Nous allons en premier lieu auditionner M. Bruno Lasserre, Vice-Président du Conseil d'État, et Mme Catherine Bergeal, Secrétaire générale du Conseil d'État.

Monsieur le Président, Madame, votre audition est particulièrement importante pour nous dans le cadre de cette Commission d'Enquête. Le Vice-Président du Conseil d'État est le plus haut fonctionnaire de notre pays, et le Conseil est au coeur du droit public et de l'appareil d'État, ce qui vous confère une position imminente pour évoquer les sujets qui nous préoccupent, à savoir les mutations de la Haute Fonction Publique, ainsi que les allers-retours du secteur public vers le privé.

Vous pourrez sans doute nous expliquer comment le Conseil d'État gère cette situation, et comment vous appréhendez plus largement cette problématique, notamment à travers d'éventuelles évolutions à apporter aux dispositifs actuels accordant ces droits à partir, et ces disponibilités.

Je souhaiterais en préambule vous demander si les membres du Conseil d'État ont vocation à occuper les plus hauts postes dans l'administration, et, le cas échéant, pourquoi ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bruno Lasserre et Mme Catherine Bergeal prêtent serment.

Je vous en remercie.

Je souhaite tout d'abord vous remercier pour votre invitation, que j'aborde avec humilité, puisque j'ai pris mes fonctions de Vice-Président du Conseil d'État depuis seulement un mois. Par conséquent, je suis aidé par Catherine Bergeal, Secrétaire Générale du Conseil d'État depuis 2015.

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, vous nous avez demandé de dresser une photographie du corps du Conseil d'État or, j'estime important de commenter les chiffres que nous avons rassemblés, avant de vous répondre. Vous avez sollicité une série de renseignements, de 2007 à 2017, sur la question des fonctions assignées aux membres du Conseil d'État, des positions qu'ils occupent, et en particulier du nombre de conseillers remplissant des fonctions dans le secteur privé.

L'effectif total du Conseil d'État atteint 323 personnes en 2017, contre 313 en 2007. Nous oscillons entre 310 et 320 membres depuis dix ans. Cette moyenne englobe tous les grades présents au Conseil d'État, des débutants, auditeurs de deuxième classe, jusqu'au Vice-Président, chef du corps.

Parmi ces 323 membres, 208 sont en activité au Conseil d'État, Institution soumise au statut de la Fonction Publique, qui recense quatre positions : l'activité, le détachement, la disponibilité et le congé parental. Ces chiffres, relativement stables, sont en légère hausse par rapport à 2007, puisqu'il y a dix ans, seulement 186 membres servaient le Conseil d'État en activité au sein du corps.

Sur ces 323 membres, 26 d'entre eux exercent actuellement des activités dans le secteur privé, soit 8 %. Ces chiffres affichent une forte baisse depuis dix ans, puisque ce taux atteignait 33 membres en 2007, et 39 membres en 2011. Loin de s'accentuer, cette tendance observe une décélération constante depuis six ans. Le phénomène de départ massif vers le privé, relayé par certains organes médiatiques, est donc infondé.

Concernant les 26 membres présents dans le secteur privé, 22 sont en disponibilité au Conseil d'État, essentiellement pour convenances personnelles. Neuf sont avocats, tandis que les autres exercent des fonctions en entreprise, ou conduisent des projets personnels. Cette position de disponibilité permet en effet de sortir de la Fonction Publique pendant dix ans, sans avancer en grade, ni bénéficier des droits à la retraite. Par ailleurs, les quatre membres restants sont en détachement, dont trois membres servent dans des fondations à but non lucratif : la fondation des Sciences Politiques, la fondation du Patrimoine, et la fondation créée par les Universités.

Enfin, le décret de 1985 recense quinze cas différents de détachement, dont la possibilité de rejoindre une entreprise chargée d'une mission d'intérêt général, ce qui est le cas du quatrième collègue dont j'ai fait état.

Quinze membres du Conseil d'État en activité ont servi dans le privé par le passé grâce à l'obtention d'une disponibilité, chiffre également stable depuis dix ans. Enfin, la durée moyenne d'activité dans le secteur privé des membres ayant ensuite réintégré le Conseil d'État atteint environ sept ans, six mois et quinze jours pour 2017.

Je vous remercie pour toutes ces précisions, qui ont dû vous demander de nombreuses recherches, et qui permettent d'objectiver un certain nombre de données sur le Conseil d'État.

Les passages du Conseil d'État vers le secteur privé sont traités avec attention. Lorsqu'un de nos collègues demande une telle disponibilité, pour convenance personnelle ou bien pour créer une entreprise, il formule une requête soigneusement examinée, puisque la disponibilité n'est de droit que dans certaines situations : élever un enfant, s'occuper de parents malades.

Dans tous les autres cas, ces requêtes sont étudiées par le Bureau, sous réserve de l'intérêt du service, et sur demande de l'intéressé. Le Bureau est l'Instance gouvernante du Conseil d'État, chargée d'examiner ces dossiers. Nous vérifions préalablement que toutes les conditions sont remplies pour que la requête soit recevable, notamment concernant la règle des quatre ans d'ancienneté et de service effectif dans le corps du Conseil d'État.

Aucune demande de disponibilité pour convenance personnelle n'a été refusée par le passé, puisque nous considérons qu'il s'agit d'un choix. Sans pour autant encourager de telles demandes, nous y accédons. En revanche, nous ne prospectons pas pour les intéressés. Dans l'hypothèse où les membres du Conseil auraient conclu un marché ou des contrats avec l'entreprise qu'ils s'apprêtent à rejoindre, la Commission de déontologie est systématiquement consultée pour donner un avis sur la compatibilité de ces nouvelles fonctions avec la Loi, et évaluer si le départ du conseiller vers ces entreprises pourrait remettre en cause la dignité ou l'impartialité des fonctions qu'il a préalablement exercées au Conseil d'État.

Aucun conseiller n'est allé à l'encontre d'un avis défavorable de Commission de déontologie.

Peu d'avis défavorables ont été formulés.

La Commission de déontologie en a délivré quelques-uns.

Je me permets d'intervenir afin d'étayer les propos de Bruno Lasserre : plusieurs avis défavorables ont formellement été exprimés. Dans le cadre de mes fonctions, j'ai assisté à certains cas où l'intéressé se présente préalablement face à la Commission de déontologie pour recueillir un avis, avant même de présenter sa demande au Bureau, qui n'a parfois aucune chance d'aboutir.

Effectivement, plusieurs avis défavorables ont été délivrés au cours de ces dernières années. Nous nous montrons également très attentifs au respect de la déontologie lorsqu'un collègue réintègre le Conseil d'État après avoir servi dans le privé. Premièrement, nous veillons à ce que son affectation ne l'expose pas à un risque de conflit d'intérêts, notamment pour ceux ayant rejoint un cabinet d'avocats, et qui ont désormais l'interdiction de revenir au sein de la section de contentieux, où ils seraient amenés à exercer des activités juridictionnelles.

Deuxièmement, nous obligeons ces collègues à remplir une déclaration d'intérêts détaillant leurs activités passées sur les cinq dernières années, ainsi que les rémunérations qui y sont associées, obligation à laquelle sont soumis tous les membres du Conseil d'État. Cette déclaration d'intérêts est prise très au sérieux par le Conseil d'État. Elle est ensuite transmise à la Secrétaire Générale ou au Vice-Président de l'institution, et donne lieu à un entretien de déontologie entre l'intéressé et le Président de la Chambre ou de la section dont il relève, afin d'instaurer un dialogue et identifier les conjonctures dans lesquelles il devra se déporter en cas de risque.

Je précise que le Conseil d'État a mis en place depuis 2011, soit cinq ans avant la Loi de 2016, une charte déontologique de la juridiction administrative, document public auquel est annexé un certain nombre d'avis portant sur des situations particulières. Cette charte comporte parfois des règles plus sévères que celles exprimées par la Loi, notamment pour les départs vers des cabinets d'avocats, dont le délai minimum a été étendu à cinq ou dix ans.

Je possède personnellement peu de recul sur la question, d'autant que je n'ai jamais servi dans le privé. Cependant, nous sommes persuadés que le Conseil d'État est un corps conçu dès son origine pour servir l'État. La position de conseiller d'État n'octroie aucun droit à ceux qui l'occupent, et l'État doit choisir ceux qui le servent en fonction de leurs compétences et talents professionnels.

L'État cherche de bons serviteurs, efficaces et utiles, capables de mobiliser leurs talents, leur énergie et leur enthousiasme au service de la politique publique. Ces fonctions sont précédées d'appels à candidature, d'examens par un comité, et d'auditions. Nous encourageons nos collègues à servir l'État dans tous ses aspects, à diverses étapes de leur carrière. Nous pensons que l'administration ne peut être correctement jugée et appliquée, que si elle est connue de l'intérieur par ceux qui la pratiquent.

Nous ne sommes pas retranchés de la société ni désintéressés des enjeux économiques, sociaux et politiques des décisions que nous prenons. Nous pensons qu'un bon Juge est une personne à l'épreuve du terrain, au courant des réalités, et ayant pris des risques à travers l'exercice de fonctions d'encadrement, et capable d'anticiper les conséquences des décisions prises sur l'action administrative et sur la réalité du terrain.

Nous ne sommes pas des Juges en chambre : se confronter aux réalités fait partie de notre identité constitutive. Nous estimons rendre un meilleur service dans les deux fonctions qui sont les nôtres - à savoir le conseil juridique et l'action juridictionnelle - lorsque nous connaissons l'administration de l'intérieur, raison pour laquelle nous encourageons les départs. Je répète toutefois que tout détachement est soumis à l'appréciation du Bureau. Certains de nos collègues partent exercer leurs activités dans des collectivités territoriales et demeurent au service de l'État, dans des entreprises publiques.

Dans une vie professionnelle de plus en plus longue (le départ à la retraite s'opère à 67 ans), nous estimons ne pas être en mesure d'offrir à tous nos collègues les moyens de satisfaire leurs aspirations, et nous comprenons que certains d'entre eux veuillent acquérir des compétences qu'ils ne trouveront pas au sein du Conseil d'État, et relever des défis en se confrontant à des situations plus risquées.

Nous encourageons ces départs pour renforcer la qualité du service fourni à l'État, puisque ces membres, qui réintègrent le Conseil aguerris et riches de nouvelles expériences, s'avèrent ensuite meilleurs dans leurs fonctions. Nous sommes favorables à ce que ces modalités enrichissent le service du Conseil d'État dans ses missions.

Une réforme, annoncée par le Premier Ministre le 1er février 2018, est en cours. Elle conduira les jeunes membres du Conseil, justifiant de deux ans d'ancienneté, à partir sur des missions prioritaires identifiées par l'État, et à travailler sur la conduite de projets. Un jeune membre sera affecté à un projet de revalorisation du travail en prison au sein de l'administration pénitentiaire, tandis qu'un autre collègue s'investira au service de la lutte contre l'extrême pauvreté, et qu'un troisième se consacrera aux droits des étrangers et à la mise en oeuvre de la Loi Asile Immigration. Ces missions dureront entre 18 mois et deux ans.

Je suis certes rassuré par vos propos, et je vous réitère l'attachement que nous éprouvons envers le Conseil d'État, que nous apprécions.

Toutefois, un tiers des effectifs du Conseil d'État se trouve ailleurs que sur les missions pour lesquelles ils ont été recrutés, proportion importante. Cette tendance, qui se retrouve dans diverses Institutions, n'est pas exclusive au Conseil d'État, mais reste problématique.

Si ces mobilités facilitent les carrières au sein du Conseil d'État, cela les désavantage probablement pour ceux qui n'ont pas eu l'opportunité d'intégrer ce Conseil, et qui auraient pu rejoindre l'Institution. Je m'interroge donc sur le bon fonctionnement du Conseil d'État, à seulement deux tiers de son effectif total.

