos travaux menés il y a quatre ans. Je veux également rendre hommage au travail qui avait été réalisé par mon prédécesseur, Albéric de Montgolfier, qui a été rapporteur du projet de loi relative à la lutte contre la fraude.

Nous voici donc arrivés à la conclusion de ses travaux. Vous avez rappelé, Monsieur le président, leur densité.

Je souhaite vous présenter aujourd'hui les grands axes du rapport, ainsi que les recommandations que je vous propose. Je précise que les travaux de la mission d'information étaient avant tout destinés à faire un bilan des dispositifs que nous avons voté depuis 4 ans, et en particulier dans le cadre de la loi relative à la lutte contre la fraude d'octobre 2018. Cette mission ne conclut pas à la nécessité d'une « révolution fiscale », mais propose un certain nombre d'ajustements et d'évolutions destinés à accroître la portée et l'efficacité des dispositifs examinés. Il y a d'ailleurs des sujets particulièrement lourds sur lesquels nous ne pouvons pas agir par nous-mêmes, je pense par exemple aux prix de transfert.

Commençons au préalable par un constat : les résultats du contrôle fiscal augmentent depuis 2019. Ces résultats avaient connu une chute inquiétante de près de 20 % entre 2015 et 2018, pour atteindre un point bas à 7,7 milliards d'euros. 10,7 milliards d'euros ont toutefois été recouvrés en 2021, soit une hausse de 38 % par rapport à 2018. Les résultats du contrôle fiscal ont quasiment retrouvé leur niveau record de 2019, marquant un net rebond après ceux de l'année 2020, affectés par la crise sanitaire avec une chute de 40 %.

Ces résultats doivent néanmoins être relativisés. Il existe d'abord des marges d'amélioration. L'administration fiscale ne parvient à recouvrer que 75 % des montants mis en recouvrement. Ces résultats sont par ailleurs fortement dépendants de dossiers qualifiés d'exceptionnels.

Par ailleurs, et c'est sans doute la principale limite : nous ne pouvons pas savoir, en l'absence d'évaluation méthodologiquement fiable de la fraude fiscale, si le contrôle fiscal parvient à recouvrer 1 % , 10 %, 20 %, ou plus des montants fraudés.

En 2019, le Premier ministre avait demandé à la Cour des comptes d'évaluer le montant de la fraude aux prélèvements obligatoires : elle s'y était refusée, invoquant le manque de temps nécessaire pour s'y pencher. Le Gouvernement avait dès lors confié cette mission à l'Insee, qui n'a depuis publié qu'une seule étude, produite le 25 juillet 2022, sur l'estimation des montants manquants de versements de TVA, de l'ordre de 20 à 25 milliards d'euros par an. Pour produire cette évaluation, l'Insee a travaillé à partir des données de l'administration en charge du contrôle fiscal et a ensuite transmis ce « savoir-faire » à cette dernière.

L'évaluation de la fraude fiscale pourrait faire l'objet d'un travail commun entre l'Insee et l'administration fiscale, étendu à l'ensemble des impôts. Il est grand temps que nous avancions enfin sur ce sujet, alors que les estimations les plus variées ont tendance à se multiplier dans le débat public. Dans une première recommandation, je propose donc que les estimations soient intégrées dès le projet de loi de finances initiale pour 2024 au document de politique transversale relatif à la lutte contre la fraude, avec le détail des méthodologies utilisées.

Certaines interrogations demeurent également quant à la capacité de l'administration fiscale à lutter contre certains des schémas de fraude complexes et difficilement détectables. En effet, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a largement modernisé ses outils, en ayant par exemple de plus en plus recours à l'intelligence artificielle dans la programmation de ses contrôles. Ainsi, en 2021, le datamining a été à l'origine de 45 % des contrôles, pour 1,2 milliard d'euros recouvrés, soit 11 % du montant total.

Il me semble dès lors important que le Parlement dispose chaque année d'éléments permettant d'évaluer l'efficacité de cette méthode : c'est pourquoi je propose aussi de créer un indicateur de performance relatif à la part des contrôles programmés par datamining et ayant conduit, d'une part, à la mise en recouvrement de droits et pénalités, et, d'autre part, à des contentieux « à enjeux ». C'est l'objet de la deuxième recommandation.

Ces constats une fois présentés, j'en viens aux quatre axes qui ont structuré les travaux de la mission d'information et aux recommandations qui leur sont attachées.

Le premier axe concerne le renforcement de l'efficacité de la réponse pénale à la fraude fiscale. Les dispositions adoptées dans le cadre de la loi relative à la lutte contre la fraude ont en effet profondément affecté les relations entre l'administration fiscale et l'autorité judiciaire.

