indiqué qu'elle avait eu le sentiment, en lisant les débats du Sénat sur la proposition de création de la commission d'enquête ou le compte rendu de l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, que la lutte contre l'immigration clandestine était devenue une priorité du Gouvernement en 2002. Or, les grandes orientations de notre politique d'immigration ont été définies en 1974 et n'ont guère varié depuis, la lutte contre l'immigration irrégulière et l'intégration des populations étrangères résidant sur notre territoire en constituant les deux axes. Mme Danièle Lochak a ajouté que les gouvernements, qu'ils soient de droite ou de gauche, avaient plus mis l'accent sur la répression de l'immigration clandestine que sur l'intégration.

La volonté de mieux lutter contre l'immigration clandestine a conduit à renforcer les mesures de reconduite à la frontière, à pénaliser le séjour irrégulier en France, à jeter une suspicion généralisée sur les étrangers qui veulent pénétrer sur le territoire national, à contrôler, de manière toujours plus stricte, les mariages ou la régularité de leur situation. Cet ensemble de mesures n'a cependant pas produit de résultats très probants : l'immigration clandestine perdure, tandis que le respect des droits fondamentaux s'affaiblit. Le droit de mener une vie familiale est, par exemple, menacé par le caractère plus strict des règles de regroupement familial et la liberté d'aller et de venir des étrangers est restreinte par l'allongement de la période de rétention.

a jugé que l'allongement de la durée de rétention, qui peut maintenant être portée jusqu'à trente jours, était d'ailleurs de peu d'utilité : les observations du Comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE) montrent en effet qu'une reconduite à la frontière qui n'a pas été effectuée dans les jours qui suivent le placement de l'étranger en centre de rétention a peu de chances d'intervenir par la suite. De plus, les conditions d'hébergement des étrangers dans les centres de rétention, déjà précaires lorsque la durée de rétention n'excédait pas sept jours, en ont été rendues encore plus difficiles.

Les citoyens français sont eux aussi menacés par le renforcement du dispositif législatif de lutte contre l'immigration clandestine : l'aide à l'accueil d'étrangers en situation irrégulière peut faire l'objet de poursuites pénales et des formalités très strictes les dissuadent de demander une attestation d'accueil.

a ensuite insisté sur le coût de la politique de lutte contre l'immigration clandestine et s'est demandé si cet argent ne serait pas mieux utilisé pour mener des politiques d'intégration plus ambitieuses. Contrairement à une idée couramment avancée, l'intégration des étrangers résidant légalement sur notre territoire est entravée, et non facilitée, par la lutte menée contre l'immigration irrégulière, dans la mesure où les étrangers en situation régulière sont victimes de contrôles d'identité ou de restrictions au regroupement familial qui alimentent un ressentiment diffus.

a souhaité que la France se dote d'une nouvelle politique en matière de visas, afin que les demandeurs d'asile ne soient plus contraints d'avoir recours à des passeurs et de risquer leur vie pour atteindre notre territoire. Elle a critiqué le discours proposant de remplacer l'immigration « subie » par une immigration « choisie », considérant que les Etats avaient en réalité toujours choisi leurs immigrés et que cette vision instrumentale de l'immigration était peu respectueuse de la dignité des personnes. De surcroît, cette distinction conduit souvent à ranger dans la catégorie de l'immigration « subie » les entrées au titre du regroupement familial ou de l'asile, alors qu'elles relèvent du respect des droits fondamentaux des personnes.

a demandé si la politique d'immigration d'un pays étranger pouvait être citée en exemple et a souhaité obtenir des précisions sur la situation outre-mer.

Après avoir indiqué que le cas du Canada était très particulier, Mme Danièle Lochak a regretté, citant le cas de la directive relative au regroupement familial, que les pays de l'Union européenne tendent à harmoniser leurs politiques d'immigration en retenant les dispositions les plus restrictives en vigueur dans chaque Etat membre. Concernant l'outre-mer, elle s'est déclaré choquée que des étrangers ne puissent demander l'asile dans les départements d'outre-mer, qui font intégralement partie de la République, que la législation sur les titres de séjour n'y soit pas toujours respectée ou que l'on y détruise des maisons. Ces départements évoluent dans un environnement géopolitique particulier et sont soumis à une pression migratoire plus forte qu'ailleurs, mais cela ne saurait justifier l'adoption de règles dérogatoires. Elle s'est ensuite élevée contre la suggestion consistant à modifier le droit de la nationalité applicable à Mayotte, rappelant que la nationalité française ne pouvait être acquise par un mineur qu'à partir de l'âge de treize ans et à condition que ses parents soient en situation régulière. Les problèmes propres à Mayotte proviennent de ses relations avec le reste de l'archipel des Comores et ne sauraient être résolus par des mesures toujours plus répressives. Elle a souhaité que l'on dresse le bilan de trente ans de politique de lutte contre l'immigration clandestine et noté que la mondialisation favorisait l'immigration irrégulière, en raison de l'amélioration des moyens de transport. Elle s'est enfin demandé s'il était équitable que seuls les citoyens des pays du Nord jouissent de la liberté de circulation et rappelé que des milliers de personnes mouraient chaque année en tentant de franchir les frontières des pays développés.

a demandé à Mme Danièle Lochak si elle disposait d'éléments de droit comparé sur le sujet de l'immigration clandestine et si elle considérait qu'il était juridiquement possible d'appliquer des règles spécifiques aux collectivités d'outre-mer.

a rappelé qu'une harmonisation des règles était en cours au niveau européen, mais que celle-ci laissait néanmoins une certaine marge d'appréciation aux Etats membres. La France a longtemps eu, au moins dans ses textes, une politique plus libérale que ses voisins en matière de regroupement familial et de délivrance de titres de séjour. Au sujet des collectivités d'outre-mer, elle a indiqué que la Constitution autorisait des adaptations du droit aux spécificités de ces territoires. Pour les départements d'outre-mer, le Conseil constitutionnel a accepté qu'ils puissent être tenus à l'écart de règles applicables en métropole, par exemple en matière de contrôle des reconduites à la frontière, de sorte que le Parlement peut leur appliquer des dispositions dérogatoires.

a souligné que la mondialisation était un phénomène appelé à durer et que nous étions responsables des actes de nos ancêtres, qui ont établi une domination française sur des territoires outre-mer. Considérant qu'il n'y avait pas de politique d'immigration en France depuis 1974, il a estimé que nos règles juridiques aboutissaient à une multiplication du nombre de clandestins. Il a ajouté que la France avait besoin de maintenir un certain niveau de flux migratoire pour répondre aux besoins de son économie et préserver son influence politique. Il a enfin demandé à Mme Danièle Lochak de faire part à la commission de ses propositions en matière de réforme de la politique migratoire.

a indiqué que la moitié des étrangers emprisonnés en France ont été condamnés pour infraction aux règles d'entrée et de séjour sur le territoire et s'est enquise de la possibilité d'une éventuelle mesure de dépénalisation.