Êtes-vous parfois obligés de compléter vos effectifs par des intérimaires ou des recrutements sur contrat ? Organisez-vous des recrutements parallèles ? Si votre fonctionnement ne s'en trouve pas entravé, j'imagine que vous n'avez donc pas besoin de recruter autant de conseillers d'État : les effectifs pourraient être réduits.

Cependant, cela poserait à terme le problème de l'existence du corps, d'autant que vos effectifs sont polyvalents et que les missions auxquelles ils sont affectés pourraient être pilotées par de nombreux énarques, qui précisément se plaignent de voir leur carrière rapidement limitée, puisqu'un certain nombre de leurs collègues occupent ces places, sans en remplir les fonctions.

Ce tiers des effectifs dont vous faites mention n'est pas propre aux dernières années, et représente une constante relativement stable. Historiquement, l'idée du créateur du Conseil d'État, avant l'Empire, était d'ailleurs de constituer un vivier de talents dans lequel l'État puisse puiser pour son service.

Les membres du Conseil d'État ne sont effectivement pas les seuls à exercer des fonctions de conseil ou des fonctions juridictionnelles. Nous faisons appel, chaque année, à des Maîtres des requêtes, en service extraordinaire, effectuant des mobilités au Conseil d'État. Nous encourageons ces mouvements inverses, qui concernent des administrateurs civils, des magistrats judiciaires ou encore des professeurs d'université, venus exercer des fonctions de conseil durant quatre ans. Ces effectifs sont actuellement de 23.

Des conseillers d'État en service extraordinaire rejoignent également le Conseil d'État pour cinq ans, dans des fonctions administratives ou juridictionnelles. Ces personnes complètent l'effectif du Conseil d'État, puisqu'elles sont intéressées par nos fonctions et peuvent être intégrées à l'Institution de façon pérenne à l'issue de leur période de détachement, pour certains Maîtres des requêtes en service extraordinaire.

Des concours parallèles ou annexes sont-ils organisés pour recruter des renforts si le Conseil est en sous-effectif ?

Aucun concours de recrutement parallèle n'est organisé en dehors des deux modes d'accès préalablement évoqués. Actuellement, seuls 40 % des membres entrés au Conseil d'État sont issus de l'auditorat, puisque l'institution absorbe également ses effectifs par des voies parallèles, que nous appelons « le tour extérieur ».

Les membres du Conseil d'État recrutés directement à l'issue de l'ENA représentent donc un tiers des effectifs, mais une majorité de nos collègues a exercé des fonctions variées avant de nous rejoindre.

J'ai moi-même intégré le Conseil d'État treize ans après ma sortie de l'ENA, en provenance du corps des tribunaux administratifs.

Je ne doute pas de l'intérêt de ces mouvements et recrutements extérieurs, mais je me demande pourquoi les membres du Conseil d'État se retrouvent dans des positions éminentes, au Secrétariat Général du Gouvernement, ou bien au Conseil Constitutionnel. L'expertise de ces personnes ne justifie pas de tels transferts.

Il n'existe pas de voie préétablie. De nombreuses personnes se découvrent une passion pour le droit au cours de leur carrière, et témoignent de l'envie de nous rejoindre. Certains collègues, le cas du Président de la Section du Contentieux est exemplaire, ne sont pas issus de l'ENA. Le Conseil d'État fait preuve d'une capacité à intégrer des membres de tous horizons, motivés par leur amour du droit et leur envie d'intégrer l'Institution.

La suspension des recrutements à la sortie de l'ENA vous poserait-elle problème ? Vous semblez parvenir à rassembler vos effectifs à travers d'autres modes de recrutement.

Oui, cela me gênerait considérablement, puisque je considère que la force du Conseil d'État, par rapport à d'autres juridictions, est d'accueillir tous les ans une jeune classe d'âge, issue de l'ENA. Cette Institution a besoin d'être bousculée par des jeunes et de rester en phase avec la société et ses changements. Ces recrutements sont donc aussi importants que productifs, et forcent le Conseil d'État à se remettre en question et à s'ériger comme le reflet d'une société en mutation. Je reste très attentif à valoriser la jeunesse comme un élément stimulant qui se fait le relais des aspirations des jeunes.

Cette Institution serait différente si ses effectifs y étaient intégrés après quinze ou vingt ans de service ailleurs.

Quelle est la spécificité du Conseil d'État ?

Nos missions sont nos spécificités. Le Conseil d'État est tenu de conseiller le Gouvernement sur les textes de Loi, d'être la Cour au sommet de la juridiction administrative pour juger l'administration, et de mener des études au service du Gouvernement et du Parlement en établissant des rapports.

Par ailleurs, le Conseil se caractérise par de fortes valeurs, à savoir son indépendance, la promotion en son sein des opinions divergentes. Le Conseil est également une Institution collégiale, où aucune décision n'est prise seule ; et revendique enfin son impartialité.

La France possède de grandes écoles, qui, chaque année, apportent à l'État des générations de hauts fonctionnaires. Connaît-on les besoins du pays en Hauts Fonctionnaires ? Connaissez-vous les besoins du Conseil d'État ?

Je ne prétends pas répondre à la place du Premier Ministre, mais je peux vous affirmer que le Conseil d'État, qui doit se renouveler, a besoin de quatre ou cinq jeunes auditeurs chaque année, rythme qui nous est nécessaire pour rajeunir l'Institution.

Seriez-vous opposé à ce que ces interventions extérieures fassent l'objet d'une publication ?

Nous remplissons trois fonctions, comme je le rappelais, or la question que vous posez doit être restituée pour chacune de ces trois fonctions.

Le Juge ne statue que sur un dossier contradictoire et ne possède aucun autre document que ceux produits par les parties. Il ne peut donc juger en fonction d'autres pièces que celles figurant dans son dossier, au point que pour répondre aux exigences d'impartialité rappelées par la Cour Européenne des Droits de l'Homme, le Conseil d'État, lorsqu'il juge un recours contre un décret, s'interdit de consulter l'avis émis par la section administrative de l'Institution, justement pour ne pas être influencé par des éléments que les requérants n'ont pas.

Dans sa fonction de conseil, conformément au rôle qui lui est conféré par la Constitution, le Conseil examine les projets de lois, d'ordonnances, de décrets et reçoit des demandes d'avis formulées par le Gouvernement. L'Institution statue donc sur des projets qui lui sont soumis par le Gouvernement, avec qui elle entretient un dialogue. Dans ce cadre, le Conseil n'interagit qu'avec le Gouvernement auquel il peut demander des informations de nature à l'éclairer.

Enfin, le Conseil d'État a une fonction d'étude et de proposition, dans le cadre de laquelle il auditionne largement les acteurs de la société. Les conclusions que nous en tirons sont disponibles, et la liste des personnes auditionnées est publiée.

Comment expliquez-vous la contestation ambiante, dénonçant le fait que le Conseil auditionnerait toujours les mêmes parties prenantes ? Je pense notamment au projet de loi Hulot qui fait l'objet d'un rapport des Amis de la Terre. Ce rapport repose sur des assertions infondées qui tiendraient à laisser penser que les personnes qui ont fait leurs études ensemble ont des liens de connivence.

Vous évoquez le problème de la porte étroite, qui existe devant le Conseil Constitutionnel, mais non au Conseil d`État.

Devant le Conseil d'État, seules les parties peuvent communiquer, des personnes extérieures peuvent intervenir si elles estiment que leur intérêt est lésé par un texte. Dans ce cas précis, l'intervention est jointe au dossier, et communicable aux parties, qui peuvent contester les décisions. Devant les sections administratives, existe la possibilité exceptionnelle de soumettre des observations extérieures, partagées avec tous les membres de la section. Cette procédure demeure rare et relève de la fonction de conseil de l'Institution, qui n'est pas publique, à l'exception de l'avis que nous transmettons au Gouvernement.

La communication de ces avis pourrait s'avérer intéressante pour le Conseil d'État.

Nos avis ne sont pas publics, nous ne communiquons pas non plus le dossier du Rapporteur ni sur les autres documents soumis à notre étude.

L'ensemble de la procédure est bilatéral avec le Gouvernement, et il est impossible de rendre publique une partie des avis rendus.

Vous pourriez toutefois auditionner des parties extérieures.

Nous procédons parfois ainsi, mais pas dans le cadre d'une activité juridictionnelle. De telles auditions s'effectuent exclusivement dans le cadre d'une activité de conseil.

Vous avez insisté sur la vigilance dont le Conseil d'État fait preuve par rapport aux collègues qui rejoignent un cabinet d'avocats, en les soumettant à des entretiens de déontologie. Le passage au retour devant la Commission de déontologie ne serait-elle pas une démarche pertinente, permettant d'éviter d'éventuelles suspicions ?

Certes, mais cette démarche s'avère très complexe puisqu'au retour, nous devons surtout éviter, dans les fonctions internes, que l'intéressé prenne parti sur une affaire concernant un ancien client. Il est assez difficile, depuis l'extérieur, d'imaginer tous les cas dans lesquels une telle conjoncture puisse se produire.

La France affichait indéniablement un retard en matière de déontologie dans la fonction publique, qui a été comblé par le Législateur, grâce aux Lois de 1993 et de 2016, figurant actuellement parmi les plus strictes au monde.

Au lieu d'ajouter à cette législation déjà très rigide, nous devrions évaluer, assumer et expliquer ces Lois. La charte de déontologie du Conseil d'État a par ailleurs traité cette question du retour, mais je ne suis pas certain qu'une consultation obligatoire de la Commission de déontologie apporte une réelle valeur ajoutée.

Nous devons évaluer l'existant, avant d'en exiger davantage.

Y a-t-il des cas où ce retour aurait été mal géré et aurait suscité des questions légitimes, ou bien exposé l'intéressé à des conflits d'intérêts ? Avons-nous enregistré des contestations concrètes, prêtant à discussion ou à critique ? Personnellement, je n'ai pas eu connaissance de tels événements.

Nous avons été marqués par la communication d'Emmanuelle Mignon, qui a rejoint un cabinet d'avocats et qui valorise sa connaissance de l'appareil d'État. Pensez-vous que cela est normal, ou cette pratique appelle-t-elle davantage de vigilance ?

Par ailleurs, le Bureau du Conseil d'État s'est-il prononcé lorsque Laurent Vallée a quitté le Secrétariat Général du Conseil Constitutionnel pour rejoindre le groupe Carrefour ?

Je n'étais pas au Bureau du Conseil d'État lorsque cette question s'est posée.

Concernant la question de l'appartenance au Conseil d'État perçue comme un avantage par les avocats, il existe au sein de la juridiction administrative un Collège de déontologie qui publie des bonnes pratiques, établies selon des principes généraux déclinés en fonction de situations, assortis de recommandations concrètes auxquelles les conseillers doivent se conformer. Nous réservons une délibération spécifique aux avocats, insistant sur l'importance de ne pas ériger leur appartenance au Conseil d'État en un élément publicitaire.

Nous avons rencontré un problème de méconnaissance de ces délibérations avec un Magistrat, qui, après sa retraite, s'est adonné à une publicité excessive sur Internet. Le Collège de déontologie a exigé que ces annonces soient immédiatement retirées, volonté qui a été respectée. Si le Magistrat n'avait pas obtempéré, le Conseil aurait éventuellement déclenché un retrait d'honorariat, ce qui aurait considérablement nui à l'image de l'intéressé.

Concernant Laurent Vallée, qui était en détachement et qui a été réintégré en gestion, l'intéressé est passé devant le Bureau du Conseil d'État qui lui accordé une disponibilité pour convenance personnelle suite à l'avis favorable de la Commission de déontologie.

Le temps de passage de retour au Conseil d'État est un temps de raison qui s'applique juridiquement, puisque le Conseil est tenu de réintégrer ses membres temporairement pour pouvoir les en ressortir ensuite. Cette règle s'applique à l'ensemble des fonctionnaires.

Par qui les membres du Conseil d'État sont-ils désignés ? Qui peut solliciter le Conseil d'État ? Les jeunes sortis de l'ENA intégrés au Conseil chaque année bénéficient-ils d'une formation particulière ?