L'assouplissement du « verrou de Bercy » et son remplacement par un dépôt automatique des plaintes pour les dossiers de fraude fiscale les plus graves se sont traduits par une augmentation de 75 % des dossiers de fraude fiscale transmis par l'administration fiscale au parquet. Cet afflux massif de dossiers intervient dans un contexte où l'ordre judiciaire manque encore de magistrats spécialisés dans la matière économique et financière. Les délais de traitement sont de près de trois ans et demi en moyenne, ce qui fait que 42 % des plaintes transmises par l'administration fiscale depuis 2019 font l'objet de suites judiciaires, 46 % sont en cours de traitement et 12 % sont classés.

Face à ce constat, et au regard également des réserves entourant le cumul des sanctions pénale et fiscale, il ne semble pas opportun de modifier de nouveau les critères de dénonciation automatique ou de remettre en cause l'équilibre trouvé en 2018. En revanche, le déploiement des instruments de coopération entre l'administration fiscale et les parquets doit être encouragé. Ce sont par exemple les fiches d'accompagnement des dénonciations obligatoires ou les réunions trimestrielles qui permettent de parcourir les dossiers.

Les juridictions peuvent également s'appuyer sur des assistants spécialisés, détachés par la DGFiP auprès de celles-ci. Actuellement au nombre de 22, ils jouent notamment un rôle majeur pour analyser les dossiers de fraude les plus complexes et aider les parquets dans le traitement de ces affaires. Or, lors de nos échanges, notre attention a été attirée sur une divergence d'interprétation concernant la levée du secret professionnel fiscal des agents des finances publiques à l'égard des procureurs de la République.

Aujourd'hui, la levée de ce secret ne s'applique pas aux assistants spécialisés, en dépit de leur mission d'assistance aux procureurs. Une instruction du ministère de la justice prévoit toutefois, depuis juin dernier, que rien n'interdit au procureur de la République de se voir assister, lors des réunions avec l'administration fiscale ou pour l'analyse d'éléments relevant de la levée du secret fiscal, d'un assistant spécialisé agissant au titre de sa mission générale d'assistance du procureur de la République dans l'exercice de l'action publique. Une clarification du dispositif législatif pourrait dès lors être opérée pour que, sur autorisation du procureur de la République, le secret professionnel soit levé à l'encontre d'un assistant spécialisé, qu'il soit ou non accompagné. C'est l'objet de la troisième recommandation.

Une autre recommandation vise à tirer les conséquences de la réforme du « verrou de Bercy » : celle de réduire le nombre de membres de la commission des infractions fiscales (CIF), pour les faire passer de 28 à 16 ? C'est la recommandation n° 4. Le volume de dossiers traités par la CIF a considérablement chuté depuis 2018, passant de 964 à 286 en 2021. Et les nouvelles compétences qui lui ont été attribuées ne suffisent pas à justifier le maintien d'un nombre si important de membres. La CIF n'a d'ailleurs tenu que 25 séances en 2021 alors qu'elle pouvait, avant la réforme du « verrou de Bercy » se réunir jusqu'à 70 fois par an.

Deuxième élément de bilan sur la loi fraude, il semble que, dans un contexte de saturation de la justice, le recours aux conventions judiciaires d'intérêt public (CJIP) et aux procédures de comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) est désormais reconnu comme un gage d'efficacité, un outil à part entière de la politique pénale en matière de lutte contre la fraude fiscale.

Je rappelle que, contrairement à ce que l'on peut entendre parfois, il ne s'agit pas d'un dessaisissement de la justice. Les dossiers traités par CJIP ou en CRPC sont bien une réponse judiciaire à un dossier de fraude fiscale, avec une sanction parfois plus élevée que celle qui aurait pu être obtenue dans le cadre d'un procès. Je pense notamment à Google, qui a fini par signer une CJIP, pour un montant de 500 millions d'euros. Par le passé, et dans des dossiers très complexes, il est arrivé que le juge donne tort à l'administration fiscale pour les redressements qu'elle a opérés.

En tout, pour les sept CJIP conclues en matière de fraude fiscale et de blanchiment de fraude fiscale depuis 2019, 1,1 milliard d'euros d'amendes d'intérêt public ont été prononcés, et 2,3 milliards d'euros au total portés en recouvrement, en incluant les pénalités fiscales. La procédure de CRPC a quant à elle concerné 16 % des prévenus en 2021, contre 4 % en 2019. Le montant moyen de l'amende est passé sur la même période de 34 000 euros à 68 000 euros et les délais de traitement sont de 14 mois inférieurs à ceux de la procédure ordinaire.

Toujours sous l'angle des relations entre l'administration fiscale et les autorités judiciaires, j'en viens au soutien qui me semble devoir être apporté aux enquêteurs spécialisés, et notamment au service d'enquête judiciaire des finances (SEJF).

Nous avions douté, lors de l'examen du projet de loi relative à la lutte contre la fraude, de l'utilité d'un nouveau service de police fiscale, craignant une « guerre des polices » avec la brigade nationale de répression de la délinquance financière (BNRDF). Au final, le SEJF bénéficie d'un retour d'expérience très positif des magistrats. Il ne semble pas y avoir de conflits de compétences avec la BNRDF, les deux services étant de toute façon surchargés par le nombre de dossiers à traiter.

