Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 16 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.

a indiqué que plusieurs travaux de réflexion avaient conduit le Gouvernement à soumettre au Parlement une réforme organisant la disparition à compter du 1er janvier 2011 de la profession d'avoué près les cours d'appel, dont l'examen se révélait difficile, en raison des enjeux humains d'une telle entreprise. Il a indiqué que la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques avait supprimé la profession d'avoué près les tribunaux de grande instance, mais que le Parlement avait maintenu, lors de l'examen de ce texte, les avoués près les cours d'appel. Il a rappelé que le rapport de la commission pour la libération de la croissance française, présidée par M. Jacques Attali, proposait la suppression de la profession d'avoué près les cours d'appel et la possibilité pour les avoués de devenir avocats, et que le rapport de la commission sur les professions du droit, présidée par Me Jean-Michel Darrois, recommandait la fusion des professions d'avocat et d'avoué près la cour.

Il a indiqué que la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur affectait également la réglementation applicable aux avoués près les cours d'appel. En effet, la profession d'avoué ne peut être regardée comme participant à l'exercice de l'autorité publique conformément à l'article 45 du traité instituant la Communauté européenne, ce qui lui aurait permis d'échapper au champ d'application de la directive. Elle ne figure pas non plus au nombre des professions explicitement exclues de ce champ d'application, comme celles de notaire et d'huissier. En conséquence, la réglementation de la profession d'avoué n'est pas compatible avec les dispositions de la directive services sur la liberté d'établissement des prestataires.

Ainsi, le régime actuel d'autorisation n'est pas compatible avec les exigences de la directive, en particulier parce qu'il limite le nombre des offices. En vertu de l'article 93 de la loi du 27 ventôse an VIII, il est établi près de chaque cour d'appel un nombre fixe d'offices d'avoués. Toute création ou transfert d'office est prononcée par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice (articles 12-2 et suivants du décret du 19 décembre 1945). Par ailleurs, le système des offices aboutit à réserver la possibilité d'être autorisé à exercer l'activité d'avoué aux seuls professionnels qui sont présentés à l'agrément du garde des sceaux par les professionnels déjà autorisés, soit qu'ils souhaitent quitter la profession, soit qu'ils souhaitent céder un certain nombre de parts pour trouver un nouvel associé, et qui reversent à leur prédécesseur la valeur du droit de présentation. Un tel mécanisme est incompatible avec les exigences des articles 12 et 13 de la directive, relatifs à la sélection entre plusieurs candidats et aux procédures d'autorisation.

a souligné que pour respecter les prescriptions de la directive services, la disparition de la profession d'avoué n'était pas la seule option envisageable, l'étude d'impact jointe au projet de loi déposé à l'Assemblée nationale évoquant même une option alternative, qui aurait consisté à créer des avocats spécialisés dans la procédure d'appel, sur le modèle en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Il a expliqué que le Gouvernement avait retenu l'option de la disparition de la profession, afin de simplifier l'accès à la justice d'appel et parce que les avoués ne s'étaient pas suffisamment mobilisés en amont de la réforme pour promouvoir un système fondé sur des avocats spécialisés.

Estimant que l'idée selon laquelle la réforme permettrait de simplifier l'accès à la justice d'appel, en n'obligeant pas le justiciable à recourir à un auxiliaire de justice spécialisé, était fondée, il a jugé que les arguments avancés par le Gouvernement quant à la baisse du coût de la justice d'appel étaient beaucoup moins convaincants. Il a relevé que le financement de la réforme s'appuierait sur la création d'un droit de 330 euros, dû par tout appelant ne bénéficiant pas de l'aide juridictionnelle, dans les procédures avec représentation obligatoire. Précisant que ce droit devait être créé au sein du projet de loi de finances rectificative pour 2009 et que le coût moyen d'un appel avec recours à un avoué atteignait aujourd'hui 900 euros, il a estimé que le coût moyen d'une procédure d'appel serait au moins aussi élevé après la réforme. Si le barème des avoués conduit parfois le justiciable à payer des émoluments très élevés, déterminés en fonction de l'intérêt du litige, les avocats chercheront sans doute à percevoir des honoraires, en dehors de tout barème, pour les procédures d'appel qu'ils mettront en oeuvre.

