Une remarque sur l'organisation de nos travaux. Je suis co-rapporteure, avec Mme Campion, de la loi de 2005 sur le handicap et l'égalité des chances. Je regrette que l'on nous demande de rendre le rapport dès le 4 juillet : le travail sur pareille loi est énorme, et nous n'aurons pas le temps d'approfondir les choses. J'espère que nous sera octroyé un délai entre la présentation du rapport et sa publication.

Le 4 juillet, c'est la date fixée pour le dernier rapport : vous aurez eu plus de temps que les autres. Le travail législatif sera très intense à partir de cette date, chacun le sait. Tout ce qui ne sera pas fait avant le 4 juillet risque de ne pas pouvoir l'être avant la fin de l'année ! Je note que vous craignez que votre travail ne soit pas exhaustif - faites au mieux ! - mais il contribuera utilement au débat public.

Je salue la présence des membres de la commission de la culture, et notamment de sa présidente, pour l'examen du rapport que j'ai co-rédigé avec Jacques Legendre, sur la loi de 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Le 8 janvier 2008, M. Nicolas Sarkozy annonce la suppression de la publicité sur France Télévisions. Surprise ! Le projet est ensuite mené au pas de charge. Trois mois plus tard, la commission Copé lance la concertation. Trois mois plus tard, la polémique commence déjà : la suppression de la publicité étant un dogme intangible, il faut trouver un nouveau mode de financement. Trois mois plus tard, nouvelle surprise : le projet de loi adopté en conseil des ministres prévoit que les présidents de l'audiovisuel public seront nommés par le président de la République. Levée de boucliers... Un peu moins d'un an après le discours du président, la publicité est effectivement supprimée, alors que la loi n'est pas encore votée, ni même discutée. Trois mois plus tard, elle est promulguée, après plus d'une centaine d'heures de débats parlementaires.

Cette loi a fait couler une mer d'encre. M. Jacques Legendre et moi-même avons été des acteurs importants de la discussion au Sénat. Cela nous a certes permis de connaître l'état d'esprit des parlementaires au moment de son adoption, mais nous rend aussi particulièrement subjectifs. C'est pourquoi nous avons élaboré une méthodologie visant à l'établissement d'un bilan à la fois précis et le plus factuel possible. Nous avons mené un travail d'archéologie, par l'étude et la reconstitution de l'histoire de la loi, depuis son annonce jusqu'aux réalisations concrètes, en passant par sa conception et son examen. Nous avons jugé les effets constatés de la loi, non à l'aune de notre avis sur le projet de loi, ni du contexte actuel, mais bien au regard des intentions et des souhaits exprimés initialement. Il s'agit donc d'un bilan de l'application de la loi en fonction des objectifs qui lui avaient été fixés et non pas de ceux qu'on pourrait aujourd'hui lui assigner, même si ce travail aide à dégager de nouveaux objectifs souhaitables.

C'est ainsi un rapport détaillé, précis et balancé, que nous espérons faire adopter aujourd'hui. Nos critiques ne visent nullement les personnalités qui ont dirigé l'audiovisuel public, je le dis au préalable.

Trois ans après l'adoption de la loi, le bilan de sa mise en oeuvre est mitigé et conduit à émettre des doutes sur la pertinence du dispositif. Il n'est pas mitigé au sens où toutes les dispositions auraient moyennement rempli leurs objectifs. Certaines mesures ont été efficacement appliquées, notamment la modernisation des règles applicables à l'ensemble des médias audiovisuels. D'autres, en revanche, n'ont pas atteint le but recherché, voire ont été totalement contre-productives. La mise en oeuvre de la réforme de l'audiovisuel public a été laborieuse. La réforme a largement fragilisé le groupe France Télévisions.

Mesure phare, la suppression de la publicité, était emblématique de l'ambition de l'ancien président de la République pour la télévision publique ; elle est surtout emblématique de son échec. La suppression de la publicité en journée a été rapide, tellement rapide qu'elle est intervenue avant l'adoption de la loi, décision jugée a posteriori illégale par le Conseil d'État. La suppression en soirée aurait dû intervenir fin 2011 : elle n'a pas eu lieu pour des raisons de financement. L'actuel Gouvernement devra rapidement régler cette question pendante.

