a rappelé que l'aménagement du territoire est par essence un sujet transversal : il doit faire partie des préoccupations de toute politique susceptible d'avoir une dimension territoriale, de l'emploi à la politique de la ville et de l'enseignement supérieur aux dispositifs qui concernent l'outre-mer. Il a indiqué que l'ensemble de l'effort budgétaire de l'Etat en matière d'aménagement du territoire s'élève à 5,6 milliards d'euros, répartis sur trente-quatre programmes budgétaires appartenant à seize missions différentes. Il s'est réjoui que la mission « Politique des territoires » ait été maintenue, bien qu'elle ne regroupe qu'un quinzième environ de ces crédits, car elle marque une volonté d'identifier, au sein du budget de l'Etat, des crédits spécifiquement consacrés à l'aménagement du territoire et plus particulièrement à l'action de la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT).

Les crédits demandés pour la mission « Politique des territoires », a précisé M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, s'élèvent à 386 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 375 millions d'euros en crédits de paiement (CP). L'Assemblée nationale, en seconde délibération, les a légèrement réduits à 384 millions en AE et 372,6 millions euros en CP. Ces crédits devraient passer en 2011 à 323 millions d'euros en AE et 378 millions en CP, ce qui marque une baisse des autorisations d'engagement mais une stabilité des crédits de paiement malgré les contraintes qui pèsent sur le budget de l'Etat.

a décrit les deux programmes qui composent la mission :

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » regroupe l'essentiel des crédits de la mission avec en 2009 347 millions d'euros en AE et 339 millions d'euros en CP. Il correspond aux moyens de la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), qui a succédé à la DATAR.

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » est doté de 40 millions d'euros en AE et de 36 millions en CP. Instauré en 2006 à titre expérimental, il est prolongé pour trois ans et regroupe désormais quatre programmes régionaux : plan « Eau et agriculture » en Bretagne, programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse, plan gouvernemental sur le marais Poitevin et la région Poitou-Charentes et plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe

évoquant certaines politiques menées par l'État en faveur du développement des territoires, a rappelé que la compétitivité est devenue un objectif central, comme en témoigne l'engouement rencontré par les appels à projets de pôles de compétitivité. Sur ces derniers, l'étude de grande ampleur menée en juin 2008 par les cabinets BCG/CM montre que les pôles constituent un dispositif prometteur et qu'un grand nombre d'entre eux ont atteint les objectifs fixés. Comme l'a annoncé le Président de la République à Limoges le 26 juin 2008, les pôles seront reconduits pour une nouvelle période de trois ans, sauf treize d'entre eux qui entrent dans une phase de surveillance et risquent d'être arrêtés.

Tout en partageant cette opinion globalement favorable sur le système des pôles de compétitivité, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a fait valoir en s'appuyant sur son expérience du terrain qu'ils ne fonctionnent pas toujours parfaitement. Il a regretté une implication parfois insuffisante des entreprises, notamment des petites et très petites entreprises ou de celles qui sont situées dans des antennes des pôles éloignées du « centre ». Il a recommandé que l'organisation de rencontres à intervalles réguliers permette à l'ensemble des acteurs des pôles de se parler et de coopérer de manière plus efficace. Il a également plaidé pour une meilleure communication de l'administration centrale à l'égard des élus locaux, afin que ceux-ci soient en mesure de mieux comprendre comment se traduit le financement de l'État, qui s'élève à un montant d'un milliard et demi d'euros.

Faisant valoir que l'innovation est impossible sans des réseaux de télécommunications de qualité, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a constaté que la couverture des « zones blanches » de téléphonie mobile demeurait encore inachevée à ce jour, malgré les objectifs formulés par le Gouvernement, et que l'internet à haut débit n'était toujours pas accessible dans tous les foyers. Évoquant le plan « France Numérique 2012 » présenté en octobre 2008 par M. Éric Besson, secrétaire d'État chargé du développement de l'économie numérique, il a fait valoir que ce plan, tout en reprenant les objectifs d'aménagement numérique du territoire, n'apportait pas de moyens nouveaux. En outre, la définition du haut débit retenue dans les objectifs du Gouvernement est de seulement 512 Kb/s, alors que le débit nécessaire aujourd'hui est au moins de 2 Mb/s, sans parler du très haut débit qui devient une nécessité : comme l'électricité ou l'eau courante autrefois, la généralisation de l'internet est devenue indispensable au développement des territoires.