Le constat des magistrats est ainsi unanime : les officiers fiscaux judiciaires du SEJF, au nombre de quarante, sont très compétents mais trop peu nombreux : un nombre restreint de dossiers peut leur être transféré. Sur 169 dossiers transférés depuis le 1er juillet 2019, 148 sont en encore en cours.

Je préconise donc - c'est ma cinquième recommandation -, un doublement des officiers fiscaux judiciaires d'ici cinq ans, par redéploiement de moyens au sein des services de Bercy. Et j'oserais même dire que, si on peut aller plus vite, il ne faut surtout pas s'en priver ! Comme l'a suggéré également le magistrat chef du service lors de son audition, je propose que le champ de compétences des officiers fiscaux judiciaires soit étendu aux escroqueries à la TVA. Aujourd'hui, seuls les officiers douaniers judiciaires peuvent traiter de ces affaires, alors même que la gestion de la TVA a été transférée à la DGFiP. C'est l'objet de ma sixième recommandation.

Le deuxième axe concerne la lutte contre fraude à la TVA, qui demeure aujourd'hui massive, puisqu'elle représenterait, d'après l'estimation de l'Insee, une perte de l'ordre de 20 à 25 milliards d'euros chaque année. Cette fraude présente aujourd'hui deux caractéristiques majeures.

La première, c'est la persistance de schémas de fraude complexes et particulièrement difficiles à identifier pour les contrôleurs : je pense par exemple à la fraude « carrousel », qui consiste à obtenir la déduction de paiement de la TVA par l'émission de fausses factures par des sociétés fictives éphémères. Cette fraude entraînerait chaque année une perte de recettes de 50 milliards d'euros pour l'Union européenne.

La deuxième caractéristique, c'est que cette forme de fraude est favorisée par l'essor du commerce en ligne, en particulier sur les plateformes numériques : un rapport de l'Inspection générale des finances de 2019 soulignait que près de 98 % des sociétés étrangères opérant sur les plateformes n'étaient pas immatriculées à la TVA.

La loi relative à la lutte contre la fraude a, il est vrai, permis d'obtenir des avancées significatives en la matière. Je pense notamment à la mise en oeuvre de la responsabilité solidaire des plateformes en ligne, qui constitue une mesure emblématique pour notre commission, puisqu'elle est directement issue des propositions de son groupe de travail sur la fiscalité de l'économie numérique. Il s'avère que cette mesure a en effet eu un véritable effet dissuasif sur la fraude à la TVA en ligne : la responsabilité solidaire des plateformes n'a jamais été appliquée, ces dernières ayant systématiquement préféré déréférencer les vendeurs frauduleux. Ainsi, sur l'année 2021, sur 119 signalements de l'administration, près de 49 procédures ont été clôturées par un déréférencement des opérateurs.

Il me semble toutefois que ces avancées pourraient être prolongées, en plaidant pour un approfondissement de l'échange d'informations entre la DGFiP et la Douane.

Le transfert à la DGFiP de la compétence en matière de recouvrement de la TVA à la frontière rend aujourd'hui cette coopération d'autant plus importante, puisque la Douane, dans le cadre de son contrôle des flux de marchandises, est amenée à transmettre des informations à l'administration fiscale. Je souhaiterais donc que soit encouragée l'automatisation des échanges d'informations entre la Douane et la DGDDI, dans le cadre de la révision de leur protocole de coopération en cours. Il s'agit de ma septième recommandation.

La huitième recommandation reprend une proposition déjà formulée par notre commission lors de l'examen de la loi relative à la lutte contre la fraude en 2018, mais non retenue dans le texte final, concernant le contrôle de la détaxe de TVA : il serait en effet souhaitable que la Douane puisse accéder directement aux données de la DGFiP afin de connaître la résidence fiscale de certains voyageurs souhaitant bénéficier de ce dispositif. Cet accès aux fichiers de la DGFiP permettrait aux contrôleurs des douanes d'identifier des voyageurs se prévalant d'un passeport étranger, mais résidant en réalité en France. Conformément aux réserves formulées par la CNIL, cet accès serait bien sûr assorti d'un encadrement strict en matière de protection des données.

Il me paraît également essentiel de renforcer les moyens dont dispose l'administration pour sanctionner la fraude à la TVA : j'ai ainsi souhaité proposer de garantir l'effectivité de la procédure permettant à l'administration fiscale de suspendre le numéro de TVA d'une entreprise frauduleuse, dont le champ d'application apparaît aujourd'hui trop réduit. Depuis, un amendement tendant à répondre au même objectif a été intégré dans le texte retenu pour la première partie du projet de loi de finances dans le cadre de la procédure de l'article 49.3 de la Constitution. Nous pourrons nous appuyer dessus et y apporter éventuellement notre contribution, conformément à ce que je propose dans ma neuvième contribution.

