Si l'on en juge par l'épaisseur de la note de présentation, la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » est très importante.

Mais...

Ses crédits s'élèvent à 9,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (- 2 %) et à 9,7 milliards en crédits de paiement (+ 2,4 %). Pour cette deuxième année d'application de la loi de programmation des finances publiques, ils sont revus à la hausse par rapport au plafond prévu. Les ressources extrabudgétaires représentent plus de 3,4 milliards d'euros, les dépenses fiscales plus de 2,8 milliards d'euros.

L'exercice 2012 sera centré sur le renforcement de la sécurité nucléaire et la prévention des risques. Néanmoins, dans la plupart des domaines, le montant des crédits n'est pas à la hauteur des enjeux. Par exemple, les ressources dédiées au Grenelle de l'environnement diminueront de 26,5 millions d'euros par rapport à 2011. Enfin, le champ de la mission sera de nouveau concerné par la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Le programme 113, « Paysages, urbanisme, eau et biodiversité » est doté de 361 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 346,7 millions en crédits de paiement. Cependant, la dotation budgétaire doit être rapprochée du coût complet des politiques portées par le programme : 1,62 milliard d'euros. Dans ce total, 54,2 millions d'euros financeront spécifiquement les mesures Grenelle relatives au développement d'un urbanisme durable, à la défense de la biodiversité et à l'amélioration de la qualité de l'eau. Mais le programme subira une réduction de ses effectifs et sera encore marqué par la RGPP, à travers plusieurs réformes.

Dans le domaine de la biodiversité, les dotations augmenteront significativement, au profit des espaces protégés - je songe au nouveau parc national des Calanques ou aux parcs naturels marins. En matière de performance, les résultats des indicateurs relatifs à la qualité de l'eau révèlent que le ministère s'est mobilisé pour mettre en oeuvre la directive sur les eaux résiduaires urbaines et la directive-cadre sur l'eau. L'enjeu est important en termes de biodiversité, mais aussi du point de vue budgétaire, puisque le non-respect des obligations communautaires pourrait nous exposer à de lourdes sanctions financières.

Le programme 181 « Prévention des risques » sera doté de 417,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 312,3 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse respectivement de 11,8 % et 2,9 % par rapport à 2011. Les crédits couvrent à 65% à des dépenses de fonctionnement. Les ressources extrabudgétaires demeurent significatives. Ainsi, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) recevra 498 millions d'euros l'an prochain. Parmi les principales caractéristiques en 2012, je veux souligner la stabilité de la dotation pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (64 millions d'euros) ; la réduction problématique des effectifs de l'inspection des installations classées ; le retard accumulé dans l'élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), parce que les mesures foncières ne progressent pas et que les particuliers ont des difficultés à financer les travaux prescrits. Un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, devenu l'article 51 ter, semble susceptible de faire évoluer favorablement la situation relative aux mesures foncières.

Autre caractéristique de ce budget, la hausse des moyens en faveur de la sûreté nucléaire, après la catastrophe de Fukushima. La dotation de l'action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » progresse ainsi de 12 % (58 millions d'euros). L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) disposeront de 44 emplois supplémentaires et de 20 millions d'euros en plus pour financer les expertises décidées en mars dernier.

La prévention des inondations constituera la priorité de l'action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques », notamment à travers le plan « submersions rapides », doté de 500 millions d'euros sur 2011-2016, les programmes d'action de prévention des risques liés aux inondations (PAPI), ou le plan « grands fleuves ». Toutes ces actions concourent notamment à la mise en oeuvre de la directive relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

Enfin, les crédits de l'après-mines seront stables (43 millions d'euros).

Le programme 174 « Energie, climat et après-mines » sera doté en 2012 de 692,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 701,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 6,7 %. La régulation budgétaire effectuée en 2011 (12 millions d'euros d'annulations) est dommageable : la majorité des engagements correspond à des dépenses obligatoires et incompressibles. Or la budgétisation est effectuée au plus juste. Cette situation, insoutenable aux yeux du contrôleur financier, appelle des clarifications de la part de la ministre.

Avec moins de 1 % des crédits du programme, l'action 1 « Politique de l'énergie » est clairement sous-dotée. Le Grenelle de l'environnement a fixé un objectif de 23 % d'énergie renouvelables à horizon 2020. La trajectoire actuelle n'y conduit pas ! Le fonds chaleur de l'ADEME disposera de 250 millions d'euros en 2012, montant certes important mais très inférieur aux besoins, soit 500 millions d'euros par an selon le syndicat des énergies renouvelables.

L'action 4 « Gestion économique et sociale de l'après-mines », concentre 95 % des autorisations d'engagement (654,8 millions d'euros). Les difficultés de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines appellent une vigilance particulière. Les besoins financiers seraient en effet supérieurs de l'ordre de 10 millions d'euros au niveau des crédits prévus.

L'action 5 « Lutte contre le changement climatique » recevra 30,4 millions d'euros, dotation en forte baisse, alors qu'elle finance les mesures pour l'amélioration de la qualité de l'air et la lutte contre le changement climatique, domaines où les obligations communautaires se font de plus en plus pressantes.

Enfin, le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » recevra 3,6 milliards d'euros, en baisse de 6 % pour les autorisations d'engagement et de 0,4 % pour les crédits de paiement. Plus de 85 % des crédits de paiement du programme relèvent du titre 2 « dépenses de personnel ». Ce programme est composé de vingt actions, dont douze actions « miroirs ». Les huit autres portent les fonctions stratégiques du ministère. Toutes subiront une réduction de moyens, sauf la politique des ressources humaines et la Commission nationale du débat public. En 2012, le programme 217 sera encore sévèrement touché par la RGPP, avec une réduction de 1 309 emplois. Comment le ministère de l'écologie s'acquittera-t-il de l'ensemble de ses missions dans ces conditions ? Il faut aussi accompagner le personnel dans ces mutations. Enfin, la gestion 2011 est particulièrement tendue, et la situation ne semble pas devoir s'améliorer en 2012.

Quelques mots sur le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », autrement dit le compte du « bonus-malus » automobile. Il coûte cher : près de 1,5 milliard d'euros de déficit cumulé depuis 2008, alors qu'il avait initialement été présenté comme devant être équilibré. Les prévisions de découvert sont systématiquement dépassées : 227 millions d'euros en 2011 contre 150 millions prévus. En outre, le circuit de paiement via l'Agence de services et de paiement est complexe et non conforme à la LOLF. Enfin, les vertus écologiques et économiques de ce mécanisme sont-elles si grandes ? Le niveau moyen des émissions de CO2 a fortement baissé et le parc automobile français est l'un des moins polluants d'Europe. Mais le bonus-malus crée un effet d'aubaine pour les constructeurs, encourage les ventes de véhicules urbains qui sont de plus en plus produits hors de France et n'intègre pas la pollution des deux-roues et des poids-lourds, ni les rejets de particules, ni le bruit. Une nouvelle réforme s'imposait et ce compte d'avances vit sans doute ses derniers mois. En effet, nos collègues députés ont adopté deux modifications qui vont dans le bon sens : un relèvement des trois dernières tranches du malus - un resserrement du bonus devrait bientôt suivre par décret - et le remplacement de ce compte par un compte d'affectation spéciale (CAS). Ce n'est pas la budgétisation intégrale, c'est au moins une mesure conforme à l'orthodoxie budgétaire, et qui va dans le bon sens puisqu'un CAS doit être équilibré. En cas de dérive, le Gouvernement devra réagir rapidement.

Je vous présenterai les crédits des politiques des transports et de sécurité maritime ainsi que le compte d'affectation spéciale sur les trains d'équilibre du territoire.

Le programme 203 « Infrastructures et services de transport », au centre du Grenelle de l'environnement, mobilise 44 % des crédits de paiement de la mission, soit 4,31 milliards d'euros, en hausse de 6,1 % par rapport à 2011. Les dotations extrabudgétaires sont importantes : 1,53 milliard d'euros de fonds de concours - provenant de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) et des collectivités territoriales - et 465 millions d'euros de dépenses fiscales.

Le programme 217 porte quant à lui les crédits de masse salariale (1,28 milliard d'euros pour 16 173 ETP). Je souligne l'augmentation sensible de la subvention versée à l'AFITF et des moyens consacrés à l'entretien des routes nationales, la hausse des concours à Réseau ferré de France (RFF) et la progression de 4,5 % des dépenses de fonctionnement hors charges de personnel, en raison surtout de la hausse des crédits d'entretien des routes.

La RGPP a touché Voies navigable de France (VNF), qui deviendra un établissement public administratif avec la création de l'Agence nationale des voies navigables (ANVF). Et la réorganisation des services d'ingénierie routière se traduira d'ici 2013 par la suppression de 18 % des effectifs des directions interdépartementales des routes. Les indicateurs du programme traduisent des progrès lents, mais la politique de report modal se construit sur le très long terme.

La subvention d'équilibre à l'AFITF tend à devenir permanente, faute de recettes pérennes suffisantes, notamment l'écotaxe poids lourds qui ne sera mise en place que courant 2013. L'Assemblée nationale a cependant réduit la hausse de la dotation cette année. L'Agence connaîtra une activité un peu moins soutenue en 2012, avec un budget prévisionnel de 2,17 milliards d'euros. Elle cherche à asseoir sa crédibilité en tant qu'instance de dialogue, d'évaluation et de conseil, notamment sur les partenariats public-privé.

VNF connaît une meilleure situation financière, avec une capacité d'autofinancement en hausse de 14 %. La subvention de l'Etat sera reconduite (59,6 millions d'euros). La future Agence contribue à l'ambitieux plan d'investissements pour la modernisation du réseau fluvial. Sa productivité sera augmentée, avec une réduction de près de 9 % de ses dépenses de fonctionnement en 2012 et une chute des ses effectifs de 69 ETP. En revanche, le nouveau contrat de performance n'est toujours pas conclu, mais ses trois axes sont connus.

Le secteur ferroviaire traverse une phase déterminante pour son avenir. Le volume des concours publics, incluant ceux des collectivités territoriales, a atteint 12,5 milliards d'euros en 2010. Les compensations des tarifs sociaux et conventionnés par l'Etat et les autorités régionales se sont élevées à près de 690 millions en 2010. Les tarifs dont bénéficient les militaires concentrent les critiques. La situation financière et l'activité de la SNCF se sont améliorées en 2010 et au premier semestre de 2011. Mais les branches ne dégagent pas une rentabilité suffisante pour couvrir leurs investissements. La dette nette, en hausse, a été dégradée par Moody's, la marge des TGV diminue, le fret est sinistré et les coûts sont rigides à la baisse. La lettre de mission de M. Pépy a donc été réactualisée en février dernier. Le Centre d'analyse stratégique recommande de clarifier rapidement les perspectives d'ouverture à la concurrence. Il y là un levier de modernisation et de compétitivité ; encore faut-il que le principal opérateur ait une vision claire de son avenir.