Le Conseil d'État n'est pas une Instance politique, de fait, ses membres ne sont pas élus. La nomination au Conseil d'État s'opère par différentes voies. Les anciens élèves de l'ENA sont recrutés lors de leur sortie en fonction du classement de chaque promotion, le Conseil est choisi parmi les dix premiers du classement. La formation des auditeurs, à la fois pratique et théorique, s'effectue sur place, pendant les six premiers mois.

Les autres voies pour rejoindre le Conseil d'État sont le tour extérieur, pour des postes de Maîtres des requêtes ou de conseillers d'État, selon des conditions de durée de service préalablement fixées.

Le Conseil d'État ne peut être saisi par des particuliers que dans sa fonction juridictionnelle. La réforme constitutionnelle de 2008 permet toutefois à des parlementaires, avec l'accord du Président de leur assemblée, de nous saisir sur des propositions de loi, ce que nous avons fait récemment au Sénat.

Sur le plan juridique, le Conseil d'État peut intervenir en premier ressort, pour les décrets, ou bien en Cassation, ce qui exige d'abord la contestation de l'acte administratif devant un Tribunal, en faisant appel devant une Cour d'Appel avant de se pourvoir en Cassation devant le Conseil d'État, juridiction ouverte à tous, et qui traite de multiples cas, dans tous les domaines dont naissent des litiges administratifs, in fine résolus par le Conseil d'État.

Merci pour cette audition.

Je souhaiterais avoir des précisions sur les conditions du retour au Conseil d'État d'un membre qui en était parti. J'ai cru comprendre que cela s'accompagnait d'une procédure écrite, mais également d'un dialogue collégial.

Pourriez-vous nous fournir davantage de détails sur ce dialogue ?

Par ailleurs, dans le cas où un parlementaire serait amené à rencontrer un litige sur une question soulevée par la Haute Autorité, un dialogue collégial est-il organisé ?

Votre question est très importante, puisque bien souvent, l'intéressé minimise le conflit d'intérêts dont il participe. De fait, un regard extérieur est requis pour dénoncer les problèmes que cela implique. Ces dialogues peuvent donc confronter les intéressés à d'autres visions que la leur, ce qui engendre des discussions.

Cette déclaration d'intérêts consiste en un formulaire dans lequel l'intéressé doit décrire ses activités passées, ses rémunérations, ses intérêts privés, ainsi que ceux du conjoint. Cette déclaration est ensuite lue collectivement, et entraîne parfois une mise en garde de l'intéressé par rapport aux dossiers éventuellement épineux présentant des risques de conflits.

Un baromètre social a été instauré au sein du Conseil d'État et d'autres juridictions administratives, et a montré que cet entretien, très plébiscité, est jugé utile par les intéressés, qui initialement affichaient pourtant des craintes et de la résistance face à ce dispositif.

Je précise que nous n'utilisons pas les formulaires de la HATVP, puisque nos déclarations d'intérêts sont plus exigeantes que les leurs, notamment sur les activités du conjoint de chaque fonctionnaire.

Monsieur le Président, d'après votre expérience, avez-vous constaté des mutations au sein de la Haute Fonction Publique depuis ces dernières décennies ? Avez-vous remarqué des nouveautés ?

Nous avons le sentiment, en dehors du Conseil d'État, que ce phénomène d'allers-retours et d'échanges entre secteurs public et privé s'intensifie au sein de la Haute Fonction Publique. Quelle est votre opinion sur le sujet, en qualité de Haut Fonctionnaire ?

J'ai passé huit ans au Conseil, essentiellement dans les fonctions contentieuses, avant de m'orienter vers les télécommunications, puisque j'ai été Directeur au Ministère des PTT, et très actif dans la réforme du secteur. Après quoi, j'ai réintégré le Conseil d'État pour à nouveau y occuper des fonctions contentieuses, avant de présider l'Autorité de la Concurrence pendant douze ans. Je suis revenu au sein du Conseil le 1er octobre 2016, où j'ai pris la Présidence de la section de l'Intérieur, qui a pour rôle le conseil administratif du Gouvernement, avant d'être nommé Vice-Président du Conseil d'État le mois dernier.

Je n'ai jamais éprouvé la volonté d'aller dans le privé en dépit de nombreuses propositions, puisque mes missions étaient intéressantes, au service de réformes, et comportaient des prises de risques.

Je n'ai par ailleurs jamais servi dans un Cabinet ministériel, ce qui peut pourtant accélérer les carrières.

Je considère que l'État a besoin de compétences très diverses, et la connaissance de certaines sociétés depuis l'intérieur peut s'avérer utile dans le cadre de négociations. L'État requiert des compétences économiques, qui font défaut à la Fonction Publique française par rapport au reste de l'Union Européenne. L'État a également besoin d'administrateurs, de managers afin de diriger des équipes et conduire des projets.

Je pense donc que l'État est confronté au défi de recruter les meilleurs talents à son service, dans un environnement de plus en plus complexe, où l'expertise se situe malheureusement du côté des entreprises avec lesquelles l'État négocie.

Recruter des personnes ayant acquis une expérience dans le privé peut donc s'avérer positif pour le service de l'État, qui doit toutefois veiller à la déontologie et à la prévention du conflit d'intérêts.

Par ailleurs, la carrière et la vie professionnelle de chacun évoluent. La jeune génération doit prendre des risques et manifeste le désir d'acquérir de nouvelles compétences, aspirations ne devant pas être freinées par le Conseil d'État.

Monsieur le Président, nous partageons tous la nostalgie d'une époque révolue, où les grands commis et les hauts fonctionnaires vivaient leur engagement au service de l'État comme un sacerdoce, sans jamais envisager de se tourner vers le secteur privé. Malheureusement, cette époque est révolue. Toutefois, Jean-Pierre Chevènement propose de se montrer plus sévère sur le délai de possibilité de retour des hauts fonctionnaires partis dans le privé.

Pensez-vous qu'accueillir à nouveau des gens partis dans le privé représente un enrichissement pour le Conseil d'État ?

Effectivement, si la procédure est correctement encadrée et régulée, j'estime qu'il ne faut pas se l'interdire. En revanche, cette souplesse ne doit pas être unilatérale.

Le Gouvernement a songé, dans la Loi sur les parcours professionnels, à une disposition permettant à des fonctionnaires en disponibilité de continuer à garder leurs droits à avancement ou à la retraite durant cinq années. Le Conseil d'État a rendu au mois d'avril dernier un avis défavorable sur cette question.

Nous devons inciter le retour des personnes ayant acquis des compétences dans le privé, au profit de projets précis. Je pense par exemple au recrutement de chefs d'agences opérationnelles d'État.

Si l'intéressé accepte de revenir, son temps de retour doit être contractualisé et il doit être affecté sur des missions doivent être prioritaires. Malheureusement, les écarts de rémunération entre la Haute Fonction Publique et le secteur privé croissent et peuvent s'avérer dissuasifs pour certains, d'où la nécessité pour l'État de gagner en flexibilité.

Si une personne ou une entité remet en cause les avis rendus par le Conseil d'État, un recours est-il possible, ou bien la décision est-elle figée ?

D'une part, des propositions de loi sont examinées par le Conseil d'État, qui peut émettre un avis favorable, sous réserve de certaines précisions, qui se transforment parfois en amendements.

Dans le cas où ces dispositions sont définitivement adoptées, elles peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil Constitutionnel, par 60 députés ou sénateurs ; ou bien d'une question prioritaire de constitutionnalité à l'occasion d'un contentieux qui appliquerait cette disposition législative. Si la question est sérieuse, elle sera transmise par le Conseil d'État au Conseil Constitutionnel, qui lui seul peut juger de la conformité de la Loi à la Constitution.

Je souhaite revenir sur quelques-uns de vos propos. Tout d'abord, je considère inquiétant que l'État ne puisse pas discuter d'égal à égal avec ses partenaires privés.

Par ailleurs, vous vous félicitez que les membres du Conseil d'État s'enrichissent d'un certain nombre de compétences extérieures. Pourtant, cela présente des problèmes éthiques, et je trouve dommage que la priorité de l'État soit de recruter des gens en mesure de défendre les intérêts privés. Cela biaise notre perception en tant que puissance publique.

Je crains un glissement dangereux vers des accommodements déplacés.

L'État n'est pas un employeur comme un autre, et ses missions ne sont pas réductibles à celles d'une entreprise privée, puisque l'État prône la défense de l'intérêt général, ainsi que la conduite de réformes utiles.

L'État ne doit pas se banaliser ni agir comme un employeur privé, mais je constate que l'expertise de l'État s'est amenuisée dans de nombreux domaines, puisqu'il est de moins en moins opérateur. Son champ d'action s'est rétréci, car il sous-traite et ne possède plus les connaissances requises pour négocier avec le privé et les contractants des grands secteurs comme les infrastructures, la santé, l'énergie ou encore les transports.

Par conséquent, il est nécessaire de renforcer l'expertise de l'État, en recrutant des personnes pouvant y apporter cette expertise extérieure, sous réserve de règles éthiques claires. L'État doit également s'entourer de personnes suffisamment indépendantes pour aller à l'encontre de son avis, et s'appuyer sur des contre-pouvoirs.

Monsieur le Président, Madame la Secrétaire Générale, je vous remercie d'avoir participé à cette audition, et de nous avoir apporté votre éclairage sur ces questions complexes.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Bienvenue à cette audition de la Commission d'Enquête sur les mutations de la Haute Fonction Publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions. Cette entrevue avec Jean-Ludovic Silicani, Conseiller d'État, marque la 34e audition de la Commission.

Merci, Monsieur, pour votre présence.

Vous avez mené des études à plusieurs reprises au cours des années 2000 sur la Fonction Publique dans son ensemble, vous avez notamment rédigé un livre blanc sur l'avenir de la Fonction Publique en 2008, et présidé le groupe de travail ayant abouti au rapport adopté par le Conseil d'État pour une action publique plus audacieuse.

C'est à ce titre que nous vous sollicitons, puisque votre vision du sujet nous intéresse, notamment sur allers-retours et la gestion des ressources humaines dans la Fonction Publique.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Ludovic Silicani prête serment.

Je vous remercie tout d'abord de m'avoir invité à participer à votre réflexion sur ce sujet, très important. J'organiserai mon propos liminaire autour de trois pistes :

Préciser le sens de la Haute Fonction Publique,

Définir les caractéristiques communes de cette Haute Fonction Publique, dont le périmètre doit être identifié,

À partir de ces éléments de diagnostic, examiner les évolutions souhaitables et possibles afin que les hauts fonctionnaires soient des acteurs efficaces de la modernisation de notre service public et du bon fonctionnement des Institutions.

La Haute Fonction Publique se caractérise par divers critères : le grade, la fonction, le niveau de rémunération (de base ou globale), et le statut des fonctionnaires (titulaires ou contractuels). De plus, elle peut concerner exclusivement l'État, ou bien porter sur les trois versants de la Fonction Publique classique, à savoir l'État, les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière. Les magistrats et les fonctionnaires des assemblées parlementaires peuvent également être inclus parmi les effectifs de la Fonction Publique.

Suivant les critères plus ou moins stricts que nous choisissons de retenir et d'attribuer à la Fonction Publique, son effectif varie de 1 000 à 50 000 personnes, différence notable.

La définition intermédiaire admet que la Fonction Publique compte environ 12 000 personnes.

Les membres de la Fonction Publique, tous secteurs confondus, ont en commun un niveau élevé de pouvoir d'action et/ou de responsabilités, ainsi qu'une formation de très haut niveau.

Les Hauts Fonctionnaires partagent aussi un niveau de mobilité relativement faible au sein de la sphère publique, mais croissante depuis la sphère publique vers la sphère privée. À l'inverse, la mobilité du secteur privé vers le secteur public est minime.

À responsabilités égales, un fort écart de rémunération s'observe entre le public et le privé, tendance qui s'accentue au fil des ans.