Les contrôles réalisés par les services de la Douane ont également mis en avant la fraude au dédouanement à l'importation. Elle consiste, pour une entreprise, à créer des droits fictifs d'exonération de TVA à l'importation, en indiquant à l'administration douanière que la marchandise a déjà été taxée dans un autre État membre de l'Union, alors que celle-ci a en réalité été directement importée depuis un État tiers.

Je propose, pour lutter contre ce phénomène, de renforcer notre arsenal législatif en donnant à la Douane la possibilité de sanctionner directement les fraudes concernant les flux de dédouanement à l'importation - c'est-à-dire sans que cela ne passe par un redressement de TVA adressé par l'administration fiscale - en caractérisant cette pratique, non seulement comme une fraude fiscale, mais également comme une fraude douanière. C'est l'objet de ma dizième recommandation.

Nos travaux ont également été l'occasion de mener une réflexion sur l'efficacité de la collecte de la TVA aux frontières de l'Union européenne. À cet égard, un guichet unique de déclaration de la TVA à l'importation, le guichet IOSS, est désormais opérationnel depuis juillet 2021, et permet d'une part, de simplifier les modalités de déclaration pour les assujettis, et d'autre part, de faciliter le recouvrement de l'impôt et la collecte d'informations pour l'administration fiscale. Si le recours à ce guichet est aujourd'hui facultatif, il emporte, à peine plus d'un an après son entrée en vigueur, une forte adhésion de la part des opérateurs et de l'administration. Partant de ce constat, il convient d'évaluer la robustesse du guichet unique à l'importation, en vue d'envisager à terme de rendre son recours obligatoire. Il s'agit de ma onzième recommandation.

Plus généralement, s'agissant des pouvoirs étendus de contrôle et de saisie des services douaniers, le Conseil constitutionnel a, à l'occasion de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), déclaré non conformes à la Constitution les dispositions de l'article 60 du code des douanes, relatives aux visites domiciliaires. Dans la mesure où il s'agit de l'une des prérogatives les plus essentielles de la Douane pour lutter contre les trafics, mais aussi contre la fraude et le blanchiment d'argent, je propose de modifier le dispositif afin de répondre à la déclaration de non-conformité du Conseil constitutionnel, l'abrogation des dispositions de l'article 60 ayant été reportée au 1er septembre 2023 par le Conseil afin de laisser le temps au législateur d'intervenir. Une habilitation à légiférer par ordonnance a depuis été déposée par le Gouvernement dans le cadre de l'examen du PLF 2023 sur ce point, mais je proposerai pour ma part une mesure « en dur ». Il s'agit de la douzième recommandation.

J'en viens maintenant au troisième axe de recommandations, qui concerne la sécurisation des dispositifs d'accès aux données, dont l'exploitation constitue aujourd'hui l'un des principaux enjeux de la lutte contre la fraude.

Les administrations ont en effet consenti d'importants investissements pour développer leurs techniques d'analyse et de valorisation des données de masse, afin de pouvoir détecter de potentielles infractions et fraudes. Le bureau de la DGFiP en charge d'exploiter ces flux de données aurait ainsi reçu en 2022 plus de 6,2 Téraoctets de données « utiles » : pour vous donner un ordre d'idée, cela correspond à plus de 40 millions de pages de documents PDF ou plus de 8 000 armoires d'archivages papier.

La collecte massive de ces données a en outre été favorisée par plusieurs avancées législatives introduites ces dernières années mais dont l'effectivité n'est pas encore pleinement assurée. Ainsi en est-il, notamment, de la collecte et de l'analyse des données librement publiées sur les réseaux sociaux aux fins de recherche d'éventuelles infractions graves au code général des impôts et au code des douanes. Cette expérimentation, votée pour une durée de trois ans, doit prendre fin au mois de février 2024. Nous avons eu une démonstration de son utilité lors de notre déplacement à la DGFiP : une exploitation des annonces publiées sur un site de vente bien connu a permis d'isoler le cas d'un vendeur particulier à l'origine de dizaines d'annonces de vente de voitures de luxe...

La portée de l'expérimentation a toutefois été fortement réduite par la décision du Conseil constitutionnel qui a opéré une distinction entre les données « publiquement » et « librement » accessibles : les agents habilités de la DGFiP et de la Douane ne peuvent aujourd'hui accéder qu'aux données librement accessibles, c'est-à-dire accessibles sans aucune forme de connexion, et non aux données publiquement accessibles, c'est-à-dire auxquelles tout le monde peut avoir accès, mais éventuellement en disposant d'un compte sur la plateforme concernée. Résultat, de nombreux sites et plateformes sont exclus de l'expérimentation alors même que nous savons qu'elles peuvent par exemple être utilisées pour vendre des biens et des services sans déclaration.

