Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux de la matinée en nous intéressant désormais à l'ensemble du patrimoine immobilier de l'État, soit près de 74 millions de mètres carrés de surface utile brute. Nous avons en effet le plaisir de recevoir pour la première fois Mme Isabelle Saurat, directrice de l'immobilier de l'État, qui a pris ses fonctions en septembre 2018.

D'importants changements sont intervenus depuis la dernière audition par notre commission du responsable de la conduite de la politique immobilière de l'État, il y a maintenant quatre ans.

Le pilotage de cette politique a été revu avec la création de la direction de l'immobilier de l'État en remplacement du service France Domaine en 2016.

Sur le fond, notre commission avait formulé plusieurs propositions de refonte de la politique immobilière de l'État en mai 2017, qui figuraient dans le rapport de notre ancien collègue Michel Bouvard et de Thierry Carcenac, aujourd'hui rapporteur spécial des crédits de l'immobilier de l'État avec Claude Nougein. Ils ne manqueront pas de vous interroger sur les suites qui ont été données à ces propositions concernant, en particulier, la révision du modèle de financement. Un élargissement des ressources du compte d'affectation spéciale, encore timide, a été opéré en 2018 pour ne plus dépendre des produits de cession et envisager la valorisation du parc immobilier.

Plus récemment, le Gouvernement a entendu établir un lien direct entre la réforme de l'État et la gestion de ses emprises immobilières. Dans le cadre du processus « Action publique 2022 », un programme de rénovation des cités administratives a été élaboré, doté d'un milliard d'euros en cinq ans. L'objectif était d'accompagner la rationalisation des implantations des services déconcentrés de l'État.

Cependant, cet objectif semble aujourd'hui avoir vécu. Les récentes déclarations du président de la République, indiquant que chaque canton devrait être doté d'une maison de services au public d'ici à la fin du quinquennat, ou encore la volonté de délocaliser certains services administratifs en régions - comme le Premier ministre vient de le déclarer en prônant une réorganisation de l'État - en témoignent.

C'est pourquoi nous sommes ravis de vous accueillir ce matin pour que vous puissiez nous apporter vos éclairages.

Je vous laisse la parole, Mme Saurat, pour nous présenter votre action ainsi que la manière dont vous accompagnez les ministères occupants et dont vous entendez mettre en oeuvre les objectifs qui vous sont assignés.

Je vais mettre en évidence les sujets les plus stratégiques qui montrent le sens dans lequel le Gouvernement entend mener la politique immobilière de l'État, ainsi que les missions et objectifs qui m'ont été fixés.

En premier lieu, avec la création du programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants », c'est la première fois que la direction de l'immobilier de l'État (DIE) a un programme du budget général à gérer. Jusqu'ici, nous n'avions que le compte d'affectation spéciale (CAS) à gérer. Nos équipes ont donc dû travailler différemment. Nous avons fait des appels à projet. Nous avons 56 cités administratives à gérer avec un milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement jusqu'en 2022. Les équipes en charge ont lancé un appel à projets, dont les modalités ont été fixées en 2018. L'objectif est d'atteindre la meilleure rentabilité possible pour chacun des investissements consentis sur chaque cité, mais aussi de contribuer à l'objectif de transition énergétique qui est assigné à ce programme dans le cadre du grand plan d'investissements. Des audits énergétiques ont été conduits sur toutes les cités administratives et, ensuite, des équipes, sous la direction des préfets de département, ont travaillé à l'élaboration des avant-projets. Nous avons classé et sélectionné les offres en fonction du rendement sur investissement (RSI) et du gain énergétique. Aujourd'hui, 20 projets sont labellisés et financés et une vingtaine de projets supplémentaires devrait être sélectionnée prochainement. C'est la première fois que la DIE peut accompagner des occupants en mettant directement des crédits budgétaires à leur disposition.

Nous avons noté que, dans certaines régions, il était difficile pour les préfets de trouver des personnels capables de conduire des opérations complexes, aussi bien dans des métropoles que dans des cités de petite ou moyenne taille. Or les équipes ne doivent pas être trop éloignées afin de pouvoir se rendre sur le chantier. Nous avons donc fait appel au bureau de la gestion et de l'expertise immobilière ministérielle du service des achats, des finances et de l'immobilier (SAFI/GIM) du ministère des finances, ainsi que, de temps en temps, au ministère de l'intérieur. Nous allons mettre en place un observatoire de la gestion des coûts de la maîtrise d'oeuvre qui sera utilisable par les autres services de l'État.

