Succédant à Bernard Saugey dont les analyses ont éclairé notre commission pendant des années, il me revient de rappeler que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » se concentre sur un périmètre restreint : avec 2,73 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,68 milliards d'euros en crédits de paiement, elle représente 3 % seulement des 101 milliards d'euros de transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales. Bernard Saugey regrettait à juste titre que la composition de cet effort financier ne soit pas clarifiée. En effet, aux crédits de la mission s'ajoutent les crédits inclus dans l'enveloppe normée, ceux qui ne le sont pas, les dégrèvements et compensations, les transferts de fiscalité. Une présentation plus lisible donnerait une vision globale et, partant, une meilleure appréciation des aides que l'État dégage pour les collectivités locales. C'est important, en période de budget restreint.

Après trois années de gel en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales entre 2011 et 2013, les prélèvements sur recettes dont elles ont bénéficié ont diminué de 1,5 milliard d'euros en 2014. Le président de la République a annoncé un effort de 50 milliards d'euros d'économies entre 2015 et 2017, pour ramener le déficit public sous le seuil des 3 % du PIB et financer le pacte de responsabilité pour relancer la compétitivité et l'économie du pays. Le Premier ministre a précisé que les collectivités participeraient à hauteur de 11 milliards d'euros, contribution représentative de leur part dans la dépense publique. Correspondant à un abattement annuel de 3,67 milliards d'euros sur trois ans, cette participation devrait entraîner, selon le Gouvernement, une baisse des dépenses des collectivités territoriales d'un même montant. Le bloc communal supportera 56 % de cet effort, avec une baisse de dotation de 2,071 milliards d'euros, dont 30 % pour les EPCI et 70 % pour les communes ; les départements en prendront en charge 31 % (1,15 milliard d'euros) et les régions 12 % (0,4 milliard d'euros).

Plusieurs correctifs sont cependant prévus dans le projet de loi de finances pour 2015. La péréquation verticale augmente de 228 millions d'euros (218 millions d'euros pour le bloc communal, à travers une majoration des dotations de solidarité urbaine, de la solidarité rurale et de la dotation nationale de péréquation, et 10 millions d'euros pour les départements). Le taux forfaitaire du FCTVA passerait à 16,404 % (+ 5 %), et serait exclu du champ de l'enveloppe normée, son dynamisme pouvant peser sur le montant des autres concours.

Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) - représentant 423 millions d'euros - seraient remplacés par une dotation de soutien à l'investissement local d'un même montant, dont la répartition reste à préciser. À l'initiative de son rapporteur général, M. Albéric de Montgolfier, la commission des finances du Sénat a supprimé ce dispositif qui risquerait de fragiliser les communes et les EPCI bénéficiant des attributions versées au titre des FDPTP.

Enfin, la commission des finances a proposé un amendement pour minorer la baisse des dotations des collectivités territoriales, en déduisant les dépenses qui leur sont imposées par l'État - estimées à 1,2 milliard d'euros en 2013 par la Commission consultative d'évaluation des normes. La baisse des dotations serait ainsi ramenée à 2,47 milliards d'euros.

Selon le Gouvernement, la diminution de 12,5 milliards d'euros - 1,5 milliard d'euros en 2014 et 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017 - des dotations de l'État devrait s'accompagner d'une moindre dépense des collectivités territoriales. L'impact sur les politiques publiques et les projets d'investissement des collectivités reste difficile à évaluer, d'autant que le remplacement de la taxe professionnelle par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises a déjà orienté leurs recettes à la baisse. Les auditions que j'ai conduites et le rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales, publié en octobre 2014, indiquent que les économies pourraient porter sur les dépenses de fonctionnement, via la mise en place d'une gestion plus rigoureuse des personnels. Les collectivités territoriales devraient ainsi mettre un terme à leur politique d'avancements automatiques de grade et d'échelon, ou de durée de temps de travail. Quant aux politiques d'investissement, elles seront directement affectées par le nouveau référentiel de décision imposé aux élus locaux, et l'effet cumulatif de la baisse des dotations de 3,7 milliards d'euros par an entre 2015 et 2017. Enfin, la proposition de loi sur les communes nouvelles de M. Jacques Pélissard, député et président de l'Association des Maires de France, vise à assouplir les dispositions de regroupement des communes, en proposant notamment une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pendant trois ans.