S'agissant plus particulièrement du développement des territoires ruraux, M. Rémy Pointereau a évoqué deux dispositifs qui leur sont spécifiquement destinés, les pôles d'excellence rurale (PER) et les zones de revitalisation rurale (ZRR). Le label « pôle d'excellence rurale », créé en 2006, a été attribué par l'État à près de 400 projets locaux, à l'issue d'un appel à projets auquel les acteurs locaux ont répondu très positivement, malgré les délais raccourcis pour la constitution des dossiers. M. Hubert Falco, secrétaire d'État chargé de l'aménagement du territoire, a l'intention de lancer un nouvel appel à projets dans le courant de 2009, confirmant ainsi l'intérêt porté aux PER qui fédèrent les entreprises en territoire rural. Il faut toutefois déplorer le caractère excessivement procédurier du système, notamment dans l'attribution des fonds : ainsi, dans le cas où une entreprise fait défaut et ne participe plus au projet, les services de l'État ne sont bien souvent pas en mesure d'allouer à une autre entreprise les fonds qui lui étaient destinés, et il conviendrait d'introduire un peu de souplesse, par exemple sous la forme d'un bilan à mi-parcours.

a évoqué en second lieu les zones de revitalisation rurale, dispositif fiscal de soutien à des territoires qui cumulent les difficultés, notamment démographiques et économiques, mais dont les entreprises ne tirent pas suffisamment profit. Ainsi l'exemple des médecins qui veulent déplacer leur cabinet dans une ZRR montre que les acteurs économiques ont souvent du mal à prendre la mesure des avantages concrets que la ZRR peut leur apporter, notamment à cause de difficultés d'interprétation des dispositifs de la part des services fiscaux. Il a enfin rappelé que la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a lié le classement en ZRR à l'appartenance à une intercommunalité, critère dont l'application a été repoussée à fin 2008. Il s'est inquiété des difficultés que risquaient de connaître ces communes si elles perdaient le bénéfice de ce classement au début de 2009.

Malgré ces réserves, et tout en insistant sur son engagement en faveur d'une fongibilité accrue des moyens mis à la disposition des préfets, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a invité la commission à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Politique des territoires ».

a estimé, au sujet des treize pôles de compétitivité dont l'existence est remise en cause par le rapport BCG/CM, que ces pôles ont besoin d'une certaine durée pour atteindre les objectifs qu'ils se sont fixés. Indiquant qu'il avait fait partie du comité de sélection des pôles d'excellence rurale, il a proposé que la commission mène une étude pour analyser leur situation en 2009, notamment sur les conditions de gestion des fonds. Il a également rappelé que la loi DTR, dont il a été le rapporteur, a tenté de transposer, avec les zones de revitalisation rurale, les dispositifs applicables dans les zones franches urbaines. Il a partagé le souhait du rapporteur pour avis d'une meilleure communication à l'égard des élus sur ces dispositifs.

a d'abord demandé pour quels motifs l'Assemblée nationale avait réduit les moyens de la mission de 2 millions d'euros. S'agissant de la couverture du territoire en accès internet à haut débit, il a fait observer que certains départements avaient plus investi que d'autres. Il s'est interrogé sur les modalités techniques et financières que prendra la réalisation des objectifs du plan « France Numérique 2012 », estimant que les opérateurs pourraient participer à l'effort de péréquation entre grandes agglomérations et territoires ruraux. Il s'est également demandé comment évoluera le mécanisme des ZRR et a déploré la forte réduction du périmètre des zones agricoles défavorisées.