Le deuxième axe fort de notre action correspond aux décisions prises le 30 octobre dernier par le comité interministériel de la transformation publique. Le volet immobilier de ces décisions nous a conduits à lancer trois missions qui devront rendre leurs conclusions au ministre de l'action et des comptes publics d'ici la fin du mois de juin. Ces trois missions sont porteuses d'évolutions importantes sur trois axes de la politique immobilière de l'État.

La première mission porte sur les logements attribués aux fonctionnaires sur critères sociaux, auxquels la direction de l'immobilier de l'État ne s'était pas intéressée jusqu'à présent car il s'agissait de politiques de ressources humaines propres à chaque ministère. Nous avons constaté que les parcs domaniaux de chaque ministère étaient de petite taille, à l'exception de celui du ministère des armées, qui ne fait pas partie du périmètre de cette mission. En outre, 50 000 réservations sont gérées ministère par ministère. En raison de cette segmentation du parc, qu'il soit domanial ou de réservation, l'adéquation entre l'offre et la demande paraît insuffisante. Nous explorons donc les voies qui permettraient d'améliorer la performance de cette gestion. Faut-il s'adosser à une structure existante - ou en créer une nouvelle - pour gérer ces logements ? Faut-il lancer un plan pour adapter l'offre à la demande, y compris en construisant ? Le diagnostic a été posé, nous sommes en train de construire les hypothèses.

Nous en sommes au même stade sur la deuxième mission, consacrée à « la gestion en syndic ». Nous allons livrer des cités administratives rénovées et nous ne souhaitons pas les retrouver dans quelques années mal entretenues ou inadaptées aux besoins des occupants. La mission s'intéresse donc à la gestion en syndic de ces cités administratives et, au-delà, aux sites multi-occupants. On va en effet de plus en plus vers la mutualisation des emprises, aussi bien domaniales qu'en location. Nous devons donc donner aux gestionnaires des bâtiments multi-occupants les moyens techniques qui leur permettent de les gérer de manière plus performante, tant pour donner un meilleur service aux agents que pour mieux accueillir les publics, tout en faisant évoluer le bâtiment, notamment en termes de consommation énergétique. Il s'agit aussi de simplifier la gestion budgétaire et comptable de ces sites, à laquelle plusieurs programmes budgétaires contribuent aujourd'hui.

La troisième mission concerne la valorisation des emprises dont l'État n'a plus besoin, soit entièrement, soit partiellement, voire le temps qu'une nouvelle affectation soit attribuée. C'est assez désespérant de constater la durée qui peut séparer le moment où une administration quitte une emprise de celui où un nouvel usage est trouvé. Il faudrait accorder des autorisations d'occupation temporaire (AOT) afin que ces bâtiments ne restent pas vides pendant deux ou trois ans, même si, dans la pratique, ces bâtiments sont souvent mobilisés par les préfets à des fins d'hébergements d'urgence. On pourrait demander des redevances domaniales ou, pour des immeubles patrimoniaux ou de prestige, arrêter de les vendre pour accorder plutôt des baux emphytéotiques. Nous examinons des cas pratiques tout en réfléchissant à un schéma d'ensemble.

Les trois chefs de mission ont établi leur diagnostic et ont rencontré les responsables administratifs, ainsi que les grands opérateurs. Nous approfondissons l'analyse des données et les rapports seront rendus à la fin du mois de juin, une audition devant le Conseil de l'immobilier de l'État étant prévue à la mi-juillet.

Nous envisageons plusieurs hypothèses. La première consisterait à mieux agir à périmètre constant. Nous pourrions aussi faire appel à un service à compétence nationale, une forme qui donne une plus grande autonomie qu'une direction d'administration centrale ou que des services déconcentrés. Enfin nous réfléchissons aussi à la constitution d'un établissement public industriel et commercial (EPIC), auquel nous pourrions confier des biens que nous souhaitons garder et d'autres que nous prévoyons de commercialiser, voire à la constitution d'une vraie foncière à l'image de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM).

Ca n'a pas très bien marché...

C'est un exemple de structure envisageable. Nous travaillons sur les modèles économiques : jusqu'à quel point faut-il par exemple attribuer des biens à la structure qui sera choisie ?

Enfin, comment la politique immobilière de l'État s'articule-t-elle avec les autres politiques publiques ?