Enfin, les fonctions de Directeur d'administration centrale se sont bureaucratisées, puisque les fonctionnaires et les Hauts Fonctionnaires en particulier sont de plus en plus enserrés par moult normes et règles auxquelles ils doivent se plier. De fait, beaucoup d'entre eux perdent un temps considérable à s'assurer du respect de ces normes, ce qui entrave création et audace.

Pourtant, les directeurs d'administrations centrales ne doivent pas être des super chefs de Bureau, mais plutôt s'ériger comme des intermédiaires entre le niveau politique et le niveau technique, dont nous attendons de la force de propositions.

Cette bureaucratisation progressive est également liée à la mauvaise gouvernance des Ministères, et la définition maladroite des rôles respectifs des Ministres, de leur Cabinet et des Directions d'Administration Centrale. Alors que les Cabinets ministériels doivent pallier le travail du Ministre, ils deviennent progressivement des écrans entre le travail du Ministre et le travail de ses Directeurs.

Le Président de la République et le Premier Ministre actuels ont émis l'hypothèse de remédier à cette situation en réduisant le rôle des Cabinets ministériels et en favorisant les relations de travail directes entre les Ministres et leurs Directeurs, modification qui a été amorcée, mais qui n'est pas encore finalisée. Cette évolution signifie que nous devons accepter que les Ministres puissent choisir de conserver ou non certains Directeurs d'administration centrale, conformément aux règles de nos Institutions. Cela concernerait 160 postes, actuellement à la discrétion du Gouvernement.

Une relation de confiance doit s'établir entre les Ministres et leurs Directeurs afin qu'ils puissent travailler de concert naturellement, dans le cadre de cette nouvelle gouvernance.

Ces pratiques ne poseraient aucun problème juridique, puisqu'elles sont décrites dans la Constitution telle que nous la connaissons. Elles ne sont pourtant pas utilisées par les Présidents de la République et les Gouvernements successifs, qui n'emploient pas les manoeuvres dont ils disposent à droit constant.

Par ailleurs, les emplois à la discrétion du Gouvernement, qui englobent les Directeurs d'Administration Centrale, les Préfets et les Ambassadeurs, sont nommés par le Gouvernement, libre de désigner les personnes de son choix, issues du privé ou du public. Or, cette liberté de choix ne s'applique pas dans la réalité, puisque le Gouvernement nomme des personnes qui occupent déjà des postes de Hauts Fonctionnaires plutôt que des membres de la société civile.

Quatre pistes sont envisageables pour améliorer l'efficacité du système au service de nos Institutions.

Premièrement, il est nécessaire de diversifier les profils, trop uniformes, des personnes occupant les emplois supérieurs de l'administration. Je remarque que les Hauts Fonctionnaires issus de l'ENA ou de l'École Polytechnique subissent un phénomène d'uniformisation. De fait, ces personnes, qui présentent pourtant de très grandes qualités, perdent en diversification. Les viviers de recrutement des Hauts Fonctionnaires doivent retrouver cette diversité et cette complémentarité.

Lorsque j'ai présidé l'ARCEP, de 2009 à 2015, nous avions la possibilité, au sein de ces autorités administratives indépendantes, de recruter indifféremment sur tous les emplois, des fonctionnaires ou bien des personnes issues d'autres horizons. Le mélange de ces deux populations est très positif, puisque certains affichent le réflexe de l'action publique, tandis que d'autres souhaitent de consacrer une partie de leur vie professionnelle au service de l'intérêt général, et apportent à ces autorités des compétences extérieures utiles. Ce brassage des profils est bénéfique.

Je pense également qu'il est nécessaire de diversifier les parcours professionnels des fonctionnaires, en alternant des fonctions de stratégie avec des fonctions opérationnelles, des fonctions régaliennes et non régaliennes, des fonctions de management et de conception de la Fonction Publique. Actuellement, sur l'ensemble de leur carrière, les fonctionnaires sont trop spécialisés dans un domaine et effectuent des tâches uniformes.

Cette variété de parcours et de profils dynamiserait beaucoup les Hauts Fonctionnaires.

Deuxièmement, la gouvernance des ministères et des grands exécutifs territoriaux doit être améliorée.

Troisièmement, la France doit augmenter la rémunération de certains de ses fonctionnaires, comme l'a fait la Grande-Bretagne, après avoir constaté au début des années 90 sa difficulté à recruter ou à conserver des personnes de haut niveau sur des postes de direction centrale. La rémunération des Hauts Fonctionnaires au Royaume-Uni est actuellement 1,6 voire deux fois supérieure à la France.

Cette évolution de rémunération ne doit pas s'effectuer sur le traitement, mais plutôt sur les primes et les indemnités, en réinstaurant un système lisible, puisque l'accumulation de régimes indemnitaires hétérogènes a rendu cela trop complexe. J'avais d'ailleurs préconisé, dans le livre blanc publié en 2008, la création de l'indemnité de fonction et de responsabilité (IFR), supposée se généraliser à l'ensemble des administrations de l'État, ce qui n'a pas été le cas, puisqu'elle a été abandonnée en 2013.

Cette indemnité clarifiait le système, en stipulant que la rémunération d'une personne se décompose selon l'évaluation de ses compétences dans la Fonction Publique et la difficulté ses fonctions occupées, à grade égal.

Quatrièmement, les outils permettant de respecter la déontologie de la Fonction Publique doivent être améliorés, dans une perspective de meilleure mobilité des agents entre le public et le privé pour mieux identifier les risques de conflit d'intérêts. Je suis personnellement favorable à la fusion de la Commission de déontologie de la Fonction Publique avec la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique.

Merci, Monsieur le Conseiller d'État. Vous avez écrit un livre blanc en 2008, dans lequel vous avez formulé un certain nombre de recommandations. Vous soulignez la bureaucratisation de la Fonction Publique, qui souffre de trop de règles et de contraintes, de surnormalisation, ce qui signifie que la situation est figée depuis dix ans. Vous dénoncez également une mauvaise gestion de la gouvernance au niveau des Ministères.

Par conséquent, comment faire fonctionner un État scindé en deux, avec les politiques d'un côté, et la Haute Fonction Publique de l'autre, d'autant que la Haute Fonction Publique construit les règles qu'elle fait valider par le monde politique ?

Suite à la parution de mon livre blanc, quelques mesures ont été prises, dont un début de remise aux normes des régimes de rémunération, élément essentiel de la gestion des Ressources Humaines.

Aujourd'hui, le régime de rémunération de la Haute Fonction Publique est incompréhensible. Nous ignorons les raisons pour lesquelles les personnes travaillant dans le secteur de la santé ou de l'environnement sont beaucoup moins bien payées que les chargés des finances publiques. Lorsque les tâches de finances publiques étaient importantes, cet écart se justifiait, mais désormais tout est informatisé, ce qui ne légitime pas une telle différence. Je ne suis donc pas certain que les inspecteurs des finances publiques doivent être mieux rémunérés, à niveau de responsabilités équivalentes, que les employés du Ministère des Affaires Sociales ou de l'Environnement.

Le régime de rémunération est donc à la fois illisible et inéquitable, ce qui se traduit par une impossibilité de la mobilité. Alors que certaines administrations connaissent des excédents de personnel et d'autres des insuffisances d'effectif sur des profils similaires, les déplacements et mobilités internes à la Fonction Publique sont rendus impossibles par ces écarts de rémunération, qui amèneraient certaines personnes à perdre jusqu'à 50 % de leur salaire.

La clarification des rémunérations s'impose comme un élément essentiel de l'optimisation des moyens importants que la Nation consacre au fonctionnement de nos services publics.

Cette réforme, bien qu'amorcée en 2008, a ensuite été abandonnée, ce que je regrette. Il serait bénéfique de revenir à un système de rémunération clair.

D'autres mesures ont été prises, comme la Loi sur la mobilité en 2009, votée par le Parlement, ayant permis de faciliter la mobilité des agents publics d'une administration et d'une fonction publique à une autre. Des mesures plus techniques, prises par voie réglementaire, se sont également montrées favorables à cette mobilité.

Une réforme plus globale aurait sans doute été possible, mais cet ensemble de propositions est survenu au moment de la crise économique et financière de 2008-2009, et le Gouvernement de l'époque a estimé difficile la mise en oeuvre d'une réforme ambitieuse. Cette réforme n'a donc pu être menée, et les changements de majorité ont ensuite repoussé ces modifications.

Cependant, depuis quelques mois, il me semble que des évolutions pourraient abonder dans ce sens. Nous en saurons davantage d'ici l'automne prochain.

Selon Michel Debré, l'administration doit être le serviteur autonome du Gouvernement, formule que j'adopte volontiers. Toutefois, j'estime que les pouvoirs du Parlement sont trop restreints dans ses fonctions de contrôle et d'évaluation des politiques publiques, alors que ce sont ses missions constitutionnelles, ce qui permettrait au Sénat et à l'Assemblée Nationale de s'impliquer davantage dans le fonctionnement de nos administrations.

Les politiques publiques obéissent au partage des tâches, où le Ministre, le Gouvernement et le pouvoir politique fixent leurs grandes orientations stratégiques et les priorités des politiques publiques. Cependant, j'estime qu'un bon Ministre devrait consulter ses Directeurs d'Administration Centrale afin de bénéficier de leur expertise dans leurs domaines d'activité respectifs. De cette dialectique naîtra une administration efficace, actuellement affaiblie par un manque de dialogue entre la politique et la technique.

Je vous remercie pour toutes ces précisions.

Malheureusement, je constate à nouveau que nous savons quelles solutions apporter aux problèmes, mais que nous n'entreprenons rien. Je m'interroge sur cette inaction. Pourquoi ne pas effectuer les réformes nécessaires ?

Vous avez par exemple évoqué la création d'un vivier de talents complémentaires, or, ce vivier existe déjà, et n'est pas mis à profit. Je pense par exemple au Quai d'Orsay, où des personnes sont intéressées par la fonction, mais doivent partir, faute d'issues. Cela nous amène à l'utilisation de contractuels, ce qui contribue davantage à la dégradation du système.

Nous avons par ailleurs évoqué la possibilité de remplacer certains Directeurs Généraux, pratique certes légitime, pourtant peu répandue.

Vous avez par ailleurs mentionné le problème des rémunérations. Pourquoi agir exclusivement sur la prime, si nous souhaitons revaloriser la Fonction ? Le cas échéant, cette prime devrait être liée à la Fonction, quitte à remercier ceux qui n'effectuent pas leur travail correctement. Qui sera en mesure d'appliquer de tels changements ? Pourquoi ces modifications ont-elles été bloquées ?

À mon sens, la place qu'occupe une partie des grands corps au sein de l'appareil d'État contribue à ce blocage. Un tiers des effectifs du Conseil d'État et de la Cour des Comptes ne remplissent pas les fonctions pour lesquelles ils ont été recrutés, ce qui témoigne d'un sérieux dysfonctionnement. Ils occupent des places que d'autres pourraient remplacer, ce qui demanderait d'effectuer une réforme globale et qui exigerait un certain courage politique.

Le second élément de blocage réside dans l'économie, puisque l'objectif prioritaire de l'État reste l'équilibre budgétaire et la limite des dépenses, comme le prouvent certaines déclarations de la Cour des Comptes.

Ne pensez-vous pas que des blocages internes à nos administrations émanent du fait que certains postes sont éternellement occupés par des personnes ne souffrant pas du système ?

J'ai consacré une grande partie de ma carrière à soumettre des propositions de réformes à l'appareil politique, qui les a refusées. Les blocages que vous avez constatés au sein de la sphère publique émanent à la fois de la technocratie et d'un certain nombre de responsables politiques.

Dans toute organisation, certaines personnes sont conservatrices, quand d'autres sont progressistes, opinions intemporelles qui ne dépendent pas de l'étiquette politique des élus.

Ces blocages peuvent empêcher la résolution d'un problème, en dépit d'un diagnostic clairement établi et largement partagé au préalable. Des aléas extérieurs et des blocages internes à notre système, ainsi que des alliances de conservatisme entre nos responsables politiques et administratifs, aboutissent à de tels blocages.