Evoquant ensuite les conséquences de la réforme sur le fonctionnement des cours d'appel, M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que les cours n'auraient plus pour interlocuteurs 434 avoués, mais plus de 50 000 avocats. Il a souligné que la réforme intervenait au moment où la Chancellerie s'apprêtait à publier un décret réformant la procédure d'appel et rendant irrecevables, à compter du 1er janvier 2011, les déclarations d'appel et les constitutions d'intimés qui ne seraient pas transmises à la cour par voie électronique, pour les appels formés à l'encontre des décisions rendues à compter de cette date. La sanction d'irrecevabilité suppose que les professionnels, avoués et avocats, ainsi que les cours d'appel, disposent des équipements informatiques nécessaires et soient en mesure de les utiliser dès le 1er janvier 2011.

Le rapporteur a fait savoir que les premiers présidents de cour d'appel et les conseillers de la mise en état qu'il avait entendus estimaient peu probable que les 28 cours d'appel et l'ensemble des avocats soient prêts à respecter dès cette date les nouvelles contraintes définies par le décret réformant la procédure civile. Les avocats devront en particulier s'équiper du matériel et des logiciels nécessaires. M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que la réforme pourrait donc entraîner des dysfonctionnements dans les cours d'appel pendant quelques mois.

Rappelant que les avoués accéderaient automatiquement à la profession d'avocat, sauf s'ils préféraient rejoindre une autre des professions judiciaires et juridiques, telle que notaire, huissier, ou avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, ou encore exercer une autre profession en intégrant par exemple la magistrature, il a estimé que la situation du personnel des avoués était la plus préoccupante au regard de la réforme. La disparition de la profession d'avoué près les cours d'appel devrait entraîner le licenciement d'une part importante des 1 650 salariés des offices d'avoué, dont près de 70 % ont entre onze et trente ans d'ancienneté. Par ailleurs, la loi de finances pour 2010 prévoit la création de 190 emplois temps plein au milieu de l'année 2010, afin de permettre le recrutement, parmi les salariés des études d'avoué, de 380 personnes qui seront affectées aux greffes des juridictions. Environ 170 collaborateurs juristes, diplômés, bénéficieraient de passerelles vers d'autres professions et pourront en toute hypothèse, grâce à leurs qualifications, se reconvertir plus facilement. Toutefois, une majorité de salariés n'auront, au moment de leur licenciement, aucune perspective immédiate d'emploi.

a indiqué que la proportion de salariés qui resteront auprès de leur ancien employeur, devenu avocat ou accédant à une autre profession juridique, était difficile à évaluer, ces perspectives de recrutement apparaissant toutefois limitées, chaque avocat employant en moyenne moins d'un salarié, alors que chaque avoué en emploie 4 ou 5. Précisant que les améliorations adoptées par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, n'étaient pas aussi favorables que le dispositif demandé par les salariés, sauf à l'égard de ceux ayant au moins 37 ans d'ancienneté soit, selon les données fournies par la Chancellerie, 18 personnes, il a expliqué avoir demandé au Gouvernement de porter l'indemnité des salariés à un mois de salaire par année d'ancienneté, afin d'indemniser équitablement le plus grand nombre de salariés.

Relevant que le projet de loi ne comportait aucun dispositif visant à inciter les salariés à se reconvertir par eux-mêmes, sans attendre le bénéfice de l'indemnité, il a jugé indispensable de mettre en place une indemnité de reconversion pour les salariés qui démissionneraient parce qu'ils ont trouvé un nouvel emploi, puisque tous devraient connaître une baisse de leurs revenus.

Expliquant que les avoués se trouvaient dans des situations très variables, il a estimé que les plus anciens, proches de l'âge de la retraite, seraient ceux pour lesquels la disparition des offices serait le moins préjudiciable. Il a déclaré que le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, qui prévoyait une indemnisation de chaque avoué à hauteur de 66 % de la valeur de son office, constituait néanmoins une spoliation, atténuée par des amendements du Gouvernement qui ont porté ce taux à 100 % de la valeur de l'office.

a indiqué que le versement de l'indemnité accordée aux avoués pourrait donner lieu à l'application d'un impôt sur les plus-values, quelques avoués exerçant au sein de sociétés étant en outre susceptibles de voir leur indemnité soumise à l'impôt sur les sociétés. Considérant que les jeunes avoués connaîtraient les situations les plus graves, il a souligné :

- qu'un jeune avoué endetté risquait de ne percevoir quasiment aucune indemnité, puisque celle-ci serait essentiellement utilisée à rembourser le capital restant dû pour l'achat de son office ;

- qu'un avoué détenant seulement des parts sociales en industrie au sein d'une société ne percevrait aucune indemnité et se retrouverait sans clientèle particulière dans le cadre de la nouvelle profession d'avocat, s'il choisissait de la rejoindre.