Je vous propose donc, sous condition d'y apporter les garanties nécessaires pour protéger les données personnelles et la vie privée des contribuables, de prévoir que les agents dûment habilités puissent avoir accès aux données publiquement accessibles. Dans le même temps, et pour que cette modification puisse pleinement prendre son effet, je vous propose de prolonger l'expérimentation de deux ans, jusqu'au mois de février 2026. Il s'agit de la treizième recommandation.

La deuxième mesure concerne l'accès aux données de connexion par les agents de l'administration fiscale et des douanes, prévu aux articles 14 et 15 de la loi relative à la lutte contre la fraude.

Quatre ans après l'adoption de la loi, ce sont les deux seules dispositions qui restent inappliquées, en l'absence de publication des décrets en Conseil d'État. Ceci s'expliquait principalement par des décisions en attente de la Cour de justice de l'Union européenne, lesquelles ont désormais été rendues.

En accord avec ces décisions, et pour assurer la pleine application de ces dispositifs, je vous propose d'aligner le dispositif d'accès applicable à la Douane sur celui de l'Autorité des marchés financiers et de la DGFiP. Il prévoit en effet une autorisation préalable d'un contrôleur général des demandes d'accès aux données de connexion. Ce dernier, indépendant, verrait son champ de compétence accru, sans qu'une nouvelle autorité n'ait besoin d'être créée et en garantissant une application harmonisée pour ces trois organes. Il s'agit de la quatorzième recommandation. Le Gouvernement doit publier rapidement les nouveaux textes d'application. À défaut, il importe que nous soyons informés des raisons qui s'opposent à la publication de ces textes, sans attendre de nouveau 4 ans.

Le quatrième et dernier axe fait écho aux enquêtes publiées récemment par la presse concernant des montages de fraude internationale, tels que les Pandora Papers ou les CumEx Files. Cet axe du rapport a la particularité de traiter en grande partie d'enjeux appelant des réponses à l'échelle internationale. Cela explique que les recommandations relèvent davantage de pistes.

En termes de bilan, les montants recouvrés en réaction à ces affaires, qui s'élèvent à 464 millions d'euros, apparaissent relativement modestes au regard des montants qui auraient, selon la presse, échappé aux États, de l'ordre de plusieurs milliards d'euros chaque année pour la France.

Ces résultats doivent néanmoins être nuancés par le fait que la plupart des investigations sont en cours. L'administration n'a par exemple pas été en mesure de nous communiquer une estimation des montants recouvrés dans le cadre des Pandora Papers. L'administration fiscale française est en outre confrontée à de nombreuses difficultés dans le cadre de ces affaires : je pense notamment au défaut de coopération des États concernés par ces montages frauduleux, aux délais de prescription, aux informations incomplètes publiées dans la presse, au fait de ne pas poursuivre certains contribuables, qui ne sont pas résidents fiscaux français.

Tout d'abord, nos travaux ont permis de faire le point sur l'efficacité des listes « noires » française et européenne. Dans ce cadre, plusieurs ONG se sont montrées favorables à ce que ces listes incluent également, parmi les critères d'inscription, le manque de coopération de certains pays. S'il convient d'être prudent sur ce sujet, compte tenu de sa forte sensibilité diplomatique, une discussion pourrait toutefois être engagée au niveau international sur l'opportunité de créer une « liste noire » des « mauvais élèves » en matière d'échange d'informations, sur la base d'informations recueillies par l'OCDE. C'est l'objet de ma quinzième recommandation.

Un autre groupe de recommandations a trait à l'identification des bénéficiaires effectifs de sociétés offshores, qui constitue bien souvent l'une des principales difficultés à laquelle sont confrontés les contrôleurs. La création, en France et en Europe, de registres visant à répertorier tous les bénéficiaires effectifs de sociétés a été notable. La portée de ces outils est toutefois altérée par leur caractère incomplet : en France, environ 25 % des sociétés ne se plieraient pas à leurs obligations de déclarations. Les sanctions pour défaut de renseignement des bénéficiaires effectifs doivent donc être pleinement appliquées. Il s'agit de la seizième recommandation. Les SCI seraient notamment concernées. Il n'existe par ailleurs aucune information chiffrée sur l'application effective de ces sanctions, un point qui me semble devoir être corrigé. Il s'agit de ma dix-septième recommandation.

Je propose également que soit élaboré un outil permettant de croiser les données relatives au registre des bénéficiaires effectifs avec d'autres données, notamment celles du cadastre. Cette démarche pourrait être menée au niveau européen pour que les informations soient les plus complètes possibles. Il s'agit de la dix-huitième recommandation.