Sur l'ensemble de ces sujets d'une extrême sensibilité, je vous laisse avec sagesse nous dire quel est votre avis sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Malgré votre synthèse talentueuse, voilà des perspectives peu enthousiasmantes - nous nous y attendions. Pour que les collectivités locales continuent à participer au redressement du pays, il aurait été plus satisfaisant de maintenir le gel de leurs dotations. Tout le monde s'accorde à dire que leur baisse aura une incidence sur l'investissement. Dans les années à venir, certaines communes ne pourront pas engager les projets qu'elles avaient prévus. D'autres ont déjà abandonné ceux de 2013, vidant ainsi les carnets de commandes des entreprises locales. Les communes rurales sont très fragilisées par cette baisse de l'investissement qui affecte surtout les petites entreprises. En effet, lorsqu'un maire décide de rénover la salle communale, de refaire une toiture, un enduit ou une tranchée, c'est à elles qu'il s'adresse. Si les commandes baissent, le petit tissu local sera le premier à en souffrir. Deux, trois ou quatre compagnons sans travail, c'est autant de dégât social. Le défaitisme s'installe, qui bloque l'imagination de l'investissement. Cette phase risque de s'aggraver en 2016. En tant qu'élu d'un département rural, je suis très inquiet. Les catastrophes humaines iront s'additionnant. On parle beaucoup des plans de licenciements dans les grandes entreprises, mais trop peu des entreprises familiales. Les difficultés qu'elles vont connaître auront des conséquences sociales dont nous n'avons pas suffisamment mesuré l'ampleur.

Le rapport peut se lire de deux manières. Dans la version pour enfants que nous a livrée notre rapporteur, les collectivités locales sont incitées à participer au redressement des finances publiques. Dans la version pour adultes, il s'agit de les faire contribuer à l'approfondissement de la crise économique qui secoue notre pays. Selon les dernières estimations de l'INSEE, notre appareil de production tourne à 80 % de sa capacité. Les collectivités territoriales représentent 70 % de l'investissement public. La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation vient de publier un excellent rapport qui donne une bonne vision de l'avenir. Jacques Mézard nous en parlera. On critique régulièrement le manque de lisibilité du dispositif, alors qu'il tient en partie à la structure même de la LOLF, ce miracle des miracles réduit à une entreprise d'enfumage. Dans la pratique, on noie tout. On prend 100 et on redonne 2, personne n'a rien vu et tout le monde est content. Le meilleur exemple est le fonds de péréquation départemental de la taxe professionnelle. En le modifiant, on transforme des recettes de fonctionnement en recettes d'investissement, et l'on fait participer les communes au sauvetage des départements, en captant une partie de leur dotation. Personne ne se rend compte que nous courons à la catastrophe.

Avec MM. Charles Guéné et Philippe Dallier, nous venons de présenter un bilan d'étape, mesurant les conséquences de la baisse des dotations à échéance de 2017. Nous nous sommes livrés à une analyse mathématique avec l'aide du cabinet Klopfer. Les chiffres sont révélateurs. En 2017, cela représentera une diminution de 6 % de leurs recettes pour les 38 000 collectivités. Elles auront du mal à y faire face, car on ne peut pas diminuer d'un coup les charges de personnel. La fin du rapport est instructive, avec le détail chiffré des conséquences strate par strate. Une majorité des départements et des communes de plus de 10 000 habitants seront en situation de double déficit. Ce n'est pas possible. Le bilan chiffré existe ; il n'est pas contestable. Nous sommes partis d'une évolution au fil de l'eau sur les chiffres de programmation du Gouvernement. Même sans baisse des dotations, le nombre des collectivités en situation difficile est en hausse. Avec la baisse, c'est la majorité des collectivités qui ne pourra plus faire face à leurs dépenses. Je ne dis pas qu'il ne faut pas de baisse de dotations ; il faut trouver les moyens d'absorber le choc.

Le régime auquel les collectivités locales vont être soumises créera des difficultés de fonctionnement et d'investissement pour un résultat qui est loin d'être acquis en matière de relance économique. Dans les autres pays européens, la baisse de l'investissement public a systématiquement été accompagnée par une hausse du chômage. Je ne crois pas à cette solution. Je ne crois pas non plus que l'effort demandé aux collectivités soit proportionné : elles représentent moins de 10 % de la dette publique ; on leur demande un effort bien plus important - 28 milliards d'euros en cumulé. Beaucoup de collectivités, et pas seulement rurales, seront en grande difficulté. Je réunis, vendredi, dans mon département, 160 entreprises qui s'inquiètent de l'évolution à la baisse de la dépense publique. Les collectivités locales ont déjà réalisé des efforts considérables pour participer au redressement du pays ; on doit les prendre en compte. L'Assemblée des Départements de France (ADF) a chiffré à 48 milliards d'euros la non-compensation du coût du versement des allocations de solidarité assumé par les collectivités départementales en lieu et place de l'État. Une baisse des dotations laisse envisager deux solutions impossibles : soit de nouvelles fermetures de services publics, alors qu'en période de crise, les populations ont besoin de notre solidarité, soit une augmentation de la fiscalité, qui atteint déjà un niveau insupportable pour nos concitoyens.