S'agissant de la politique du logement, la mobilisation du foncier public se pratique depuis plusieurs années. Chose plus nouvelle, la politique immobilière de l'État s'inscrit dans les territoires. Nous avons défini dans la plupart des régions des schémas directeurs de l'immobilier régional (SDIR) qui définissent au niveau interministériel les implantations domaniales ou locatives de l'État, les objectifs en termes de mutualisation et les cibles à trois ou quatre ans en fonction de l'évolution des effectifs. Nous sommes en mesure de décliner ces schémas sur un plan opérationnel, pour dire par exemple dans quel immeuble on pourra installer une maison « France service » ou le nouveau service d'une collectivité. Certains arbitrages doivent encore être rendus pour entrer en phase réellement opérationnelle, mais nous pouvons dire que nous avons mis en place le volet immobilier de la réforme de l'organisation territoriale de l'État. Cela ne se passera pas au niveau national, mais au niveau régional ou départemental, dans un dialogue entre les acteurs de la politique immobilière de l'État sur les territoires et le préfet. Le schéma immobilier concerne d'ailleurs non seulement les services de l'État, mais aussi les opérateurs.

Nous devons également répondre à des évènements précis, comme par exemple le Brexit, qui nécessite de trouver des locaux pour les douanes ainsi que pour la police aux frontières. Nous sommes à leurs côtés pour trouver les emprises dont ils ont besoin dans des délais contraints, puisque nous avons été saisis du sujet au mois de novembre. Là encore, les décisions se prennent principalement au niveau régional ou départemental, cette politique étant largement déconcentrée, même s'il nous revient de donner une impulsion et de définir une stratégie au niveau de l'administration centrale.

Ma première question porte sur les cités administratives. Les premiers audits ont montré que l'enveloppe programmée d'un milliard d'euros ne suffira pas pour couvrir l'ensemble des besoins de rénovation des cités administratives. Sur l'ensemble des 55 projets de rénovation éligibles aux financements du programme 348, 22 projets sélectionnés représentent un besoin de 903 millions d'euros ; les 33 autres nécessitant une enveloppe complémentaire de 400 millions d'euros. On a laissé croire que tous pourraient bénéficier des crédits du programme 348 mais, alors que certains ont déjà lancé des études et des travaux, ils ne seront finalement pas soutenus.

Comment allez-vous gérer ce qui pourrait confiner à un gaspillage d'argent public ? Est-ce que le projet a été initialement sous-estimé dans ses besoins de financement ? Comment seront opérés les arbitrages sur ces projets ? Sur cette question des cités administratives, vous avez évoqué l'enjeu des gains énergétiques, mais il y a également celui de l'évolution des besoins selon les territoires, dont les situations sont très diverses.

Ma deuxième question porte sur les loyers budgétaires. Les loyers budgétaires ont été supprimés pour les ministères civils en 2019. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, la direction de l'immobilier de l'État nous a indiqué que d'autres outils incitatifs allaient être mis en place.

Où en êtes-vous ? Ce projet s'est-il concrétisé ? Comment les ministères seront-ils incités à rationaliser leurs emprises ?

Dans son introduction, le Président a souligné la place de la direction de l'immobilier de l'État, qui succède à France Domaine. Des orientations nouvelles ont été données, que vous venez de nous rappeler, Madame la directrice, à travers des objectifs qui sont les vôtres actuellement.

Il y a 44 programmes qui concernent l'immobilier de l'État et vous avez déjà souligné que certains font l'objet de compétences propres des ministères, comme par exemple celui des armées. Sont aussi impliqués des établissements publics, des agences, etc. Au total, on constate que de multiples structures participent à la gestion de l'immobilier de l'État.

Par le passé, l'immobilier de l'État avait des moyens, notamment à travers les anciennes directions départementales de l'équipement (DDE). Leur transformation en directions départementales des territoires (DDT) a conduit à ce qu'on perde en partie les qualifications des personnels. Avez-vous la capacité d'aller chercher ailleurs, par exemple auprès d'agences immobilières, les compétences susceptibles de vous manquer pour remplir certaines missions ?