Indiquant que ces constats le conduisaient à être en désaccord avec les dispositions relatives à l'indemnisation figurant dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, il a regretté que le Gouvernement n'ait avancé aucune proposition d'amélioration.

Relevant que la réforme présentait en outre des difficultés pour l'équilibre des caisses de retraites concernées, la Caisse d'assurance vieillesse des officiers ministériels, la Caisse nationale des barreaux français et la Caisse de retraite du personnel des avocats, il a précisé que celle-ci gérait les régimes d'assurance maladie et décès et de retraite complémentaire des salariés d'avoués et des salariés d'avocats.

a expliqué que le projet de loi prévoyait une période transitoire d'un an, du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2011, au cours de laquelle les avoués pourraient exercer également la profession d'avocat, afin de se constituer une clientèle dans cette nouvelle profession. Estimant que cette période transitoire était nécessaire pour permettre aux avoués de se préparer à changer de profession, il a observé que les avocats y étaient opposés, parce qu'elle constituerait une distorsion de concurrence.

Il a indiqué que, dans un objectif de cohérence, il avait déposé des amendements tendant à supprimer le tarif de postulation devant le tribunal de grande instance et le monopole géographique de la postulation devant le tribunal de grande instance dans le ressort de chaque cour d'appel, ce qui permettrait aux avocats de postuler devant tous les tribunaux de grande instance dépendant de la cour d'appel dans le ressort de laquelle ils ont établi leur résidence professionnelle. Considérant que cette évolution s'inscrivait dans la logique de simplification de l'accès à la justice et paraissait s'imposer, puisque tous les avocats du ressort d'une cour d'appel pourraient désormais postuler devant cette cour, il a souligné qu'elle suscitait cependant une vive opposition de la profession d'avocat. Il a rappelé que la commission sur les professions du droit, présidée par Me Jean-Michel Darrois, préconisait la suppression du monopole territorial de la postulation des avocats à l'horizon du 31 décembre 2014.

s'est dit prêt à retirer ses amendements visant à supprimer le monopole territorial de la postulation devant le tribunal de grande instance dans le ressort d'une cour d'appel, si la commission se prononçait pour le maintien d'une période transitoire pendant laquelle les avoués pourraient également exercer la profession d'avocat dans les mois précédant la disparition de leur profession.

a souligné la qualité des travaux du rapporteur. Il a indiqué que le groupe socialiste, après avoir assisté à une partie des auditions du rapporteur et entendu lui-même un certain nombre de personnes, se ralliait aux arguments qui venaient d'être exposés. Il a fait valoir que son groupe avait décidé de ne pas déposer de motion de procédure (exception d'irrecevabilité) à l'occasion de l'examen du texte en séance publique mais que le Conseil constitutionnel serait saisi de la conformité à la Constitution de ce projet de loi, notamment de ses dispositions relatives à l'indemnisation des avoués et de leurs personnels, qui ne lui semblent pas conformes au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques.

Il a considéré que ce projet de loi n'était pas prêt à être adopté en l'état. En effet, il a souligné que seules quelques cours d'appel disposaient des moyens nécessaires pour faire face à la généralisation de la dématérialisation et que l'entrée en vigueur au 1er janvier 2011 de l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, de transmettre les actes de procédure à la cour d'appel par voie électronique entraînerait inévitablement une désorganisation qui se traduirait par des nullités de procédures d'appel dommageables pour le justiciable.

En ce qui concerne la suppression de la profession d'avoué, il a estimé que l'indemnisation offerte à ces derniers devait couvrir l'intégralité du préjudice subi, conformément à la jurisprudence administrative relative à la responsabilité du fait des lois.

S'agissant des solutions proposées aux personnels des offices d'avoués, il s'est étonné que des concours leur soient d'ores et déjà réservés alors que la profession d'avoué n'est pas encore supprimée, plaçant de fait ces personnels dans une situation d'incertitude. En outre, il a souligné que ces concours ouvraient droit, pour la plupart, à des postes de contractuels, regrettant qu'aucun emploi pérenne ne leur soit proposé. Enfin, il a considéré que les collaborateurs d'avoués devaient être indemnisés en totalité du préjudice causé par la disparition de leur emploi et que cette indemnisation devait également concerner les personnels qui décident de démissionner sans attendre l'entrée en vigueur de la réforme.