Par ailleurs, il convient de ne pas mélanger les deux types de réformes de la sphère publique, à savoir les réformes politiques et techniques. La réforme politique tend à délimiter le périmètre du service public, tandis qu'à périmètre constant, la réforme technique tend à rendre ce service public le plus efficace possible à travers une meilleure organisation interne, et une meilleure gestion des dépenses.

Les technocrates sont donc des ingénieurs d'administration. Parfois, des blocages naissent du mélange des deux genres, politique et technique.

Je considère qu'au sein des grands corps de l'État, certaines personnes sont favorables à mener à bien des réformes importantes, quand d'autres y sont plus réfractaires et préfèrent conserver un modèle existant. Cette tendance s'observe partout.

Je souhaiterais profiter de votre présence pour vous poser une question plus large.

Il me semble que le Président Georges Pompidou estimait qu'un décideur de l'administration ne devrait être autorisé à dire non à un pétitionnaire que lorsqu'il a préalablement exploré toutes les possibilités de lui dire oui.

Je désire connaître votre opinion par rapport à ce positionnement, au regard de la vision dynamique que vous voulez donner de l'administration, tout en nous expliquant que les décideurs sont enclavés dans un univers réglementaire qui ne fait que croître.

Par ailleurs, toute grande réforme de la Haute Administration est simplement perçue sous un angle économique, ce qui témoigne de la forte dégradation de nos comptes publics. Dans cette approche des décideurs, les usagers ont l'impression que la Fonction Publique opérationnelle subit l'essentiel des économies réalisées par l'État, au profit de la Fonction Publique fonctionnelle et organisationnelle, relativement épargnée. Qu'en pensez-vous ?

L'accès des décideurs de l'administration à la demande d'un pétitionnaire dépend de la nature de cette demande. Beaucoup de nos concitoyens exigent davantage de dépenses publiques. Faut-il systématiquement abonder dans leur sens ?

L'administration présente initialement quatre fonctions : conseiller, accompagner, contrôler, sanctionner. Actuellement, les deux premières fonctions, qui conféraient une autorité naturelle à l'administration, ont disparu au profit du contrôle et de la sanction.

Effectivement, la multiplication des contraintes, des règles et des normes amène les fonctionnaires à se protéger davantage, afin d'éviter de prendre des risques pouvant nuire à leur carrière.

Il est important de trouver un bon équilibre. J'ai d'ailleurs participé à l'élaboration d'une série de propositions de droit souple dans le cadre de la rédaction d'un rapport intitulé « Pour une action publique plus audacieuse », afin que les décideurs publics prennent davantage de risques tout en étant mieux éclairés sur les enjeux de leurs décisions, afin de mieux remplir leur objectif d'intérêt général.

Une réforme du Code Pénal, survenue au début des années 2000, a conduit à cantonner la responsabilité pénale des décideurs publics dans le cas de délits non intentionnels et indirects. La jurisprudence de la Cour de Cassation est bien établie, et a contribué à une amélioration de l'environnement pénal. Malheureusement, la mémoire collective persiste et conduit les décideurs à adopter une posture précautionneuse. De surcroît, l'interprétation du principe de précaution est erronée, puisqu'il stipule simplement qu'en cas de présomption de risque important en matière d'environnement et de santé publique, l'administration publique a l'obligation de mener des études pour lever l'incertitude et conclure sur les risques.

Le rapport contient plusieurs propositions sur les bonnes pratiques, la bonne application des grands principes jurisprudentiels, et les questions de GRH. Si ces propositions sont appliquées, nous ferons confiance aux agents publics pour leur permettre d'être plus audacieux et de moins bloquer les initiatives des concitoyens.

Nous avons effectivement créé ces dernières années un certain nombre d'emplois parapublics, or, le développement d'un pays réside également dans des activités de production pouvant être nécessaires à l'intérieur, comme à l'exportation. La première mission d'un chef d'entreprise est par ailleurs de produire. Pourtant, la complémentarité entre la mission du chef d'entreprise et l'appoint de l'administration est inexistante. Elle devrait être renforcée.

J'ignore le statut des délibérations du Sénat sur le projet de Loi Confiance, qui devrait justement permettre d'asseoir cette complémentarité et afficher les objectifs que vous indiquez, en accordant un droit à l'erreur aux entreprises et en leur dispensant des conseils avant qu'elles ne s'engagent dans des procédures complexes. La législation fixerait les objectifs et les principes directeurs d'une réglementation, tout en octroyant une plus grande liberté aux acteurs économiques dans le respect de ces objectifs, sous le contrôle de l'administration.

Vous avez signalé que la rémunération des fonctionnaires britannique est 1,6 à deux fois supérieure à celle des fonctionnaires français, à tous les niveaux. Cette observation était inversée il y a quarante ans.

Un pays comme la Grande-Bretagne, qui a connu des problèmes économiques et budgétaires semblables à la France, a fait un choix que la France a rejeté. Pourquoi notre pays n'a-t-il pas emprunté la même direction ? Pouvons-nous encore inverser cette tendance et améliorer la situation pour redonner de l'attractivité aux métiers de la Fonction Publique ?

Je précise que le poids des rémunérations publiques représente 13 % du PIB en France comme au Royaume-Uni. La masse salariale globale est donc identique, ce qui signifie que les effectifs, mieux payés au Royaume-Uni, sont probablement moins nombreux. Il s'agit d'un choix politique.

Merci, Monsieur le Conseiller, pour la franchise et la clarté de vos propos.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Pierre Cuypers, vice-président -

Bonjour à tous. Comme vous le savez, notre agenda est très tendu puisqu'une autre audition se tiendra après la vôtre.

Par ailleurs, notre activité législative se poursuit à travers l'étude de plusieurs centaines d'amendements déposés au sein des commissions des affaires économiques notamment.

Maître, vous êtes en charge des dossiers de fonctionnaires qui souhaitent s'inscrire au Barreau sans avoir passé le concours. Cette disposition a été contestée au motif qu'elle permettrait à certains hauts fonctionnaires de mettre à disposition du secteur privé leurs connaissances de l'État.

Vous pourriez éventuellement apporter quelques précisions sur le cadre légal de ce dispositif et l'encadrement déontologique dans lequel il s'inscrit pour un cabinet d'avocat qui souhaiterait recruter ce type de profil.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Florent Mereau prête serment.

Nous vous en remercions. Vous avez la parole.

Je vous remercie infiniment. Je me permets de préciser que je ne suis pas uniquement en charge des dossiers des fonctionnaires.

En effet, je suis un avocat, inscrit au Barreau de Lille, élu du Conseil National des Barreaux (CNB) qui est l'instance représentative de la profession. Il s'agit de mon deuxième mandat et je m'occupe aujourd'hui également de l'admission des avocats étrangers.

Concrètement, il s'agit de permettre à des avocats, originaires de l'Union Européenne ou non, d'exercer avec un titre d'avocat français sur notre territoire. Cette compétence, à la différence de celle concernant les fonctionnaires pour laquelle vous m'interrogez aujourd'hui, fait bien partie des attributions du CNB.

Étant donné que je traite des accès dérogatoires à la profession, je suis chargé d'un groupe de travail qui propose à la Chancellerie une réécriture des articles 97 et 98 du Décret du 27 novembre 1991 pour se mettre à jour vis-à-vis de la jurisprudence. Néanmoins il ne s'agit aucunement d'élargir ou de restreindre cet accès dérogatoire.

À titre de précision, les accès dérogatoires des récipiendaires des articles 97 et 98 concernent les ordres. En effet, chaque candidat doit se rapprocher de l'ordre qu'il aura sélectionné et lui présenter un dossier justifiant de sa dispense de l'examen d'entrée et de la formation de 18 mois pour pouvoir exercer. Ainsi, le CNB ne gère pas directement ces demandes de dérogations à ce jour.

Pour autant, il est possible que cette entité soit saisie dans le cadre de demandes émanant, généralement, de Barreaux dont l'effectif est réduit, à l'image de celui de la Lozère qui compte 18 avocats. Le CNB réalise donc une mission de service public et apporte son aide lorsqu'il est sollicité sur les accès dérogatoires.

De manière plus spécifique, l'article 97 du Décret du 27 novembre 1991 stipule que les magistrats des trois ordres (administratif, judiciaire et chambre régionale des comptes) peuvent exercer la profession d'avocat sans avoir obtenu de diplôme. Il en est de même pour les professeurs de droit à l'université et les avocats au Conseil d'État et à la Cour de Cassation. Cet article s'appuie sur le postulat que le parcours professionnel suivi équivaut au diplôme de Master 1 nécessaire et dispense de l'examen déontologique.

L'article 98, quant à lui, dispense de la formation théorique et pratique et donc de l'obtention du certificat d'aptitude à la profession d'avocat. Il concerne les professions juridiques réglementées (notaire, huissier de justice, administrateur), les maîtres de conférences à l'université qui délivrent des enseignements juridiques depuis au moins cinq ans, les juristes d'entreprise ayant une expérience professionnelle d'au moins huit ans, les fonctionnaires de catégorie A ayant exercé des activités juridiques dans une administration, un service public ou une organisation internationale pendant huit ans, les juristes de syndicats qui plaident aux prud'hommes et en Cour d'Appel chambre sociale ainsi que les collaborateurs de députés et assistants de sénateurs justifiant d'avoir exercé une activité juridique à titre principal et sous un statut de cadre pendant huit ans.

Si les conditions de l'article 98 sont réunies et que le Conseil de l'ordre valide leur admission au Barreau, les candidats retenus doivent se rendre dans le centre d'examen de leur choix pour y passer un examen de déontologie dont la réussite ouvre droit à l'inscription au tableau de l'ordre.

Dans le cadre de ma participation au Conseil de l'ordre à Lille, j'ai fait passer une grande majorité de candidats qui étaient des juristes d'entreprise ainsi que des magistrats provenant de l'ordre administratif. Les quelques fonctionnaires de catégorie A qui candidataient pouvaient être des inspecteurs des impôts à la retraite qui souhaitaient exercer pendant quelque temps.

J'ai notamment souvenir d'un confrère qui était juriste chargé des marchés publics dans une collectivité locale et qui est devenu avocat spécialiste dans ce domaine fort de son expérience.

À mon niveau, je n'ai donc pas eu à traiter de dossiers de hauts fonctionnaires à la différence de l'ordre de Paris qui est plus concerné par ces cas. Par conséquent, je me suis procuré un document non officiel des statistiques de cette catégorie.

Au Barreau de Paris, 194 dossiers ont été traités au titre des articles 97 et 98 en 2015, 191 en 2016, 186 en 2017 et 103 en 2018 (chiffre arrêté en juillet). Pour l'année 2017, 31 dossiers ont été déposés par des fonctionnaires de catégorie A. Toutefois, il ne m'est pas possible de distinguer, parmi cet effectif, lesquels sont des hauts fonctionnaires tels que cette mission le définit. Pour 2018, ce chiffre s'élève à treize.

En définitive, le métier d'avocat est une activité ouverte depuis toujours. En effet, lors de la fusion des conseils juridiques et des avocats sous une même profession en 1990, il semblait normal que les juristes d'entreprise exerçant une activité de conseil puissent devenir avocats.

Depuis, l'ouverture s'est faite à d'autres professions mais toujours avec un contrôle préalable strict mené par le Conseil de l'ordre et la Cour d'Appel. Les hauts fonctionnaires n'échapperont donc pas à ces vérifications de leur statut et des preuves de la pratique d'activités juridiques dans leur parcours professionnel.

Au risque de décevoir cette commission, je ne peux pas vous communiquer les actions et comportements de ces hauts fonctionnaires qui deviennent avocats. En effet, ils sont tenus au secret professionnel sauf s'ils commettent des erreurs déontologiques qui peuvent occasionner des sanctions disciplinaires voire pénales.