En réponse à M. Louis Mermaz, Mme Danièle Lochak a indiqué qu'il ne lui appartenait pas de se substituer aux responsables politiques en formulant une nouvelle politique migratoire. Elle a considéré cependant que la politique menée avait échoué à atteindre les objectifs qui lui avaient été assignés et que la fermeture des frontières empêchait les allers et retours des étrangers entre la France et leur pays d'origine. Alors que les immigrés venaient autrefois en France pour travailler, les étrangers qui pénètrent aujourd'hui sur le territoire sont majoritairement des ayants droit d'étrangers résidant régulièrement sur notre sol. Elle a enfin suggéré que l'on tente l'expérience d'une plus large ouverture des frontières.

En réponse à Mme Alima Boumediene-Thiery, elle a noté que le fait d'être en situation irrégulière sur le territoire pourrait constituer une simple contravention. Elle a rappelé que le Sénat s'était opposé au vote de la loi n° 80-9 du 10 janvier 1980 relative à la prévention de l'immigration clandestine et portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers et portant création de l'office national d'immigration, dite « loi Bonnet », car il avait jugé inacceptable que des personnes qui ne s'étaient rendues coupables d'aucun délit puissent être emprisonnées.

a reproché à Mme Danièle Lochak de donner l'impression de mettre la représentation nationale en accusation par son discours et redouté que cette attitude n'alimente le racisme, le simple fait d'aborder la question de la lutte contre l'immigration clandestine étant présenté comme une menace pour les droits de l'homme. Il a souligné que le nombre de demandes d'attestation d'accueil avait été multiplié par quatre ou cinq en dix ans dans sa commune, ce qui montre que les formalités sont loin d'être dissuasives. Il a enfin demandé s'il était responsable de faire venir sur le territoire des étrangers ne disposant ni d'un emploi ni d'un logement suffisamment spacieux et rappelé qu'il était possible de faire venir ses proches, au titre du regroupement familial, dès lors que l'on disposait de 16 m2 pour les deux premières personnes et de 9 m2 par personne supplémentaire.

a répondu qu'il n'était pas dans son intention de mettre quiconque en accusation et que les pays riches étaient collectivement responsables des drames induits par la lutte contre l'immigration irrégulière. Elle a réfuté l'idée selon laquelle les positions éthiques qu'elle défendait alimenteraient le racisme, faisant valoir qu'elles étaient loin d'être dominantes et que l'extrême droite continuait pourtant de se renforcer. Elle a souligné que d'authentiques réfugiés figuraient parmi les personnes refoulées à Ceuta et Melilla et que l'Union européenne négociait actuellement avec la Libye, alors que le bilan de ce pays en matière de respect des droits de l'homme est désastreux. Sur la question de l'hébergement, elle a noté qu'aucune exigence particulière n'était imposée aux nationaux ou aux ressortissants communautaires pour avoir le droit de vivre avec leur famille et estimé que renforcer les obstacles au regroupement familial encouragerait la venue d'étrangers en situation irrégulière. Elle a admis que la politique d'ouverture des frontières qu'elle préconisait n'était pas sans risques et qu'elle devait s'inscrire dans une stratégie globale.

a demandé à Mme Danièle Lochak si elle serait favorable à une décision subordonnant l'entrée sur le territoire à une double condition : disposer d'un logement décent et d'un contrat de travail.

a jugé qu'une telle règle ne mettrait pas fin à l'immigration clandestine, pas plus qu'une politique consistant à définir des quotas d'immigration, dans la mesure où, d'une part, il est très difficile de déterminer, par avance, ce que seront les besoins en main-d'oeuvre des entreprises et où, d'autre part, les quotas ne permettraient pas de résoudre la question de l'immigration irrégulière.

a ensuite rappelé que la loi du 10 décembre 2003 avait profondément réformé les modalités de l'asile en France. Il a expliqué qu'elle avait eu principalement pour objet :

- d'une part, d'assurer une meilleure protection aux demandeurs d'asile en élargissant le champ d'application de la convention de Genève du 28 juillet 1951 par la prise en compte des persécutions émanant d'auteurs non étatiques, contre les agissements desquels les autorités du pays concerné ne sont pas en mesure d'apporter une protection ;

- d'autre part, d'instituer une nouvelle forme de protection, « la protection subsidiaire », se substituant à l'asile territorial et permettant le séjour en France de personnes exposées à certaines menaces graves en cas de retour dans leur pays d'origine pour des motifs autres que ceux prévus par les stipulations de la convention de Genève.

Il a constaté que l'Office était ainsi devenu le guichet unique de l'asile en France.

a par ailleurs indiqué que le législateur avait introduit de nouvelles notions du droit d'asile européen, comme l'asile interne et le concept de pays d'origine sûr, afin de décourager le détournement de la demande d'asile à des fins d'immigration par des ressortissants de pays qui respectent l'Etat de droit et où personne ne peut sérieusement prétendre être l'objet de persécutions et de menaces graves ou qui, à tout le moins, offrent ces garanties sur une partie de leur territoire.