Pour compléter ce qu'a dit Claude Nougein sur le programme 348, je suis étonné de la façon dont les schémas directeurs régionaux immobiliers (SDIR) sont développés. L'État reste très replié sur lui-même. Le préfet de région parle au préfet de département, l'État se comporte comme une citadelle assiégée, au lieu de s'appuyer sur les collectivités territoriales et de discuter avec elles. Des avancées sont nécessaires sur ce point, d'autant qu'il existe parfois des schémas départementaux d'accessibilité des services au public. Y êtes-vous prête ou pas Madame la directrice ? Nous évoquons ce sujet depuis longtemps.

Beaucoup de bâtiments de l'État ont été cédés ces dernières années, en particulier des bâtiments de prestige. La raréfaction de ces bâtiments conduit maintenant à trouver d'autres orientations pour gérer l'immobilier de l'État.

Je m'interroge sur les choix opérés dans le cadre de la rénovation des cités administratives. Un des objectifs est la réduction de l'empreinte énergétique des bâtiments. Lorsque l'on regarde les premiers projets qui concernent les cités administratives, par exemple dans ma région Occitanie, on peut voir qu'à Cahors la cité administrative a été rénovée, qu'elle est en train de l'être à Albi, mais qu'il y a surtout le gros projet de Toulouse.

Par exemple, à Toulouse, l'État aurait choisi le déménagement, alors que plus de 25 millions d'euros ont déjà été investis depuis 2005 pour rénover la cité et que le coût du projet de construction sur un nouveau site est estimé à plus de 150 millions d'euros, sous prétexte qu'on pense pouvoir réaliser davantage de gains énergétiques. Même si les terrains sur lesquels la nouvelle cité serait bâtie appartiennent au ministère des armées et si l'ancienne cite pourrait être vendue, ce projet paraît fort coûteux au regard de l'enveloppe globale de un milliard d'euros au niveau national. Comment avez-vous apprécié ce projet ? Par quels intermédiaires êtes-vous passé ? Quel rôle ont pu jouer les cabinets extérieurs ?

Se pose également la question de la rénovation du patrimoine immobilier de l'État. J'ai constaté, en participant au Conseil de l'immobilier de l'État, que les services ne savaient pas trop le nombre d'agents qu'ils auront à installer dans un bâtiment donné. On a une cible à 11 ou 12 mètres carrés par agent alors qu'on est plutôt à 14 ou 15 mètres carrés par agent. On manque d'orientations claires en matière de transformation publique. Qu'en pensez-vous ? Allons-nous pouvoir avancer sur ce point ?

Nous avions évoqué le rôle d'un EPIC ou d'une foncière pour diversifier les modes de valorisation du patrimoine immobilier de l'État, pour aller plus loin que la seule logique des cessions. Où en êtes-vous ? Avons-nous des avancées sur ce point ? Une partie des actions de la SOVAFIM ont été reprises par la Caisse des dépôts et des consignations, notamment sur le logement, mais qu'en est-il de la rénovation des prisons ?

Je me pose, comme Claude Nougein, la question de l'utilisation des moyens, avec la dispersion des agents qui s'occupent de l'immobilier de l'État. Je me souviens des débats qui ont conduit à la transformation de France Domaine en direction de l'immobilier de l'État en 2016. Je ne sais pas où vous en êtes dans votre réflexion mais je pense que des propositions seront nécessaires pour mettre fin à la dispersion de ces moyens.

Quand j'ai pris mes fonctions, j'ai compris que j'étais la responsable de la direction de l'immobilier de l'État, et non la responsable de la direction immobilière de l'État. Cette façon d'énoncer les choses n'est pas anodine, pour moi qui suis une fonctionnaire issue du ministère des armées, lequel a conservé tous les moyens techniques nécessaires à la réalisation de sa politique immobilière, qu'il s'agisse de sa stratégie ou de conduite d'opérations. En arrivant à la direction de l'immobilier de l'État, j'ai constaté que je disposais de moins d'outils...

En l'état actuel des choses, on me demande de représenter l'État dans son rôle de propriétaire, donc d'élaborer une stratégie. Dans les faits, mes équipes et moi vivons un décalage permanent entre ce que nous avons envie de faire et ce que nous pouvons réellement faire. C'est pour cela que le programme 348, qui porte la rénovation des cités administratives, est très important pour nous, car si nous parvenons à le réaliser dans de bonnes conditions, et si les missions débouchent, nous disposerons des leviers nécessaires à une seconde phase de transformation de la politique immobilière de l'État.