En outre, je n'ai pas plus d'éléments de réponse pour ce qui concerne leurs motivations à intégrer le Barreau. Je peux néanmoins citer l'exemple de M. Joxe qui a plaidé durant des années devant le juge pour enfants au sein des tribunaux du contentieux de l'incapacité et qui prenait beaucoup de plaisir à citer toute la jurisprudence.

Cet exemple est atypique.

C'est en tout cas mon meilleur exemple. Il est certain néanmoins que d'autres fonctionnaires ou hommes politiques n'exercent pas d'activité juridictionnelle ou juridique mais deviennent avocats pour pouvoir valoriser leur carnet d'adresses.

De manière plus générale, la profession d'avocat est réglementée et le contrôle de cette activité est réalisé en interne par des structures qui n'hésitent pas à sanctionner si un manquement a été constaté ou qu'une erreur a été commise.

Il faut bien réaliser que les situations sont très différentes selon les Barreaux. À Paris, nous avons vu éclore des cabinets d'affaires et nous considérons cet accroissement comme préoccupant.

Merci pour les réponses que vous avez pu apporter. J'ai cependant une question à vous poser sur ces accès dérogatoires : pensez-vous que cette politique de passerelle, pour faciliter l'accès à d'autres professions, n'occasionne-t-elle pas une dévalorisation des études d'avocat ainsi que des clivages au sein de la profession ? En effet, de nombreux avocats ne parviennent à vivre décemment de leur activité et d'autres peuvent exercer dans des conditions bien plus favorables.

Concernant les cabinets d'affaires, je serais tenté de vous répondre que le ver était dans le fruit avec la fusion des activités de conseil juridique, qui intégrait le Barreau d'affaires, et d'avocat plaidant.

Force est de constater qu'aujourd'hui, le Barreau d'affaires est une composante indissociable de la profession ne serait-ce qu'au niveau du chiffre d'affaires généré. D'ailleurs, avec la déjudiciarisation annoncée de nombreuses affaires, contre laquelle nous luttons de toutes nos forces, pour des raisons budgétaires, il ne semble pas que cette tendance se renverse prochainement.

Ainsi, le clivage entre le Barreau d'Affaires et le Barreau Judiciaire est bien réel. Le premier est, de loin, le plus rentable tandis que le second jouit d'une certaine noblesse car il défend le faible contre le fort.

Concernant la part des avocats qui ne passe pas par l'école, le pourcentage est assez réduit. En outre, ceux qui sont formés et passent le Barreau ne deviennent pas pour autant avocats et convoitent des postes de directeur juridique au sein des entreprises pour lesquels ce profil est très recherché.

De plus, pour faire écho à ce que vous avez cité, de nombreux confrères débutent en tant qu'avocats mais y mettent un terme rapidement faute de pouvoir générer des profits suffisants. Les parcours à l'issue de l'inscription au tableau d'ordre peuvent être très différents et composés d'allers-retours entre la profession d'avocat et celle de juriste.

Enfin, un avocat est tenu de respecter des règles concernant les conflits d'intérêts et le secret professionnel sous peine d'écoper de lourdes sanctions.

Quelles sont les exigences déontologiques de ce métier et qui est chargé de les faire respecter ? Je suis étonné de votre réaction à propos de la situation parisienne car j'ai pu lire que de nombreux recours étaient formulés (26 % des avocats visés par un recours) mais aboutissent rarement à autre chose qu'une simple admonestation du Bâtonnier.

Les plaintes pour manquement à la déontologie peuvent provenir du client d'un avocat ou bien de la partie adverse dans le cadre d'un procès. Le Bâtonnier est saisi et exerce les poursuites disciplinaires devant un conseil régional de discipline. En outre, la plainte peut également provenir du procureur général.

C'est très rare.

Cela arrive pourtant. Je peux citer un cas de poursuite disciplinaire pour avoir refusé une commission d'office par la Cour d'Assises initiée par le procureur général. Il faut bien comprendre qu'il s'agit d'un message envoyé à l'ordre des avocats que s'il n'observe pas les règles déontologiques en son sein, le parquet général lui demandera des comptes.

D'ailleurs, ce parquet est très vigilant vis-à-vis des accès dérogatoires ou des inscriptions au tableau d'ordre et vérifie que les poursuites disciplinaires sont bien exercées. Il peut même interjeter appel s'il considère que l'admonestation ou l'avertissement ne constitue pas une sanction suffisante à l'égard du manquement constaté. Si ce cas se présente, l'avocat mis en cause passera devant une cour qui n'est plus composée d'avocats mais de magistrats.

Avez-vous des statistiques sur le nombre de poursuites disciplinaires ?

Le métier d'avocat d'affaires ou d'entreprise est-il le même que celui d'avocat judiciaire. Doivent-ils tous deux bénéficier de la même protection offerte par le secret professionnel ?

La profession d'avocat marche sur deux jambes : Affaires et Judiciaire, et est constituée d'un tronc commun. Ces deux spécialités jouissent du même titre et doivent bénéficier du secret professionnel dans les mêmes proportions.

Conseiller un client au cours d'un procès et le conseiller pour pouvoir faire de l'évasion fiscale est-il similaire ?

Cette question est légitime. Néanmoins, je pense qu'il est faux de considérer que tous les conseillers juridiques exerçant leur activité avec un titre d'avocat font de l'évasion fiscale. La loi est un objet extrêmement complexe qui nécessite, en entreprise, l'intervention de juristes et d'avocats spécialisés avant toute prise de décision.

Cette complexité justifie-t-elle le secret professionnel ?

C'est l'essence même de cette profession qui garantit au client que rien ne sera révélé à qui que ce soit.

Il ne s'agit pas de divulguer des informations à n'importe qui mais au juge d'instruction.

Le secret est levé en cas d'instruction judiciaire. Un juge peut perquisitionner un cabinet d'avocats et obtenir la levée du secret selon les cas.

Tracfin a souligné que la profession se distingue par sa non-participation au dispositif d'alerte anti-blanchiment. Ainsi, une seule déclaration de soupçon a été transmise par les avocats en 2014. Un chiffre à rapprocher aux 1 040 déclarations envoyées la même année par la profession notariale qui est tout autant tenue au secret.

Au CNB, le dossier du blanchiment a été enrichi de nombreux rapports. Cette structure a été reçue par le Ministère de l'Économie et des Finances et par Tracfin à plusieurs reprises.

Je connais cette critique mais je considère qu'il vaut mieux formuler une dénonciation sérieuse plutôt qu'une centaine sans fondements, ce dont je n'accuse pas les notaires par ailleurs.

Pour en revenir à l'accroissement de la part du Bureau d'Affaires depuis 1990, je rappelle que trois premiers ministres : M. de Villepin, M. Cazeneuve et M. Philippe ont été avocats d'affaires mais n'ont pourtant jamais plaidé. Je souhaiterais avoir plus d'informations sur la structuration du métier, depuis l'arrivée des avocats d'affaires, qui s'oriente désormais vers une américanisation de la justice.

En effet, cette déjudiciarisation et le recours toujours plus important au contrat au détriment de la loi peuvent expliquer la généralisation de ce type de profil qui plaide peu et propose des services à un prix inférieur que coûterait un contentieux classique.

Souvent, ces cabinets sollicitent des collectivités territoriales pour ce type de prestation car le contrôle de légalité n'a pas fait son travail pour assurer la conformité d'une action avant sa réalisation.

En premier lieu, je dirais que chaque avocat a besoin d'un carnet d'adresses pour pouvoir pérenniser son activité. Par rapport à votre question, je considère que la prise d'influence des cabinets d'affaires est consécutive à la complexification de notre société dans son ensemble.

En effet, l'empilement juridique et réglementaire peut pousser des collectivités ou des entreprises à solliciter l'aide d'avocats dans de nombreux domaines. À l'instar des pays anglo-saxons, je constate comme vous un accroissement du marché du droit.

Cette évolution se situe également dans un contexte qui ne peut être éludé. En effet, une volonté politique de baisser le coût des services publics est clairement affichée aujourd'hui. Ces économies passent aussi par la déjudiciarisation où il ne sera plus nécessaire de payer les services d'un avocat dans le cas d'une fixation d'une pension alimentaire qui ne sera plus réalisée par un juge mais par la Caisse d'Allocations Familiales.

À titre personnel, je déplore qu'un justiciable ne puisse plus avoir accès à son juge pour ce type de cas alors que c'est une caractéristique fondamentale dans une démocratie.

Je ne conteste pas l'évolution de la société mais j'estime que cela ne justifie pas que le conseil juridique soit forcément réalisé par un avocat qui bénéficie d'un secret professionnel très protecteur qui est un avantage concurrentiel certain.

L'intérêt premier dans cette affaire est que la profession soit correctement organisée pour qu'elle soit en mesure de jouer son rôle dans le système judiciaire. Or, cette augmentation de la part des avocats d'affaires met en péril cet équilibre.

Un monopole de la rédaction d'actes juridiques a été confié aux avocats qui sont également les seuls à pouvoir plaider un dossier et constituer des dossiers qui sont présentés devant des juridictions. Cependant, quelques exceptions existent si la rédaction d'actes n'est réalisée qu'à titre accessoire d'une activité professionnelle. Ainsi, un expert-comptable peut proposer à ces clients du conseil juridique dans le cadre d'une prestation d'établissement des comptes d'une société.

Le Barreau flamand a opéré une distinction très nette entre les avocats judiciaires et les autres au niveau du secret professionnel. En effet, ces derniers réalisent des prestations de lobbying qui ont appelé à cette spécificité.

Des règles existent-elles à propos de la publicité faite par un avocat ancien haut fonctionnaire au sujet de ses anciennes fonctions ?

La publicité des avocats a été modernisée et le CNB est doté d'une Commission Règles et Usages qui rend des avis sur cette question. En effet, il est désormais possible d'afficher une plaque commerciale son titre d'avocat alors que c'était strictement interdit auparavant.

En outre, un avocat peut inscrire sur une plaquette commerciale les clients qu'il conseille. Cependant, il ne me semble pas qu'il puisse préciser des points concernant ses anciennes fonctions dans une logique publicitaire.

Dans l'esprit de la commission au sein de laquelle nous travaillons, il faut différencier le curriculum de l'avocat de celui de l'ancien haut fonctionnaire. Le premier est tout à fait légitime à être mis en avant car il s'agit de références comme dans toute profession libérale. Le second est différent car il suggère la possibilité d'intervenir sur des affaires d'État.

Merci Maître pour votre intervention.

Merci à vous de votre invitation.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Notre journée d'auditions se clôture avec celle de M. Thierry Le Goff qui est accompagné de Mmes Corine Soulay et Caroline Lemasson Gerner et MM. Xavier Marotel et Mickaël Chaussard.

M. le Directeur général, nous vous remercions de vous être rapidement rendu disponible pour cette audition. Vos compétences touchent l'ensemble des fonctions publiques mais nous ne nous intéressons aujourd'hui qu'à celle de l'État et, plus particulièrement, à l'un de ses segments qui est la haute fonction publique.

Néanmoins, vous avez vocation à être le DRH de l'État. Vous nous direz comment se situe votre regard et quelles sont les modalités des mutations dans la fonction publique et sur les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé.

Par ailleurs, la DGAFP établit des données statistiques importantes et nous vous avons sollicité pour obtenir des éléments de comparaison sur les niveaux de rémunération entre le public et le privé pour les plus hauts postes.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Thierry Le Goff, Xavier Marotel et Mickaël Chaussard et Mmes Corine Soulay et Caroline Lemasson Gerner prêtent serment.

Nous vous en remercions. Vous avez la parole.

Nous vous proposons d'intervenir collectivement devant vous sous deux angles principaux : la politique menée par la DGAFP, en tant que DRH de l'État, en matière d'encadrement supérieur au sein de la fonction publique qui comprend les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé. Ensuite, nous aborderons un peu plus spécifiquement les questions déontologiques qui constituent un sujet que nous avons travaillé en profondeur et porté au sein du Ministère de la Fonction Publique.

D'ailleurs, nous avons fait office de service instructeur de la cadre de l'élaboration de la loi de déontologie et des textes d'applications qui ont été pris depuis.