Non, les collectivités territoriales n'ont pas une politique trop généreuse à l'égard de leurs personnels. Certains agents de la fonction publique ont un niveau de revenus à peine supérieur au SMIC et leur indice est gelé depuis des années. Enfin, on n'a pas forcément besoin de la loi, mais surtout de l'intelligence des élus pour mieux mutualiser les moyens dont ils disposent. Soumettre les collectivités locales à une cure d'austérité n'est pas la solution pour redresser le pays.

La disparition des FDPTP m'inquiète pour la péréquation. Quel système les remplacera ? Il ne va pas de soi que la mutualisation dégage des économies. À chaque fois que l'on agrège des collectivités locales, ce sont des frais de fonctionnement en plus. Il faudrait évaluer de manière précise les économies que cela représente. Bien souvent, la mutualisation fait peser sur les petites communes un soupçon de mauvaise gestion, avec en arrière-pensée l'idée de les supprimer. Or, sur le terrain, on constate que les communes les mieux gérées sont souvent de petite taille. La secrétaire de mairie n'y travaille qu'aux deux tiers de son temps, ce qui autorise des investissements pour rénover une salle de classe, etc. Les technocrates nous assènent toujours le postulat selon lequel la mutualisation génère des économies de fonctionnement. Cela commence à être indécent ; il est temps de réagir.

Depuis vingt-cinq ans, l'État supprime des impôts locaux qu'il remplace par des dotations attribuées selon des critères bizarres. On a ainsi créé la dotation globale d'équipement, distribuée par le préfet, ce qui était une voie de recentralisation. En conséquence de quoi, l'autonomie des collectivités s'est fortement affaiblie, surtout celle des régions.

Que les dettes de collectivités comptent dans la comptabilité nationale ne justifie pas de leur imposer plus d'économies qu'à l'État : elles ne sont pas responsables des déficits puisqu'elles sont obligées de gérer leur budget à l'équilibre. Le bloc communal constitue une entreprise de services - crèches, haltes garderies, etc. Elles ont des personnels de catégorie C dont les salaires sont souvent faibles. Si l'on ne peut plus accorder d'avancement de grade, c'est un peu sévère...

Les collectivités doivent participer à l'effort de redressement du pays, sans pour autant que ce soit suicidaire. J'étais à Chartres, avec la commission des lois ainsi que M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances, pour la présentation du rapport de Michel Klopfler. Il faut s'attendre dans les deux ans à une catastrophe industrielle monumentale pour le secteur du BTP.

Je remercie la rapporteure pour sa présentation mesurée. Nous voici à front renversé par rapport aux débats qui avaient cours il y a quelques années sur le même sujet.

Nous ne partagions pas la politique de gel des dotations des collectivités locales.

Pas autant. Quelle que soit notre formation politique, nous sommes tous d'accord sur la nécessité de réduire les déficits. La question du rythme, seulement, nous partage. En fixant le déficit public à 4,4 % cette année et à 4,3 % l'an prochain, le Gouvernement a choisi de ne pas casser le moteur de la croissance. L'effort doit être partagé. Celui qui est demandé aux collectivités locales est proportionnel à leur part dans la dépense publique. L'augmentation de 0,9 % des bases de la fiscalité locale devrait compenser en partie la diminution de leurs dotations. Enfin, le faible taux d'inflation leur est favorable. Les efforts ne sont jamais agréables à consentir mais ils sont absolument indispensables.

En période de restriction budgétaire, il faut donner plus à ceux qui ont moins. L'augmentation de 8 % des dotations de solidarité urbaine et de solidarité rurale (DSU et DSR) contribue à cet effort de péréquation, ainsi que la mise en place d'un fonds d'investissement, dont le financement reste à définir. Si l'on a supprimé les FDPTP, c'est parce que la taxe professionnelle n'existe plus.

C'est facile...

Il faut requalifier ce fonds et le répartir différemment. Il ne doit pas pour autant être retiré aux communes qui en bénéficient (704 des 745 communes de mon département !). Il faut maintenir ce financement. Si l'on trouve le moyen de l'alimenter, le fonds d'investissement contribuera à la péréquation, en aidant les collectivités à investir davantage.

Élu local comme vous, je sais que les difficultés ne datent pas d'aujourd'hui. Depuis quelques années, les collectivités se sont efforcées à la maîtrise des dépenses et ce qui apparaissait impossible alors s'est révélé réalisable. Nous devons évaluer avec justesse l'effort que peuvent encore livrer les communes, en veillant à ne pas mettre à mal leur capacité d'investissement.