a mis l'accent sur les inégalités de traitement dans la mise en place de l'accès internet à haut débit, prenant l'exemple des communes du Languedoc-Roussillon qui attendent leur raccordement depuis très longtemps. Il s'est également soucié des difficultés que connaissent les entreprises déjà en place dans des ZRR, car elles ne peuvent pas bénéficier des avantages réservées aux nouveaux établissements.

a d'abord rappelé que les zones de revitalisation rurale, dont le régime a été modifié par la loi DTR, existent depuis la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, dite « loi Pasqua ». La politique d'aménagement du territoire traditionnelle, malgré son volontarisme, n'a pas pu empêcher, depuis les années 1960, la concentration de la population sur une faible partie du territoire. Il s'est demandé si un citoyen résidant dans une zone à très forte densité n'induisait pas un coût supérieur en matière de services publics, à celui qui vit en zone rurale. Il a regretté que le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) soit moins élevé pour les communes rurales, alors que celles-ci ont des besoins particuliers en routes, réseaux de télécommunication et services pour les entreprises et les agriculteurs comme pour les citoyens : l'avenir d'un territoire dépend en effet de sa capacité à attirer les jeunes familles.

Evoquant le dispositif des zones rurales profondes, M. Alain Chatillon a plaidé pour une aide destinée aux entreprises existantes, l'arrivée d'entreprises nouvelles demeurant souvent un objectif impossible à atteindre. Faisant valoir que 58 000 hectares de terres agricoles disparaissent chaque année au profit de l'industrialisation et de la construction, il a souhaité que, comme en Allemagne, la loi mette en place des dispositifs optimisant la consommation d'espaces naturels.

a estimé qu'il y avait en France une vraie solidarité entre les classes sociales, mais pas entre les territoires. En outre, les politiques de sélection par l'excellence et la compétitivité ne prennent pas en compte le fait que les entreprises ne vont pas s'implanter dans des zones éloignées. L'aménagement du territoire doit afficher un objectif d'équité entre les territoires qui suppose, pour être atteint, des traitements différenciés.

a d'abord souligné qu'une véritable péréquation fiscale impliquait au préalable la révision des bases d'imposition. Il a mis l'accent sur les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et sur la nécessité de les utiliser pour optimiser le foncier dans les bourgs ruraux, notamment en centre bourg, ce qui permet de préserver la surface agricole en limitant l'extension des lotissements.

a également souligné l'importance des schémas de cohérence territoriale, dans un but de maîtrise de l'espace.

Au sujet de la densification des petites communes, Mme Esther Sittler a fait observer que la construction d'immeubles collectifs suscite souvent l'opposition des habitants de la commune et qu'une évolution des mentalités est nécessaire.

a répondu aux intervenants :

- l'Assemblée nationale a diminué les crédits de la plupart des missions du budget général afin d'abonder les moyens de certaines politiques, notamment celles en faveur de l'emploi ;

- concernant le haut débit, le WiMAX, qui ne donne pas totalement satisfaction, le satellite et la technologie « NRA - zone d'ombre », développée par France Télécom, apportent des réponses partielles ; le plan « France Numérique 2012 » privilégie la couverture des voies routières par la téléphonie mobile ;

- il est souhaitable d'aider les entreprises existantes dans les zones de revitalisation rurale pour lutter contre une trop grande consommation d'espaces ruraux par les entreprises : il faudrait s'appuyer sur un ratio, rapportant le nombre d'emplois créés à la surface occupée par les activités ;

- la solution à une concentration excessive dans les zones métropolitaines réside dans le développement d'infrastructures et de services à la personne adaptés aux nouveaux modes de vie, afin d'éviter le cercle vicieux du dépeuplement.

a souligné que les collectivités ultramarines étaient une chance pour la France. Au-delà de ce qu'elles lui apportent en termes de diversité culturelle et de biodiversité d'une très grande richesse, elles offrent une présence sur quatre océans et des opportunités d'échanges, notamment économiques, avec de nombreuses régions du monde.