La performance de RFF met en évidence le déséquilibre de son modèle économique. Les engagements commerciaux du contrat de performance sont tenus, mais le résultat opérationnel est très inférieur aux prévisions, les recettes ne couvrent pas le coût complet du réseau et la trajectoire financière tend à se dégrader ; la dette n'est pas maîtrisée. Les investissements du plan de rénovation du réseau se poursuivent cependant à un rythme élevé. La convention de gestion de l'infrastructure entre RFF et la SNCF sera bientôt révisée. La Cour des comptes a accepté de réaliser pour nous en 2012 un contrôle sur le renouvellement des voies, sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF. Nous en tirerons d'utiles enseignements.

En revanche, tous les indicateurs de la RATP sont actuellement au vert, sauf l'endettement, qui augmente. La RATP demeure confrontée à de nombreux défis, mais je demeurerai vigilante sur la séparation comptable entre les activités d'exploitant et de gestionnaire d'infrastructures. Il ne faudrait pas qu'elle se traduise finalement par une scission de la dette en deux composantes qui prospéreraient sans contrôle.

Enfin, l'augmentation soutenue des crédits d'entretien du réseau routier doit être saluée, mais ce poste est souvent une variable d'ajustement - ce qui n'est pas rationnel sur le long terme.

Les crédits de paiement du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » diminuent de 1,7 % à périmètre constant. Mais le périmètre est élargi par trois mesures de transfert, dont la prise en charge des effectifs de l'Ecole nationale supérieure maritime (ENSM). Le plafond d'emplois sera fortement réduit, les dépenses de fonctionnement courant aussi. Le Comité interministériel de la mer, le 10 juin 2011, a validé une stratégie nationale sur les ressources minérales profondes en mer et une réforme des ports ultra-marins. La réorganisation de l'administration maritime, induite par la RGPP, est quasiment achevée. L'établissement national des invalides de la marine est devenu un établissement public administratif fin août 2010, les services métropolitains ont été réformés et la fonction de garde-côtes a été consacrée par un décret du 22 juillet 2010. Une direction de la mer a été créée dans chaque département d'outre-mer. L'ENSM, qui a remplacé les quatre écoles nationales de la marine marchande, bénéficiera d'une subvention de 17,6 millions d'euros. Les quatre implantations n'ont pas été remises en cause mais ont été spécialisées. Je regrette cependant que le conventionnement n'ait été envisagé que longtemps après la création de l'école... Le budget du programme pour 2012 privilégie la formation initiale, alors que les crédits consacrés à la plaisance régressent ; le stock d'équipements Polmar reste stable ; les investissements du plan de modernisation des sept CROSS se maintiennent.

L'Etat a bien versé cette année une subvention d'un million d'euros à l'Association internationale de signalisation maritime, dont le siège est à Saint-Germain-en-Laye. En contrepartie, la France est devenue membre de droit et l'Association s'est engagée à maintenir son siège en France pendant au moins dix ans. Le sort de la société SeaFrance, filiale de la SNCF, suscite de vives inquiétudes après son placement en redressement judiciaire le 30 juin 2010 et l'invalidation par la Commission européenne de son plan de restructuration. La moitié des 1 580 emplois ont déjà été supprimés.

Le compte d'affectation spéciale sur les services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, créé l'année dernière, matérialise la compensation de l'Etat à la SNCF pour l'exploitation des quarante lignes dites « d'équilibre du territoire ». La convention du 13 décembre 2010 prévoit un système de bonus et malus en fonction de divers indicateurs. Le cahier des charges de la SNCF, modifié par un décret du 29 juillet 2011, a également assoupli l'encadrement des tarifs du TGV. La gamme des tarifs sera élargie, mais sans doute aussi moins lisible, la SNCF recourant davantage au « yield management ».

Le compte est financé par trois taxes : la contribution de solidarité territoriale (CST), la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), et une fraction de la taxe d'aménagement du territoire acquittée par les sociétés d'autoroutes. Aujourd'hui, seule la SNCF paye les deux taxes sur les entreprises ferroviaires, mais après l'ouverture à la concurrence, les concurrents en seront également redevables. Ces taxes correspondent à l'ancienne péréquation en interne. L'article 19 du projet de loi de finances prévoit que le taux de la TREF est relevé pour couvrir le financement des études et l'augmentation des péages facturés par RFF. En revanche, le taux de la CST est abaissé, ce qui allège la pression sur les TGV.

Le compte se compose de deux programmes, l'un pour le financement du déficit d'exploitation, l'autre pour la compensation des investissements de maintenance et de régénération des matériels roulants. La SNCF a adopté en janvier 2011 un plan d'action en faveur de douze lignes sensibles, dont cinq lignes d'équilibre du territoire. Des premiers résultats positifs ont été enregistrés après six mois.

A titre personnel, je recommande l'adoption des crédits de ces deux programmes et du compte d'affectation spéciale.

Je vous présenterai les programmes 170 « Météorologie », 159 « Information géographique et cartographique » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Le programme 170 est doté de 207,3 millions d'euros, en progression de 4,6 %, comme l'an dernier, pour permettre à Météo France de renforcer son action de prévention. Cependant, le montant des crédits prévus pour 2012 est inférieur au plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques, dans une conjoncture déjà perturbée par la réduction du réseau territorial de Météo France.

Les crédits abondent deux actions, l'une relative à l'observation et à la prévision météorologique, l'autre à la recherche dans le domaine météorologique. En 2012, Météo France mettra en oeuvre sa réforme territoriale, puisque son réseau doit passer de 108 à 55 implantations métropolitaines et donnera la priorité au renforcement de la sécurité des personnes et des biens.

L'actuel contrat d'objectifs arrive à échéance. Son bilan est globalement satisfaisant, même s'il a été marqué par plusieurs catastrophes naturelles, Xynthia, inondations dans le Var... Météo France a atteint la majorité des objectifs fixés, qu'il s'agisse de ses activités de modélisation ou de recherche. Par ailleurs, l'opérateur est parvenu à stabiliser son chiffre d'affaires, résultat correct, compte tenu de la crise et de l'intensification de la concurrence. Un nouveau contrat est en cours d'élaboration pour 2012-2016 : amélioration de la prévention, anticipation et gestion des risques, prévision numérique, rénovation des infrastructures d'observation, maintien du chiffre d'affaires...

Le programme 159 « Information géographique et cartographique » sera doté de 96,6 millions d'euros en 2012, en hausse de 18 % parce que l'IGN intégrera le 1er janvier 2012 l'Inventaire forestier national (IFN), dans le cadre de la RGPP. Le futur Institut national de l'information géographique et forestière sera un établissement public administratif (1 800 agents). Le siège, à Saint-Mandé, est en cours d'aménagement. Les réponses au questionnaire budgétaire ne disent rien des économies attendues du regroupement, ni des conséquences pour le personnel. La situation financière de l'IGN demeure fragile, sa trésorerie est actuellement inférieure au minimum souhaitable, 45 jours de dépenses de fonctionnement courant. Or ses recettes commerciales tirées de l'activité grand public stagnent, après une forte progression en 2010.

J'en viens au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Le budget de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) devient plus rigoureux, des réformes utiles ont été mises en oeuvre, mais la dette, voire le modèle économique de l'aviation civile, demeurent des sujets de préoccupation. La transformation de la DGAC en établissement public ne paraît pas une question taboue, bien qu'aujourd'hui écartée devant l'hostilité du personnel. Des prestations de services doivent être tarifées à leur véritable coût et le nouveau mode de comptabilisation en droits constatés rapproche la DGAC d'une logique d'établissement public.

Le trafic aérien mondial a connu une embellie en 2010 : la croissance a été de 6,3 %, mais seulement de 1,6 % en France ; en revanche, on attend une hausse de 5,6 % en 2011, soit sensiblement plus que les prévisions. Air France-KLM n'en profite guère et souffre d'un déficit de compétitivité. Ryan Air se taille la part du lion...

Le périmètre du budget annexe évolue à la marge. Le regroupement budgétaire des moyens du Service national de l'ingénierie portuaire est finalisé, financé par un relèvement de la quotité de la taxe de l'aviation civile. De même, le taux de cotisation employeur au CAS « Pensions » poursuit son alignement : il est ainsi relevé de 3,2 points. La prévision d'équilibre pour 2012 est conforme à la programmation triennale et paraît réaliste, à moins d'une profonde crise économique qui réduirait le trafic. Un déficit d'exploitation de 16,4 millions d'euros est néanmoins prévu. Certains projets et engagements européens, le traité « Fabec », les projets « Sesar » et « Coflight », exercent un impact sur les investissements, les redevances de navigation et l'organisation du contrôle aérien. En revanche, le regroupement des services d'approche de la région parisienne dans un nouveau centre a été reporté.

L'évolution des dépenses est plutôt positive : une quasi-stabilisation des dépenses de personnel, à périmètre constant, car 496 suppressions d'emplois sont prévues sur la période 2011-2013. Le budget 2012 prévoit également une réduction des dépenses de fonctionnement et une augmentation de près de 6 % des investissements. En revanche, les recettes ne me paraissent pas optimisées, les redevances de surveillance et de certification ne couvrant que 34,1 % du coût global. Or, s'agissant de prestations commerciales, il est anormal de les assumer à perte, notamment au profit de compagnies extérieures à Air France. Un débat sérieux avec le ministre s'impose.

L'endettement reste élevé. La dette nette devrait croître de 4,6 % en 2012 et le montant emprunté de près de 30 %. En dépit de la volonté affichée par la direction générale, le désendettement paraît reporté à la prochaine programmation triennale. Il faudra bien renforcer la maîtrise des dépenses sur le long terme.

Le protocole social pour 2010-2012, signé en juillet 2010, a été contesté par une intersyndicale majoritaire. Le recours devant le tribunal administratif ayant été rejeté, l'accord devrait entrer pleinement en vigueur en 2012. Il prévoit un retour catégoriel important (11,64 millions d'euros). De façon opportune, certaines mesures ont également été prises durant l'été 2010 pour régulariser certains aspects des primes et vacations des contrôleurs aériens. Le régime d'indexation sur l'inflation a été supprimé et un meilleur contrôle de présence a été mis en place. Le système de la clairance était tout sauf clair. Nous nous en étions émus l'an dernier. Nous avons obtenu satisfaction. Le salaire mensuel moyen des contrôleurs est tout de même de plus de 7 000 euros. « Nous avons les mêmes responsabilités que des pilotes de ligne », expliquent les intéressés. Mais en cas d'erreur, ils ne sont pas dans l'avion ! Et il est rare qu'un avion percute la tour de contrôle... Une refonte globale du régime indemnitaire est à l'étude ; une grille spécifique est envisagée pour les contrôleurs. Il faudra se garder de primes trop généreuses destinées à acheter la paix sociale et à compenser les mesures de rigueur sur les emplois.