Enfin, il a souligné que, pour la première fois, la loi posait le principe de l'audition du demandeur d'asile par un agent de l'OFPRA, en limitant à un nombre de cas précis les possibilités de prendre une décision sans procéder à la convocation du demandeur.

a expliqué que la compétence unique de l'OFPRA sur les différents accès à l'asile avait été précisée par un décret du 21 juillet 2004, qui lui a transféré la responsabilité du bureau de l'asile à la frontière, initialement placé sous l'autorité du ministère des affaires étrangères. Il a souligné qu'il revenait dorénavant à l'Office de donner un avis au ministère de l'intérieur pour une demande d'admission sur le territoire au titre de l'asile, cet avis reposant sur le caractère manifestement infondé ou non de la demande.

Il a ajouté qu'un décret du 14 août 2004 avait défini plusieurs procédures tendant à réduire les délais tout au long du traitement de la demande d'asile afin, d'une part, d'assurer une protection plus rapide aux demandeurs qui méritent une protection, d'autre part, d'éviter la constitution sur le sol national de situations de séjour prolongées représentant des obstacles à l'éloignement des demandeurs déboutés. Il a expliqué qu'un demandeur disposait d'un délai de 21 jours pour déposer sa demande complète à l'Office, son dossier ne pouvant être enregistré au-delà de ce délai, et que l'OFPRA, quand il était saisi en procédure prioritaire par la préfecture, devait statuer dans un délai de 15 jours, ramené à 96 heures si le demandeur était placé en rétention.

a ensuite évoqué l'évolution de la demande d'asile.

Il a observé que la baisse de la demande globale intervenue en 2004 s'était poursuivie au cours des 11 premiers mois de 2005, sur un rythme de -8,5 %. Il a expliqué que ce chiffre masquait toutefois deux réalités différentes : d'une part, une augmentation des réexamens de 34 % par rapport à 2004 (après un triplement entre 2003 et 2004), d'autre part, une chute de 13,5 % des premières demandes.

Il a noté que la demande haïtienne constituait désormais la première demande quantitativement (12 % du total) avec une hausse de 75 % par rapport à 2004, et posait des difficultés particulières, dans la mesure où 76 % des demandeurs d'asile haïtiens résident dans le département de la Guadeloupe. Il a précisé que cette situation expliquait l'envoi de six missions de l'Office dans les Antilles depuis le début de l'année, ajoutant que la question de l'organisation d'auditions foraines de la commission des recours des réfugiés dans ce département d'outre-mer se posait désormais.

a indiqué qu'après les Haïtiens, les Turcs, les Chinois, les Serbo-Monténégrins et les Congolais étaient les premières nationalités représentées pour 2005, quoique toutes en baisse par rapport à 2004, à l'exception de la demande en provenance de Serbie-Monténégro. Enfin, il a noté une chute importante de la demande algérienne de l'ordre de 52 %. En ce qui concerne les réexamens, il a précisé que les principales demandes émanaient de ressortissants de la Turquie, de la République du Congo, du Sri Lanka et de la Mauritanie.

a ajouté qu'après avoir connu de fortes hausses en 2000 et 2001, la demande d'asile à la frontière enregistrait une baisse régulière et importante depuis 2002, de 9 % entre 2005 et 2004. Il a précisé que la majorité des demandeurs à la frontière était toujours d'origine africaine, mais qu'apparaissaient également de nouvelles populations comme les Tchétchènes, les Cubains ou les Colombiens.

Il a conclu ce point de son exposé en expliquant que, depuis le début de l'année, l'Office avait pris près de 60.000 décisions et que le nombre de dossiers en instance s'élevait à 11.600, ce qui représentait un délai moyen de traitement de 2,5 mois. Il a ajouté que le taux d'admission était de 8 % (9,3 % en 2004) et que le taux d'annulation de la Commission de recours des réfugiés restait stable, autour de 15 %.

a ensuite abordé les conséquences de l'évolution de la demande d'asile.

Il a expliqué que, pour la mise en oeuvre de la réforme du droit d'asile, l'OFPRA avait bénéficié d'une augmentation de moyens, son budget pour l'année 2006 s'élevant à 54 millions d'euros en 2005 (49 millions d'euros en 2006), ses effectifs étant de 863 agents au 15 décembre 2005, y compris ceux de la commission de recours des réfugiés. Il a précisé que les structures internes de l'établissement n'avaient pas été modifiées, le travail d'instruction reposant toujours sur le principe de la spécialisation géographique. Enfin, il a indiqué que les services d'appui, comme la division des affaires juridiques ou le service de documentation et de recherches, avaient également bénéficié de renforts, notamment en 2005, afin d'améliorer la qualité du travail.

a mis en exergue la montée en puissance de l'application du principe de la protection subsidiaire depuis 2005, en expliquant que 454 décisions d'admission avaient été prises au cours des onze premiers mois de l'année 2005, contre 83 sur l'ensemble de l'année 2004. Il a ajouté que l'élargissement du champ d'application de la convention de Genève par la loi du 10 décembre 2003 avait permis de reconnaître le statut de réfugié à des personnes dont la situation aurait auparavant relevé de l'asile territorial, en précisant que, pour la très grande majorité, ces décisions avaient été prises en raison de menaces avérées de torture ou de peines ou traitements inhumains ou dégradants.

a également relevé une multiplication des procédures prioritaires, celles-ci ayant augmenté de 31,4 % entre 2004 et 2005. Il a précisé qu'en 2005, l'Office avait reçu 11.000 demandes en procédure prioritaire, dont 17,2 % pour des personnes placées en centre de rétention, et que cette procédure concernait plus particulièrement les réexamens (71 % des cas). Il a estimé que l'accroissement de ces procédures, lié à l'obligation de répondre dans des délais prévus par décret, nécessitait une nouvelle organisation du travail au sein de l'Office, ce qui avait une répercussion directe sur les performances d'activité.

Il a souligné que le taux de convocation, après avoir augmenté au cours de l'année 2004, avait atteint en 2005 une moyenne jamais égalée de 83 %, le taux d'entretien s'élevant lui à 61 %. Il a estimé que les auditions étaient également rendues nécessaires par l'apparition de nouvelles problématiques liées à la protection subsidiaire, mettant en exergue une relative féminisation de la demande, particulièrement africaine, avec la question des mariages forcés, des mutilations génitales ou des violences conjugales.