Les politiques menées par les administrations centrales entrent de plus en plus en contradiction avec les moyens des administrations déconcentrées. L'État baisse ses dotations, tout en imposant aux collectivités des obligations nouvelles : la mise en place d'activités périscolaires, par exemple, est catastrophique pour les finances de beaucoup de communes. L'écart se creuse entre les administrations normatives dont la machine tourne toute seule, et les équipes sur le terrain, en région ou en département. Notre commission pourrait étudier cette inadéquation, qui explique en grande partie l'impasse où se trouvent les collectivités locales.

Tout le monde est d'accord pour réduire la dépense et le déficit publics.

Non !

Un grand nombre d'entre nous l'est. Cela affectera forcément les collectivités locales. Regardez les déclarations de certains partis politiques qui voudraient multiplier nos efforts par deux. Les collectivités locales aussi seront concernées. Je ne souhaite pas reprendre à mon compte, comme mon collègue M. Alain Marc, l'idée que l'intercommunalité entraîne des dépenses supplémentaires. Dans mon département, la situation est contrastée, selon les décisions des élus qui peuvent choisir de bâtir un hôtel communautaire ou bien se réunir dans la salle du conseil municipal de l'une des communes membres. En elle-même, l'intercommunalité ne crée pas de coûts supplémentaires ; tout dépend de la manière dont elle est mise en oeuvre. Les efforts en termes de péréquation se font au sein d'une enveloppe qui reste constante. Cependant, alors que la part des dotations de l'État dans les ressources des collectivités locales a augmenté, celle des péréquations est restée la même. L'État peut faire de la péréquation, mais la DGF est très peu péréquatrice, en réalité. Il reste un gros effort à accomplir. Réduire la part des dotations peut se justifier, si la capacité des collectivités à lever des impôts locaux s'accroît. Dans les régions, les recettes viennent essentiellement des dotations de l'État. Il faut du courage politique pour les réduire et créer des impôts nouveaux.

L'idéologie ne fera pas avancer les choses. Je suis en train de faire le budget de la commune de Mâcon. Le rapport de la chambre régionale des comptes est excellent et nous avons le triple A. Si l'on applique les mesures gouvernementales, la ville subira une baisse de 2 millions d'euros de DGF. Elle devra trouver 400 000 euros non compensés pour financer la réforme des rythmes scolaires, et 250 000 euros pour financer des mesures catégorielles pour le personnel. Nous devons trouver 2,65 millions en section de fonctionnement, laquelle doit être équilibrée, voire être en excédent, et qu'on ne peut financer par l'emprunt. La seule solution consiste à faire des économies sur les dépenses ou, plus précisément, sur les dépenses facultatives. Le champ se réduit aux dépenses sur le personnel contractuel, à celles sur les travaux de voirie et de bâtiments, et aux subventions aux associations. Les recettes ne peuvent en effet venir que des trois impôts. Les taxes sur le foncier bâti et le foncier non bâti ne rapportent pas des sommes considérables. La seule solution pour garder l'équilibre, à Mâcon, est de combiner ces mesures, d'augmenter les impôts de 20 % sur trois ans, de baisser les subventions aux associations de 15 % et de diminuer les travaux d'entretien de 40 %. Le préfet m'avait d'abord dit que je dramatisais, mais des maires socialistes lui tiennent le même discours.

Si nous nous accordons pour considérer que les collectivités territoriales doivent contribuer à l'effort national, les modalités et le montant de ces économies, qu'il s'agit désormais de doubler, font débat. Car les charges de nos collectivités augmentent par le transfert, souvent insidieux, des charges de l'État, qui réduit dans le même temps ses dotations. Ces économies doivent en outre être prises non sur les dépenses de fonctionnement, mais d'investissement, ce qui aura des conséquences économiques majeures. Cette situation, bien différente de celle des services de l'État, est critique.

Le sujet n'est ni facile ni enthousiasmant. Le rapport de Jacques Mézard et de ses collègues, que j'avais initié en tant que présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a irrigué la réflexion de mon rapport : je sais combien les analyses du cabinet Klopfer sont pertinentes.

J'ai évoqué les propositions du Gouvernement et de la Cour des comptes relatives au personnel : si la situation salariale de la catégorie C est médiocre, certains notent sans penser aux conséquences indemnitaires.

Si je partage l'avis d'Alain Marc sur les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, je remarque que les critères en sont très différents d'un département à l'autre. Il ne s'agit pas pour autant de les supprimer.

Jean-Jacques Hyest le soulignait avec raison, les suppressions répétées de recettes locales et de dégrèvements se conjuguent pour donner le sentiment que nous arrivons au bout d'un système. Posons, en parallèle à l'effort des collectivités territoriales, celui que doit faire l'État.