Depuis sa fusion avec le Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA), effective depuis le 1er janvier 2011, l'Ecole nationale de l'aviation civile s'est dotée d'une nouvelle organisation et entend s'affirmer comme école européenne de référence. Elle cherche à réduire le coût unitaire de la formation - 100 000 euros environ pour les pilotes - et commence à enregistrer des résultats. En revanche, le contrat d'objectifs et de performance tarde à se concrétiser.

Je recommanderai un avis de sagesse sur ces crédits.

Nous entendrons ultérieurement le rapport de M. Delahaye.

Quelques mots de la lutte contre les inondations. Il y a des évènements tels que ceux du bassin de Draguignan en 2010, concentration en un point réduit d'un phénomène météorologique catastrophique ; et il y des inondations, comme dans le Var récemment, simplement dues à des pluies diluviennes durant dix jours consécutifs... On voit lors de tels drames l'importance de la gestion des crises. A Draguignan, elle a été exemplaire et les sénateurs des départements concernés ont tenu à rencontrer tous ceux qui étaient intervenus en 2010, y compris les forces armées, très efficaces. Louis Nègre, que j'ai interrogé sur l'apport de l'expérience de 2010 à la gestion des inondations du Var, estime que le profit en a été considérable. La coopération, la formation, le retour d'expérience sont essentiels.

Qu'attend-on de la fusion de VNF et d'autres services dans la nouvelle Agence ? Quelle importance économique aura celle-ci ? La protection de la nature passe aussi par une meilleure exploitation des voies navigables. Après la fusion de l'IGN et de l'Inventaire national forestier, d'autres concentrations du même type sont-elles possibles ? Je veux poser une « colle » à M. Fortassin : notre rapporteur spécial sait-il de quand date la première carte de France ? Ce sont les Cassini, géographes de l'époque de Louis XIV, qui l'ont établie, et des trois exemplaires tirés à partir des plaques de cuivre, l'un est conservé à la bibliothèque du Sénat.

Je m'interroge sur les relations entre RFF et la SNCF car ces derniers mois, des ambitions lourdes ont été inscrites dans le schéma national des infrastructures de transport (SNIT) pour les lignes de TGV. Cette politique exige des moyens et je suis inquiet de ce que Mme des Esgaulx nous dit de RFF. La subvention de l'Etat diminue encore en 2012, la maîtrise de la dette n'est pas certaine. Quelle sera demain la capacité d'action de RFF ? Les territoires les moins favorisés risquent d'être lésés dans la programmation car ils sont moins rentables.

Tout le transport trans-Manche est en difficulté, voyez la situation de Brittany Ferries ; mais le cas de SeaFrance aussi est inquiétant. L'Union européenne a rejeté le plan présenté. Que deviendra le personnel ? Un pavillon français subsistera-t-il dans la Manche ?

Météo France a réduit la voilure. Cela n'a pas ému dans les territoires, mais le regroupement tarde à se mettre en place. Le calendrier semble enfin tenu mais la mauvaise volonté de l'opérateur était manifeste : aujourd'hui, la mécanique est-elle réellement amorcée ?

A bas bruit, les efforts se poursuivent pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. L'organisation territoriale par décret n'est pas simple, mais une stratégie de long terme se met en oeuvre, avec des investissements considérables.

Plus de dix ans après la catastrophe d'AZF, combien de plans de prévention des risques technologiques sont-ils achevés ? Les investissements à réaliser par les particuliers posent toujours problème. Et les mesures d'exclusion foncières ne sont pas financées.

Comme administrateur de RFF, je voudrais un peu atténuer la dureté des propos tenus au sujet de cet opérateur. La séparation avec la SNCF s'est faite dans la schizophrénie. La répartition des missions n'a pas été très claire. Les financements de l'Etat ne respectent pas le contrat pluriannuel. Le prix des sillons en est renchéri pour la SNCF et les tensions sont permanentes entre les deux structures. Sachez aussi que l'attribution des sillons est une mission de RFF, mais qu'elle est exercée par des agents qui demeurent sous statut SNCF. Cela ne clarifie pas la gouvernance...

RFF est le premier investisseur de France : quatre lignes TGV simultanément, ainsi que la régénération du réseau. La ligne Gap-Valence est fermée pour rénovation - demandez à Pierre Bernard-Reymond de vous raconter l'histoire de cette ligne et comment son tracé sinueux a été, il y a cent-trente ans, établi par un ingénieur qui a tordu le dessin pour faire arriver les trains dans son village... Aujourd'hui la liaison est interrompue : on voit les inconvénients, mais demain on verra les avantages.

Les investissements dans le domaine ferroviaire sont considérables : si l'on additionne ceux des collectivités, de l'Etat, de RFF, de la SNCF et les PPP, on aboutit à un total de 12 milliards d'euros par an.

Je m'inquiète du contrôle des installations classées. On lit dans le rapport sur le programme 181 que les effectifs stagneront en 2012 après avoir diminué d'une trentaine de postes en 2011. Là comme ailleurs, l'application mécanique de la RGPP est aberrante et nuit au bon fonctionnement des services. Le traitement des dossiers prend un énorme retard, ce qui porte préjudice à l'activité économique et à la vie des entreprises. S'est-on interrogé sur les conséquences de cette politique ?

Le chemin a été long, mais le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » a cessé d'être un fourre-tout : sa structure est désormais beaucoup plus claire.

Vous y avez contribué, cher collègue !

Ce budget est évidemment tributaire du trafic aérien. Je suggère au rapporteur spécial d'enquêter sur le contrôle de la sécurité : les voyageurs s'agacent des retards, et l'on a peut-être en France une conception trop tracassière des contrôles. M. Fortassin pourrait aussi visiter des centres de contrôle, ce que j'avais fait il y a une dizaine d'années : les contrôleurs prétendent que le stress les rend plus performants ; ils sont parfois deux ou trois sur un poste de travail, pour faire face à d'éventuelles baisses de régime qui pourraient sinon conduire à la catastrophe.

L'ancien rapporteur spécial guide les pas du nouveau !

Si je récapitule ce que j'ai entendu, RFF, la SNCF et la RATP ont des stratégies risquées d'endettement, le contrôle aérien est confronté à un problème de « clairance », l'IGN est dans une situation fragile, Air France et KLM se font distancer par Lufthansa et British Airways, et il y a aussi le problème des véhicules propres. Cherche-t-on à affaiblir les fleurons de l'économie française, ou ces difficultés sont-elles conjoncturelles ? Par ailleurs, la commission s'associe à la demande d'enquête à la Cour des comptes que Mme des Esgaulx souhaite formuler, en application de l'article 58-2 ° de la LOLF, sur l'entretien du réseau ferré national.

Je partage l'inquiétude de M. Botrel. Les inspecteurs des installations classées ont souvent été regroupés au niveau régional : chez moi, ils viennent de Toulouse et ne connaissent pas assez le terrain. La diminution des effectifs provoquera immanquablement des problèmes : dans un tel domaine, les suppressions d'emplois systématiques sont inacceptables, car les règles se durcissent et les inspecteurs ont énormément de travail. La baisse des effectifs retarde l'instruction des dossiers et nuit à l'activité économique.

Pour répondre à M. Trucy, la création de l'ANVN unifiera le service public des voies navigables et regroupera en un seul établissement public administratif les 369 salariés de droit privé de VNF et les 4 284 emplois des services de l'Etat. La situation financière de VNF est confortable, les investissements sont en hausse, et sur les 6 200 km de canaux et rivières, il n'y a pas de fermeture de voies. La révision du contrat d'objectifs est en cours. Dans ce domaine, je ne crois pas que l'opérateur soit en danger.

S'agissant de SeaFrance, Bruxelles a ordonné à Paris de trouver un investisseur indépendant. La Commission européenne a considéré le prêt de 100 millions d'euros de la SNCF à SeaFrance comme une aide d'Etat injustifiée. Ainsi que l'a annoncé M. Baroin le 27 octobre, le Gouvernement examine les voies de recours. Nous aurons une première réponse le 16 novembre, mais la procédure sera longue.

Mme Keller a rappelé les ambitions du Grenelle I dans le domaine ferroviaire : transfert modal, création de 2 000 km de lignes à grande vitesse. La taxe poids lourds, prévue en 2013, a pris du retard en raison d'un contentieux portant sur l'attribution du contrat de partenariat. Il faut l'avouer, la situation financière de RFF se dégrade, à cause d'une stratégie risquée, et il n'est pas sûr que l'entreprise puisse maîtriser sa dette. La réforme de la tarification des péages s'accompagne d'une baisse presque équivalente des concours de l'Etat, et les recettes de RFF ne couvrent pas ses charges. La dette atteint 28 milliards d'euros et pourrait ne plus répondre aux critères de Maastricht.

L'entreprise est liée à la SNCF par des contrats qui occasionnent des transferts financiers importants : RFF perçoit le produit des péages, et la SNCF facture certaines prestations comme la maîtrise d'ouvrage de travaux sur les réseaux. Il est important de clarifier rapidement le calendrier, le périmètre et les modalités de l'ouverture du trafic national à la concurrence : ce pourrait être une opportunité très favorable, mais l'incertitude ne permet pas d'élaborer une stratégie. Sur la séparation des deux entreprises, je suis partagée. A court terme, le modèle économique retenu est déséquilibré, et l'on a fait un pari risqué : d'où la lettre du président de la République au président de la SNCF, datée de février, qui actualise la lettre de mission de 2008. La SNCF est de nouveau bénéficiaire depuis 2010, et toutes ses branches sont en croissance, mais sa dette nette a progressé de 18,5 %, et sa dette brute de 46 % entre 2000 et 2010 : c'est considérable.

Les investissements dans le domaine ferroviaire sont colossaux, même si le chiffre de 12,5 milliards représente le montant des concours publics et non le total des investissements. Plus de 1 000 km de voies seront renouvelés cette année. Je ne crois pas que l'on cherche à affaiblir les opérateurs, mais il est important pour eux d'y voir plus clair sur leur avenir, et notamment sur l'ouverture à la concurrence.

Monsieur Dallier, le regroupement des stations de Météo France ne semble pas poser de grands problèmes sur le terrain. Cependant, leur répartition actuelle, héritée de l'histoire, n'est pas satisfaisante. Dans les Hautes-Pyrénées, il y en a une à l'aéroport de Tarbes-Lourdes-Pyrénées, à 300 m d'altitude, une autre au Pic du Midi, à près de 3000 m, et rien entre les deux. Or, quand la pression atmosphérique tombe très vite, il peut tomber dans les heures qui suivent jusqu'à un mètre de neige. On y est habitué en montagne, mais pas à 600 m d'altitude ! Heureusement, les gendarmes mesurent tous les jours la température et la pression atmosphérique. Jamais Météo France n'a voulu se remettre en cause ! Voilà pourquoi la réorganisation n'émeut guère la population ni les élus. Des progrès ont cependant été constatés dans la mise en oeuvre des recommandations de la Cour des comptes.

Sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », les préconisations de la Cour des comptes sont là encore mieux appliquées que par le passé. Mais si la structure du budget est plus claire, on m'a dit que la comptabilité était encore marquée par une opacité qui n'a rien d'artistique...

La loi handicap de 2005 impose la mise aux normes des équipements ferroviaires, et en particulier des quais. Il y faut des moyens financiers colossaux. Pourra-t-on tenir les délais ? A défaut, on s'expose à des contentieux pénaux.

Vous avez raison de souligner ce problème. A Gujan-Mestras, RFF veut construire une passerelle plutôt qu'un passage souterrain et demande à la commune une subvention qu'elle est bien incapable de lui accorder.

Je passe la parole à Vincent Delahaye, qui va nous présenter son rapport sur le programme 207 et sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

La dotation du programme 207 « Sécurité et circulation routières » s'établit pour 2012 à 56,3 millions d'euros, en baisse de 2,3 %. L'effort porte sur les études, les investissements de rénovation ou de création de centres d'examen, et la formation du personnel des services déconcentrés. La sécurité routière a progressé en 2010 et s'est stabilisée en 2011 : sur les neuf premiers mois, le nombre de morts a légèrement augmenté, mais le nombre de blessés a reculé de 4,2 %. Le comité interministériel de la sécurité routière a décidé le 11 mai de renforcer le volet répressif de sa politique. Il a aussi voulu donner une seconde chance au Conseil national de la sécurité routière, qui ne s'était pas réuni depuis avril 2008, et qu'il faudra supprimer s'il ne se réforme pas. Quant au permis à un euro par jour, son mécanisme de cautionnement public n'a pu être mis en place avant septembre 2010, et ses objectifs quantitatifs ne sont pas remplis. L'enveloppe budgétaire pour 2012 repose cependant sur des hypothèses assez crédibles, bien que l'objectif de près de 11 000 prêts cautionnés paraisse encore assez optimiste.

S'agissant du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », le produit global des amendes « radars » et « hors radars » est évalué pour 2012 à 1,6 milliard d'euros, en hausse de 10,3 %, dont 1,4 milliard constituent les recettes du compte : ce produit avait été sous-évalué l'an dernier. Les radars installés sur les feux rouges, en particulier, ont un fort rendement. Il est prévu en 2012 de multiplier les implantations et de diversifier les modes de contrôle : radars « discriminants », aux feux rouges, « mobiles-mobiles », « pédagogiques »... Mais le surplus de recettes devrait plutôt servir à réduire la dette publique. Je vous proposerai donc un amendement qui diminue de 20 millions d'euros les crédits dévolus à l'implantation et à la maintenance de nouveaux radars, soit 25 millions, pour affecter cette somme au désendettement de l'Etat.

Le procès-verbal électronique devrait être généralisé en 2012 ; nous sommes à mi-chemin. Le Gouvernement prévoit 37,3 millions d'euros pour le mettre en place. Sans doute ce nouveau type de procès-verbal améliore-t-il la perception des amendes, mais on aimerait connaître précisément le retour sur investissement.

Il faut aussi noter d'importants reports de crédits pour l'implantation de nouveaux radars.

Combien la valse-hésitation sur les panneaux d'avertissements des radars a-t-elle coûté ? Qu'a-t-on finalement décidé ? Il semble que les pratiques diffèrent d'un département à l'autre : on s'en remet à l'appréciation des préfets.

L'hésitation elle-même n'a sans doute pas coûté grand-chose, mais les radars pédagogiques représentent près de 10 millions d'euros en 2012. Il n'a pas été décidé de retirer partout les panneaux d'avertissement.

Mais certains ont disparu.

On a en tout cas arrêté de les enlever.

Cela dépend des départements. Quel est l'avis de M. le rapporteur spécial Miquel sur l'ensemble de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » ?

Je ne partage pas l'appréciation de Mme Des Esgaulx sur les investissements dans le réseau ferré : je regrette que l'on exige des collectivités des contributions très importantes, bien au-dessus de leurs moyens. L'égalité territoriale est en jeu, puisque l'on n'a rien demandé à Marseille, à Aix ou à Lyon pour les premières lignes à grande vitesse.

Et à Paris ?

Les collectivités franciliennes contribuent par le biais du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

On a aussi pris beaucoup de retard sur la taxe poids lourds, qui pourrait rapporter beaucoup d'argent à l'Etat. Et si les autoroutes n'avaient pas été privatisées, l'Etat disposerait de 2 milliards d'euros supplémentaires pour financer des infrastructures ! On a fait un cadeau aux sociétés gestionnaires.

Les moyens affectés à la mise en oeuvre des engagements du Grenelle sont en recul. Pour atteindre l'objectif de 23 % d'énergies renouvelables en 2020, il faudra investir, et pourtant le fonds chaleur passe de 500 à 250 millions d'euros. De nombreux projets sont prêts mais ne trouvent pas de financement. A quoi sert-il dans ces conditions de voter des lois ambitieuses ?

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Je comprends votre position sur les concours demandés aux collectivités. Pour ma part, j'attends beaucoup du SNIT : les priorités, pour l'instant, ne sont pas hiérarchisées.

Sur la taxe poids lourds, je ne partage pas votre point de vue : des contentieux ont ralenti la mise en place de cette taxe, le Conseil d'Etat n'a rendu sa décision qu'en juin dernier et le contrat a été signé en octobre.

Voulez-vous nous présenter votre amendement n° 1 à l'article 32 (Etat B) avant que la commission se prononce sur les crédits de la mission ?

Les députés ont réduit de 53 millions d'euros la subvention d'équilibre de l'AFITF, qui serait donc de 1 070 millions d'euros. Le Gouvernement a justifié cette mesure par la hausse attendue du produit des amendes forfaitaires. Mais pour respecter la planification budgétaire de l'AFITF, je vous propose de ramener ce chiffre à 29 millions. Il s'agit d'un amendement technique.

Quel est l'avis de M. le rapporteur spécial sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ?

Sagesse.

M. Delahaye peut-il nous présenter son amendement n° 2 à l'article 34 (Etat D) et nous donner son avis sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » ?

Mon amendement est dans la droite ligne de celui que nous avons adopté hier dans la partie « recettes » du PLF. Plutôt que d'affecter le surplus de recettes tirées des amendes forfaitaires à l'implantation de nouveaux radars, je propose que ces 20 millions d'euros servent au désendettement de l'Etat.

L'amendement n° 2 est adopté.

Que pense M. Miquel du compte de concours financiers « Avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » ?

Un compte d'affectation spéciale va être créé, c'est une bonne chose. Je m'abstiendrai.

A Mme Des Esgaulx de nous donner son avis sur le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

Favorable.

Nous voterons contre, car les moyens de RFF sont insuffisants et l'on en demande trop aux collectivités. Cela n'enlève rien à la qualité du rapport de Mme Des Esgaulx.

L'article 50 complète la définition de la taxe hydraulique et modifie ses règles de calcul afin de taxer les prélèvements illégaux, de couvrir les dépenses de dragage liées aux rejets de sédiments, et de limiter la taxation des transferts d'eau destinés à maintenir la ligne d'eau des canaux de navigation. Ces mesures sont utiles et j'en recommande l'adoption.

Il s'agit de garantir à l'établissement public du marais poitevin un financement pluriannuel. Avis favorable.

Je propose par l'amendement n° 3 la suppression de cet article qui encadre le volet recettes de la prochaine programmation des agences de l'eau sur la période 2013-2018 : je veux protester contre la méthode du Gouvernement, qui a fait passer ce dispositif important par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, sans laisser au Parlement le temps de l'examiner.

L'amendement de suppression n° 3 est adopté. En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat le rejet de l'article 51 bis du projet de loi de finances pour 2012.

Cet article vise à accélérer la signature des conventions financières tripartites destinées à mettre en oeuvre les mesures foncières dans le cadre des plans de prévention des risques technologiques. Avis favorable.

Avis défavorable à cet article qui plafonne la sollicitation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs. Je propose donc un amendement de suppression n° 4.

Le Gouvernement veut revenir sur une disposition votée en juin 2011 : c'est du bricolage !

L'amendement de suppression n° 4 est adopté. En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat le rejet de l'article 51 quater du projet de loi de finances pour 2012.

J'ai déposé un amendement de suppression de cet article, qui augmente les recettes de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) au détriment des agences de l'eau. Je propose aussi la suppression de l'article 51 sexies, qui encadre le volet « dépenses » de la prochaine programmation des agences de l'eau sur la période 2013-2018.

Nous avons décidé en première partie d'un écrêtement qui s'applique à tous les opérateurs : il faut limiter les effets de la débudgétisation, et puisque l'Etat doit faire des efforts, il est normal que les opérateurs en fassent autant. Certes, le cas des agences de l'eau est un peu particulier. Par cohérence, je m'abstiendrai.

Ecoutons le rappel à la cohérence de Mme la rapporteure générale ! Les opérateurs aussi doivent se serrer la ceinture.

Mais l'Onema dispose d'un fonds de roulement important. La suppression de l'article ne le mettrait pas en péril.

L'amendement de suppression n° 5 est adopté. En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat le rejet de l'article 51 quinquies du projet de loi de finances pour 2012.

Je ne reviens pas sur la motivation de mon amendement de suppression. Les agences de l'eau ont un rôle essentiel. Je veux d'ailleurs protester contre la méthode : comment soumettre à un examen approfondi un article inséré par voie d'amendement à l'Assemblée nationale ?

Il a été puisé à bonne source, c'est le cas de le dire... Mme la rapporteure générale nous a habitués à plafonner l'évolution des dépenses.

Ce que j'ai préconisé dans la première partie, c'est un écrêtement des recettes affectées : au-dessus d'un certain seuil, elles sont reversées au budget général.

Mutualisation judicieuse.

L'emploi de ces surplus est alors laissé à la discrétion du Gouvernement et de sa majorité, en fonction de leurs priorités politiques.

Un article puisé à bonne source, dit M. Arthuis ? En Bretagne, nous sommes plutôt confrontés au ruissellement... Il faut donner aux agences de l'eau les moyens de faire leur travail. D'ailleurs, l'article a été voté à l'Assemblée nationale dans la plus totale opacité. Le groupe socialiste votera l'amendement de suppression.

L'amendement de suppression n° 6 est adopté. En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat le rejet de l'article 51 sexies du projet de loi de finances pour 2012.

Avis favorable à cet article, qui prévoit la remise au Parlement, d'ici à la fin de l'année, d'un rapport sur les conditions dans lesquelles les entreprises pourraient bénéficier du bonus de 2 000 euros destiné à encourager la diffusion de véhicules hybrides. En effet, les députés ont voté dans le cadre du PLFSS la suppression de toute exonération de taxe sur les véhicules de sociétés, même hybrides. Or la diffusion de ce genre de véhicule repose principalement sur les flottes d'entreprises.