En outre, il a observé que les ressources nécessaires à la mise en oeuvre du projet de loi étaient définies dans le projet de loi de finances rectificative pour 2009 et s'est interrogé sur la conformité à la loi organique relative aux lois de finances de la nouvelle taxe destinée à alimenter le fonds d'indemnisation chargé du paiement des indemnités, estimant qu'une taxe nouvelle ne pouvait être créée qu'en cas de mission nouvelle et non en cas de suppression d'une profession. Il a conclu son propos en observant que les finalités du projet de loi n'apparaissaient pas clairement définies.

a estimé que le projet de loi soulevait, en l'état, deux difficultés principales. En ce qui concerne la date d'entrée en vigueur de la réforme, il a fait savoir que les avocats ne seraient pas prêts à assumer, dans les délais impartis, l'ensemble des procédures d'appel, attirant l'attention notamment sur le fait que de nombreux cabinets n'étaient pas équipés des moyens informatiques nécessaires. Pour cette raison, il a approuvé la démarche du rapporteur tendant à maintenir une entrée en vigueur de la réforme en 2011, considérant qu'un tel délai aurait une vertu incitative. Par ailleurs, il a estimé qu'il n'était pas possible d'aborder la réforme de la procédure d'appel sans évoquer celle de la postulation devant les tribunaux de grande instance, considérant qu'il aurait été souhaitable d'examiner la réforme dans son ensemble. Il a indiqué qu'il voterait en faveur de la réforme portée par le projet de loi, qui lui paraît inéluctable. Il a fait valoir que les jeunes avoués, qui présentent souvent un haut niveau de qualification, feraient d'excellents avocats. En revanche, il a observé avec regret que les personnels des offices d'avoués, qui disposent d'une expérience précieuse et jouissent à l'heure actuelle de conditions de travail favorables, seraient inévitablement touchés par les effets de cette réforme.

a remercié le rapporteur d'avoir renoncé à ses amendements tendant à réformer le monopole territorial de la postulation. Il a en effet observé que supprimer ce monopole dans le ressort de chaque cour d'appel créerait le risque de marginaliser les barreaux dépendant de tribunaux de grande instance « périphériques ». De façon plus générale, il a considéré qu'une réforme d'une telle ampleur nécessitait de s'interroger au préalable sur l'organisation territoriale de la justice. Il a relevé que la période de transition prévue par le projet de loi placerait les avocats en situation de concurrence avec les avoués. Observant que la plupart des personnels des offices d'avoués souhaitaient que cette période de transition soit la plus brève possible, il a estimé indispensable de définir au plus vite une date précise d'entrée en vigueur de la réforme. A ce sujet, il a considéré qu'il serait préférable de reporter l'entrée en vigueur de la loi plutôt que de prévoir une période de transition aux effets incertains. En outre, il a noté que ni les juridictions, ni les avocats ne disposaient des moyens informatiques nécessaires pour mettre en oeuvre dans les délais impartis la réforme relative à la dématérialisation des actes de procédure. Enfin, il a estimé intéressantes les propositions formulées par le rapporteur concernant l'indemnisation des avoués et de leur personnel.

a souligné la qualité du travail accompli par le rapporteur concernant les collaborateurs d'avoués, qui se distinguent par leur expérience et leur compétence. Il s'est étonné des dispositions du projet de loi permettant à ces personnels d'accéder à des postes de contractuels de la fonction publique par le biais de concours, rappelant que, en droit public français, un concours ouvre l'accès au statut de fonctionnaire, et non de contractuel. En outre, il a observé que ces concours réservés ne seraient ouverts que pendant un an et il s'est interrogé sur le devenir des personnels d'avoués qui auraient échoué à ces concours ou ne s'y seraient pas présentés. De façon générale, il a estimé qu'il aurait été préférable de prévoir le recrutement de ces personnels par des avocats, rappelant que ces derniers sont à l'heure actuelle les principaux clients des études d'avoués. Enfin, il a estimé que la période transitoire d'environ six mois risquait d'être trop courte, considérant qu'il convenait d'instaurer une période d'expérimentation de la réforme d'une durée d'un an.