La DGAFP travaille sur le sujet de l'encadrement supérieur depuis un certain temps mais a renforcé son action dans ce domaine depuis quelques années. En effet, à partir de son rôle originel de veille, d'équilibrage et de pilotage des statuts de la fonction publique, par l'élaboration de règles communes, qui lui a été attribué en 1945, elle a évolué vers une position de DRH en participant aux politiques de ressources humaines lancées par l'État.

Cette accélération a pris effet en 2014 et s'est traduite au sein d'un décret, qui a fixé et clarifié les missions de la DGAFP, publié en décembre 2016. Cette décision donne des indications à propos des trois versants de la fonction publique, et plus particulièrement la fonction publique d'État, et consacre officiellement cette Direction comme DRH de l'État.

De manière plus spécifique, ce décret précise les missions dévolues à la DGAFP, celles des différents ministères, et notamment des secrétaires généraux, en matière de ressources humaines ainsi que l'articulation entre cette Direction et les différents ministères.

En définitive, la politique de ressources humaines est certes portée par la DGAFP en vertu de son statut originel. Néanmoins, elle est également ancrée dans les ministères. En effet, la gestion des cadres fait l'objet d'une gestion et d'un pilotage interministériel mais aussi massivement ministériel.

Ainsi, lorsque nous avons porté ce décret auprès de la Ministre de la Fonction Publique et du Premier Ministre de l'époque, nous avons expliqué que la politique de ressources humaines ne pouvait se concevoir uniquement sous un angle ministériel ou interministériel mais devait être articulée entre ces deux dispositifs.

Finalement, ce décret a une portée résolument pédagogique car sa rédaction a donné l'opportunité de préciser le rôle d'un DRH assurée par les secrétaires généraux des ministères dans le pilotage des politiques de ressources humaines, ce qui était indispensable car jusqu'alors, seules des politiques de Direction étaient pilotées dans certains grands ministères et dans de grandes directions telles que la DGFIP par exemple.

Ainsi, avant d'évoquer l'aspect interministériel de la politique de ressources humaines, il était capital de d'abord initier un chantier de développement de cette politique au sein d'un même ministère qui fonctionnait parfois selon une logique de réseau autonome.

Cette dimension défendue par ce décret est particulièrement importante pour l'encadrement supérieur car, bien que l'ancrage des politiques de ressources humaines reste ministériel, des problématiques dépassent le cadre de ces institutions telles que la mobilité, la compétence sur des postes rares, les règles communes ou la comparabilité en termes de rémunération. Celles-ci doivent être abordées à un niveau interministériel.

En termes de gestion, des sujets sont également apparus comme la troisième partie de carrière qui semble faire l'objet d'un suivi plus compliqué que la première partie de carrière où la demande reste toujours forte. Concrètement, à partir de 45-50 ans, l'évolution du parcours professionnel devient plus complexe.

De manière générale, la DGAFP assure un rôle qui peut être prescriptif dans le cadre de la rédaction de textes réglementaires sur la politique de ressources humaines. Il peut également être plus incitatif pour l'accompagnement de cette politique qui repose majoritairement sur de la médiation, de l'appui et parfois des soutiens financiers.

Ainsi, dans le même temps que la rédaction du décret, le Premier Ministre nous a sollicités pour porter le sujet du management dans la fonction publique. Concrètement, tous les ministères ont dû élaborer des plans managériaux en direction des cadres supérieurs et intermédiaires. Bien que certains d'entre eux disposaient déjà de politiques très structurées en la matière, une étape importante a été franchie avec l'édification d'un plan et sa promotion auprès des cadres pour toutes entités du Gouvernement.

Avec cet outil, il est désormais possible de recenser plus précisément les parcours et les compétences de chaque cadre et de lister leurs demandes en termes d'évolutions de carrière.

L'occasion de professionnaliser davantage le recrutement des cadres s'est également présentée à cette période. Il s'agissait de trouver une méthode pour développer des processus de recrutement pour accéder aux responsabilités les plus importantes. Ce sujet est voué à prendre une plus grande importance dans le cadre de la volonté politique actuelle d'ouvrir la fonction publique à des talents issus de la société civile. La loi Pénicaud, qui est en débat actuellement, en est d'ailleurs une concrétisation avec la création des contrats pour des emplois fonctionnels.

De plus, un premier jalon en ce sens a déjà été posé avec la mise en place de comités d'audition pour la nomination des directeurs d'administration centrale qui, cependant, n'enlèvent rien au pouvoir discrétionnaire du Gouvernement et du Président de la République pour sélectionner les personnes. Néanmoins, ces structures apportent un éclairage et constituent désormais une obligation réglementaire qui concerne également les chefs de service des ministères dans le but de décloisonner les viviers et d'attirer des talents du privé.

En matière d'encadrement supérieur, il faut préciser qu'un partage a été opéré par le décret de 2016, d'une part, entre le Secrétaire général du Gouvernement qui pilote une mission Cadres Dirigeants qui s'occupe essentiellement de l'accès aux plus hautes fonctions de l'administration centrale. Cette compétence est fortement liée au rôle de nomination du Premier Ministre et du Président de la République.

D'autre part, ce qui relève des emplois fonctionnels (chef de service, expert de haut niveau, chef de secteur et, dans une certaine mesure, le réseau déconcentré) revient à la DGAFP.

Néanmoins, ce partage n'instaure pas de différence sur la méthode employée qui repose sur le repérage de vivier, la professionnalisation, la montée en compétence et la formation interministérielle pour tenter de structurer les parcours de carrière.

En définitive, ce rôle de DRH de l'État sur l'encadrement est centré sur la gestion des compétences, le partage entre ministériel et interministériel, l'actionnement de leviers managériaux de tous types et de déploiement du schéma directeur de la formation. En outre, le travail en relation avec l'ENA qui constitue l'école d'une formation d'une partie de cet effectif de l'encadrement supérieur (et les IRA pour l'encadrement intermédiaire).

Au niveau général, tout semble merveilleusement cohérent. Néanmoins je voudrais savoir si vous êtes décisionnaire ou consulté concernant les emplois offerts aux fonctionnaires qui sortent de l'ENA.

Je souhaiterais également connaître votre degré d'implication dans les suppressions de postes qui sont décidées à chaque Loi de Finances.

Le tableau que je vous ai présenté n'est pas idyllique mais représente la situation de l'État et de 2,5 millions d'agents avec ses complexités et ses spécificités. Par conséquent, il serait illusoire de penser que la DGAFP serait consultée dans le cadre de suppressions de postes au sein du Ministère de l'Éducation Nationale. En effet, sa structure est particulière puisque très déconcentrée et organisée selon des rectorats et des académies et son nombre d'agents y est si important que seule une expertise interne peut juger de la pertinence d'ajouts ou de suppressions de postes.

En revanche, sur certains segments, la DGAFP est bien consultée mais pas sur la sortie des fonctionnaires de l'ENA puisqu'elle porte l'arrêté qui est signé par le Premier Ministre. Ensuite, la répartition dans les corps est établie avec les ministères, en fonction de leurs besoins en administrateurs civils, le Conseil d'État et les tribunaux administratifs.

Toutefois, si la DGAFP est à la manoeuvre dans le cadre de la filière administrative, elle ne dispose de quasiment aucune visibilité pour ce qui concerne les ingénieurs. Ces profils sont gérés en interne par les ministères et la Direction n'est que très peu associée à cette gestion.

Par ailleurs, dans l'armature de l'État, il existe un guichet unique qui réunit la Direction du Budget et la DGAFP. La régulation des emplois fonctionnels et de l'évolution des catégories d'emploi passe par cette instance qui donne un avis qui est parfois incontournable. Ainsi, la consultation sur les créations et les ajouts de postes ne fait pas l'objet d'une procédure figée.

Je vous interroge car Marylise Lebranchu nous a expliqué avoir tenté, vainement, de mener des réformes dans l'encadrement supérieur. Par exemple, 112 postes de haut niveau, lorsqu'elle était en fonction, n'étaient pas pourvus et il n'était pas possible de moduler la procédure pour pouvoir recruter les agents nécessaires.

Il me semble que ce type de problématique doit être géré par un DRH. Il doit pouvoir arbitrer en faveur d'une intégration des diplômés de l'ENA au sein de ces administrations en sous-effectif plutôt que vers la Cour de Comptes ou le Conseil d'État où les agents partiront rapidement vers le secteur privé. Ainsi, avez-vous la capacité de mener une telle opération ?

Je rappelle que l'administration, si elle peut décider d'un certain nombre de points, travaille sous l'autorité d'un pouvoir politique. Par ailleurs, vous avez sûrement connaissance de l'affectation à des missions prioritaires d'anciens élèves de l'ENA mais aussi d'ingénieurs sortis des corps d'inspection et de contrôle. Cette décision a été prise par la Président de la République afin de mobiliser des profils diplômés de l'ENA depuis deux ans, et déjà affectés à d'autres corps, pour mener des transformations importantes. Il est donc possible de réallouer les ressources en fonction des besoins.

J'ai cru comprendre que ces missions prioritaires étaient très générales. Il serait plus intéressant de les placer dans les ministères.

40 missions ont été identifiées, nous pourrons vous les transmettre. Elles ont été proposées par les ministères et validées par le cabinet du Premier Ministre. Les postes sont situés dans des services centraux ou dans les ministères.

Par exemple, la coordination de la loi Asile et Immigration et, au-delà de la supervision des décrets, le pilotage de leur application. Concrètement, il s'agit de travailler, avec les Préfectures, sur la manière de calibrer les décrets dans les territoires.

Je me permets de vous donner quelques profils déjà affectés : un auditeur du Conseil d'État devient chargé de mission réorganisation et développement du travail pénitentiaire au sein de l'administration référent. Une autre auditrice est placée sur la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté dans les ministères sociaux.

Ensuite, une inspectrice des finances rejoint la DGFIP pour travailler sur le zéro cash afin de développer la dématérialisation des paiements et supprimer l'argent liquide dans les trésoreries.

Ce ne sont pas des missions d'administrateurs.

Je tiens à préciser que de nombreux élèves de l'ENA ou des lauréats des concours de la fonction publique ne proviennent pas du champ des études mais du secteur privé ou associatif. Ils sont entrés par la troisième voie. D'autres sont également issus du concours interne et exerçaient auparavant des missions très concrètes dans les administrations avant d'intégrer l'encadrement supérieur.

J'en conviens, mais si une centaine de postes d'administrateurs qui pilote la fonction publique n'est pas pourvue, pourquoi ne pas les cibler comme prioritaires ?

J'ignore dans quel contexte Marylise Lebranchu a annoncé ce chiffre, mais, en réalité, le nombre de postes non pourvus est bien plus important. Je ne sais absolument pas quel périmètre recouvre ces 112 postes mais il est certain qu'ils ne restent pas vacants très longtemps et doivent être le fruit du turn-over entre les différents cadres.

Plus largement, le rêve qui consisterait à mettre en place une DRH unique et gigantesque au sein de l'État ne constitue, à mon sens, qu'une chimère. Il serait plus judicieux d'identifier les secteurs qui nécessitent un dépassement de la logique ministérielle et de silos et que la DGAFP les accompagne pour faciliter leur fonctionnement. Aujourd'hui, les grandes entreprises sont sur le même modèle d'une DRH groupe dont dépendent des cellules RH sur les sites pour rapprocher ces entités des effectifs.

Ainsi, l'enjeu consiste à offrir plus de marges de manoeuvre et une souplesse de fonctionnement au manager de proximité en termes de promotion et de reconnaissance du travail de leurs agents.

Les propos de Marylise Lebranchu ont été repris d'un entretien publié dans la revue Acteur Public en 2015. Elle évoquait un vrai problème d'encadrement supérieur dans un certain nombre de ministères puisque 112 postes étaient non pourvus.

Il est certain qu'une grande partie des agents doivent être gérés au niveau des ministères. Néanmoins, il faut que la DGAFP, ou un autre acteur, agisse pour résoudre cette problématique qui touche l'encadrement supérieur.