On devait assister à la fin « de la dictature de l'audience ». La réforme allait changer en profondeur le modèle culturel de France Télévisions... La vérité est que les programmes n'ont pas changé de nature. France Télévisions avait déjà une identité marquée, qui n'a pas été sensiblement accrue avec la disparition de la publicité.

Le cahier des charges est resté très peu contraignant, et les yeux des dirigeants sont restés rivés sur l'audimat plus que sur le « Qualimat ». Quand un groupe dépense près de trois milliards d'euros par an, on comprend qu'il souhaite avoir beaucoup de téléspectateurs, mais on peut faire de l'audience avec des programmes de qualité.

Enfin, il est objectivement difficile d'allier des programmes exigeants et une audience forte. A cet égard, la suppression de la série des « Maupassant » nous a surpris, comme celle de Ce soir ou jamais.

Au vu des rapports sur l'exécution des contrats d'objectifs et de moyens depuis 2011, France Télévisions n'a pas changé fondamentalement de couleur, comme la réforme l'envisageait avec enthousiasme.

Se pose la question de la capacité et la légitimité du législateur à influencer la programmation culturelle. La question de l'heure de début des programmes est symbolique. France Télévisions n'a pas respecté les 20 h 35 fixés par le cahier des charges, en conscience, considérant que ce n'est pas pertinent pour le téléspectateur et contre-productif pour son audience. Jusqu'où peut-on lui imposer ce type de règles ? Est-ce du domaine de la loi ? Le rôle du législateur n'est-il pas de fixer les grands principes et de s'en remettre aux personnes responsables pour leur mise en oeuvre ?

La suppression de la publicité a eu en fait des conséquences très dommageables. On a changé le modèle économique en passant d'un diptyque redevance-publicité à un triptyque contribution à l'audiovisuel public-publicité-dotation budgétaire. Ce nouveau modèle s'est révélé beaucoup plus fragile. La dotation budgétaire a été chaque année diminuée, en exécution. Le contrat d'objectifs n'a pas joué son effet bouclier, la dotation promise pour 2012 ayant été largement rabotée. Ce n'est pas bon pour l'indépendance de France Télévisions, pour son équilibre économique. Avec une redevance difficile à augmenter, France Télévisions doit marcher sur ses deux jambes : publicité et redevance. C'est la condition de son indépendance.

Le financement de la réforme par la mise en place de nouvelles taxes a été un échec. On attendait 450 millions d'euros, on en a eu 270. La suppression de la publicité le soir coûte 180 millions d'euros par an à l'État !

Pire, la taxe télécoms, qui est la plus rentable pour l'État, de 250 millions d'euros par an, est contestée à Bruxelles. Si elle était déclarée incompatible avec le droit communautaire, on aurait besoin de 250 millions d'euros supplémentaires chaque année et il faudrait rembourser un milliard aux opérateurs ! Ce scénario ferait passer le bilan de la loi de « mitigé » à « catastrophique ».

Passons à l'entreprise unique, autre grande ambition de la loi. Sur ce point, le bilan doit être relativisé, car la mission était lourde. Le traitement n'a pas encore eu d'effets positifs mais les effets secondaires ont été, eux, rapides et visibles... Les multiples changements d'organigrammes que l'entreprise unique a provoqués ont désorganisé le groupe pendant trois ans. On en voit aujourd'hui le bout ; peut-être le traitement de fond va enfin montrer ses effets ? La remise en cause des accords collectifs a focalisé l'ensemble des débats sur le dialogue social, au détriment des enjeux culturels.

Les effets positifs ? Les synergies, autrement dit les économies par mutualisation de moyens, n'ont pas été réalisées, mais la Cour des comptes en espère dans les prochaines années. Soit. Nous pourrons y revenir plus tard. Les inquiétudes sur le guichet unique ont été levées ; c'est déjà ça... Le média global a enfin été lancé, que ce soit la conséquence de la mise en place de l'entreprise unique ou d'une prise de conscience du groupe, malgré un manque de moyens patent.