a approuvé le rapporteur d'avoir renoncé à ses amendements relatifs à la postulation. Il a rappelé que celle-ci donnait droit à l'application d'un tarif, déterminé par l'Etat, qui entre dans les dépens, lesquels sont à la charge de la partie perdante. Il a considéré que la suppression du monopole territorial de la postulation au sein des cours d'appel aurait des conséquences importantes et se traduirait notamment par une concentration importante des cabinets d'avocats. Estimant, en outre, qu'une telle réforme impliquait de s'interroger sur l'imputation des frais de justice lorsque le justiciable est contraint de recourir à la justice pour faire valoir ses droits, il a souhaité que ces questions soient examinées dans le cadre d'une réflexion globale. Par ailleurs, il a salué le travail accompli par le rapporteur s'agissant de l'indemnisation des avoués et de leurs salariés. Il a observé que la réforme de 1971 avait été particulièrement favorable à ces derniers et que la réforme portée par le projet de loi, même améliorée des amendements du rapporteur, ne créerait pas d'effet d'aubaine.

estimant que la réforme de la représentation devant les cours d'appel devait être guidée avant tout par l'intérêt général et par le souci des justiciables, a attiré l'attention sur le fait que la justice ne devait pas être considérée comme un marché. Il a en outre considéré qu'une partie du malaise suscité par cette réforme trouvait sa source dans la crise d'identité que traverse la profession d'avocat à l'heure actuelle. Il a affirmé qu'une bonne réforme ne devait être motivée que par des considérations d'intérêt général.

Examinant l'ensemble des amendements, la commission s'est ainsi prononcée :

rappelant que le projet de loi supprimait le tarif de la postulation en appel, a expliqué que l'amendement n° 18, présenté par M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues, tendait à maintenir ce tarif dans un objectif de protection de l'accès au droit, en limitant le coût de l'accès de la justice d'appel. Indiquant qu'il avait lui-même proposé la suppression du tarif de postulation devant le tribunal de grande instance, il a jugé que le maintien du tarif de postulation en appel ne paraissait pas constituer le moyen adéquat pour assurer un coût limité à la justice d'appel. M. Jacques Mézard, estimant que le tarif de postulation devant le tribunal de grande instance et le tarif de postulation en appel étaient très différents, a rappelé que le premier n'avait été réévalué qu'une fois depuis 1960, à hauteur de 20 % en 1973.

a expliqué que l'amendement n° 36 rectifié visait à confier au juge de l'expropriation la détermination du montant de l'indemnisation des avoués, retenant ainsi le principe selon lequel la suppression du droit de présentation, par les avoués, de leur successeur, la suppression de leurs offices et la suppression de leur monopole constituent une atteinte au droit de propriété.

Il a souligné que la suppression de la profession d'avoué près les cours d'appel se distinguait de la suppression des avoués près les tribunaux de grande instance ou de la suppression du monopole des commissaires-priseurs en matière de ventes volontaires. Dans ces derniers cas, les avoués et les commissaires-priseurs avaient gardé leur activité et leur clientèle, dans un cadre devenu concurrentiel. Les avoués près les cours d'appel perdront en revanche leur activité propre et leur clientèle qui leur vient des avocats. Cette situation peut entraîner une nouvelle appréciation des fondements de l'indemnisation des avoués près les cours.

Rappelant que l'indemnisation des commissaires-priseurs se fondait sur l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, relatif à l'égalité devant les charges publiques, M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que l'indemnisation des avoués près les cours pourrait se fonder sur l'article 17 de cette Déclaration, aux termes duquel « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».

Il a considéré que le projet de loi pouvait donc prévoir le versement aux avoués d'une indemnité dont le montant doit être fixé par le juge de l'expropriation, en application des règles applicables en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Il a expliqué que, sur le fondement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme faisant référence à l'article premier du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, cet amendement prévoyait que le juge déterminerait une indemnité spécifique allouée aux avoués détenant seulement des parts sociales en industrie.

Soulignant que cette jurisprudence faisait partie du droit existant, il a indiqué que la Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt Lallement contre France du 12 juin 2003, avait consacré l'obligation pour l'Etat d'indemniser la perte de l'outil de travail et les préjudices matériels qui en résultent, et il a estimé que l'outil de travail des avoués était constitué par l'office qu'ils avaient acquis et duquel ils tiraient leurs revenus.