La première phase de transformation, en cours actuellement, nécessite de mieux fédérer les efforts des différents acteurs. Vous citiez, Monsieur le sénateur, les 44 programmes budgétaires. Il est clair que je souhaiterais qu'une partie d'entre eux soient gérés par la DIE, mais nous n'en sommes pas encore là... C'est la raison pour laquelle nous essayons de montrer, avec le programme 348, que nous sommes en mesure de réaliser de beaux programmes d'investissement.

Au moment où le programme 348 avait été créé, une première évaluation des besoins avait été effectuée et avait abouti à un montant de 1,3 milliard d'euros. Les avant-projets établis à la suite des audits énergétiques ont été classés et nous avons regardé s'ils pouvaient rentrer dans le financement de ce programme. Certains projets n'apportaient pas de gains énergétiques et nous avons donc décidé qu'ils ne seraient pas financés sur les crédits du programme 348. Cela ne veut pas dire que nous ne les financerons pas, nous nous réservons la possibilité de les financer sur notre outil habituel, les crédits du compte d'affectation spéciale, qui est petit, mais pas pour autant consommé dans son intégralité.

Trois cités administratives n'ont pas déposé de projet. On considère qu'on aura une dizaine de projets dans cette catégorie qui déborde de l'enveloppe, pour un montant inférieur à cent millions d'euros. Pour s'adapter à cette situation, nous allons faire deux choses : d'une part, nous avons verrouillé les enveloppes à disposition des préfets et, d'autre part, nous nous sommes préparés à recourir au compte d'affection spéciale, au moins pour partie.

Il y a plusieurs étapes dans nos projets immobiliers. Une fois que le financement est ouvert - ce qui est le cas pour au moins vingt projets aujourd'hui - nous devons examiner les cahiers des charges et s'assurer de la cohérence d'ensemble. La notion de projet est, toutefois, assez large : nous connaissons des projets dont les montants à financer sont supérieurs à cent millions d'euros et d'autres qui ne dépassent pas un million d'euros.

Aujourd'hui, du point de vue de l'écart entre l'enveloppe initiale et les besoins ressentis, la situation n'est pas aussi catastrophique que vous l'exprimiez, Monsieur le sénateur. Tout à l'heure, je faisais allusion au compte d'affectation spéciale car il peut, également, nous arriver de revendre des emprises domaniales pour rassembler, à terme, des personnels au sein d'une même cité administrative. Ce sont autant de produits de cessions supplémentaires qui viennent alimenter le compte d'affectation spéciale. Le choix a été fait de conserver ces produits pour se réserver la possibilité de financer d'autres projets.

Ce que je constate, c'est que certaines cités administratives parviennent à s'intégrer mieux que d'autres sur les territoires où elles sont implantées. Notre objectif, c'est de soutenir des projets ouverts sur la ville. Je voudrais vous citer deux exemples.

À Nancy, nous avons trouvé une cité administrative assez ancienne à côté d'une caserne désaffectée pour deux des trois bâtiments qui la composent. Avec la ville de Nancy, nous avons élaboré un projet consistant à installer la cité administrative dans l'ancienne et à permettre à la ville de développer un écoquartier sur l'emprise qui, aujourd'hui, nous appartient.

À Lille, le préfet de région a bien présenté la situation. La cité administrative a été construite dans les années 1970 sur une emprise, là où il y avait d'anciens bidonvilles. Le quartier s'est développé et, aujourd'hui, notre projet consiste à revendre ce bâtiment et à déménager les personnels dans une cité situé sur une zone ANRU. En effet, le préfet considère qu'installer des services dans ces quartiers ANRU est une manière de les revaloriser.

Notre objectif c'est de parvenir, lorsque c'est possible, à conduire nos projets avec les collectivités locales, en commun. Nous essayons donc d'avoir une approche plus ouverte que celle qui a été la nôtre par le passé. Ce changement se justifie aussi par le fait que la DIE ne peut pas tout conduire par elle-même et doit apprendre à faire appel à d'autres acteurs, y compris des prestataires privés. On n'a même pas de bureau d'étude internalisé au sein de la DIE, contrairement au ministère des armées. Il est donc heureux que nous soyons en capacité de passer des marchés et de faire appel à d'autres intervenants.