Un deuxième enjeu a trait à la question de la responsabilisation des intermédiaires financiers qui, du fait de leur activité de conseil, peuvent être amenés à élaborer des montages fiscaux abusifs. La directive dite « DAC 6 » a introduit, au niveau européen, des obligations de transparence à l'égard de ces intermédiaires, qui sont désormais tenus de déclarer les montages de ce type qu'ils seraient amenés à élaborer. Il me semble important de disposer d'une première évaluation des apports de cette directive, avant d'envisager éventuellement l'introduction de nouvelles mesures de responsabilisation de ces intermédiaires financiers au niveau de l'Union européenne. Il pourrait à cet égard être envisagé, dans la droite ligne d'une proposition formulée par certaines ONG, de créer un nouveau critère d'inscription sur la liste noire des paradis fiscaux de l'Union européenne, reposant sur l'existence ou non dans ces pays d'obligation de transparence à l'égard des intermédiaires. C'est la dix-neuvième recommandation du rapport.

J'en termine sur cet axe avec un sujet défendu par notre commission dans le cadre des récentes lois de finances à de nombreuses reprises : il s'agit de celui de la lutte contre l'arbitrage de dividendes, à la suite de l'affaire dite des CumEx Files. Pour rappel, le Sénat avait adopté à l'unanimité un amendement au projet de loi de finances pour 2019 visant à lutter contre les montages abusifs internes et externes, à la suite des révélations d'un consortium de journalistes, dont Le Monde, dans l'affaire dite des CumEx Files. L'Assemblée nationale l'avait repris en nouvelle lecture, mais en le réduisant à sa portion congrue, notamment en supprimant toute la partie relative aux montages externes, qui utilisent les conventions fiscales avec des taux de retenue à la source de 0 % sur les dividendes pour échapper à l'impôt en France.

Si la réponse la plus efficace à ces montages abusifs et frauduleux ne réside probablement pas dans une modification de la loi, j'estime qu'il est impératif que le Gouvernement engage la révision des conventions fiscales dont les dispositions servent de support à ces montages fiscaux abusifs. Des dispositifs anti-abus doivent être mis en place. Il s'agit de la vingtième et dernière recommandation.

Je précise enfin que le rapport comporte une annexe permettant de présenter un court bilan quantitatif pour chacun des dispositifs de la loi relative à la lutte contre la fraude, y compris ceux qui ne sont pas abordés dans le cadre des recommandations. C'est aussi à cela que servent nos rapports de contrôle, à s'assurer de la pleine application des mesures que nous votons.

Je vous remercie, mes chers collègues, de votre patience. Nous avons mis beaucoup de temps et d'ardeur au travail. Sur de tels sujets, il faut de la patience, de la méticulosité, de la persévérance, et une vraie volonté pour combattre la fraude fiscale.

Je souhaite d'abord rappeler l'utilité de ce travail et de disposer d'un état des lieux des textes réglementaires publiés depuis la loi fraude en 2018. Les travaux de la mission ont été l'occasion de se rendre compte qu'il manque encore certains textes d'application.

Je partage l'esprit du rapport et les recommandations qui y sont formulées. J'ai néanmoins quelques remarques qui viendront à l'appui des conclusions du rapporteur, et d'autres par lesquelles je m'en distinguerai.

Les difficultés d'évaluation du niveau de la fraude et des montants en jeu constituent un vrai sujet. Nous avions travaillé avec Philippe Dominati sur cet enjeu il y a une dizaine d'années. Il nous manque toujours des outils pour évaluer le niveau de la fraude car, évidemment, il n'existe pas de registre officiel, sans quoi on s'y reporterait.

De nombreux agents travaillent à l'évaluation du niveau de la fraude et ils auraient sans doute besoin de davantage d'outils et de moyens, mais il nous manque surtout un instrument de coordination entre l'ensemble des acteurs. Il nous faudrait un outil commun, qui rassemble l'ensemble des services et soit accessible aux parlementaires. La lutte contre la fraude fiscale doit être maintenue en permanence à notre agenda et il est très utile que ce sujet revienne régulièrement à l'ordre du jour de notre commission des finances.

Lors de l'audition du parquet national financier (PNF), j'ai été frappé par les propos qui ont été tenus : il y aurait un manque d'appétence des magistrats pour les sujets fiscaux. Alors que le PNF n'a pas encore dix ans, il a déjà perdu des moyens d'enquête, et je pense que le sujet des poursuites judiciaires et pénales doit être considéré comme prioritaire.

Cette semaine, le Crédit suisse a fait l'objet d'une convention judiciaire d'intérêt public (CJIP) et doit payer une amende de 238 millions d'euros pour blanchiment de fraude fiscale. Ce n'est pas la première affaire : UBS, Macdonald et Google ont également été visés par cette procédure négociée. Même s'il s'agit de belles sommes, les entreprises n'iront pas en procès. J'entends en partie l'argument des ministres : les procédures judiciaires étant longues et incertaines, mieux vaut récupérer tout de suite des sous dans les caisses. Cependant, je ne pense pas que ce soit une bonne chose du point de vue de l'opinion publique.

Je partage le constat des avancées sur le verrou de Bercy mais je pense qu'il faudrait aller jusqu'à la suppression définitive.