Relevant que la Cour européenne des droits de l'homme avait jugé que l'expropriation de l'outil de travail imposait une indemnisation spécifique de cette perte spécifique, il a indiqué que la Cour avait constaté que l'expropriation litigieuse avait eu pour effet d'empêcher le requérant de poursuivre de manière rentable son activité. L'intéressé ayant perdu son « outil de travail » sans indemnisation appropriée, la Cour a conclu à la violation de l'article premier du Protocole n° 1. Elle a en outre souligné que le préjudice causé spécifiquement par cette violation de la Convention était susceptible de justifier l'allocation d'une indemnité.

observant que le projet de loi ne prévoyait aucune indemnisation pour les avoués détenant des parts sociales en industrie, a considéré indispensable, pour assurer le respect du droit, que le juge leur alloue une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de la loi.

Il a indiqué que l'adoption de cet amendement devrait entraîner des mesures de coordination, notamment à l'article 19 du projet de loi, qui seraient renvoyées à l'examen du texte en séance publique.

rappelant que l'article 24 du projet de loi prévoyait qu'à partir du 1er janvier 2010 les avoués pourraient exercer simultanément, et jusqu'au 1er janvier 2011, leur profession et celle d'avocat, a indiqué que le calendrier d'examen du texte conduisait à penser qu'il ne serait pas définitivement adopté avant les premiers mois de l'année 2010. Soulignant que cette période transitoire visait à permettre aux avoués de se constituer une clientèle dans leur nouvelle profession et de gérer la liquidation de leur office, il a jugé que les conditions d'entrée en vigueur du dispositif leur permettant d'être également avocat devaient être adaptées. Il a estimé que cette période transitoire devrait par conséquent commencer à compter de la publication de la loi, ce qui ne lui donnerait qu'une durée de six à huit mois. M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que ce dispositif permettant aux avoués d'exercer pendant une courte durée leur profession et celle d'avocat était nécessaire pour assurer une transition convenable vers la nouvelle profession.

a considéré que ce dispositif entraînerait une rupture d'égalité défavorable aux avocats, qui seraient soumis à une concurrence déloyale, puisque les avoués seraient en mesure de conserver, dans leur nouvelle profession d'avocat, une part importante de leur clientèle institutionnelle.

estimant que le cumul des deux professions était susceptible de poser des problèmes de déontologie, a relevé qu'une solution alternative consisterait à reporter l'entrée en vigueur de la disparition des offices d'avoués. M. Patrice Gélard, rapporteur, rappelant que l'idée d'une période transitoire avait immédiatement suscité l'opposition des représentants de la profession d'avocat, a estimé que si les avoués devaient être en mesure de se préparer à la disparition de leur profession et à leur reconversion, les avocats se préparaient sans doute à exercer leur nouvelle activité en matière de procédure d'appel. Il a jugé qu'une période transitoire d'une durée raccourcie devait être maintenue afin de permettre une bonne application de la loi.

faisant référence à un article de presse évoquant la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, a indiqué que les avocats affectés par la suppression d'un tribunal de grande instance devraient recevoir une aide dont le montant maximum était bien inférieur au montant des indemnités allouées aux avoués. Il a estimé que si l'application de la loi était susceptible de présenter des difficultés et si la définition de sa date d'entrée en vigueur se révélait problématique, le Parlement n'était pas tenu d'adopter le texte.

En application de l'article 73 quinquies du Règlement, M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant constaté qu'aucun amendement n'avait été déposé sur le texte, la commission a adopté sans modification la proposition de résolution européenne.

a observé que l'examen de ces deux textes donnait lieu pour la première fois, devant la commission des lois, à l'application des dispositions du premier alinéa de l'article 18 du Règlement du Sénat, permettant aux membres du Gouvernement d' « assister aux votes destinés à arrêter le texte des projets et propositions de loi sur lequel portera la discussion en séance ».

a indiqué que, conformément aux dispositions issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le projet de loi organique avait pour objet de déterminer les emplois ou fonctions pour lesquels, « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ». Il a rappelé que le cinquième alinéa de l'article 13 précisait que « lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions », le Chef de l'Etat ne pouvait procéder à la nomination envisagée. Il a indiqué en outre que la dernière phrase de l'article 13 renvoyait à la loi ordinaire le soin de déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.

Le rapporteur a noté que le Gouvernement avait proposé, dans l'annexe du projet de loi organique, une liste très complète d'emplois et de fonctions concernant 16 autorités administratives indépendantes et 25 entreprises ou établissements publics.