Il a observé que la notion d'asile interne était peu souvent utilisée, notamment en raison des restrictions apportées par la décision du Conseil constitutionnel du 4 décembre 2003 qui prévoit de s'assurer des conditions de réinstallation dans la partie de territoire sécurisée.

En ce qui concerne les refus d'enregistrement pour demandes incomplètes ou forcloses, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a précisé que la proportion variait de 5 à 10 % dans les premiers mois suivant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Il a observé que ces refus représentaient désormais 3,3 % de la demande et devenaient donc marginaux.

a estimé que le délai de 21 jours imposé aux étrangers pour présenter une demande d'asile rédigée en français conduisait un grand nombre d'entre eux à renoncer à exercer ce droit, ce qui expliquait cette dernière statistique.

lui a répondu que l'expérience montrait que la plupart des étrangers souhaitant présenter une demande d'asile y parvenaient avec l'aide de connaissances ou d'associations. Il a ajouté que les demandes les moins bien présentées n'étaient pas nécessairement celles qui avaient le moins de chance de succès.

Il a ensuite observé une baisse importante de la demande d'asile émanant des mineurs isolés en 2005 (-40 % par rapport à 2004), cette baisse s'avérant également sensible pour les demandes d'admission présentées à la frontière (-25,5 %). Il a expliqué cette évolution par la modification de l'article 21-2 du code civil opérée par la loi du 26 novembre 2003, qui a restreint les conditions d'accès à la nationalité française pour les mineurs isolés étrangers sous protection sociale, et le renforcement du contrôle des filières d'immigration irrégulière.

a également relevé que certains mineurs isolés pris en charge par les services de l'aide sociale à l'enfance ne présentaient pas de demande d'asile.

a ensuite indiqué que le conseil d'administration de l'Office avait adopté une liste des pays d'origine sûrs lors de sa séance du 30 juin 2005, comprenant 12 pays dont la Bosnie-Herzégovine, l'Inde, la Géorgie ou le Mali. Il a expliqué que les demandes d'asile déposées par les ressortissants de ces pays étaient dorénavant instruites dans le cadre de la procédure prioritaire mais, nonobstant le principe du pays d'origine sûr, faisaient tout de même l'objet d'un examen individuel avec entretien le cas échéant. Après avoir précisé que cette liste pouvait être modifiée dans le temps en fonction de l'évolution de certains pays, il a observé que, depuis le début du mois de juillet, la demande d'asile en provenance des pays d'origine sûrs avait baissé de 72 % (de 83 % pour les demandes de Maliens), ces demandes ne représentant plus que 5 % de la demande d'asile globale, contre 11,5 % au 30 juin 2005.

Enfin, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a indiqué que l'activité de la division de la protection s'était considérablement accrue au cours de l'année 2005, l'augmentation de 5 % du nombre de réfugiés reçus s'étant accompagnée d'une amélioration de la qualité des services rendus à l'accueil. Il a précisé que, depuis le début de l'année, près de 300.000 documents d'état civil avaient été établis, cette activité reflétant la part croissante des demandes de regroupements familiaux. Il a également mis en exergue, au titre de l'année 2005, l'effort particulier porté sur la réduction des délais d'obtention des documents, en indiquant que les retards importants de délivrance de documents d'étatcivil aux réfugiés reconnus à la suite d'une décision d'annulation de la commission des recours des réfugiés avaient été réduits à deux mois.

a souhaité savoir s'il était vrai, comme le soutenaient diverses associations, que les demandes d'asile formulées avec l'aide d'une association avaient plus de chances d'être acceptées que les demandes élaborées sans assistance par les demandeurs.

a estimé qu'il s'agissait d'une remarque de bon sens. Il a cependant rappelé que les agents de l'OFPRA étaient rompus aux techniques de l'entretien individuel, spécialisés par zone géographique et désireux d'aider les étrangers à formuler leur demande, leur intervention permettant ainsi de réparer l'inégalité entre les demandeurs ayant bénéficié d'une aide et les demandeurs isolés.

l'a ensuite interrogé sur le point de savoir si les demandes des mineurs isolés résultaient de leur propre initiative, de l'intervention des associations ou de celle des services de l'aide sociale à l'enfance.

a estimé que les mineurs isolés prenaient souvent eux-mêmes l'initiative de présenter une demande d'asile.

a évoqué les observations de certains services d'aide sociale à l'enfance, selon lesquels les mineurs isolés qu'ils prenaient en charge durant leur minorité ne présentaient pas de demande d'asile et disparaissaient sans laisser de trace à leur majorité.

Notant que les associations insistaient sur les plus grandes chances d'obtention de l'asile des étrangers assistés par elles ou hébergés dans un centre d'accueil des demandeurs d'asile, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a souhaité préciser que cette statistique s'expliquait non seulement par l'aide apportée aux étrangers, mais également par le fait que les centres accueillaient des nationalités menacées -Russes tchétchènes, Bosniaques, Angolais, Congolais- alors que les Turcs ou les Chinois par exemple ne souhaitaient guère y être hébergés.

a observé que la procédure d'asile offrait aux étrangers en situation irrégulière un moyen de se maintenir plus longtemps sur le territoire français. Il a aussi relevé qu'un nombre croissant de demandes d'asile était accepté pour des motifs sociaux et non plus politiques.

a confirmé que le taux extrêmement élevé de rejet des demandes d'asile (85 %) attestait l'existence de tentatives de détournement de la procédure.

a estimé qu'il était parfois difficile de saisir l'OFPRA, notant en particulier que les étrangers retenus en zone d'attente à Roissy devaient déposer une demande expresse d'asile pour y avoir accès. Il a souhaité savoir si l'Office s'assurait que la police aux frontières permettait effectivement à ces personnes d'exercer leur droit. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les conditions d'accès aux centres d'accueil des demandeurs d'asile. Enfin, il a souhaité obtenir des précisions sur l'organisation interne de l'OFPRA et ses relations avec le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

lui a répondu que les agents de l'OFPRA assuraient des permanences à Roissy pour enregistrer les demandes d'asile, mais ne contrôlaient pas le travail de la police aux frontières.