S'agissant de la gouvernance, nous avons aussi souhaité évoquer la question du mode de nomination. Sur ce point, M. Legendre et moi-même n'étions pas d'accord entre nous. Le mode de nomination des présidents a handicapé leur action, car il y a eu doute, car il y a eu suspicion. Heureusement, la levée de boucliers contre ce mode de nomination a été un frein à l'interventionnisme politique. Enfin, la publication très tardive du cahier des charges de l'audiovisuel extérieur de la France n'a pas aidé un projet déjà très mal embarqué.

Je conclurai néanmoins sur une note positive. La modernisation des règles relatives à l'ensemble des médias audiovisuels avait une ambition limitée mais les décrets ont été pris rapidement, les objectifs ont été atteints et l'esprit du législateur bien souvent respecté. Le seul décret que nous attendons encore concerne le comité de suivi de la loi. Notre travail compensera, je l'espère, cette absence.

J'espère aussi que nous aurons fait oeuvre utile, en termes méthodologiques, avec ce premier grand rapport partagé entre opposition et majorité. Cela nous a demandé un effort de compréhension mutuelle et de négociation... jusqu'à ce matin !

Je parlerai franchement : ce rapport a demandé un gros effort... Il faut s'interroger sur sa pertinence. Était-il bien sage d'examiner un texte dont la mise en application n'est pas achevée ? M. Assouline et moi-même étions-nous les bonnes personnes pour le faire ? Je n'ai pas été très heureux pendant ce débat, je ne voulais pas rendre mon collègue malheureux mais ne voulais pas non plus être complaisant à son égard -il ne l'a pas été non plus envers moi ! Si nous voulons être efficaces, il faut réfléchir au moment où nous nous saisissons des textes ; et peut-être vaut-il mieux confier les rapports à des parlementaires qui n'ont pas été en première ligne lors du vote de la loi...

Le bilan de la loi est en effet mitigé. Mais je vois, moi, le verre à moitié plein ; M. Assouline le voit à moitié vide !

Tout d'abord, l'application de la loi au sens strict est positive : la quasi-intégralité des décrets a été prise, dans un temps assez rapide. Sur le comité de suivi de la loi, le Gouvernement a apporté des réponses précises et argumentées sur son choix de ne pas prendre le décret. La quasi-intégralité des rapports demandés ont également été rendus. Le « service après-loi » a été rapide et efficace.

L'analyse exhaustive d'une loi nous conduit à mettre en relief un bilan incomplet. D'une part, parce que, dans l'enthousiasme des débats, on met beaucoup d'espoir dans l'adoption de mesures qui, sur le terrain, rencontrent forcément des difficultés. D'autre part, parce que les dispositions qui peinent à être mises en oeuvre sont toujours celles que l'on met en avant.

S'agissant de la suppression de la publicité, dont j'étais depuis toujours un ardent partisan, alors que David Assouline était contre, je serai beaucoup plus modéré que mon collègue. Son impact sur le visage éditorial de France Télévisions n'a pas été majeur, en effet. Mais les programmes du soir, s'ils ne débutent pas à 20 h 35, commencent cependant bien plus tôt que sur les chaînes privées. C'est désormais un atout majeur.

Le confort des téléspectateurs est largement amélioré. Le sondage réalisé à la demande de l'Assemblée nationale montre qu'ils sont en grande majorité pleinement satisfaits de cette suppression de la publicité en soirée. C'est un élément très fort de différenciation avec l'offre télévisuelle privée et il légitime à mes yeux pleinement la réforme. L'engagement de France Télévisions en faveur de la création, soit 420 millions d'euros en 2012, est aussi un atout majeur de promotion de la culture française. L'ensemble des acteurs l'a reconnu et tous ont insisté sur cet aspect.

Je regrette que, pour des raisons économiques, la suppression totale de la publicité ait dû être reportée. Mais je me félicite qu'elle ait été rendu possible, par la stratégie de suppression en deux étapes. Cela a été une grande force de cette loi que de laisser la place à l'expérimentation et à la prudence. C'est une leçon qu'il faudra probablement retenir.