S'agissant de la question des loyers budgétaires, je rappelle que nous en avons arrêté la facturation pour les administrations civiles. Pour autant, nous avons préféré conserver et mettre à jour les montants que représentent les loyers budgétaires. Nous estimons que les occupants doivent savoir combien leur coûtent les immeubles qu'ils occupent. Si la notion a disparu au niveau de la facturation, elle demeure dans nos applications. Nous utiliserons le même dispositif pour le ministère des armées l'an prochain. Du point de vue des outils incitatifs, nous réfléchissons à intéresser les ministères au moment de la prise à bail. Sur tous les baux, nous essayons d'avoir les meilleurs prix, nous avons des personnes qui savent les négocier.

Nous travaillons aussi sur la généralisation de la labellisation. Cela consiste à professionnaliser les choix d'investissement qui sont faits. Nous demandons à l'ensemble des acteurs de travailler sur le développement de critères auditables, afin que la DIE puisse labelliser l'opération. Cette labellisation vise à faire des économies en comparant et en choisissant le meilleur scénario, avec le meilleur rapport qualité/prix. Ces outils sont plus des outils « métiers » que des outils purement budgétaires, puisque l'un des enjeux demeure la professionnalisation de l'ensemble des acteurs de la politique immobilière l'État.

Pourriez-vous nous donner quelques éclairages sur les projets en cours à Toulouse ?

Pour ce qui concerne la ville de Toulouse, les décisions ne sont pas prises à ce stade. Le préfet de région nous a présenté deux scénarios : continuer à rénover la cité administrative existante ou déplacer la cité sur un ancien site militaire au nord de la ville. De notre côté, l'analyse nous conduit à trouver ces scénarios tout à fait raisonnables du point de vue de leur rentabilité.

Si nous devions retenir le scénario d'un déménagement, la rentabilité du projet nous vient du fait que l'immeuble actuel est de grande hauteur. Dans ce contexte, les économies qui peuvent être générées en crédit de fonctionnement pourraient compenser le coût des investissements. Ce scénario n'est, ainsi, rentable que parce que l'on construit un bâtiment d'une hauteur moins importante, que l'on vend les emprises, que l'on densifie et que l'on génère des économies d'énergie.

Toutefois, il est difficile pour moi de vous répondre plus précisément car les décisions ne sont pas encore prises sur ce projet.

Je devine que la tâche est complexe. Je trouve qu'entendre parler, en 2019, d'un syndic de copropriété pour une direction interministérielle de l'État montre le retard pris par ces services qui n'hésitent pourtant pas, à longueur de temps et d'années, à expliquer aux collectivités comment elles doivent s'y prendre. Il arrive que les cordonniers ne soient pas les mieux chaussés.

Vous avez insisté sur la question de l'énergie. Le projet de rénovation à Nancy n'est pas évident, puisque le projet se situe à proximité de la place Stanislas, patrimoine mondial de l'humanité, et en secteur sauvegardé. Au-delà des contraintes énergétiques, et tenant compte de l'architecture, comment associez-vous l'ensemble des directions des services et leurs personnels sur ces thématiques ? Je souhaite, aussi, vous demander comment vous prenez en compte la tendance, dans l'organisation de l'espace de travail, à la recherche d'un espace ouvert, accessible et offrant plusieurs services ?

Également, comment votre direction participe-t-elle à la mise en oeuvre du service national universel ? Avez-vous des premières évaluations en termes de coût ? Je pense, en particulier, à la question de l'hébergement des jeunes.

Le contexte budgétaire nous oblige à rechercher des économies et il nous faut donc optimiser les ressources de l'État, même si cela demeure difficile. Il y a de nombreux programmes qui s'occupent de politique immobilière aujourd'hui et une approche globale est difficile. Quel est le niveau des moyens humains dont vous disposez pour faire fonctionner la DIE ?

Par ailleurs, j'ai noté l'objectif de mutualisation des moyens dans les cités administratives, ce qui me semble être une bonne chose. Ce que l'on a aussi remarqué ces dernières années, c'est le recours de plus en plus important à des opérateurs privés. On peut penser à la construction du siège du ministère de la défense à Balard, par exemple. On a délégué à des tiers le soin de réaliser des opérations immobilières. Est-ce toujours la stratégie retenue par votre direction ou avez-vous la volonté de réaliser un certain nombre d'opérations en interne ? Je pose cette question en ayant en tête la perspective de l'évolution du parc pénitentiaire, avec des besoins de constructions nouvelles.

Pourriez-vous nous indiquer l'état d'avancement de la cession des actifs dans le cadre du projet de l'ensemble Ségur-Fontenoy, qui visait à regrouper sur un même site l'ensemble des services du Premier ministre et des autorités administratives indépendantes ?