Evoquant les modifications introduites par l'Assemblée nationale, M. Patrice Gélard, rapporteur, a relevé que les députés avaient ajouté à cette liste quatre emplois ou fonctions (le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le président de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, le président de l'Autorité des normes comptables et le directeur général de l'Office national des forêts). Il a indiqué qu'il proposerait à la commission de compléter également cette liste par la mention de trois nouvelles autorités.

Le rapporteur a observé que les députés avaient également prévu, sous la forme d'un article additionnel au projet de loi organique, d'exclure la possibilité de délégation lors d'un scrutin destiné à recueillir l'avis d'une commission sur un projet de nomination. Il a rappelé que, en l'état du droit, le Sénat, conformément aux dispositions de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote permettait aux sénateurs de déléguer leur droit de vote en séance publique ou en commission. Il a précisé que, à l'Assemblée nationale, les délégations de vote étaient également autorisées à l'exception de celles concernant les scrutins relatifs aux nominations personnelles. Il a noté que les députés avaient entendu consacrer cette interdiction dans le projet de loi organique pour les avis rendus en application de l'article 13.

s'est déclaré très réservé sur cette initiative. Il a rappelé que la seule interdiction explicite des délégations de vote trouvait actuellement son fondement dans l'article 68 de la Constitution relatif à la procédure de destitution du Chef de l'Etat. Il s'est interrogé sur la constitutionnalité d'une référence à une nouvelle hypothèse d'interdiction de délégations de votes dans un texte à caractère organique. Il a en revanche invité la commission à donner son accord au principe, introduit par les députés dans le projet de loi ordinaire, d'un dépouillement simultané du scrutin relatif à l'avis dans les deux commissions de chaque assemblée. Il a relevé à cet égard que le vote ne suivant pas nécessairement l'audition de la personne pressentie, la délégation serait particulièrement utile pour les parlementaires qui, ayant entendu la personne, ne pourraient être présents au moment du scrutin.

a indiqué que le Gouvernement serait favorable aux propositions formulées par le rapporteur tendant à compléter la liste des emplois et fonctions soumis à la procédure du cinquième alinéa de l'article 13. Constatant les divergences entre le Sénat et l'Assemblée sur la question des délégations, il a souhaité que les deux assemblées puissent, à la faveur de la navette, parvenir à un accord afin de permettre l'application de l'article 13 de la Constitution. Il a estimé qu'il serait dommage que le Parlement ne se donne pas la possibilité d'aller rapidement au terme d'une réforme dont l'objectif est d'accroître ses prérogatives.

a estimé que la Constitution n'imposait pas qu'une procédure identique soit retenue dans les deux assemblées pour prononcer l'avis prévu par l'article 13 de la Constitution. Il a estimé que, au contraire, le constituant avait souhaité laisser aux règlements respectifs de l'Assemblée nationale et du Sénat la détermination de ces dispositions conformément au principe d'autonomie des assemblées.

a jugé que la faculté reconnue aux assemblées par l'article 13 de la Constitution de donner un avis sur les nominations atténuait le caractère unilatéral du processus de nomination tout en garantissant sa transparence, ce qui, selon lui, permettrait d'écarter préventivement des candidats dont les compétences ne seraient pas à la hauteur de l'emploi auquel on les destinait. Il a estimé en outre, citant l'exemple du Sénat américain, que le passage devant une commission pourrait être une véritable mise à l'épreuve pour le candidat. Il a estimé que le système proposé par la Constitution était dans l'ensemble équilibré et permettrait de faire progresser la démocratie pluraliste. Il a formulé une seule réserve, craignant que le nouveau mécanisme de nomination ne conduise à favoriser des candidatures sans relief plus susceptibles de recueillir le consensus.

a regretté, s'agissant de l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), que l'avis des commissions soit sollicité sur la nomination du directeur de cette autorité et non sur celle du président de son conseil d'administration pourtant principal titulaire de la responsabilité politique. Il a par ailleurs estimé souhaitable que le vote suive immédiatement l'audition de la personne proposée et craint que l'obligation de simultanéité de dépouillement du scrutin ne remette en cause cette nécessité.

a observé que la disposition adoptée par les députés laissait en pratique à chaque commission la liberté d'organiser le déroulement de la procédure comme elle l'entendait sous la seule réserve que le scrutin fasse l'objet d'un dépouillement simultané.

a précisé que l'avis devait porter par priorité sur la fonction exécutive au sein de l'établissement concerné. Il s'est déclaré ouvert à la proposition d'aménagement formulée par M. Jean-René Lecerf, sous réserve de vérifier, d'ici à l'examen du texte en séance publique, qu'une modification sur ce point n'entraîne pas de discordance avec les choix faits par le projet de loi organique pour d'autres organismes.