Les rapporteurs aiment les rapports...

S'agissant de la mission « Enseignement scolaire », permettez-moi tout d'abord de rappeler son importance dans le budget de l'Etat : les crédits s'élèvent à 62,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, correspondant à un plafond d'emplois de 981 206 emplois rémunérés au ministère de l'éducation nationale.

J'inscris mes pas dans ceux de mon prédécesseur, notre ancien collègue Gérard Longuet, qui avait souligné des déficiences dans la gestion du ministère de l'éducation nationale. Ces observations sont, hélas, toujours d'actualité :

- concernant l'enseignement technique agricole, notre ancien collègue Gérard Longuet avait relevé, lors de l'examen en commission le 17 novembre 2010 des crédits de la mission « Enseignement scolaire » inscrits au PLF 2011, que la contraction des emplois « eu égard à la taille des établissements comme à leur répartition sur l'ensemble du territoire, conduit à des fermetures de classe ou de sites scolaires. Nous avons donc un vrai sujet quant à l'application de la diminution des effectifs dans l'enseignement technique agricole » ;

- s'agissant des corrections techniques du plafond d'emplois du ministère de l'éduction nationale, celles-ci s'élevaient à 20 359 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), ce qui avait fait dire à notre collègue Gérard Longuet que « le ministère de l'éducation nationale semble fâché avec la comptabilité (...) Contrairement aux années précédentes, le schéma d'emplois n'est pas justifié au niveau national mais renvoyé à la responsabilité des académies » ; or, cette année encore nous ne savons toujours pas comment les suppressions d'emplois ont été réparties par académie, plus d'un an après l'engagement de cette réforme ;

- concernant les suppressions d'emplois, notre ancien collègue Gérard Longuet disait encore : « il conviendra sans doute d'interroger le ministre sur la soutenabilité à moyen terme » d'une telle politique ; nous sommes bien arrivés dans l'Education nationale au « bout du bout » au non-remplacement d'un départ en retraite sur deux ;

- enfin, les plafonds d'emplois en exécution ne correspondent toujours pas aux prévisions de la loi de finances, faute pour le Gouvernement de savoir procéder à temps à la « régularisation du désajustement constaté entre recrutements et départs » ; en d'autres termes, le ministère de l'éducation nationale ne parvient pas à anticiper correctement les comportements de départs en retraite de ses agents, ni à ajuster en conséquence le nombre de postes offerts aux différents concours.

Je souhaite aussi rendre un hommage à notre collègue Jean-Claude Carle, lorsqu'il observait que les suppressions de postes « donnaient une certaine prime à la facilité », dans son rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur le système scolaire, déposé le 21 juin 2011.

Le présent projet loi de finances poursuit la politique de suppression de postes, à hauteur de 15 640 ETPT en 2012 (à périmètre constant), ce nombre comportant l'effet en année pleine des suppressions de postes de la rentrée 2011 et 14 000 nouvelles suppressions d'emplois prévues à la rentrée 2012. L'économie correspondante s'élève à 467 millions d'euros, soit l'équivalent de la non-revalorisation de 1 % du point d'indice de la fonction publique pour les personnels de l'éducation nationale.

Entre la loi de finances initiale pour 2008 et le présent projet de loi de finances, ce sont 70 600 postes qui ont été supprimés dans l'éducation nationale, dont 68 000 postes d'enseignants et 2 600 postes de personnels administratifs et d'accompagnement.

Pour vos rapporteurs spéciaux le rétablissement des postes d'enseignants supprimés depuis 2007 doit constituer une priorité, si l'on veut redonner au service public de l'éducation les moyens de ses ambitions au service de notre jeunesse.

Par ailleurs, la répartition des suppressions de postes entre le public et le privé n'est pas équitable. En effet, l'enseignement privé représente moins de 10 % des suppressions de postes, alors qu'il est d'usage d'appliquer un prorata de 20 % entre les créations ou les suppressions de postes de l'enseignement public et les créations ou les suppressions d'emplois de l'enseignement privé.

Toujours en ce qui concerne les effectifs, le nombre de professeurs contractuels n'est toujours pas connu avec précision : entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2010, le nombre de professeurs contractuels aura augmenté de 76 %. Ces informations doivent être publiques, et c'est pourquoi nous vous proposerons un amendement au nom de votre commission des finances que présentera Thierry Foucaud.

Une dernière variable d'ajustement des emplois de l'éducation nationale porte sur les dépenses relatives aux heures supplémentaires. Celles-ci s'élèvent à 1,31 milliard d'euros pour l'année scolaire 2010-2011, en hausse de 3,1 % par rapport à l'année scolaire 2009-2010. Ces sommes sont l'équivalent de 40 000 emplois (ETPT).

Je rejoins d'autant plus le constat formulé par Claude Haut que, s'agissant des personnels du ministère de l'éducation nationale rémunérés sur d'autres crédits que ceux du titre 2, les effectifs sont également à la baisse. Les contrats aidés des personnels d'assistance éducative correspondraient à 88 688 emplois dans le projet de loi de finances pour 2012, en diminution de 3 500 par rapport à 2011. Toutes les catégories d'emplois sont donc touchées, y compris les emplois les plus précaires.

Dans ce contexte, l'enseignement technique agricole connaît une évolution particulièrement inquiétante. La suppression de 280 postes (ETP) en 2012 représente un taux de non-remplacement de plus de 68,3 % des départs en retraite, ce qui est l'un des taux les plus élevés du budget de l'Etat.

De même, aucune mesure catégorielle n'est prévue dans l'enseignement agricole à la rentrée 2012.

Au sein de l'enseignement agricole, l'enseignement public est particulièrement menacé : il représente 37 % des effectifs scolarisés mais concentre 60 % des suppressions de postes, en méconnaissance de l'application de la règle de parité entre l'enseignement public et l'enseignement privé. Une telle situation a justifié la création d'un comité permanent de défense et de développement de l'enseignement agricole public.

Notre collègue Claude Haut évoquait les graves carences dans la gestion du ministère de l'éducation nationale, qui révèlent un manque de pilotage au plus haut niveau. Je ne prendrai qu'un seul exemple des erreurs dites « techniques » sur le nombre d'emplois corrigées dans le présent PLF : pour les emplois des opérateurs, ces erreurs portent sur 824 ETP, soit un sixième du total de ces emplois.

A défaut de revaloriser l'ensemble de ses fonctionnaires, le ministère de l'éducation nationale privilégie l'adoption de mesures nouvelles. 165,4 millions d'euros de mesures nouvelles sont ainsi inscrites au PLF 2012, mais aucune précision n'est apportée quant à leur contenu, à leurs bénéficiaires, ni aux politiques que ces mesures sont censées mettre en oeuvre. On demande donc au Parlement d'accorder un blanc-seing au Gouvernement.

La politique sociale du ministère de l'éducation nationale n'est pas plus satisfaisante. Le montant alloué aux bourses, soit 570,6 millions d'euros, diminue de 6,8 %. La dotation des fonds sociaux, accordés par les chefs d'établissement aux familles les plus en difficulté, accuse un recul de 4,4 %. Par ailleurs, aucun objectif ni indicateur de performance ne mesure l'efficacité de ces crédits d'action sociale.

Suppressions d'emplois, sacrifice de l'enseignement public agricole, opacité et erreurs sur le nombre de postes ou encore les mesures catégorielles envisagées en 2012, réduction drastique des crédits d'action sociale : le budget de l'éducation nationale proposé pour 2012 tourne le dos à l'effort que devrait conduire notre nation pour assurer l'égalité des chances de tous les enfants.

Les politiques menées ne sont pas davantage satisfaisantes. Que dire de la suppression de milliers de postes d'enseignants du réseau d'aide spécialisée aux élèves en difficulté (RASED) ? La suspension des allocations familiales s'inscrit dans une logique consistant à surveiller et punir. Les établissements de réinsertion sociale, loin d'être un outil de lutte contre le décrochage scolaire, deviennent un instrument de police. La réforme du lycée conduit à une désorganisation et à une remise en cause du statut.

Vous comprendrez donc, mes chers collègues, pourquoi vos rapporteurs spéciaux préconisent à la commission des finances le rejet des crédits de la mission « Enseignement scolaire », tout en proposant un amendement pour lutter contre la précarisation des emplois.

Je souhaiterais poser une question et formuler une observation.

Tout d'abord, quel est le montant des mesures catégorielles, censées compenser le non-remplacement d'un départ sur deux à la retraite ?

Par ailleurs, j'ai relevé le coût des heures supplémentaires, soit 1,31 milliard d'euros pour l'année scolaire 2010-2011, ou l'équivalent de 40 000 ETPT. A la différence du secteur privé, une partie de ces heures supplémentaires correspond manifestement à la satisfaction de besoins pérennes. Au demeurant, nous aurons un débat en séance publique sur les heures supplémentaires en général, lesquelles représentent un coût social et fiscal de 4,9 milliards d'euros.

S'agissant des heures supplémentaires dans l'Education nationale, dont les crédits ont augmenté de 3 % pendant l'année scolaire 2010-2011 par rapport à l'année scolaire 2009-2010, elles correspondent à 40 000 emplois qui sont autant de postes qu'il conviendra de ne pas voir disparaître dans l'Education nationale.

Je souhaiterais la création de vrais postes. Il s'agit d'une priorité politique à assumer.

Les mesures catégorielles en 2012 atteindront 178,7 millions d'euros en 2012 pour la mission « Enseignement scolaire », dont 176 millions d'euros pour les programmes de cette mission relevant du ministère de l'éducation nationale. Ce montant représente 39 % des économies résultant du schéma d'emplois, alors que « le retour catégoriel » vers les agents devrait s'élever à 50 % selon le Gouvernement.

Nous touchons là à un débat global, relevant de l'économie réelle, dans l'application de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Ce taux de non remplacement n'est d'ailleurs pas le plus élevé au ministère de l'éducation nationale même si, compte tenu du nombre d'emplois d'enseignants, les effectifs les plus nombreux concernés par la règle du « un sur deux » se situent bien dans l'Education nationale.

Je partage pleinement la remarque de notre rapporteure générale sur la nécessité d'embaucher des enseignants et d'arrêter de supprimer des postes. Par ailleurs, je trouve étrange que le Gouvernement impose ainsi aux collectivités locales d'embaucher des contractuels, sans qu'il s'applique la même règle.

Les moyens nécessaires doivent être affectés non seulement à l'embauche d'enseignants, mais aussi à un développement de la formation. Cette question est apparue de manière récurrente dans les débats que nous avons eus avec Claude Haut, lors de deux tables rondes ayant réuni les représentants des enseignants et des associations des parents d'élèves, que nous avons ainsi voulu interroger dans leur diversité.

J'aurai l'occasion de revenir sur les dépenses de personnel après avoir lu le chapitre qu'y consacrent nos rapporteurs spéciaux.