Le projet de budget pour 2009 s'inscrit dans un contexte particulier, puisqu'il anticipe un certain nombre de mesures prévues dans le projet de loi de développement économique de l'outre-mer déposé au Sénat en juillet dernier. L'examen des crédits de l'outre-mer doit, dans cette perspective, permettre à la commission de formuler des recommandations utiles afin que ce projet de loi important pour les collectivités ultramarines conserve toute sa cohérence.

a tout d'abord indiqué que le projet de budget pour l'outre-mer était en progression substantielle cette année, augmentant globalement de 19,2 %. Toutefois, l'accroissement réel n'est que de 9,2 % compte tenu des changements de périmètre, et il sert en réalité à combler les dettes que l'Etat a contractées auprès des organismes de sécurité sociale dans le cadre des compensations d'exonération de charges sociales patronales.

Les crédits de la mission, avec près de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et un peu moins d'1,9 milliard d'euros en crédits de paiement représentent seulement 11,25 % de l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer, estimé à 16,7 milliards d'euros si l'on prend en compte les 3,3 milliards d'euros de dépenses fiscales, ainsi que les financements communautaires.

S'agissant de la présentation de la mission, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a estimé que celle-ci restait encore largement perfectible, rappelant que la commission s'était prononcée, l'an dernier, en faveur d'une amélioration de la qualité des documents budgétaires et avait recommandé en ce sens au Gouvernement l'établissement de deux documents : l'un récapitulant l'ensemble des crédits destinés aux collectivités d'outre-mer provenant de chacun des ministères et des différents fonds d'intervention européens ; l'autre faisant apparaître une présentation des crédits par collectivité destinataire. Or, à ce jour, aucun document répondant à cette demande n'a été établi, et il faut espérer que cette requête sera mieux prise en compte l'année prochaine.

S'agissant de l'examen proprement dit des crédits, il a rappelé que ceux-ci se répartissaient entre les deux programmes « Emploi » et « Conditions de vie outre-mer » désormais pilotés par la délégation générale à l'outre-mer, qui se substitue depuis le 1er septembre dernier aux deux anciennes directions d'administration centrale en charge de l'outre-mer. Faute de recul suffisant, il a espéré que cette réforme améliorerait le pilotage des politiques publiques et qu'elle ne se traduirait pas par une moindre prise en compte des spécificités des territoires ultramarins.

S'agissant des crédits consacrés à l'emploi, en augmentation de 20 % par rapport à 2008, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a indiqué que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne gérait plus le dispositif des contrats aidés transférés depuis 2008 au ministère de l'emploi.

Cette progression est la bienvenue, car les économies ultramarines sont confrontées à des fragilités particulières du fait des contraintes d'éloignement, du dynamisme démographique, des pressions migratoires, et surtout du différentiel de coût du travail avec les pays avoisinants. Le décalage de développement avec la France continentale se mesure aussi à l'aune du taux de chômage : il est plus de deux fois supérieur à celui de l'hexagone et le rapport est même d'un à trois lorsque l'on concentre l'analyse sur les DOM, où il s'élève en moyenne à 26 %.

Face à cette situation, le dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale initié dès 2000 par la loi d'orientation pour l'outre-mer est essentiel, puisqu'il permet de restaurer la compétitivité du travail. C'est pourquoi il a jugé que la réforme proposée par l'article 65 du projet de loi de finances pour 2009 ne paraît pas aller dans le bon sens. Au-delà de l'alourdissement des charges pour les entreprises, cette réforme risque de créer une « trappe à bas salaires » en incitant au recrutement de salariés rémunérés à 1,4 SMIC. Un tel dispositif n'est pas de nature à favoriser les emplois qualifiés outre-mer, alors que ceux-ci sont porteurs de valeur ajoutée pour ces territoires. Combiné aux effets de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), l'effet de cette réforme risque donc d'être désastreux sur la qualité des emplois en outre-mer. M. Claude Lise a, à cet égard, appelé le Gouvernement à la prudence en l'invitant, avec ses collègues ultramarins toutes tendances confondues, à effectuer une simulation préalable des incidences de cette réforme sur l'emploi.