Le maintien du parrainage après 20 heures était une erreur ; il ne doit pas y avoir de publicité du tout en soirée, quelle que soit sa forme. France Télévisions a compris que l'esprit de la loi devait prévaloir et nous a proposé d'établir une charte sur le parrainage, garantissant une utilisation raisonnée. J'espère une suppression quand les temps seront meilleurs. Ou bien on rétablit la publicité, sans hypocrisie, ou bien on supprime réellement toute forme de publicité.

Sur l'entreprise unique, la loi était forcément brève. Cette oeuvre est tout bonnement gigantesque. Une telle fusion est extrêmement rare dans le paysage industriel français, avec 11 000 salariés à réunir sous une bannière unique. La fusion poursuit sa route dans de bonnes conditions. Sa légitimité n'a jamais été contestée. La mission est de longue haleine, mais utile et nécessaire. Cette fusion est accompagnée financièrement : les crédits dédiés à France Télévisions ont ainsi augmenté régulièrement depuis trois ans avec une augmentation toujours supérieure à l'inflation.

David Assouline a mentionné, à juste titre, l'amélioration de la gouvernance du groupe. On ne peut passer sous silence la question de la nomination des présidents de l'audiovisuel public par le président de la République. Je considère, quant à moi, que cette mesure a effectivement mis fin à une hypocrisie. L'existence d'un État actionnaire de l'entreprise à 100 % crée forcément des doutes sur les relations potentiellement dangereuses que la télévision publique et les politiques entretiendraient. La vérité est que France Télévisions mène ses missions en toute indépendance. Je mets au défi quiconque de projeter des images des journaux ou magazines d'information de France Télévisions particulièrement favorables à l'ancien président de la République ou à la majorité, dans une période récente !

Les personnes qui ont été nommées sont à la fois compétentes, consensuelles et incontestées. C'est le bilan simple et visible par tous que je tire de la mesure. La composition du CSA le rend moins légitime que l'élu de l'ensemble des citoyens !

Évoquons enfin les sujets qui ne fâchent pas. Ils sont à mettre au crédit de la loi et du précédent Gouvernement. Les dispositions relatives aux services de médias audiovisuels à la demande ont permis de faire entrer la télévision de rattrapage et la vidéo à la demande dans notre corpus juridique et dans notre quotidien. Leur succès est aujourd'hui frappant, grâce au législateur, qui a facilité leur développement.

L'accessibilité des programmes aux personnes aveugles ou malvoyantes a été particulièrement renforcée. Le législateur s'y est employé avec les articles 28, 46, 47 et 52 à 54. Il a laissé le choix des moyens au régulateur pour les chaînes privées et à l'État pour les chaînes publiques, avec une mesure incitative de valorisation de l'audio-description dans la contribution à la création. Cette méthode a été efficace : dès l'année prochaine, nous pourrions avoir un programme audio-décrit par soirée sur le paysage audiovisuel français. La volonté de promouvoir la diversité de la société française, à la fois en matière de programmation audiovisuelle et de gestion des ressources humaines des éditeurs, a conduit le législateur à introduire pas moins de cinq dispositions dans la loi, pour des résultats que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a jugé positifs. L'autorité a imposé des engagements précis aux chaînes : une mesure cliquet impose notamment aux éditeurs d'être chaque année meilleurs dans le baromètre établi par l'autorité. Si le bilan de la loi n'est pas parfait, reconnaissons que ce sujet est une belle réussite, qui symbolise à la fois les vertus du volontarisme législatif et l'importance des organes d'application.

Au bénéfice de ces observations, je vous fais part de mon accord pour que ce rapport soit publié.

Ce sujet mériterait des heures de débat et nous avons mené des auditions très nombreuses. J'avais souhaité que figure dans le rapport de synthèse une réflexion sur le recours à la procédure d'urgence. Je l'ai toujours dénoncée, David Assouline aussi, hélas il semble désormais beaucoup moins pressé de l'évoquer dans le rapport...

Sur la publicité, ma position initiale ne consistait pas à défendre la publicité. Idéalement, je suis favorable à un projet culturel proche de celui de la BBC, sans aucune publicité, financée exclusivement par l'actionnariat public, soit la redevance. Pragmatiquement, j'ai considéré que supprimer la publicité revenait à soumettre entièrement les chaînes publiques au bon vouloir budgétaire de l'État. C'est une source de fragilité, l'État peut choisir de réduire le périmètre du service public, faute de recettes suffisantes. Redevance et publicité permettaient d'échapper à cette dépendance. Je rêve de programmes échappant aux exigences du commerce. Mais si l'on refuse d'augmenter la redevance - et personne ne voulait le faire - comment se priver en plus des recettes publicitaires, étant donné les difficultés budgétaires de l'État ?