Je suis en revanche très réservé sur la révision des conventions fiscales bilatérales. D'abord les conventions n'empêchent pas la fraude : nous avons une convention avec le Luxembourg, et cela n'a pas empêché les LuxLeaks. De plus, la négociation de nouvelles conventions prendrait beaucoup de temps.

Je pense qu'il faut que les solutions reposent sur une structure internationale dédiée à la coopération multilatérale, sous l'égide du fonds monétaire international, de la banque mondiale ou des Nations unies. Il faut impérativement arrêter le mano a mano entre certains États, qui n'empêche rien.

Sur les paradis fiscaux, il faut sortir de l'hypocrisie. La question du Delaware est éclairante : les États-Unis luttent uniquement contre l'évasion fiscale qui nuit à leurs propres intérêts. À l'heure où l'on peut déplacer des milliards d'euros vers ces territoires en une picoseconde - onze zéros après la virgule - il nous faut trouver des solutions efficaces.

Je conclus en rappelant que je suis très satisfait du travail de très grande qualité qui a été mené. Les travaux vont-ils donner lieu à un débat spécifique en séance publique ?

Je voudrais féliciter le rapporteur général pour ce travail. Je souhaite que l'ensemble de ces mesures soient mises en oeuvre.

J'aurais deux questions complémentaires. Les recommandations concernant la clarification des modalités de levée du secret professionnel entre les agents des finances publiques et le procureur, et celle relative aux intermédiaires financiers, tournent autour de l'enjeu du secret. Envisagez-vous, dans ce prolongement, de vous pencher sur le secret professionnel des experts-comptables et des banquiers ? C'est une mesure à laquelle je tiens car je considère que les experts-comptables savent pertinemment quels sont les clients qui fraudent, et ce serait une avancée de pouvoir les libérer de ce secret dans des cas très précis. Quel est votre avis sur cette question ?

Sur la mesure qui permettrait aux agents de la DGFiP d'accéder aux données des plateformes librement accessibles et non plus publiquement accessibles, ce qui serait une avancée majeure, peut-on imaginer que la DGFiP mette en place des algorithmes qui filtreraient les données ? Les plateformes sont justement très habiles pour détruire ces algorithmes dès l'instant où l'administration les mettrait en place.

Le rapport peut paraître compliqué, mais s'il était si simple de lutter contre la fraude, cela aurait déjà été fait. C'est bien une somme de mesures, de détails, qui doivent permettre de resserrer les mailles du filet et d'aller plus loin sur ce sujet.

Comme l'a dit Éric Bocquet, il est très important que la commission des finances continue à travailler sur ce sujet et à faire des propositions, car il s'agit bien souvent pour les gouvernements d'un « sous-sujet » : ils font de la communication sur le contrôle fiscal, et ensuite peu importe ce que cela rapporte. Le rapporteur général a bien dit que trois-quarts des montants n'étaient pas recouvrés. On peut se payer de mots, mais ce serait mieux qu'ils se paient d'amendes !

Je souhaiterais revenir sur l'implication des greffiers de tribunaux de commerce dans le dispositif de lutte anti-blanchiment. Ils sont en effet amenés à détecter beaucoup d'entreprises fantômes qui vont chercher des aides et des droits à déduction à la TVA dans les « carrousels ». Les greffiers de tribunaux de commerce nous disent qu'il y a un manque d'interconnexion avec les différents fichiers de la police ou de la justice. Il y a sûrement de choses à améliorer sur ce point.

Pour répondre à Éric Bocquet sur la création d'une unité spécialisée en matière de lutte contre la fraude : cette unité a été créée en 2008. Il s'agit de la délégation nationale à la lutte contre la fraude, qui rassemblait des agents des Urssaf, des douanes, et des impôts, pour lutter contre la fraude fiscale et sociale. Elle a été supprimée par Gérald Darmanin lorsqu'il était ministre du budget. Cela a été assez dénoncé par ceux qui s'intéressent à ces sujets de fraude fiscale. Il est toujours bon de reconnaître lorsque l'on s'est trompé. Nous avons effectivement besoin d'une structure pour piloter l'interministériel, voire l'inter-administration publique.

Les mesures proposées dans ce rapport sont des mesures concrètes, qui vont dans le bon sens. Cela fait quelques décennies que la lutte contre la fraude fiscale s'améliore petit à petit dans notre pays. Je voudrais cependant rappeler que la fraude fiscale est proportionnelle à la pression fiscale. Tous les économistes considèrent que plus la pression fiscale est forte dans un pays, plus il y a de fraude fiscale. J'imagine qu'il y a en a énormément en France puisque nous sommes pratiquement champions d'Europe voire du monde parmi les pays développés en ce qui concerne la pression fiscale.

Je souhaiterais apporter un complément d'information. J'ai passé une partie de l'après-midi hier à Nanterre, au sein d'un service équivalent de la brigade financière, dont il a été fait mention tout à l'heure. Il y a une diminution des effectifs au cours des dernières années, un problème de ressources humaines puisqu'on ne trouve pas de policiers qualifiés, et un gros problème de logistique informatique et de base de données.