En tant qu'élus, nous allons à la rencontre de nombreuses personnes. Nous avons pu découvrir que la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances), qui était annoncée comme un outil censé apporter de la clarté dans la fonction publique par la mutualisation, s'est avérée très complexe à mettre en place dans les petites structures telles que les sous-préfectures. Il est étonnant de constater que nous ne parvenons pas à fluidifier et simplifier l'organisation dans la fonction publique.

Nous souscrivons à ce que vous indiquez. La DGAFP travaille dans une logique de rapprochement des pratiques et des règles entre les ministères pour trouver l'équilibre entre les procédures communes et les spécifiques.

Concernant les régimes indemnitaires par exemple, nous avons tenté de rapprocher, à travers le RIFSEEP, les différents traitements des fonctionnaires pour lever ce frein à la mobilité.

Il en est de même pour les calendriers de gestion. En effet, les agents déconcentrés présents dans les DDI font partie de différents ministères qui ne suivent pas les mêmes calendriers. La marge de progression est encore importante mais ce travail est initié.

De plus, le Préfet possède désormais un outil qui s'intitule la réserve régionale d'emplois. Il dispose ainsi d'une petite enveloppe d'emplois pour répondre à des besoins ponctuels sans pour autant s'adresser au niveau national qui devra traiter sa demande.

Ainsi, toutes ces actions ont pour objectif de simplifier le fonctionnement sur le terrain et sont capitales pour une bonne organisation des services.

Nous avons entendu aujourd'hui M. SILICANI, Conseiller d'État, qui nous disait regretter que le mouvement de clarification des primes engagé en 2008 ait pris fin en 2012-2013. Qu'en pensez-vous ?

Nous avons poursuivi ce travail. Les différences statutaires entre les corps, qui sont aujourd'hui, en réalité, de plus en plus faibles, et ce qui concerne le régime indemnitaire constituent les deux freins majeurs à la mobilité.

Si les statuts ont été bien harmonisés avec le temps, les ministères ont gardé la main sur les régimes indemnitaires et ont créé plusieurs en fonction de leur richesse et de leur puissance. Le RIFSEEP est donc un outil pour instituer une plus grande transparence et pour supprimer des indemnités tierces pour les englober dans un régime de rémunération. Cette simplification indemnitaire est à l'oeuvre et se poursuit notamment dans le cadre de l'élaboration du nouveau contrat social des agents publics. Sur ce sujet, il s'agira de mieux reconnaître le mérite et l'engagement des agents.

Les rémunérations exactes les plus importantes font l'objet d'une certaine discrétion et les chiffres dévoilés dans la presse sont parfois ahurissants. En effet, il semblerait que 800 fonctionnaires recevraient une indemnité supérieure à celle du Président de la République. En outre, des négociations auraient lieu pour certains postes. Serait-il possible d'instaurer une plus grande transparence sur ces sujets ?

En février 2015, nous avons publié une brochure qui reprenait des chiffres, validés par l'INSEE, sur l'encadrement supérieur au sein des trois versants de la fonction publique. Les éléments de rémunération figuraient également dans ce support ainsi que des éléments de comparaison avec le secteur privé.

Ces éléments sont déjà connus car les salaires les plus élevés se trouvent dans les entreprises publiques et sont plafonnés à 450 000 euros annuels bruts. Quant aux rémunérations dans les administrations centrales, la Cour des Comptes communique régulièrement à ce sujet.

À titre d'information, un directeur d'administration centrale perçoit une rémunération oscillant entre 150 000 et 250 000 euros par an. En comparaison avec le secteur privé, ces montants sont dix fois inférieurs pour un niveau de responsabilité équivalent. Ainsi, ce sujet n'est aucunement tabou et fait l'objet de plusieurs contrôles.

Sur la négociation des salaires, elle ne peut intervenir que lorsque la personne est recrutée dans le cadre d'un contrat qui relève d'une décision individuelle. Les fonctionnaires ne sont pas concernés.

Comment la DGAFP voit-elle la question des allers-retours entre le secteur public et le secteur privé ?

Quand a débuté cette réorganisation dans le but de simplifier le fonctionnement et comment le personnel concerné réagit-il par rapport à ces changements ?

Sur l'aspect indemnitaire, une autonomie a été laissée aux ministères pour reconnaître des sujétions ou offrir des compléments car la partie indiciaire est beaucoup plus rigide. Ces primes sont liées à de multiples facteurs qui offrent de la reconnaissance aux agents. L'inconvénient réside cependant dans la complexité ajoutée par ces primes.

Il faut donc maintenir l'équilibre entre la distribution de primes qui récompensent l'engagement et la compétence et le système global qui doit rester cohérent. Dans cette logique, l'ensemble de l'encadrement supérieur, à l'exception des directeurs d'administration centrale, a été intégré au RIFSEEP. Néanmoins, il convient de préciser que cette instauration d'un barème commun ne doit pas être confondue avec des salaires identiques. La recherche d'équilibre est donc permanente entre ces deux objectifs.

En termes de parcours professionnel, la potentialité d'un départ vers le secteur privé est différente selon les structures de carrière au sein de certains corps. Concrètement, un inspecteur des finances ou un ingénieur des Mines passent très souvent par le privé, en raison de leur formation ou de leur secteur d'activité, pour ensuite réintégrer le public. Ces étapes ne sont pas néfastes car elles permettent un échange des cultures de travail et un partage des bonnes pratiques entre ces deux ensembles.

En revanche, d'autres corps présentent des caractéristiques qui tendent vers une conservation de leurs agents ou des détachements vers d'autres administrations. C'est précisément pour ces derniers que le Gouvernement souhaite une diversification des parcours professionnels des cadres pour que l'administration puisse jouir d'expériences multiples.

D'ailleurs, le décret du 9 mai 2017 traduit cette volonté en stipulant que les nouveaux membres des corps soumis à engagement de servir doivent passer quatre ans dans leur corps d'affectation avant de se retrouver en disponibilité pour pouvoir exercer dans le privé pour trois ans maximum. S'il ne souhaite pas réintégrer le public à l'issue de l'expérience, il doit s'acquitter d'un solde car il n'aura pas rempli son engagement de service de dix ans. À titre d'exemple, pour l'ENA, ce solde (appelé la pantoufle) s'élève au montant du dernier traitement perçu dans la fonction publique multiplié par deux. D'autres écoles calculent cette pantoufle en fonction des coûts de formation.

Une question vous a été posée sur le nombre de membres de corps en poste en dehors de leur administration d'origine. Quels sont les corps les plus concernés et quels membres sont plus concernés par des postes à responsabilité ?

Nous n'avons malheureusement pas ce degré de détail. Nous continuerons néanmoins à chercher ces informations. Nous tenons à votre disposition les statistiques de départ, de détachement et de disponibilité vers le secteur privé.

La population de l'encadrement supérieur est assez mobile par rapport aux autres agents. Ils peuvent être amenés à prendre des responsabilités dans tous les ministères ou dans des structures interministérielles. En effet, les hauts fonctionnaires sont intrinsèquement voués à évoluer dans d'autres administrations au cours de leur carrière, à l'image des administrateurs civils ou des ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts par exemple.

De plus, les mobilités peuvent prendre plusieurs formes et ne se limitent pas au seul champ de la fonction publique d'État. Elles peuvent avoir lieu entre les différentes fonctions publiques également et sont encouragées. Elles doivent donc être distinguées des allers-retours entre le public et le privé.

Que pensez-vous du projet de positionnement d'une DRH auprès du Premier Ministre ? Ensuite, nous avions demandé au président de la commission de déontologie (M. PEYLET) : « quand un agent rejoint le privé ou le quitte et qu'un avis favorable avec réserve a été émis par l'administration (60 % des avis), avez-vous la possibilité d'exercer un contrôle ? »

Il nous a répondu que ce n'était pas de sa responsabilité mais celle de l'administration.

La DGAFP a longtemps été placée auprès du Premier Ministre. Il est possible qu'elle retourne dans son giron à l'avenir.

Pour ma part, j'ai connu cette organisation ainsi que celle de rattachement au ministère de la Fonction Publique et au ministère de l'Action et des Comptes publics qui est actuellement en vigueur.

Chaque rattachement présente des avantages et des inconvénients. Aujourd'hui, notre rattachement nous rapproche de la Direction du Budget et le ministère dont nous dépendons est fort et doté de nombreux moyens d'action.

Cependant, il ne nous empêche pas d'assumer notre rôle au niveau interministériel qui était peut-être plus évident à l'époque du rattachement au Premier Ministre. En effet, la DGAFP participe à tous les comités de sélection et d'intégration dans les corps et anime la communauté RH interministérielle.

Dans le deux cas, un portage politique est indispensable pour pouvoir assurer nos missions. Cependant, il est possible de craindre, dans le cadre d'un rattachement au Premier Ministre, d'installer une Direction qui serait un peu hors-sol et se déconnecterait de la pratique RH des ministères mais qui disposerait de plus de leviers et de moyens contraignants.

Sur la déontologie, M. Peylet a tout à fait raison. En effet, sa commission n'est pas en charge du suivi des réserves ou des avis d'incompatibilité formulés.

D'ailleurs, ce n'est pas davantage la responsabilité de la DGAFP de s'insérer dans le triptyque agent-administration d'origine-entreprise d'accueil. En effet, le statut général prévoit déjà des sanctions contre les fonctionnaires qui méconnaîtraient un avis d'incompatibilité ou les réserves.

Ces sanctions sont-elles souvent appliquées ?

Pas à ma connaissance, elles existent néanmoins. Le plus important dans cette affaire reste le moment du retour du haut fonctionnaire dans son administration après une activité dans le privé. Dans le cas des postes soumis à déclaration d'intérêt, il est obligatoire, depuis la loi du 20 avril 2016, que l'agent fasse état de l'ensemble de ses engagements professionnels, personnels ou associatifs et de son conjoint ou concubin.

Ainsi, il est possible d'identifier en amont tout conflit d'intérêts potentiel et de les remettre à l'autorité de nomination qui ne dépend pas de la DGAFP mais de chaque ministère.

De cette façon, chaque fonctionnaire est désormais sensibilisé sur ce sujet et doit s'interroger sur un possible mélange des genres entre son activité au service de l'État et une activité tierce. Si cette situation se présente, il doit se déporter d'une décision ou d'un vote qui le placerait en conflit.

En définitive, la loi de 2016 a instauré un certain nombre de pare-feu qui protègent les fonctionnaires et qui fait en sorte d'éviter les poursuites disciplinaires voire pénales. En outre, elle a mis en place des référents déontologues de l'État. Ils se réuniront en septembre 2018 pour échanger et faire remonter des informations et des questions provenant du terrain, en matière de nomination, qui ne nous seraient pas parvenues en temps normal.

Lorsque l'on compare nos pratiques avec celles d'autres États de l'Union Européenne, il est possible de constater que le contrôle s'exerce au retour et non pas au départ de l'agent.

Sur la notion de conflit d'intérêts, il est important de préciser que le fait de travailler dans un secteur d'activité donné n'empêche pas un repositionnement sur un poste en lien avec ce secteur.

C'est justement l'un des problèmes.

Ce postulat a été validé par le juge pénal et pas uniquement par l'administration.

Il ne faut pas confondre la prise illégale d'intérêt qui est un fait avéré et réfléchi avec le conflit d'intérêts qui peut être une situation dont la personne n'a même pas conscience.

Des sanctions pénales sont pourtant prévues pour ce dernier.

J'ai le sentiment que tout dans ce domaine semble incertain et flottant.

La commission de déontologie traite environ 6 000 dossiers par an. Très peu concernent les hauts fonctionnaires.

Nous nous intéressons aux migrations qui peuvent avoir des conséquences sur les prises de décision publiques à haut niveau. Je conviens que leur nombre est réduit mais leur impact peut être massif.

Merci en tout cas pour votre participation.

La réunion est close à 19h30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.