Par ailleurs, dans le cadre du transfert aux collectivités territoriales de personnels non enseignants, j'ai le sentiment que les règles que s'applique l'Etat en matière de formation, de handicap et de santé ne sont pas les mêmes que celles qu'il impose aux collectivités territoriales et aux entreprises du secteur privé.

Au sein de l'enseignement technique agricole, je suis assez surpris du traitement réservé à l'enseignement public, qui concentre 60 % des suppressions de postes alors qu'il n'accueille que 37 % des élèves. Comment expliquer une ponction aussi lourde ?

La loi de 2005 a posé le principe d'une intégration des enfants handicapés dans les classes ordinaires. Je m'interroge donc sur les conditions d'encadrement des enfants handicapés par les titulaires de contrats aidés, notamment lorsque ces contrats arrivent à échéance, face au désarroi des familles et des jeunes.

Par ailleurs, quels sont les critères retenus pour la détermination du montant des primes de fin d'année des recteurs et des inspecteurs d'académie ? Certains mauvais esprits laissent sous-entendre que ces primes seraient d'autant plus élevées que les recteurs et les inspecteurs d'académie ferment un nombre de classes plus important.

Dans les départements ruraux où nous avions encore des écoles avec des effectifs moindres, et où l'intégration scolaire avait été exemplaire, ces suppressions de postes s'ajoutent aux diminutions d'emplois dans les autres services publics, comme les hôpitaux.

Je remercie nos rapporteurs spéciaux d'avoir souligné les difficultés de l'enseignement agricole.

J'aurais toutefois souhaité avoir des précisions sur la répartition des suppressions de postes, qui relèvent à 60 % du secteur public et à 40 % de l'enseignement privé. Nos rapporteurs spéciaux observent ainsi que l'enseignement public paie le plus lourd tribut en matière de diminution d'emplois, mais qu'il ne représente que 37 % des effectifs scolarisés. Or, ils indiquent par ailleurs que les trois quarts des dépenses de personnel du titre 2 relèvent des établissements publics et seulement un quart des établissements privés. Mais peut-être faut-il également prendre en compte les rémunérations de collaborateurs sur des dépenses d'intervention du titre 6, lesquelles s'élèvent à 342 millions d'euros dans les établissements privés et 42 millions d'euros dans les établissements publics ?

Je partage les inquiétudes de Gérard Miquel, Jean Arthuis et beaucoup d'autres de nos collègues, quant aux lourdes menaces pesant sur l'enseignement technique agricole. A cet égard, nos rapporteurs spéciaux peuvent-ils expliciter leur proposition de scinder leur programme 143 en deux programmes, l'un public et l'autre privé, afin de garantir une répartition des moyens plus équitable ?

Je comprends l'irritation de notre collègue Nicole Bricq, quand le Gouvernement octroie des heures supplémentaires d'une part, et supprime des postes d'autre part. Mais si la commission des finances se prononce pour le rejet des crédits, elle se prive de la possibilité d'un amendement de suppression de ces heures supplémentaires dans la fonction publique. Je reconnais être un peu provocateur...

Je souhaite revenir sur les nombreuses critiques que nous entendons à propos de la suppression de postes RASED. Or, la suppression de l'école le samedi a permis de dégager du temps pour un soutien personnalisé aux enfants en difficulté, même si l'on a évolué de l'objectif d'une aide aux enfants en difficulté grave d'intégration vers une attention plus particulière portée à l'ensemble des élèves qui connaissent des difficultés d'apprentissage.

A entendre nos rapporteurs spéciaux, nous sommes dans la critique du « tout ou rien », du « blanc ou noir ».

Dispose-t-on donc de détails sur la réutilisation des heures supplémentaires ? En effet, une partie des heures supplémentaires est destinée à la mise en oeuvre du plan ambition réussite, où l'on incite d'ailleurs les enseignants à effectuer des heures supplémentaires très bien payées, ce qui a nécessairement un coût.

C'est pourquoi, si l'on supprime des heures supplémentaires pour retrouver l'équivalent de 40 000 postes, il y aura de nombreuses désorganisations sur le terrain, par exemple pour la conduite des programmes « ambition réussite ».

Certaines informations mériteront de figurer dans le rapport spécial comme le nombre total d'élèves. Selon mes informations, le nombre d'élèves a augmenté de 960 entre 2007 et 2010, tandis que 242 classes ont été ouvertes durant la même période, ce qui montre qu'il n'y a pas eu de fermetures de classes en masse et en nombre. Mais encore faudrait-il disposer de données plus récentes.

Or, nos rapporteurs spéciaux déplorent la « position peu flatteuse de la France au sein de l'OCDE ». Pourtant, les dépenses moyennes par élève, soit 9 562 dollars, sont supérieures de 10 % à la moyenne de l'OCDE, tandis que la taille des classes françaises est également plus importante. Faut-il en déduire que nous dépensons proportionnellement plus d'argent pour les besoins de l'administration centrale ? Quels sont les effectifs de celle-ci ?

En outre, j'ai lu que 21 000 enseignants n'étaient pas dans des classes face à des élèves.

Enfin, nos rapporteurs spéciaux connaissent-ils les effectifs des personnes qui travaillent sur les programmes, dont j'ai estimé le nombre entre 600 et 800 ? Je pense qu'une partie de ces effectifs pourrait être consacrée à pourvoir des postes d'enseignants dans les classes, tandis que parallèlement les programmes pourraient n'être modifiés qu'une fois tous les cinq ans, et non plus chaque année.

En ce qui concerne la formation des personnels transférés aux collectivités territoriales, les mêmes obligations réglementaires s'appliquent à toutes les collectivités publiques, l'Etat comme les collectivités territoriales.

Je parlais de la valeur des investissements consacrés à la formation et au handicap. Les dépenses de l'Etat sont-elles les mêmes que dans nos collectivités territoriales ?

Nous ne disposons malheureusement pas de données relatives aux collectivités territoriales pour pouvoir établir une comparaison.

Sur la question du handicap, je rappelle que le rapport au Parlement prévu par un amendement du Sénat l'an dernier n'a toujours pas été déposé, alors que la date limite de sa remise était fixée au 30 juin 2011. Nous allons le réclamer.

Si l'on ne peut pas constater à ce stade de diminution du nombre de contrats aidés consacrés au handicap à l'école, il convient d'être vigilant sur cette question. En particulier, quand ces contrats, relevant d'un statut précaire, arrivent à échéance, il faut s'assurer de leur bon renouvellement. Au demeurant, il est préférable que la même personne assure la continuité de l'aide à un enfant handicapé.

S'agissant des RASED, si des postes ont pu être supprimés à bon escient dans le cadre d'une réorganisation du temps de travail, je suis en désaccord avec mon collègue Philippe Dallier : la disparition des RASED a posé des problèmes dans mon département.

J'invite simplement à relativiser le tableau très noir que vous dressez de la disparition des RASED, au regard de la situation en Seine-Saint-Denis, où s'est bien mis en place un soutien individualisé en lieu et place des RASED.

Il existe sans doute des situations différentes, à analyser plus en détail.

En ce qui concerne les heures supplémentaires, personne n'imagine qu'on pourrait tout de suite y mettre fin en créant 40 000 postes.

Parmi ces heures supplémentaires, les heures supplémentaires années (HSA) rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants qui dépassent de manière permanente, sur l'ensemble de l'année scolaire, leur maximum hebdomadaire de service. Les HSA représentent plus de la moitié des dépenses relatives à l'ensemble des heures supplémentaires.

Par ailleurs, les heures supplémentaires effectives (HSE) sont versées quand le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier, notamment pour le remplacement d'un enseignant absent pendant une courte durée.

Le ministère de l'éducation nationale distingue également les heures d'interrogation (HI) dans les classes préparatoires aux grandes écoles et utilise une catégorie « autres heures », dont on ne sait pas ce qu'elles recouvrent mais dont le volume est très faible.

En conclusion, toutes les heures supplémentaires ne correspondent pas à des postes à temps complet.

Je ne faisais que reprendre une excellente observation de notre rapporteure générale.

Ces chiffres montrent toutefois une situation un peu ubuesque où des heures supplémentaires peuvent couvrir des besoins permanents. Les heures supplémentaires sont un facteur d'assouplissement de l'organisation ; elles n'ont pas vocation à remplacer des emplois pérennes.

Les heures supplémentaires peuvent répondre à deux préoccupations : payer mieux les enseignants, qui ne sont pas surrémunérés et dont il faut mieux reconnaître le travail ; répondre à des situations d'ajustement ponctuel, pour lesquelles les heures supplémentaires constituent un élément de souplesse. Connaît-on la répartition des heures supplémentaires par établissement et par discipline ? En tout cas, il faut éviter une rigidité extrême qui ne contribuerait pas à la qualité de l'enseignement.

Je reconnais le besoin de souplesse, mais je constate également la satisfaction de besoins pérennes par le recours aux heures supplémentaires.

Par ailleurs, la France est le pays d'Europe qui consacre les sommes les plus importantes aux emplois à domicile, à hauteur de 2,5 milliards d'euros, et le soutien scolaire privé en représente une part importante, à la charge de l'ensemble des contribuables. Ce sont pourtant les catégories sociales les plus aisées qui recourent au soutien scolaire privé.

Il vaudrait mieux consacrer nos moyens à l'aide aux devoirs.

Ce sont les contribuables qui paient pour les besoins non satisfaits par l'Education nationale. L'INSEE a montré que les contribuables relevant du dernier décile de l'impôt sur le revenu recourent le plus fortement aux emplois à domicile.

Il faut aussi prendre en compte les contraintes horaires des enseignants. Leurs plages horaires leur permettent d'effectuer quelques heures supplémentaires et d'améliorer ainsi leur situation. Il existe des situations particulières méritant d'être examinées.

S'agissant des plafonds d'emplois au ministère de l'éducation nationale, une partie des personnels d'administration centrale effectue des tâches partagées avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cette clef de répartition nous est inconnue. L'Education nationale ne sait toujours pas compter.

Je pense que, au sein de l'OCDE, nous devons être les champions du monde du coût d'encadrement par élève, compte tenu de la dépense moyenne par élève et du nombre d'élèves par classe. Des dépenses excessives sont sans doute affectées à l'encadrement.

Je partage la remarque de notre collègue Philippe Dallier sur la nécessité d'appréciations nuancées.

Seul le Gouvernement pourra répondre à plusieurs des questions qui ont été soulevées, s'agissant des effectifs et des sommes allouées à une politique en particulier. Tel est d'ailleurs le sens de l'amendement que nous allons vous proposer : nous-mêmes avons des questions sans réponse.

Dans l'enseignement agricole, la division entre le public et le privé ne doit pas être notre seule ligne de conduite. Les débats des années précédentes ont montré des analyses convergentes sur l'insuffisance des moyens. Le Gouvernement devra s'expliquer en séance publique, même si la différence de traitement relève d'une organisation différente dans les établissements publics et privés : pour ces derniers, les négociations sur la création ou la suppression de postes relèvent du secrétaire général de l'enseignement catholique, comme ce dernier l'a d'ailleurs expliqué à vos rapporteurs spéciaux.