Enfin, j'ai une question technique. Les entreprises payent pendant des années les services d'experts-comptables et de commissaires aux comptes. Autant l'expert-comptable est très important pour l'entreprise, autant je m'interroge sur l'utilité des commissaires aux comptes. On a l'impression qu'ils ne servent pas à grand-chose, si ce n'est à valider le travail de l'expert-comptable, et il semble que sa mission de contrôle s'évapore bien souvent. Je voulais savoir si l'on disposait de statistiques dans ce rapport sur l'efficacité de l'obligation pour le commissaire aux comptes de signaler la fraude. Si cela ne représente rien pour l'État, alors que cela représente beaucoup pour les entreprises, peut-être que l'on pourrait se contenter dans un certain nombre de cas de ne pas avoir l'obligation de recourir à la fois aux services d'un expert-comptable et d'un commissaire aux comptes.

Je n'ai pas entendu, dans les recommandations, la question de la confiscation systématique des biens et des richesses des délinquants. Est-ce que cela fait partie du sujet ? Puisque cela concerne des sommes impressionnantes. En 2016 cela représentait 500 millions d'euros.

Je répondrai d'abord à notre collègue Paul Toussaint Parigi que la fraude qu'il évoque ne représente qu'un faible montant au regard de la globalité de la fraude fiscale, ce qui explique que cela n'a pas été un des axes prioritaires de nos travaux.

Notre collègue Éric Bocquet s'est interrogé sur les suites susceptibles d'être données aux travaux de notre mission d'information. Je pense que ce sujet mérite une grande attention car il suscite beaucoup d'écho tant dans l'opinion publique qu'auprès des personnes qui en sont spécialistes. C'est un travail lent, patient et minutieux mais indispensable et qui mérite d'être valorisé.

Dans le but de faciliter le travail des magistrats, en particulier du Parquet national financier, je propose effectivement d'augmenter certains moyens, notamment concernant les enquêteurs dont on a pu observer la pertinence du travail effectué. Il me paraît également possible de faciliter le travail des assistants spécialisés détachés par la DGFiP auprès des juridictions.

J'entends les réserves d'Éric Bocquet à l'égard du recours aux CJIP et aux procédures de CRPC. Mais au vu de la saturation générale de la machine judiciaire, cela permet d'obtenir des condamnations et le règlement d'amendes alors que la justice peut parfois rendre un non-lieu au bout d'une procédure fort longue. En outre, une CJIP n'est pas automatique ; elle intervient au terme d'une enquête approfondie.

Par ailleurs, la suppression du verrou de Bercy, qu'il appelle de ses voeux, n'est pas qu'une question de moyens. En effet, le cumul d'une sanction fiscale et d'une sanction pénale est très encadré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il me paraît difficile à justifier pour de petits dossiers.

J'indique à Jérôme Bascher que depuis le début de cette année, les greffiers ont la faculté de communiquer à la DGFiP et à la douane tous les renseignements qu'ils recueillent dans l'exercice de leur mission, notamment lorsqu'ils sont en lien avec une présomption de fraude fiscale.

Nous évoquons la question de l'interconnexion des fichiers dans notre rapport. Comme vous le savez, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) est très sourcilleuse sur ce point, ce qui ne veut pas dire que cette interconnexion ne soit pas possible. L'automatisation de certaines procédures est à la fois plus efficace et plus rapide et c'est ce que nous recommandons.

Sylvie Vermeillet s'est interrogée sur le secret bancaire et celui des experts-comptables. Il existe déjà une obligation de déclaration de soupçon dans le cadre de la lutte contre le blanchiment et s'il n'existe pas d'obligation de dénoncer des faits délictueux au parquet, les établissements sont tenus de prévenir leurs clients de leurs obligations fiscales. Enfin, la DGFiP dispose d'un droit de communication auprès des comptables afin de connaître l'identité d'un client, le montant, la date et parfois la forme des versements qu'ils ont effectués.

Philippe Dominati m'a interrogé sur l'activité des experts-comptables et des commissaires aux comptes. Nous ne disposons pas de statistiques à ce sujet, et je m'efforcerai de vous les communiquer quand je les aurai. J'observe néanmoins que depuis la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), les commissaires aux comptes ne sont plus obligatoires que pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à huit millions d'euros. Cette disposition avait beaucoup été discutée mais semblait finalement satisfaire tout le monde au regard des comparaisons européennes.

Je terminerai en insistant sur l'importance du suivi de notre rapport, notamment, chaque année, au moment de l'examen du projet de loi de finances, à travers le document de politique transversale relatif à la lutte contre la fraude.

Je prends bonne note du souhait exprimé par Éric Bocquet de porter ce sujet en séance publique, à la suite des conclusions de notre mission d'information. Nous verrons, avec le rapporteur général, comment y donner suite.