Yves Détraigne a évoqué les dépenses nouvelles consécutives à la production de normes : la commission des finances les a évaluées à 1,2 milliard et demandé une réduction égale de la baisse des dotations de l'État. Elle s'est également prononcée en faveur d'une diminution de la péréquation horizontale la ramenant de 228 à 119 millions d'euros.

La mutualisation peut être source d'économies, j'en suis persuadée, pour l'avoir expérimenté moi-même. L'intercommunalité, en revanche, si elle n'est pas toujours source d'économies, a apporté des services nouveaux.

La baisse des dotations sera évidemment plus sensible pour les communes très endettées et entraînera, comme le disait Christian Favier, une diminution des investissements. Ayons l'honnêteté de reconnaître que cela pourra parfois être une bonne chose de reconsidérer certains projets.

Face à ces réserves, je propose un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Cette mission recouvre le Conseil constitutionnel, la présidence de la République, l'Assemblée nationale, le Sénat, la Cour de justice de la République et les chaînes parlementaires. Établi à 988 millions d'euros, le budget de l'ensemble de ces institutions, en baisse de 1,89 million, traduit un important effort d'économie.

Une baisse modeste...

Reçu par la directrice de cabinet du président de la République, j'ai constaté que la dotation de l'État à la présidence passait pour la première fois sous la barre symbolique des 100 millions d'euros : elle fait des économies notables. Ses effectifs ont été réduits de 21 % en six ans : de 1 051 agents en décembre 2007, ils sont passés à 836 équivalents temps plein (ETP) en décembre 2013, et cette tendance se poursuivra ; 83 % de ces personnels sont mis à disposition contre remboursement. Les charges de fonctionnement augmenteront de 4,4 % parce que le coût du pavillon de la Lanterne sera comptabilisé en année pleine. Les sommes affectées à la lutte contre les cyber-attaques progressent : la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (Disic) porte un ambitieux programme de rationalisation de l'offre de data centers pour l'État. Une part importante des infrastructures informatiques de la présidence sera hébergée dans un centre public hautement sécurisé qui couvrira également certaines prestations relevant de la défense nationale et de la gendarmerie, l'idée étant de mutualiser les dispositifs.

Des économies notables seront réalisées sur les déplacements présidentiels : le coût de leur préparation sera moindre, les délégations moins nombreuses et les dépenses liées aux réceptions, notamment dans le domaine audio-visuel, seront réduites, conformément à la recommandation de la Cour des comptes.

Les ressources propres de la présidence sont gérées rigoureusement : elle perçoit des loyers, notamment de logements situés quai Branly ; les usagers de la restauration à l'Élysée en acquittent le prix, et un grand nombre de personnes participant aux voyages présidentiels le font à leurs frais. De grands crûs conservés dans les caves de la présidence de la République ont été vendus aux enchères, et le produit de cette vente affecté à l'acquisition de vins de garde, moins onéreux : c'est un investissement sur dix ou quinze ans.

Les dépenses d'investissement de l'Assemblée nationale baissent, ses dépenses de fonctionnement stagnent. Sa dotation se montant à 518 millions d'euros, son budget pour 2015 s'équilibre à 537 millions : la différence est prise sur ses réserves. Les indemnités parlementaires diminuent grâce à la baisse structurelle du nombre de pensionnés traditionnellement constatée après chaque renouvellement sénatorial : certains députés ont rejoint nos bancs.

Le Sénat, après avoir reconduit entre 2008 et 2011 sa demande de dotation en euros constants, l'a réduite de 3 % en 2012. Les crédits qui lui sont alloués se stabiliseront en 2015 pour la troisième année consécutive, grâce à un prélèvement de 11,6 millions d'euros sur ses disponibilités.

Les crédits de la chaîne LCP-Assemblée nationale sont reconduits ; au sein de la mission « Pouvoirs publics », seuls ceux de Public Sénat augmentent, dans le cadre d'un plan triennal qui prévoit que la chaîne acquitte désormais un loyer pour les locaux qu'elle occupe dans nos murs, et que le Sénat ne mette plus de personnels à sa disposition. Il sera sage que cette augmentation ne se prolonge pas. Je pourrai, si vous le souhaitez, poser dans mon rapport la question rituelle de savoir si une seule chaîne ne suffirait pas. Je plaiderai en tout cas pour certaines mutualisations.