Evoquant ensuite les dépenses fiscales fondamentales pour la compensation des handicaps de compétitivité, il a indiqué que le Gouvernement s'était engagé dans une vaste révision des « niches fiscales » qui méritent certainement une actualisation. Toutefois dans cette révision générale, la réforme de la défiscalisation outre-mer envisagée par l'article 43 du projet de loi de finances touche trop brutalement les collectivités ultramarines. La commission chargée d'évaluer les effets de la loi « Girardin » n'a jamais produit ses observations. Aussi, le niveau de plafonnement prévu risque de rendre beaucoup moins attractifs les investissements en outre-mer. Le Gouvernement ne doit pas perdre de vue que la défiscalisation outre-mer n'est pas un avantage indu, mais un outil indispensable à l'investissement, au développement et à l'emploi dans des territoires structurellement sous-capitalisés.

A cet égard, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il fondait des espoirs, assortis de quelques interrogations, dans le dispositif de zones franches globales d'activité qui doit être discuté dans le cadre du projet de loi de développement économique de l'outre-mer. La définition sectorielle et le découpage de ces zones devront être envisagés dans le cadre d'une large concertation avec l'ensemble des acteurs économiques locaux, avec une attention particulière pour les TPE qui représentent 95 % des entreprises du secteur marchand.

a ensuite évoqué les crédits consacrés aux « Conditions de vie outre-mer », en augmentation de 17,5 % et dont la priorité reste toujours accordée au logement qui représente le tiers des crédits. Dans ce domaine, les collectivités d'outre-mer sont confrontées à des difficultés spécifiques : une insuffisance de l'offre, en particulier dans le secteur du logement social ; un habitat insalubre encore trop important et une prolifération de l'habitat spontané ; des risques sismiques et climatiques ; la rareté et la cherté du foncier. Face à cette réalité, il a regretté que les moyens soient, cette année encore, largement insuffisants, d'autant que le Gouvernement a diminué de 40 % son effort en faveur de l'accession à la propriété.

En 2009, persiste également l'épineux problème de la dette de l'Etat envers les entreprises du BTP oeuvrant dans le domaine de l'amélioration de l'habitat et de la construction très sociale, et, cette année encore, l'écart de près de 50 millions d'euros constaté entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement consacrés au logement ne permettra pas d'apurer cette dette.

S'agissant des crédits de la coopération régionale, ceux-ci sont largement insuffisants : 2,9 millions d'euros seulement, alors que des potentialités importantes existent dans le domaine de l'insertion régionale.

Le projet de budget pour 2009 fait également apparaître un nouveau fonds, le fonds exceptionnel d'investissement, dont la création est prévue par le projet de loi de développement économique de l'outre-mer. Cette initiative mérite d'être saluée, puisqu'elle est de nature à soutenir la dynamique de développement des infrastructures et des équipements déterminants pour la croissance de ces territoires, mais l'insuffisance des financements prévus est flagrante : 40 millions d'euros en autorisations d'engagement et 16 millions d'euros en crédits de paiement, qui sont loin de garantir un financement à la hauteur des besoins en matière d'infrastructures.

En définitive, les problèmes déjà soulevés l'an dernier demeurent : tant en matière d'emploi que de logement, les besoins étant dans ces domaines considérables. L'Etat ne doit pas relâcher son effort en direction des populations ultramarines. Or, la succession des réformes programmées, en matière de défiscalisation ou d'exonération de charges sociales par exemple, peut apparaître comme un signal contraire.

Par ailleurs, les collectivités territoriales restent en première ligne dans les transferts de charges de l'Etat, qui accumule des dettes à leur égard.

En conclusion, M. Claude Lise a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2009.