Il a expliqué que le nombre de places en centre d'accueil des demandeurs d'asile avait fortement augmenté, notamment grâce à la transformation de chambres d'hôtels, mais restait encore insuffisant, le nombre d'hébergements d'urgence ayant quant à lui diminué. Il a relevé qu'en Allemagne, à la différence de la France, le demandeur d'asile pouvait se voir imposer un centre d'accueil, précisant toutefois qu'un rapprochement était en cours avec la réforme de l'allocation d'insertion. Enfin, il a indiqué qu'une commission était chargée de l'attribution des places en centre d'accueil des demandeurs d'asile.

En ce qui concerne l'organisation interne de l'OFPRA, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a précisé que, selon une règle non écrite, sa direction générale était confiée à un diplomate assisté de deux adjoints issus du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur, le premier étant chargé des aspects juridiques, le second de la gestion de l'établissement et des questions relatives à l'ordre public.

a dénoncé l'importance des violences contre les femmes et des filières de prostitution d'étrangers en situation irrégulière. Elle a souhaité connaître les motifs des demandes d'asile, notamment des personnes originaires d'Inde, et s'est demandé si la baisse globale de leur nombre ne pouvait être interprétée comme le signe d'une augmentation de l'immigration irrégulière.

a demandé les critères retenus par l'OFPRA pour établir la liste des pays sûrs.

Soulignant qu'Haïti connaissait une situation proche de la guerre civile, M. Jean-Pierre Cantegrit a souhaité savoir comment l'OFPRA parvenait à faire une distinction entre les demandes d'asile émanant de ressortissants de ce pays.

a souligné la diversité des motifs invoqués à l'appui des demandes d'asile : situation générale du pays d'origine, tensions ethniques, violences commises contre les femmes...

Il a expliqué qu'il appartenait aux agents de l'OFPRA de s'assurer, au cours d'un entretien individuel avec les demandeurs d'asile d'une durée atteignant parfois quatre heures, de la cohérence de leurs propos. Il a observé que certaines demandes émanaient de personnes craignant d'être persécutées après en avoir elles-mêmes persécuté d'autres et rappelé que ces demandes étaient rejetées en application de la convention de Genève.

Il a souligné l'importance, mais également la diversité des filières d'immigration clandestine, précisant qu'elles n'étaient pas toutes ni très structurées ni criminelles. A titre d'exemple, il a relevé l'existence de réseaux chinois très bien organisés s'occupant de l'organisation du voyage, de la fourniture de papiers et de la présentation d'une demande d'asile, ajoutant que les demandeurs se rendaient rarement à l'entretien individuel devant un agent de l'OFPRA.

a expliqué l'augmentation des demandes de réexamen adressées à l'OFPRA par le souhait des déboutés, avant l'entrée en vigueur de la loi du 10 décembre 2003, de tenter à nouveau leur chance, ainsi que par l'augmentation importante, grâce à un effort de productivité, du nombre des décisions rendues par l'Office et la Commission de recours des réfugiés. Il a précisé que ces demandes étaient traitées dans le cadre de la procédure prioritaire, dans des délais très brefs - 2 jours - et étaient pour la plupart rejetées, le taux d'admission étant de 1,5 %.

Il a rappelé que les critères retenus par l'OFPRA pour établir la liste des pays d'origine sûrs étaient posés par la loi du 10 décembre 2003, celle-ci étant au demeurant moins précise que la directive communautaire qui l'a inspirée. Il a ajouté que, pour appliquer ces critères, l'Office se fondait sur les rapports des ambassades, des organisations non gouvernementales et du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Après avoir rappelé l'importance des entretiens individuels pour vérifier la cohérence des demandes, notamment haïtienne, il a proposé aux membres de la commission d'enquête de venir y assister. Enfin, il a indiqué qu'un grand nombre de déboutés du droit d'asile se maintenaient sur le territoire français.

a indiqué que la Commission des recours des réfugiés était une juridiction administrative spécialisée, chargée de statuer sur les recours formés contre les décisions du directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) refusant ou retirant le bénéfice de l'asile à un étranger, qu'il s'agisse de l'asile constitutionnel, de l'asile conventionnel découlant de la convention de Genève du 28 juillet 1951, de l'asile accordé aux bénéficiaires d'un mandat du Haut commissariat des Nations-unies pour les réfugiés, ou de la protection subsidiaire instituée par la loi du 10 décembre 2003. Elle a ajouté que la Commission était également compétente, en vertu du décret du 14 août 2004, pour connaître des recours en révision contre ses propres décisions ainsi que des demandes d'obtention de la qualité de réfugié par les bénéficiaires de la protection subsidiaire. Elle a indiqué, en revanche, que la Commission n'était pas compétente pour juger des refus de demandes d'enregistrement des demandes d'asile par l'OFPRA, ni des décisions de dessaisissement de l'OFPRA en application des accords de Dublin II.

Elle a exposé qu'à côté de ces fonctions juridictionnelles, la Commission de recours des réfugiés était amenée à formuler, sur requête des réfugiés, des avis sur les mesures d'éloignement ou de restriction au séjour visées aux articles 31 à 33 de la convention de Genève, prises à leur encontre.

a indiqué que la Commission était composée de 12 divisions administratives totalisant 80 rapporteurs chargés de l'instruction des dossiers et ce, sans spécialisation thématique ou géographique. Elle a exposé qu'il existait 140 formations de jugement présidées par des membres du Conseil d'Etat, des conseillers des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs ou des magistrats de l'ordre judiciaire. Elle a précisé qu'une mission de la Commission devrait être constituée en janvier prochain afin de traiter spécifiquement les recours contre les décisions de l'OFPRA émanant de demandeurs haïtiens en Guadeloupe et qu'une seconde mission ayant le même objet serait formée au printemps.