a remercié le ministre chargé des relations avec le Parlement d'avoir communiqué aux membres de la commission la liste des emplois et fonctions actuellement désignés par le Président de la République, ce qui permettra de mieux mesurer le champ des nominations susceptibles de relever de la procédure visée au cinquième alinéa de l'article 13. Il a rappelé que s'il était favorable au contrôle du Parlement sur le pouvoir de nomination, le groupe socialiste avait, lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, critiqué l'exigence d'une majorité des trois cinquièmes des voix pour s'opposer à une nomination.

a regretté également que le pouvoir du Parlement sur la procédure de nomination ait été rigoureusement limité.

a observé que la procédure d'avis simple, sans possibilité de veto, déjà mise en oeuvre par le Parlement avant la révision de l'article 13 de la Constitution, avait dissuadé l'exécutif de présenter des candidats qui n'auraient pas recueilli l'assentiment des parlementaires et que, a fortiori, le nouveau cadre constitutionnel conforterait encore l'influence des assemblées.

a souhaité attirer l'attention des membres de la commission sur la question particulière de la désignation du président du Conseil constitutionnel lorsque celui-ci est choisi comme tel a été le cas, en certaines occasions, parmi les membres nommés par le Président de l'une des deux assemblées. Il a constaté que la commission de l'autre assemblée n'aurait pas eu alors la possibilité d'émettre un avis sur la nomination de ce membre.

a rappelé que la présidence du Conseil constitutionnel n'était ni un emploi, ni une fonction et qu'elle n'entrait pas, en conséquence, dans le champ d'application de l'article 13. Il a estimé qu'elle relevait du pouvoir discrétionnaire du Président de la République.

a observé, à cet égard, que la rédaction de l'article 56 distinguait clairement la nomination des membres du Conseil constitutionnel, soumise au dernier alinéa de l'article 13, de la désignation du président de cette institution nommé par le Président de la République.

s'est étonné que le Président de la République nomme des présidents de conseils d'administration qui devraient, en principe, être élus par ces conseils.

a observé que, le plus souvent, le conseil d'administration d'une institution proposait un candidat, confirmé ensuite par le Président de la République.

Examinant le projet de loi organique, la commission a alors adopté, à l'article premier (liste des emplois et fonctions soumis à la procédure de nomination après avis des commissions compétentes des deux assemblées), trois amendements du rapporteur, visant à compléter l'annexe de ce texte afin de soumettre à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 les présidents de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et de la Commission de la sécurité des consommateurs ainsi que le président du conseil d'administration de Voies navigables de France.

Elle a également adopté deux amendements identiques présentés, d'une part, par le rapporteur et, d'autre part, par M. Hugues Portelli, tendant à supprimer l'article 3 (interdiction de délégation de vote pour les scrutins organisés sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution).

a estimé légitime de réserver aux parlementaires ayant entendu le candidat le droit de prendre part au vote sur l'avis que la commission était appelée à rendre. Il a cependant indiqué qu'il se ralliait à la position de la commission, estimant que la détermination des règles dans ce domaine devait rester de la compétence de chaque assemblée.

Interdiction de délégation de vote pour les scrutins organisés sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution Auteur N° Objet Sort de l'amendement M. Patrice Gélard

En outre, elle a adopté deux amendements de M. Hugues Portelli, tendant à insérer des articles additionnels après l'article 2 afin de préciser que la commission compétente pour donner un avis sur la nomination du Défenseur des droits en application du quatrième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution ainsi que sur la nomination des personnalités qualifiées, membres du Conseil supérieur de la magistrature sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 65 de la Constitution, était la commission chargée des lois constitutionnelles.

a estimé que la détermination de la commission compétente pour des nominations intéressant des autorités dont le statut relevait de la loi organique devait également être fixée par un texte de niveau organique. Il a noté que le projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature, actuellement en cours d'examen par le Parlement, prévoyait d'ailleurs de confier l'avis sur les nominations au Conseil supérieur de la magistrature à la « commission compétente en matière d'organisation judiciaire de chaque assemblée ».

a rappelé que la dernière phrase de l'article 13 de la Constitution rappelait, sans ambiguïté, que la détermination des commissions permanentes compétentes relevait de la loi ordinaire.