Le Conseil constitutionnel, où nous nous sommes rendus, est un gestionnaire particulièrement vertueux : sa dotation a baissé de 18,22 % en six ans, alors que son activité a triplé depuis l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité en mai 2010. Ses effectifs de catégorie A ont nécessairement crû, au détriment de ceux de catégorie B. Leur total est passé de 50 ETP en 2008 à 53,3 en 2015. Nous avons constaté sur place l'opportunité des investissements réalisés dans le souci de restaurer le patrimoine : le « salon vert » est magnifique. L'investissement informatique diminuera, le logiciel de jurisprudence ayant été mis en oeuvre en 2014. Une version mobile du site Internet du Conseil, destinée au smartphone, sera créée en 2015. Il a enfin diminué les frais d'entretien de ses bâtiments, restreint son parc automobile - seul le président continuant à disposer d'un chauffeur affecté - et réduit ses frais de représentation.

Si le président Jean-Louis Debré ne s'attend pas à une réduction du nombre des questions prioritaires de constitutionnalité - sur 2 211 soulevées devant les juridictions depuis la réforme constitutionnelle, 424 ont été renvoyées au Conseil -, elles devraient néanmoins concerner davantage, à l'avenir, des dispositions techniques que les libertés fondamentales. Il considère que leur multiplication influence le contrôle a priori. Il peut être utile que des décisions prennent effet après un certain temps, cela pouvant être problématique dans d'autres cas, comme on l'a vu au sujet du harcèlement sexuel ou de la garde à vue.

La Cour de justice de la République compte une commission des requêtes, composée de trois magistrats du siège de la Cour de cassation, de deux conseillers d'État et de deux conseillers maîtres de la Cour des comptes ; une commission d'instruction réunissant trois conseillers de la Cour de cassation, enfin une formation de jugement composée de douze parlementaires et de trois magistrats du siège de la Cour de cassation. Ses crédits baissent de 866 à 861,5 millions d'euros. Le rapport de Lionel Jospin proposait que les ministres soient jugés par des juridictions de droit commun. La commission d'instruction parvient à filtrer un certain nombre de requêtes.

La Cour a avantageusement renégocié son bail, arrivé à échéance en 2013 ; espérons que les projets du ministère de la justice l'autorisent à rejoindre l'île de la Cité, où elle pourrait être accueillie dans des conditions moins onéreuses.

La quasi-totalité de ces institutions consentant un effort d'économie, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits qui leurs sont destinés.

Les budgets des pouvoirs publics constitutionnels doivent être appréhendés dans leur contexte : la séparation des pouvoirs. La tradition républicaine veut que les assemblées votent ces budgets sans que leur contrôle soit de même nature que celui qu'elles exercent sur l'ensemble des budgets de l'État : des pouvoirs séparés doivent pouvoir fonctionner de manière indépendante.

1,9 million d'euros d'économies sur 988 millions, c'est bien peu comparé à l'effort demandé aux collectivités. Quant aux 856 ETP de l'Élysée, n'est-ce pas un effectif considérable pour un arbitre ? Si le Premier ministre n'est qu'un collaborateur, pourquoi ne pas mutualiser leurs services ?

La période actuelle de renouvellement des présidents des chaînes parlementaires n'est-elle pas propice à trancher la question récurrente de leur fusion? À combien les économies correspondantes se monteraient-elles ?

Le principe de l'autonomie de chaque assemblée est excipé depuis plusieurs années pour justifier l'existence des deux chaînes. Si une fusion complète n'est guère envisageable à court terme, on peut de manière plus réaliste prévoir une mutualisation importante, lorsqu'il s'agit, par exemple, de couvrir un même congrès.

Pierre-Yves Collombat mérite indiscutablement le prix de l'humour parlementaire. Si les économies que j'ai présentées sont limitées au regard de l'ensemble du budget de l'État, je tiens à rendre hommage à ceux qui les ont réalisées, notamment aux responsables du Conseil constitutionnel, qui font preuve d'une très forte volonté d'économie. La directrice de cabinet du président de la République a en outre répondu de façon très détaillée à notre questionnaire, faisant apparaître un effort remarquable de réduction des coûts.

Le projet de réforme en débat à l'Assemblée nationale trouve son origine dans la nécessité de transposer, avant le mois de juillet 2015, deux directives européennes relatives à l'accueil des demandeurs d'asile et à la procédure d'examen de leur demande. Il prévoit que celle-ci se déroule dans un délai de neuf mois, et y apporte des modifications : réforme de la procédure prioritaire, du déroulé de l'entretien, meilleure prise en compte de la vulnérabilité du demandeur au cours de la procédure. Les auditions que nous avons conduites, ainsi que notre déplacement, ont fait apparaître certains manques.

Ce budget de transition tente d'assurer la pérennité du financement de la politique d'asile tout en anticipant cette réforme. Il en résulte de nombreuses incertitudes, en particulier pour le secteur associatif. En 2015, les crédits consacrés à l'exercice du droit d'asile augmenteront de 2,24 %, passant de 498,5 millions d'euros à 509,7 millions. La progression de 6,7 millions de la subvention pour charges de service public de l'OFPRA tient à la création de 55 postes d'agents de protection supplémentaires afin de réduire le stock de demandes.