Abordant les principales règles de procédure applicables à la Commission des recours des réfugiés, Mme Vera Zederman a indiqué que les requérants devant cette instance étaient en principe des immigrants réguliers, dans la mesure où le demandeur d'asile bénéficiait d'un droit au séjour jusqu'à notification de la décision de l'OFPRA statuant sur sa demande de protection ou, lorsqu'un recours a été formé contre celle-ci, jusqu'à la notification de la décision de la Commission. Toutefois, elle a précisé que le droit au séjour des demandeurs d'asile cessait à compter de la notification de l'OFPRA lorsque ce dernier examinait la demande selon la procédure prioritaire applicable en cas de demande émanant d'un étranger provenant d'un pays sûr, reposant sur une fraude délibérée, constituant un recours abusif aux procédures d'asile ou visant à faire échec à une mesure d'éloignement, ou d'un étranger dont la présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat. Elle a souligné que cette situation impliquait qu'à tout stade de la procédure conduite devant la Commission, le demandeur pouvait faire l'objet d'une mesure d'éloignement, constatant que ce cas se rencontrait, pour l'essentiel, lorsque le demandeur avait formé une demande de réexamen de la décision.

a souligné que le requérant devait déposer son recours dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision de l'OFPRA, la formation de jugement se prononçant en premier lieu au regard des critères de l'asile conventionnel et, le cas échéant, en second lieu au regard des règles relatives à la protection subsidiaire. Elle a précisé que les recours étaient mis en état et instruits par un rapporteur, puis examinés en séance publique par une formation de jugement présidée par un magistrat et comprenant deux assesseurs, l'un désigné par le Haut-commissariat aux réfugiés, l'autre par le vice-président du Conseil d'Etat.

Elle a indiqué que les convocations à l'audience étaient adressées trois semaines avant celle-ci, un interprète étant convoqué dans la majorité des cas. Elle a ajouté que la moitié des requérants était assistée d'un avocat, bien que le bénéfice de l'aide juridictionnelle ne soit accordé qu'aux demandeurs entrés régulièrement sur le territoire national. Elle a souligné que la Commission des recours des réfugiés était juge de plein contentieux et se prononçait donc sur le droit au bénéfice de l'asile et non sur la légalité de la décision de l'OFPRA.

a précisé que la Commission des recours des réfugiés pouvait toutefois rendre des décisions par voie d'ordonnance émanant du président de la formation de jugement, sans convocation ni représentation du requérant dans deux hypothèses essentielles : celle de recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance et celle de recours ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA. Les décisions de la Commission sont notifiées à l'intéressé, à son conseil ainsi qu'à l'OFPRA et à la préfecture.

Sur le plan statistique, Mme Vera Zederman a indiqué que la Commission des recours des réfugiés avait enregistré, au 9 décembre 2005, 36.432 recours et avait rendu, à la même date, 61.000 décisions, les ordonnances composant 17 % de ces dernières. Au 9 décembre 2005, les décisions de rejet s'élevaient à 41.089, tandis que les décisions d'annulation des décisions du directeur de l'OFPRA représentaient 15 % des décisions prises par la Commission.

Elle a souligné que la Commission avait eu l'occasion d'interpréter les principales dispositions issues de la loi du 10 décembre 2003. Cette dernière ayant prévu que les persécutions prises en compte pour l'octroi de la qualité de réfugié pouvaient être le fait d'acteurs non étatiques, elle a indiqué que la Commission s'était attachée à vérifier si les autorités du pays avaient ou non offert une protection au demandeur d'asile.

Elle a exposé que la Commission avait également défini les conditions dans lesquelles la possibilité pour le requérant de bénéficier de l'asile interne pouvait être opposée par l'OFPRA, deux conditions devant être cumulativement réunies : la faculté pour le demandeur d'accéder à une partie du territoire de son Etat d'origine où il n'a pas de raison d'être persécuté ou exposé à une atteinte grave et celle de s'y maintenir. Elle a souligné que l'asile interne n'avait été opposé qu'à de rares occasions, notamment pour des ressortissants du Sri-Lanka, de Serbie-Monténégro ou d'Equateur.

a précisé que, pour la Commission des recours des réfugiés, l'inscription d'un Etat sur la liste des pays d'origine sûrs pouvait constituer un indice pour l'appréciation des craintes ou menaces alléguées par le requérant, mais ne liait pas l'appréciation de la formation de jugement qui se livrait à un examen individualisé de chaque affaire.

Elle a indiqué que l'application du régime de la protection subsidiaire avait donné lieu à 230 décisions d'admissions sur les 9 premiers mois de l'année 2005, prenant en compte l'existence de risques de traitements inhumains ou dégradants tels que les violences conjugales ou certains mariages forcés. Elle a précisé que la Commission aurait à se prononcer prochainement sur l'octroi de cette protection en raison de « violences généralisées », notamment à l'égard de requérants originaires d'Irak et d'Haïti.

s'étant interrogé sur la proportion de décisions de l'OFPRA faisant l'objet d'un recours devant la Commission des recours des réfugiés, Mme Vera Zederman a indiqué que le taux de recours était de 80 %, rappelant que 15 % de ces recours donnaient lieu à une réformation de la décision de l'OFPRA.

a ensuite souhaité savoir si des contacts existaient entre la Commission des recours des réfugiés et des organismes similaires au niveau européen.

a confirmé que la Commission avait établi des contacts réguliers avec ses homologues européens dans un cadre formel ou informel et que la jurisprudence des juridictions étrangères compétentes en matière de réfugiés était prise en compte, notamment lorsque la Commission statuait en sections réunies. Elle a précisé que ces contacts intervenaient notamment à l'occasion des réunions de l'association internationale des juges des réfugiés ainsi que du groupe Eurasil-juridictions. Elle a précisé que la Commission publiait des recueils de jurisprudence, des bulletins d'information juridique et que certaines de ses décisions étaient disponibles sur son site Internet.

Enfin, la commission d'enquête a entendu Mme Catherine Wihtol de Wenden, directrice de recherche au CNRS.

a tout d'abord souligné l'ancienneté de l'immigration irrégulière.

Elle a rappelé qu'entre 1945 et 1974, les besoins de main-d'oeuvre des entreprises françaises étaient tels qu'elles recrutaient directement des salariés étrangers sans passer par l'intermédiaire, pourtant obligatoire, de l'Office national de l'immigration, devenu plus tard l'Office des migrations internationales, et obtenaient par la suite la régularisation de leur situation. A titre d'exemple, elle a relevé qu'en 1968, 18 % seulement des travailleurs étrangers avaient été recrutés par l'Office. Elle a également rappelé qu'à l'époque, déjà, les marchands de sommeil étaient dénoncés dans la presse.