Rappelant qu'il avait été dans le passé le rapporteur de la mission « Outre-mer », M. Daniel Raoul a indiqué qu'il était absolument nécessaire de renforcer les capacités d'analyse des problèmes rencontrés par les collectivités ultramarines et a estimé qu'il convenait d'assainir les rapports financiers entre l'Etat et ces collectivités, mettant en avant un problème récurrent de sous-consommation des crédits. Pour cela, il a appelé à la réalisation d'un état des lieux précis de l'utilisation des crédits accordés aux territoires ultramarins ainsi qu'au lancement d'une réflexion sur le périmètre du budget de l'outre-mer.

s'est inscrit en faux contre l'idée selon laquelle les crédits déployés en outre-mer n'étaient pas consommés, estimant que cela ne correspondait pas à la réalité, au regard notamment des dettes que l'Etat a contractées vis-à-vis de ces collectivités. Si une sous-consommation des crédits est constatée, elle se limite uniquement à l'hypothèse d'une mauvaise répartition des crédits destinés au logement entre construction neuve et réhabilitation et, globalement, les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) sont très insuffisants compte tenu des besoins constatés.

A cet égard, la réorientation de la défiscalisation sur le logement social, telle qu'elle est proposée par le Gouvernement, peut amener des ressources supplémentaires dès lors que le dispositif proposé ne se substitue pas à la LBU.

a ensuite tenu à faire part de son inquiétude concernant la situation financière des collectivités territoriales, faisant valoir que celles-ci étaient en première ligne face à la crise économique et financière, et a indiqué qu'il avait, avec ses collègues des départements de France (ADF), attiré l'attention du chef de l'Etat sur cette situation.

Prenant l'exemple du conseil général de la Martinique, il a indiqué que, pour la première fois depuis dix ans, celui-ci allait présenter un budget en baisse de près de 50 %, notamment pour la partie investissements. Il a expliqué que cette dégradation de la situation financière des collectivités s'expliquait tant par le contexte actuel de crise économique que par le niveau des dettes de l'Etat à leur égard, ainsi que par les transferts de charges que celui-ci a opérés sans compensation suffisante. Il a, à cet égard, fait observer que les transferts de la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) étaient fortement majorés pour les collectivités ultramarines, étant donné que les bénéficiaires étaient proportionnellement plus nombreux dans ces territoires qu'en France continentale.

Il a ajouté que les collectivités ultramarines avaient, en plus, subi des évènements climatiques (cyclone Dean, tremblements de terre) qui ont lourdement impacté les différents secteurs économiques.

a toutefois fait valoir que sur les dix dernières années, la croissance s'était, dans ces territoires, établie en moyenne à 5 % par an et que les créations d'emplois avaient globalement progressé de façon plus dynamique que dans l'hexagone. Malgré cela, des handicaps structurels grèvent encore le potentiel économique de ces collectivités : les contraintes d'éloignement, les pressions migratoires ou encore le différentiel de coût de travail avec les pays avoisinants.

Faisant en outre remarquer que la coopération régionale offrait des potentialités formidables pour les collectivités ultramarines, il a appelé l'Etat à faciliter celles-ci, estimant que la France devait choisir entre la tentation du repli hexagonal et la valorisation de territoires présents sur les quatre océans pour contribuer à son développement économique. Dans cette perspective, il a mis en exergue les insuffisances de la présence française dans un certain nombre de régions périphériques au regard du dynamisme d'acteurs économiques chinois, japonais ou encore allemands qui remportent des parts de marché supplémentaires. C'est pourquoi il a estimé que l'Etat devait rapidement donner plus de liberté aux collectivités concernées en matière de coopération régionale.

a considéré que la compréhension de la diversité de ces territoires nécessitait sans doute un examen sur place de leurs problématiques spécifiques et a reconnu que ceux-ci constituaient un moyen privilégié pour la France d'accroître sa zone d'influence. Se félicitant enfin de l'augmentation du budget de l'outre-mer, il a appelé ses collègues à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission, ainsi qu'à ses deux articles rattachés.