Les précisions sur les effectifs scolarisés figureront dans le rapport spécial, sans que je sois certain que ces données soient favorables au Gouvernement, tout en rappelant par ailleurs les données comparatives de l'OCDE.

Faute d'information suffisante sur ce point dans les documents budgétaires, le Gouvernement sera en mesure de s'exprimer sur les primes des recteurs.

S'agissant enfin des RASED, des postes ont effectivement été rétablis, mais nous ne connaissons pas leur répartition par académie. Des départements ont rencontré des problèmes réels.

Notamment la Seine-Saint-Denis.

Il faut faire la part des choses. Il ne s'agit pas seulement de suppressions de postes pures et simples, comme je l'entends dire à longueur de temps, mais aussi d'une réorganisation du soutien scolaire.

On ne connaît pas aujourd'hui le nombre de RASED.

Ce qui ne nous permet pas de porter un jugement.

Aidez-nous donc à obtenir ces informations du Gouvernement.

Pour les agents relevant de contrats aidés, le statut précaire de leur engagement est proprement insupportable. Il est mis un terme à leur contrat au moment où ils ont acquis une expérience professionnelle. La précarité de la situation où sont plongés ces agents contraste avec le statut protecteur de la fonction publique. Une telle situation n'est absolument pas satisfaisante.

Les emplois RASED font partie de l'ensemble plus vaste des assistants d'éducation, dont le nombre s'élevait à 19 795 au 31 janvier 2004 et à 51 056 au 31 janvier 2011. Les missions assumées par les titulaires de ces postes mériteraient des éclaircissements.

Sur les 46 096 contrats aidés que comptait l'Education nationale au 30 juin 2011, 24 161 contrats étaient destinés à l'accompagnement des élèves handicapés, tandis qu'on comptait 13 584 assistants aux directeurs d'école à la même date.

Ces contrats s'ajoutent au plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale, soit 981 000 postes.

En effet, car il s'agit de dépenses d'intervention imputées au titre 6, et non de dépenses de personnel relevant du titre 2.

On peut estimer à près de 100 000 le nombre de postes relevant de ces dépenses d'intervention...

et qui s'ajoutent en effet au plafond d'emplois.

J'en viens maintenant au vote sur les crédits de la mission. Vos rapporteurs spéciaux en proposent le rejet.

Nos rapporteurs spéciaux proposent, par ailleurs, l'adoption d'un amendement portant article additionnel.

Nous vous proposons d'insérer, après l'article 51 sexies, un article additionnel visant à ce que, au plus tard le 30 avril 2012, le Gouvernement dépose au Parlement un rapport sur le nombre de maîtres auxiliaires, d'enseignants contractuels et de vacataires recrutés par le ministère de l'éducation nationale depuis le 31 décembre 2005, et détaillant la répartition de ces emplois par académie, leur incidence sur le plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, ainsi que le recours aux services d'agences publiques ou privées.

Ce rapport répondrait à plusieurs des interrogations qui se sont fait jour ce matin.

Suivant cette même logique de remise d'un rapport pour éclairer l'opinion publique et les parlementaires, je déposerai un amendement portant sur l'enseignement technique agricole.

Les difficultés de ces établissements pourront d'ailleurs justifier un contrôle sur place de vos rapporteurs spéciaux.

Un amendement proche de celui de notre collègue Jean Arthuis avait été déposé l'an dernier par les sénateurs du groupe CRC-SPG. Je soutiendrai donc l'amendement de notre collègue Jean Arthuis...

sur lequel la commission des finances pourrait donc émettre un avis favorable.

Notre présentation des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2012 s'articulera en deux parties : tout d'abord, je vous présenterai le cadrage global du budget pour 2012, puis Eric Doligé vous présentera de manière plus détaillée l'évolution des crédits des deux programmes de la mission et vous proposera deux amendements portant articles additionnels rattachés.

Tout d'abord, un point sur l'application de la loi pour le développement économique des outre-mer - la LODEOM - que nous avons votée le 27 mai 2009. Nous constatons, presque deux ans et demi après son adoption, que plusieurs décrets nécessaires à son application ne sont toujours pas parus. Sont concernés :

- premièrement, la création des groupements d'intérêt public (GIP) chargés de régler les situations d'indivision, trop fréquentes dans les DOM, et qui rendent souvent le foncier indisponible ;

- deuxièmement, la création des GIP chargés de gérer le dispositif de continuité territoriale. Toutefois, sur ce point, nous avons vu lors de l'audition de l'agence pour la mobilité en outre-mer (LADOM) que la création de ces GIP n'était pas nécessaire à la mise en oeuvre du nouveau dispositif de continuité territoriale ;

- troisièmement, le décret permettant de déterminer la structure des prix et des coûts des compagnies aériennes qui effectuent des liaisons avec l'outre-mer. Ce décret est absolument nécessaire, notamment parce que nous craignons que l'aide à la continuité territoriale puisse se traduire par une augmentation des prix des billets et ne pas bénéficier aux ultramarins ;

- enfin, le décret d'approbation du schéma minier en Guyane.

Le budget pour 2012 intervient par ailleurs deux ans après le conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009 - le CIOM - qui a décidé de 137 mesures censées répondre aux inquiétudes formulées par les outre-mer en matière de développement économique, social et culturel.

D'après le Gouvernement, 85 % des mesures décidées par le CIOM sont « réalisées ou en cours de mise en oeuvre ». Outre le fait que cette formulation est ambiguë, ce pourcentage est sujet à controverses. En effet, lors d'un débat qui s'est tenu en séance publique à l'Assemblée nationale, le 18 mai dernier, des taux plus proches de 20 % que de 85 % ont été évoqués. Peut-être que les 65 % de décisions faisant la différence ont été mises en oeuvre depuis le mois de mai...

En tout état de cause, je pense qu'il serait très utile qu'un bilan objectif, qui associe les élus et la délégation générale à l'outre-mer, puisse être mis en oeuvre, jusqu'à la réalisation complète de l'ensemble des décisions.

La traduction budgétaire des décisions du CIOM au sein de la mission « Outre-mer » est en tous cas limitée. Le CIOM ne conduit qu'à une majoration de 13 millions d'euros des crédits de la mission : 2 millions d'euros au profit du fonds d'étude et de renforcement des capacités pour le développement endogène, 8 millions d'euros au titre de la dotation spéciale d'équipement scolaire en Guyane et 3 millions d'euros pour le fonds de garantie agriculture-pêche.

Venons-en aux crédits de la mission « Outre-mer » pour l'année 2012. Ils connaissent par rapport à 2011 une quasi-stagnation et s'élèveront à 2,18 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,03 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des hausses respectives de 1,1 % et 2,9 %. En réalité, les crédits ne font que retrouver leur niveau de l'année 2010, en compensant la diminution votée entre les années 2010 et 2011.

Cette stagnation des crédits depuis 2010 marque un arrêt par rapport à une augmentation sensible entre les années 2008 et 2010 : + 17,7 % en CP.

Il résulte de l'évolution globale des crédits de la mission que les plafonds votés dans la loi de programmation pluriannuelle pour les années 2011 à 2014 sont presque respectés.

Cette variation des crédits budgétaires de la mission masque une diminution très forte des dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer. En effet, le montant global des niches fiscales rattachées à la mission, qui bénéficient aux territoires ultramarins, diminue de 382 millions d'euros, soit une baisse de 11,5 %. Cette baisse s'explique par le rabot de 10 % appliqué à la défiscalisation des investissements productifs et du logement en outre-mer, par la suppression du dispositif de défiscalisation pour le photovoltaïque et par celle, prévue par l'article 4 du projet de loi de finances pour 2012, de l'abattement d'un tiers à l'impôt sur les sociétés dont bénéficient certaines entreprises d'outre-mer.

Au total, c'est donc bien à une diminution nette de l'effort consenti par l'Etat au profit des territoires ultramarins que nous assistons.

L'objectif n'est pas pour moi de remettre en cause les efforts nécessaires pour limiter le coût des niches fiscales pour les finances publiques. Je souhaite toutefois attirer l'attention sur le fait que cette politique de réduction des niches n'a pas des conséquences identiques pour l'ensemble des territoires. Il faut donc veiller à ne pas pénaliser excessivement les territoires ultramarins, pour lesquels la dépense fiscale a historiquement constitué un axe d'action privilégié.

La mission « Outre-mer » est composée de deux programmes : le premier est consacré à la politique en faveur de l'emploi, le deuxième rassemble un ensemble de mesures disparates en faveur des conditions de vie en outre-mer.

Les crédits du premier programme, « Emploi outre-mer », augmentent en 2012 de 1,3 % en AE et de 4,7 % en CP. Je précise que cette évolution et les chiffres que je vous présente ici ne tiennent pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Ces crédits sont principalement utilisés pour rembourser à la sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer. Comme la commission des finances l'avait prédit en examinant le projet de budget pour 2011, les crédits de cette action ont été insuffisants cette année et ne suffiront pas à compenser les pertes de recettes des organismes de sécurité sociale. Par rapport aux sous-budgétisations très marquées que nous avions connues en 2008 et 2009, le montant de la dette de l'Etat reste toutefois relativement limité. Il s'élèvera à 47 millions d'euros au début de l'exercice 2012.

Ce que nous regrettons en revanche, c'est de ne pas avoir reçu du ministère d'évaluation du montant qui sera nécessaire en 2012 et donc de ne pas pouvoir estimer si l'enveloppe de 1,17 milliard d'euros prévue au présent budget sera suffisante ou non.

Ce programme en faveur de l'emploi comporte par ailleurs 27 millions d'euros, avant le vote de l'Assemblée nationale, au profit de l'aide au fret et à la rénovation hôtelière. Ces deux mesures ont été votées dans le cadre de la LODEOM mais leurs décrets d'application ne sont parus que tardivement et 2011 a donc été la première année de leur application. Il nous faut encore attendre encore pour pouvoir évaluer leurs effets.

Enfin, la dotation dédiée au service militaire adapté (SMA) progresse, avant le passage à l'Assemblée, de 16,7 % en crédits de paiement. Cette hausse assez considérable, qui atteint 72 % depuis 2009, traduit bien l'engagement pris par le Président de la République de doubler la capacité d'accueil du dispositif. En 2014, ce sont 6 000 jeunes qui bénéficieront des actions d'insertion mises en oeuvre par le SMA, dont l'efficacité a été prouvée.

Le second programme de la mission, « Conditions de vie outre-mer », est très hétérogène et présente des performances moins satisfaisantes.