Les crédits consacrés à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) par l'action 7 du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » augmenteront de près de 3 %, passant de 22,23 millions d'euros à 22,87 millions, afin de financer neuf emplois supplémentaires affectés à la CNDA et de réduire les délais de jugement des recours. Cette hausse est donc sans commune mesure avec celle que connaît l'OFPRA. Il nous faut être vigilants car si ce projet a été écarté pour le moment, il a été envisagé de transférer le contentieux de l'asile aux juridictions administratives de droit commun.

Après les efforts de sincérité budgétaire salués par notre commission depuis 2012, nous ne pouvons que regretter le manque de réalisme des prévisions, en particulier pour l'allocation temporaire d'attente (ATA). Les dépenses d'intervention de l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 ne progressent ainsi que de moins de 1 %, passant de 459,2 millions d'euros à 463,7 millions. L'exécution de ces dépenses en 2013 s'élevait pourtant à 498 millions d'euros en autorisations d'engagement et 497 millions en crédits de paiement, auxquels doivent être ajoutés 41 millions d'euros au titre de l'ATA dont le versement a été reporté sur 2014.

Les crédits destinés au financement des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) atteignent 220,8 millions, contre 213,8 millions en 2014. Le nombre de places en CADA atteindra 25 689 à la fin de cette année. Ce chiffre reste insuffisant au regard des 35 000 places fixées comme objectif à l'horizon 2019 par le rapport des inspections générales d'avril 2013. Rien n'apparaît à ce sujet dans ce projet de loi de finances.

Après avoir baissé en 2014, le financement de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile augmente de 14,8 %, atteignant 132,5 millions d'euros en 2015. Les crédits destinés à l'ATA continuent en revanche de baisser pour s'établir à 110 millions d'euros.

Dans le cadre de la réforme de l'asile, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui contribue à la politique d'accueil des demandeurs d'asile, voit considérablement s'accroître sa charge de travail sans que le projet de loi de finances prévoie une augmentation de ses moyens. S'il assure aujourd'hui la coordination du réseau des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile, il s'appuie largement sur le secteur associatif pour leur gestion. Il est cependant prévu, dans la perspective du guichet unique, que l'OFII internalise nombre des prestations dispensées par les associations. Sera-t-il en mesure d'assumer ces nouvelles missions avec ce budget ?

Les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile (PADA) ont été mises en place par le milieu associatif depuis l'année 2000 à la demande des pouvoirs publics afin de pallier les limites du dispositif national d'accueil (DNA) et de réduire les délais d'attente pour entrer en CADA. Ces structures jouent un rôle primordial dans le premier accueil des demandeurs d'asile en assurant leur domiciliation et en les accompagnant dans leurs démarches. Certaines assurent également l'orientation vers une solution d'hébergement d'urgence et suivent les demandeurs d'asile dans l'instruction de leur dossier par l'OFPRA puis, le cas échéant, devant la CNDA.

Assurant une mission de service public, ces plateformes associatives sont financées par des subventions provenant majoritairement de l'OFII et du budget européen, les collectivités territoriales apportant le solde. De l'avis de toutes les associations rencontrées, ce mode de financement pose problème : la demande et surtout le versement des financements européens obéissent à une procédure très lente et inadaptée. Des déconvenues surviennent au moment du règlement. Ce mode de financement entraîne la nécessité pour les associations d'effectuer des avances à l'État, parfois sur plusieurs années, ce qui suscite des difficultés de trésorerie.

L'avenir des PADA et de leur financement est incertain. Le Gouvernement prévoit la création d'un guichet unique d'enregistrement de la demande et d'entrée dans le dispositif d'accueil : le demandeur d'asile, qui doit actuellement rencontrer cinq interlocuteurs différents - la PADA, la préfecture, l'OFII, l'OFPRA et Pôle Emploi - n'aurait plus affaire qu'à l'OFII qui procèderait au premier accueil en l'informant sur la procédure et en lui présentant une offre de prise en charge, et à l'OFPRA.

Si tous les acteurs reconnaissent que l'État doit retrouver son rôle dans le premier accueil des demandeurs d'asile, beaucoup expriment des doutes quant à la capacité de l'OFII de reprendre l'intégralité des missions aujourd'hui assurées par les PADA. C'est pourquoi il a été décidé de maintenir, ne serait-ce qu'en 2015, les missions de celles-ci ainsi que leur financement à hauteur de 8,5 millions d'euros provenant de l'OFII en attendant de mener une réflexion plus approfondie sur les modalités de la mise en place du guichet unique.