Sur l'État actionnaire, M. Legendre estime que la nomination du président du groupe par le président de la République existait déjà auparavant, via le CSA. On a levé une hypocrisie, dit-il. Levons plutôt la tutelle politique sur les nominations ! L'État actionnaire a certes son point de vue à donner, mais nous ne parlons pas ici d'entreprises comme les autres et l'exigence de médias libres et indépendants est inscrite dans la Constitution. L'État stratège, pertinent dans le domaine industriel, n'a pas de sens ici.

En exposant nos différends et la façon dont nous avons travaillé, nous donnons aux lecteurs du rapport toutes les informations utiles. Le résultat, qui est une somme considérable, servira longtemps de référence.

Il y a tout de même un constat qui nous réunit : la dictature de l'Audimat n'a pas disparu, les dirigeants de l'audiovisuel ne sont, hélas !, pas encore passé au Qualimat.

Félicitations aux deux rapporteurs, d'abord. Le comité de suivi n'a pas été créé, je le déplore. C'est pourquoi, fin 2009, nous avions lancé une mission sur l'adéquation des moyens aux missions de l'audiovisuel public, dont j'étais chargée avec Claude Belot. On savait aussi que la deuxième tranche de suppression de la publicité n'était pas financée : le travail n'est pas achevé.

Il y avait urgence à repenser l'audiovisuel public, à conforter la lisibilité du service public, avec l'arrivée des nouvelles chaînes de la TNT. C'est aussi ce qui avait motivé la réforme. Il faut aussi évoquer le contexte de crise.

Le rapport comporte-t-il des éléments sur l'identité des chaînes, en particulier le statut, le cahier des charges et les missions de France 3, dont l'audience ne cesse de diminuer. Le projet de web TV a été abandonné, or ce projet s'appliquait essentiellement à France 3.

Le média global a été enfin appliqué après l'arrivée de M. Rémy Pflimlin. M. Bruno Patino a été nommé et prend le sujet à bras-le-corps. Il était temps.

La même question revient toujours au sein de notre commission : quels financements pour les chaînes publiques ? L'Union centriste (UC) a toujours estimé qu'une suppression de la publicité devait s'accompagner d'une vraie redevance, assise notamment sur les résidences secondaires.

Je me réjouis que M. Assouline ait clarifié la position de chacun des co-rapporteurs, car le libéral et le socialiste semblaient défendre sur la suppression de la publicité des thèses à front renversé !

M. Assouline a bien insisté sur l'indépendance des médias - et sur l'effritement des dotations budgétaires... La suppression de la publicité a favorisé cette pollution qu'est le parrainage, ou sponsoring. Mieux vaut marcher sur deux pieds, plutôt qu'à cloche-pied, a fortiori quand la béquille est aussi fragile...

La fusion et la mutualisation des moyens des chaînes publiques ne sont pas simples. Il faut le dire aussi. L'application de la loi a-t-elle permis d'atteindre les objectifs initiaux ? La situation est-elle meilleure qu'avant ? Voilà les questions pertinentes.

D'abord, sur le contrôle de la loi Dalo dont je suis co-rapporteur avec Gérard Roche, la méthode combinant opposition et majorité ne nous pèse pas, c'est une richesse.

La recette publicitaire a-t-elle des effets nuisibles ? Oui, dites-vous, car elle entraînerait la dictature de l'Audimat. Mais vous reconnaissez que rien n'a changé... Mais vous ne parlez pas d'un autre effet nuisible, la pollution par la publicité, laquelle assène des contre-vérités scientifiques sur les dentifrices qui blanchissent les dents, par exemple. La publicité qui vise les enfants, sur la chaîne Gulli, par exemple, est tout bonnement scandaleuse. Cela entre-t-il dans le champ de vos compétences ? Ce débat doit avoir lieu.