Elle a indiqué qu'après le coup d'arrêt donné en 1972 à la procédure de régularisation par les circulaires « Marcellin-Fontanet », la décision avait été prise, en 1974, de suspendre l'immigration de travailleurs. Elle a observé qu'il avait également été envisagé de mettre fin au regroupement familial mais qu'une telle interdiction avait été jugée contraire à la Constitution par le Conseil d'Etat en 1976.

a estimé qu'à compter de 1974, la politique de l'immigration française s'était construite sur deux postulats erronés, selon lesquels la crise économique interdirait de faire appel à des travailleurs étrangers et de tels immigrés déjà installés en France souhaiteraient rentrer dans leur pays.

Elle a observé qu'en dépit de la suspension officielle de l'immigration de travailleurs, plusieurs secteurs de l'économie française avait continué à faire appel à de la main d'oeuvre étrangère, contribuant ainsi au développement de l'immigration irrégulière.

Elle a ajouté que les manifestations et les grèves de la faim d'étrangers en situation irrégulière sous le septennat de M. Valéry Giscard d'Estaing avaient révélé l'ampleur de ce phénomène et conduit aux régularisations de 1981 et 1982.

Elle a expliqué que l'analyse des 142.000 régularisations décidées en 1981 sur un total de 150.000 demandes avait montré que 33 % des étrangers en situation irrégulière étaient employés dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, 11 % dans celui de la restauration, 11 % dans celui des services domestiques et 11 % dans celui de l'hôtellerie. Elle a ajouté qu'un tiers des 90.000 étrangers ayant obtenu une régularisation de leur situation en 1997-1998 -sur un total de 150.000 demandes- étaient employés dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

a ensuite observé que les étrangers occupaient les emplois dont les Français ne voulaient pas en raison de leur pénibilité, de leur dangerosité et de leur malpropreté, et que la voie de l'immigration de travail étant fermée, ils venaient en France en utilisant les procédures du droit d'asile et du regroupement familial.

Après avoir souligné que de nombreux pays occidentaux étaient confrontés à la présence d'étrangers en situation irrégulière, leur nombre étant estimé entre 6 et 12 millions aux Etats Unis, elle a relevé que plusieurs Etats européens avaient fait le choix de prendre des mesures de régularisation. Elle a ainsi rappelé que la Grèce et le Portugal y avaient eu recours à plusieurs reprises au cours des dernières années, que l'Italie avait régularisé la situation de 650.000 étrangers en 2003 sur un total de 750.000 demandes, et que l'Espagne avait régularisé la situation de 700.000 personnes, après avoir enregistré un million de demandes, en 2004. Elle a estimé que ces décisions constituaient une forme d'aveu de l'échec des politiques de contrôle aux frontières et des dysfonctionnements du marché du travail.

Elle a souligné que l'Europe connaissait à la fois un fort taux de chômage et d'importants besoins de main-d'oeuvre et a expliqué cette situation par la très forte segmentation du marché du travail, les demandeurs d'emploi nationaux n'étant pas intéressés par les secteurs connaissant une pénurie de main-d'oeuvre.

Elle a précisé que les travailleurs étrangers n'occupaient pas exclusivement des emplois peu qualifiés, citant en exemple les emplois pourvus dans les hôpitaux, l'enseignement ou le secteur de l'informatique.

Elle a également souligné la diversité des profils des travailleurs étrangers en situation irrégulière : déboutés du droit d'asile ayant trouvé un emploi au cours de la période d'examen de leur demande, étrangers entrés irrégulièrement en France grâce à des réseaux de passeurs et réduits en esclavage pour rembourser le prix de leur voyage, étudiants n'ayant pu obtenir un permis de travail malgré parfois la promesse d'embauche d'une entreprise, personnes n'ayant pu bénéficier du regroupement familial en raison des lacunes de l'état civil de leur pays d'origine...

a dénoncé la crise de la politique de l'asile, regrettant que l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), submergé de demandes, soit conduit à rejeter 80 % d'entre elles, alors qu'il y a quelques années, il en acceptait 80 %.

Elle a estimé que la politique de fermeture des frontières avait pour effet pervers d'alimenter une économie souterraine de l'immigration irrégulière conduisant les étrangers soit à l'esclavage, soit à la mort. A l'appui de ces propos, elle a rappelé les drames survenus à Ceuta et Melilla, à Lampedusa ou au large de la Grèce. Elle a par ailleurs relevé que des étrangers en situation irrégulière continuaient d'affluer à Sangatte dans l'espoir de se rendre au Royaume-Uni.

Elle a expliqué le hiatus entre la politique de fermeture des frontières des Etats européens et l'importance de l'immigration irrégulière par :

- l'aggravation de la situation des pays d'émigration résultant des politiques d'ajustement structurel imposées par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ;

- le souhait des étrangers qualifiés de quitter leur pays en raison soit de l'absence d'emplois attractifs soit de la situation politique locale ;

- le caractère attractif des pays européens pour des populations urbaines et scolarisées découvrant la télévision, les produits de consommation et les transferts de fonds.

a estimé que la politique de fermeture des frontières était non seulement difficile à mettre en oeuvre, mais, de surcroît, injustifiée au regard de la situation démographique européenne, caractérisée par le vieillissement de la population et d'importants besoins de main-d'oeuvre à moyen terme.

Elle a dénoncé les conditions d'exercice des contrôles aux frontières, relevant que la France avait été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme, et jugé inacceptable que l'Union européenne tolère la mort à ses portes, chaque mois, d'étrangers tentant de pénétrer sur son territoire.

Elle a souhaité que les Etats membres de l'Union envisagent :

- de rétablir une immigration de travail ;

- de mettre fin à la préférence communautaire pour l'attribution des emplois ;

- de conclure des accords multilatéraux ou bilatéraux avec certains pays d'émigration aux termes desquels ils accepteraient la venue de ressortissants de ces pays en contrepartie d'un contrôle plus étroit de leurs frontières ;

- enfin, de prévoir, à l'instar du Canada et, depuis le 1er janvier 2005, de l'Allemagne, des quotas de main-d'oeuvre étrangère.