Les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au financement du logement social sont stables en autorisations d'engagement mais augmentent de 10 % en crédits de paiement. Toutefois, nous constatons que l'effort de l'Etat - près de 275 millions d'euros - ne permet pas la réalisation du nombre de logements sociaux qui seraient nécessaires. Seuls environ 7 500 logements neufs ont été construits en 2010, marquant toutefois une progression par rapport aux années antérieures. Or, les besoins pour l'ensemble des territoires concernés s'élèvent à plus de 20 000 logements par an. Par conséquent, la réalisation ne représente qu'environ un tiers du niveau qui serait nécessaire pour faire face aux besoins réels.

Nous ne pouvons donc que constater que, malgré la montée en puissance du dispositif de défiscalisation du logement social, la performance de l'action menée par l'Etat n'est pas suffisante. Cette insuffisance ne résulte pas que du montant de la LBU mais aussi des problèmes de disponibilité du foncier rencontrés en outre-mer. A cet égard, nous attendons avec impatience la mise en oeuvre du dispositif de cession à titre gratuit des terrains de l'Etat en outre-mer.

Le second programme de la mission comporte également les crédits consacrés à la politique de continuité territoriale, réformée par la LODEOM et gérée par LADOM. Je ne reviendrai pas ici sur l'ensemble des conclusions formulées par la Cour des comptes sur cette agence, suite à une demande de contrôle de notre commission des finances. Toutefois, je rappelle que nous nous inquiétons du risque de sous-budgétisation des crédits par rapport aux besoins exprimés par les ultramarins. Il faudra tirer les leçons des réalisations de l'année 2011, première année de mise en oeuvre du nouveau dispositif résultant de la LODEOM.

Enfin, et ce sera ma dernière remarque sur ce programme, les crédits consacrés au Fonds exceptionnel d'investissement ne s'élèveront qu'à 17 millions d'euros en autorisations d'engagement. Ce fonds avait été doté, lors de sa création, en 2009, de 40 millions d'euros. Cette diminution traduit le fait que le fonds n'est plus un outil privilégié d'action de l'Etat en faveur des investissements portés par les collectivités territoriales d'outre-mer.

Pour terminer cette intervention, je vous présente les deux amendements portant articles additionnels que nous cosignons, avec Georges Patient.

Ils visent à étendre l'application des redevances communale et départementale des mines aux gisements off-shore de pétrole et de gaz naturel.

En effet, les groupes Total et Shell ont annoncé, en septembre, avoir découvert un gisement d'hydrocarbures à 150 kilomètres au large de Cayenne. Or, ces redevances ne sont pour l'instant applicables qu'aux gisements situés à moins d'un mille marin des côtés. Il nous semble que la situation financière très tendue des collectivités territoriales de Guyane justifie la perception de ressources fiscales sur ces gisements.

Nous proposons donc de leur appliquer les tarifs déjà applicables pour les exploitations mises en service avant le 1er janvier 1992.

Pour conclure notre présentation, je voudrais préciser, comme Eric Doligé l'a déjà évoqué au cours de son intervention, que l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant les crédits de la mission de 48 millions d'euros en AE et de 56 millions d'euros en CP. Cette baisse s'inscrit dans le plan de réduction d'un milliard d'euros des dépenses de l'Etat et touche presque l'ensemble des dispositifs de la mission « Outre-mer ».

Je n'étais déjà pas favorable au budget de la mission tel que présenté dans la version initiale du projet de loi de finances. Les modifications apportées à l'Assemblée nationale me confortent dans le souhait de proposer à la commission des finances de rejeter les crédits de la mission.

Est-ce l'avis des deux rapporteurs spéciaux ?

Je ne suis pas tout à fait sur la même position que Georges Patient. Certes, l'Assemblée nationale a réduit les crédits de la mission mais dans une proportion qui me semble acceptable eu égard à l'objectif global de réduction des dépenses d'un milliard d'euros. Et la mission risque de subir un nouveau rabot dans les semaines qui viennent...

La commission de l'économie a également préconisé le rejet des crédits de la mission, pour des raisons identiques à celles évoquées par Georges Patient. Certes, il faut que l'outre-mer participe à l'effort national d'amélioration des comptes publics. Il y a d'ailleurs toujours contribué. Mais il faut éviter la « double peine ». Or, toutes les mesures proposées par le Gouvernement s'appliquent déjà dans les départements d'outre-mer. En plus de cet effort, il est proposé de mettre à contribution la mission « Outre-mer », alors que nos territoires connaissent des handicaps qui expliquent les dispositifs spécifiques mis en place pour y remédier. Je rappelle que le PIB par habitant des départements d'outre-mer est d'environ 16 000 euros par habitant alors que celui de la métropole est plus proche de 30 000 euros. Si on pénalise trop l'outre-mer dans cette période de récession économique, les conséquences en seront dramatiques.

J'estime par ailleurs que l'Etat traite l'outre-mer avec beaucoup de désinvolture, de manière générale. Des promesses ont été faites - le CIOM, la création des groupements d'intérêt public indivision, etc. - mais n'ont pas été tenues.

Les mouvements sociaux des départements d'outre-mer en 2009 connaissent aujourd'hui un écho important. Jean Arthuis, lorsqu'il était président de la commission des finances, avait proposé une mesure de contrôle administratif des prix de première nécessité en outre-mer. Or, aucune avancée n'a été faite sur ce sujet.

En conclusion, je considère qu'on ne peut pas accepter ce budget et en demander plus à ceux qui ont moins.

S'agissant du logement social, Eric Doligé a rappelé que la question de la disponibilité du foncier était au coeur des débats. A cause de la spéculation foncière, La Réunion est le seul département français où le foncier est côté en bourse, depuis le 19 mars 2005 ! Près de 3 000 hectares de terrain sont concernés. La cherté du foncier est donc effectivement une question primordiale en outre-mer.

Des dispositifs de défiscalisation, mis en oeuvre sans aucune retenue, se sont ajoutés à ces difficultés. Aujourd'hui, je veux prendre date pour affirmer que l'outre-mer veut être traité comme l'ensemble du territoire français et que les problèmes ne se résoudrons pas par enchantement. Une règle d'équité doit s'appliquer et la solidarité territoriale doit jouer son rôle.

Enfin, je souhaiterais que l'on n'utilise pas le vocable de « continuité territoriale ». Il n'y a aucune continuité territoriale entre l'outre-mer et la métropole ! L'article 50 de la LODEOM a créé des attentes qu'aucun bord politique n'est en mesure de satisfaire et des tensions risquent de se faire jour quand les ultramarins vont comprendre qu'ils ont été bernés. Le dispositif de continuité territoriale de la LODEOM est une usine à gaz qu'il convient d'arrêter !

Je voudrais revenir sur le processus de départementalisation de Mayotte. Il faut faire un effort financier particulier, notamment en ce qui concerne l'Etat civil. Les besoins sont également très importants en matière d'enseignement scolaire et de protection de l'enfance. Quels sont les efforts menés en cette matière ? Cette question est d'autant plus importante dans le contexte actuel de fortes tensions sociales.

S'agissant de Mayotte, Marie-Luce Penchard vous le dira, un protocole d'accord devrait être signé dans les jours qui viennent. Le revenu de solidarité active sera mis en place mais il est vrai que des voix s'élèvent pour que sa montée en puissance soit plus rapide que prévu. Entre onze et seize millions d'euros sont déjà prévus dans le projet de loi de finances pour 2012 pour contribuer à son financement.

Vous trouverez dans le rapport une évaluation des efforts financiers consacrés par l'Etat à la départementalisation de Mayotte. On peut citer notamment la dotation de rattrapage de premier équipement, pour 8,7 millions d'euros, la dotation spéciale d'équipement scolaire, de 10 millions d'euros, les crédits du contrat de projet 2008-2013, à hauteur de 40 millions d'euros ou encore le fonds mahorais de développement économique, social et culturel, pour 10 millions d'euros. Ces moyens sont-ils à la hauteur ? C'est un autre problème.

La situation de Mayotte reste très particulière. Si les chiffres qui circulent de 6 000 enfants mineurs sans papiers à prendre en charge à Mayotte s'avèrent exacts, les conséquences financières pourraient être catastrophiques.

S'agissant de la réforme de l'Etat civil à Mayotte, selon les chiffres transmis par le Gouvernement, en dix ans d'existence, la commission de révision de l'Etat civil a rendu 85 000 décisions qui ont permis l'édition de 240 000 actes. Au 30 septembre 2011, il restait 2 400 décisions à rédiger, 600 décisions à radier par les rapporteurs et 4 974 décisions en attente de signature par les magistrats. Enfin, 14 350 décisions sont en attente de notification, soit 61 000 actes à éditer.

Je suis d'accord avec nos collègues, la défiscalisation a connu des excès. A titre d'exemple, je pourrais citer, dans mon département, une société de défiscalisation qui est venue, avec l'apport financier de 4 000 clients, acheter un château grâce à un tel dispositif.

Le problème des majorations de traitement des fonctionnaires en outre-mer me paraît devoir être abordé. Il explique certainement pourquoi les prix des terrains sont si élevés. Les sociétés ultramarines sont en effet caractérisées par des écarts de richesse très importants entre des personnes aisées et des populations particulièrement défavorisées.

La défiscalisation est une maladie. Mais les maladies se soignent en général. Nous avons besoin d'une régulation de la défiscalisation, qui a trop longtemps connu des déviances avec l'accord tacite des autorités. Mais il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Je rappelle qu'à La Réunion, le taux de chômage s'élève à 30 % et que 10 % de la population bénéficie du RSA.

La commission des finances n'est pas par principe contre la défiscalisation. Mais il faut être en capacité d'évaluer ses conséquences. Le rapport « Guillaume » est un premier élément de réponse et le travail d'évaluation doit continuer.

Nous savons que ces dispositifs ont donné lieu à beaucoup d'optimisation fiscale et que ce sont essentiellement les grands groupes, bien conseillés, qui peuvent le mieux mettre en oeuvre cette optimisation.

Une évaluation objective des effets des dépenses fiscales est encore plus nécessaire dans le contexte actuel des finances publiques.

La question de l'évaluation de la défiscalisation en outre-mer est un sujet tabou. On entend des suppliques et des surenchères à ce sujet alors qu'aucune évaluation n'est opérée. Je pense que l'argent public a été gaspillé et qu'il est extrêmement urgent de revoir ces dispositifs qui coûtent très cher.

Si nous parlons autant de la défiscalisation, c'est qu'elle a constitué un outil privilégié de l'Etat pour agir en outre-mer, par facilité. Je suis d'accord avec les propos qui viennent d'être tenus mais il faut trouver des solutions palliatives pour ne pas pénaliser excessivement l'outre-mer.

Je voudrais indiquer qu'il faudra peut-être modifier nos amendements pour prendre en compte la création, à compter de 2014, d'une collectivité unique en Guyane.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Outre-mer » et, à l'unanimité, l'adoption des deux amendements proposés par MM. Georges Patient et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 52 ter du projet de loi de finances pour 2012.