Je suis d'accord.

Attaché au souvenir d'André Diligent, je partage ce que dit M. Legendre sur le lien entre publicité et service public. En revanche, les nominations doivent se faire comme pour la magistrature, le CSA, exerçant selon moi le même rôle que le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM). Voyez le jugement rendu sur le statut des hébergeurs dans l'affaire qui met en cause le contrôle des contenus sur YouTube ou Daily Motion. Cela donne à réfléchir aux enjeux pour le futur.

La télévision connectée est un autre outil qui modifiera l'environnement audiovisuel. Les opérateurs tels que Google pour Internet nous donneront accès aux programmes qu'ils choisiront. Une révolution est en cours, des contrôles sont à mettre en oeuvre, mais ce n'était pas notre sujet.

L'article 28-5 ter de la loi prévoit des règles d'accès pour les aveugles et les malvoyants. Soyons attentifs à la qualité de l'audio-description, qui parfois sape l'intérêt de l'oeuvre diffusée. Même chose pour le sous-titrage, dont la charte est plus ou moins bien appliquée. La synchronisation, parfois, est inexistante, au détriment des malentendants.

Nous le mentionnerons.

Bravo pour ce travail en binôme. Nous aurons gagné lorsque l'audiovisuel public se reconnaîtra à la première image, à l'allumage !

Sur la gouvernance, les remarques sont pertinentes. Dans la pratique, les équipes sont en état de stress intense, lié à la fusion, avec des sanctions disciplinaires pour des vétilles... Autre remarque : France 3 est-elle dans le service public au service du privé ? On demande aux antennes régionales de prêter leurs moyens pour des productions privées ensuite revendues au public !

Enfin, la publicité à destination des enfants représente 20 millions d'euros, c'est un système pervers : trouvons d'autres recettes non aliénantes pour pouvoir la supprimer !

On est passé à quatre heures de présence quotidienne devant la télévision et ce malgré l'Internet ! L'enjeu dans la formation des esprits, de l'éducation, du rapport social à l'autre, est largement tributaire de ce qui se passe sur cet écran si fascinant.

Les auteurs de la loi de 2009 affichaient bien l'ambition d'une télévision publique avec sa marque de fabrique différente, d'une qualité supérieure aux autres. Hélas, avec les parrainages du soir et le non-respect du 20 h 35, on en est loin. Et pendant ce temps, l'État, n'ayant plus d'argent, est tenté de réduire le périmètre... France 3 est dans le viseur.

Différentes remarques, notamment celles de Mme Gillot sur l'audio-description et le sous-titrage, seront intégrées au rapport.

Le travail n'a pas été inintéressant. Le débat n'est pas terminé. La loi n'a pas produit encore tous ses effets et notre contrôle intervient selon moi un peu tôt. Les modifications technologiques sont tellement rapides actuellement que nos commissions auront à remettre ces sujets à l'étude. Le présent document marque une étape.

Ce qui m'a le plus frappé, a été de constater que notre plus grande exigence - la fin de la domination de l'Audimat n'était pas encore satisfaite, loin de là. L'obsession de la recherche de l'audience reste ancrée dans les esprits depuis 1968, et ne disparaîtra sans doute que progressivement...

La loi de 2005 sur le handicap couvre un champ immense ; Mme Debré et moi-même menons nos investigations avec assiduité et enthousiasme, mais il sera difficile d'aller au fond des problèmes si nous devons rendre notre rapport début juillet. La commission des affaires sociales mène de front plusieurs missions d'information et les moyens humains manquent pour effectuer notre tâche. Comment y remédier ?

Nous disposons pour la commission de contrôle de deux administrateurs, de deux adjoints à mi-temps et d'une secrétaire. Je n'ai pas pu demander plus avant de faire la preuve de notre travail efficace ! Je viens de demander l'affectation d'un administrateur supplémentaire et j'ai annoncé au président Bel que je préciserai en juin quels sont nos besoins. Je ne veux pas déshabiller les autres commissions pour habiller la nôtre...

On ne vous laisserait pas faire !

Je sais que les autres commissions sont déjà à la limite. Peut-être faut-il dégager des moyens sur d'autres dépenses ?