Je vous propose, malgré les réserves que j'ai émises, de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

Je suis inquiet des résultats de la réforme en cours. J'ai été rapporteur de la dernière loi sur l'asile lorsque Dominique de Villepin était ministre des affaires étrangères : ses ambitions étaient les mêmes et elles se sont heurtées à la réalité. Je ne vois pas, dans la réforme proposée, ce qui réduira les délais d'instruction. Or c'est indispensable pour limiter le séjour prolongé des demandeurs d'asile et les coûts conséquents que cela entraîne.

Une épée de Damoclès pèserait, selon vous, sur la CNDA ? J'aimerais être rassuré sur son avenir.

Le budget de l'OFPRA tient bien compte des nouvelles charges qui pèseront sur lui après la réforme, tout en tentant de répondre à l'enjeu du raccourcissement des procédures, essentiel pour des raisons humanitaires comme financières : le dispositif d'accueil des demandeurs d'asile revient à plus de 30 millions d'euros par mois. Et il est bien différent d'être débouté après six mois ou après trois ans.

Je suis moi aussi inquiet pour la CNDA, qui recevra davantage de demandes de recours. S'y ajoute la question du traitement, en amont, des demandes déposées en préfecture et des moyens affectés au premier accueil des demandeurs.

Notre dispositif doit véritablement être renouvelé : l'ensemble des pays européens font face à une augmentation des demandes d'asile, pas la France. Notre politique n'est-elle pas devenue dissuasive ? Nous ne prenons pas notre part dans l'accueil des citoyens du monde qui méritent protection. On le voit quotidiennement à Calais car, malgré la publicité sur la possibilité de déposer une demande d'asile en France, les migrants préfèrent traverser la Manche.

Ayant eu l'honneur de présenter ce rapport ces trois dernières années, je me réjouis que les crédits « Asile » fassent toujours l'objet d'un rapport spécifique, distinct de celui consacré aux crédits « Immigration » : l'asile est un droit garanti par la convention de Genève, l'immigration relève d'une politique.

L'intention du ministre de l'intérieur de raccourcir le délai d'instruction est très louable. Des efforts remarquables ont été accomplis en ce sens au sein de l'OFPRA par Pascal Brice et à la CNDA sous l'autorité de sa présidente. Il était paradoxal que davantage de décisions de droit à l'asile soient prises par la CNDA, instance de recours, que par l'OFPRA. Je partage les interrogations de mes collègues sur l'accueil en préfecture, l'OFII, et la procédure accélérée, qui suscite l'inquiétude, notamment dans les instances internationales. Toutes les procédures doivent évidemment être les plus rapides possibles dans le respect des droits des personnes. Il importera, Madame la rapporteure pour avis, que vous insistiez avec force sur notre profond attachement à la CNDA : ce serait un recul que les recours en matière d'asile s'exercent devant les juridictions de droit commun.

Le débat sur le projet de loi relatif à l'asile sera l'occasion de revenir sur les points évoqués par Jean-Pierre Sueur. Jean-Yves Leconte et moi avions rédigé, au nom de la commission des lois, un rapport d'information sur ce sujet, assorti de quelques propositions que nous ne manquerons pas de rappeler. Je m'inquiète moi aussi des faibles crédits de la CNDA qui manque cruellement de moyens. Ceux de l'OFPRA sont enfin suffisants. Renforcer ces deux institutions, c'est faire chuter les coûts exorbitants de l'attente, en elle-même insupportable pour les demandeurs. En l'absence de vision politique, ces crédits sont un replâtrage ; ils seraient bien mieux investis s'ils étaient concentrés en amont sur l'accueil et l'orientation des demandeurs, ainsi que sur le recrutement et la formation des officiers de protection de l'OFPRA.

Certains acteurs avaient critiqué les délais ainsi que le fonctionnement de la CNDA et un transfert du contentieux à la juridiction de droit commun avait été envisagé. L'idée a été écartée...

Heureusement !

Sur le triennal 2015-2017, la CNDA disposera de 27 nouveaux emplois et bénéficiera de neuf créations de postes dès 2015. Le guichet unique devrait rassembler des agents de préfecture ainsi que des agents de l'OFII, c'est pourquoi il y a lieu de s'interroger sur les conditions de mise en oeuvre de la réforme par l'OFII. Par ailleurs, que deviendront les associations qui gèrent les plateformes d'accueil ? Enfin, je peux vous indiquer l'inversion des taux de protection accordée par l'OFPRA et la CNDA pour la première fois en 2013 : l'OFPRA a accordé plus de 52 % des protections.

Je vous propose de donner un avis favorable à ces crédits.

Je voterai contre.