A cet égard, elle a précisé que l'immigration dite « choisie » ne devait pas exclusivement concerner les étrangers les plus qualifiés.

a souhaité savoir si les mesures de régularisation avaient eu pour conséquence une augmentation ultérieure de l'immigration irrégulière.

a estimé qu'un tel phénomène n'avait été observé ni après les régularisations décidées en France en 1981-1982 et en 1997-1998, ni après les régularisations pratiquées récemment en Italie et en Espagne. Elle a souligné que le bénéfice de ces mesures était subordonné à des conditions strictes et dissuasives d'ancienneté du séjour, d'occupation d'un emploi et d'existence de liens familiaux dans le pays d'accueil. Elle a également rappelé qu'en application de la loi dite « RESEDA » de 1998, les étrangers en situation irrégulière en France pouvaient, à titre individuel, bénéficier d'une mesure de régularisation.

a observé que le préfet disposait, en la matière, d'un pouvoir discrétionnaire.

a souhaité obtenir des précisions sur les filières de l'immigration irrégulière.

a expliqué qu'une véritable économie du passage s'était développée avec la fermeture des frontières des Etats membres de l'Union européenne, très organisée en Asie, moins en Afrique. Elle a noté que des agences de voyage faisaient transiter les candidats à l'immigration irrégulière par la Turquie, la Grèce ou la Roumanie. Enfin, elle a déploré que les étrangers ayant recours à ces réseaux soient contraints de travailler dans des conditions déplorables et même de se livrer à la prostitution pour rembourser le prix de leur trajet.

a également mis en exergue l'évolution des demandeurs d'asile. Elle a rappelé que la convention de Genève avait été signée en 1951, pendant la guerre froide, pour permettre l'accueil de dissidents soviétiques, c'est-à-dire des personnes menacées à titre individuel par des Etats en raison de leurs convictions. Elle a jugé que cette convention n'était plus adaptée aux profils actuels des réfugiés, menacés en raison de leur appartenance à un groupe ou une ethnie plus que de leurs convictions et par des membres de la société civile davantage que par des Etats. Elle a estimé que ces évolutions devaient être prises en compte, sans qu'il soit peut-être nécessaire de modifier la convention de Genève, et reconnu que l'OFPRA s'y efforçait, citant en exemple les décisions prises à l'égard de nombreux algériens menacés dans leur pays à partir de 1995.

En réponse à M. François-Noël Buffet, rapporteur, qui l'interrogeait sur l'évolution de la situation des mineurs isolés, Mme Catherine Wihtol de Wenden a indiqué que ces mineurs présentaient des profils différents et n'étaient pas tous complètement isolés. Elle a relevé que les mineurs « roms » étaient généralement encadrés par des membres de leur famille et qu'en Espagne, la plupart des mineurs isolés avaient été envoyés chez un parent avant de fuir leur domicile. Elle a souligné la nécessité d'éviter que ces mineurs ne restent trop longtemps livrés à eux-mêmes sous peine d'éprouver les plus grandes difficultés à vivre par la suite en société. Enfin, elle a noté que les mineurs âgés de 16 à 18 ans étaient parfois envoyés comme « têtes de pont » dans un pays afin de préparer l'arrivée ultérieure d'autres membres de leur famille au titre du regroupement familial.

Relevant que d'aucuns rendaient le laxisme des politiques de l'immigration responsable de la montée de la xénophobie et du racisme, M. Bernard Frimat s'est félicité du constat selon lequel les mesures de régularisation prises dans plusieurs pays n'avaient pas eu pour effet de créer un « appel d'air » en faveur de l'immigration irrégulière. Il s'est par ailleurs interrogé sur les liens existant entre les réseaux organisant l'entrée irrégulière d'étrangers sur le territoire français et les entreprises ayant recours à cette main-d'oeuvre.

a relevé que nombre d'entreprises textiles implantées dans le onzième arrondissement de Paris étaient dirigées par des entrepreneurs originaires de Pondichéry et employaient des Indiens ou des Pakistanais en situation irrégulière qu'elles faisaient venir en France et qu'elles obligeaient à travailler 15 heures par jour pour un salaire de misère afin de rembourser le prix de leur passage. Elle a estimé que des entreprises chinoises du Sentier usaient de méthodes analogues. Elle a en revanche observé que, parmi les personnes récemment régularisées en Italie, se trouvaient des femmes originaires des Philippines, d'Ukraine, de Pologne ou de Roumanie, entrées avec un visa de tourisme et demeurées irrégulièrement sur le territoire italien, où elles occupaient des emplois auprès de personnes âgées. Elle a relevé que les employeurs d'étrangers en situation irrégulière étaient intervenus auprès du gouvernement italien pour obtenir la régularisation de leur situation.

En réponse à M. Georges Othily, président, qui l'interrogeait sur la situation des collectivités situées outre-mer, Mme Catherine Wihtol de Wenden a reconnu qu'elle connaissait un peu celle de la Guadeloupe et de La Réunion mais mal celle de la Guyane et de Mayotte.

s'est enquis de l'existence d'études qualitatives sur l'immigration.

a expliqué qu'elle avait elle-même étudié les « métiers ethniques » et les migrations des travailleurs sénégalais qualifiés. Elle a rappelé que les économies de certains pays ne permettaient pas à leurs ressortissants les plus qualifiés de trouver des emplois correspondant à leurs aspirations.

a relevé que des étrangers occupant régulièrement un emploi pouvaient se trouver en situation irrégulière. Observant que les perspectives démographiques de l'Europe laissaient présager d'importants besoin de main-d'oeuvre étrangère, il a regretté les sommes considérables dépensées pour fermer les frontières et renvoyer les étrangers en situation irrégulière dans leur pays.

a jugé absurde cette politique de fermeture des frontières au regard de la situation démographique de l'Europe. Elle a précisé que cette incohérence avait été relevée dans un rapport de l'Organisation des Nations unies de 2000 et exposée par le Secrétaire général de cette organisation, M. Kofi Annan, devant le Parlement européen en juillet 2004. Elle a estimé que cette politique avait pour effet de conduire les pays européens à se priver des talents des élites des pays d'immigration, désormais attirées par les Etats-Unis et le Canada.

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