Sur la politique énergétique, peut-on considérer qu'elle est complètement intégrée dans votre stratégie ?

Ensuite, existe-t-il une stratégie de réserve foncière, pour pouvoir disposer des emprises qui pourraient demain être nécessaires à une éventuelle évolution du parc immobilier de l'État ?

Enfin, la Cour des comptes, dans son rapport sur le budget de l'État en 2018, a indiqué qu'elle n'était pas en mesure de se prononcer avec une assurance raisonnable sur la fiabilité de la valeur d'une part importante du parc immobilier de l'État situé en France, partagez-vous ce constat ?

Je partage le questionnement de mon collègue du Finistère sur les moyens humains ; outre le niveau national, disposez-vous de personnels délégués par département, aussi bien en métropole que dans les Outre-mer ? De plus, je m'interroge sur les dépenses de fonctionnement, compte tenu de l'importance du patrimoine immobilier de l'État qu'il faut entretenir, avec des travaux indispensables.

D'autre part, un certain nombre de cessions immobilières réalisées par l'État se sont faites au profit d'acteurs privés, mais aussi de collectivités territoriales, parfois à l'euro symbolique, comme pour les sites militaires désaffectés.

Vous avez également évoqué un certain nombre d'opérateurs et je pense notamment à la SNCF, qui dispose d'un grand nombre de bâtiments fermés, d'emprises désaffectées, aussi bien des anciennes voies ferrées, que des gares ou des dépôts. Il s'agit d'un patrimoine difficilement quantifiable et qui a été à l'abandon pendant de nombreuses années.

Un autre aspect important concerne les gendarmeries ; un certain nombre de gendarmeries payent des loyers aux collectivités territoriales et notamment aux départements, qui sont propriétaires de casernes. Le suivi des propriétés immobilières est-il bien réalisé pour chaque domaine ministériel ? L'éducation nationale est également concernée, avec les rectorats, les académies et les universités, mais aussi les écoles, collèges et lycées qui appartiennent aux collectivités territoriales. Est-ce que les propriétés immobilières de l'État sont bien identifiées par programme du budget de l'État ?

Dans le patrimoine de l'État, il y a également des équipements atypiques, je pense notamment au stade de France. Je conduis actuellement un travail de contrôle sur l'avenir du stade de France, un cas un peu unique en Europe puisque cette enceinte historique appartient à l'État, qui l'a concédé à un consortium privé. La concession arrive à échéance en 2025. D'ici là ce stade devra être partiellement rénové pour la coupe du monde de rugby de 2023 et les Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Une telle perspective pose la question de l'ampleur de la rénovation et de son financement. Une cession est-elle été envisagée en 2025 ? Avez-vous été saisie de ce dossier ? L'État a-t-il vocation à conserver la propriété d'une telle enceinte ?

Vous avez évoqué l'évolution vers des baux emphytéotiques ; avez-vous songé aux ventes temporaires, qui ont par exemple permis aux Britanniques de conserver leur fortune à travers les siècles ? Avez-vous examiné ces exemples ? Pourriez-vous nous en dire plus sur l'évolution des modalités techniques de la gestion de l'immobilier de l'État ?

Je commencerai par paraphraser Pierre de Coubertin, mais en changeant la formule pour dire que l'immobilier de l'État, c'est peut-être « trop long, trop loin, trop faible ».

Trop loin parce que gérer l'immobilier de l'État depuis Paris Bercy est sans doute une mission extrêmement difficile. Peut-être que le rapprochement avec les services préfectoraux, c'est-à-dire au niveau où se situe la majorité des propriétés immobilières de l'État, mériterait d'être approfondi. Quel est votre avis sur la question ?

Trop long parce que sur les ventes, les locations et les opérations immobilières, l'État est bien souvent très à la traine et manque sans doute beaucoup d'opportunités eu égard à sa lenteur de décision.

Et enfin trop faible, que ce soit dans les moyens et peut être dans les responsabilités qui sont confiées à la DIE.

En tant qu'ancienne magistrate de la Cour des comptes, quels seraient vos trois voeux pour aller plus loin, plus vite et plus fort ?

La loi de finances pour 2019 prévoit d'affecter au ministère de l'Europe et des affaires étrangères la gestion de l'ensemble du parc immobilier de l'État à l'étranger. Quelles sont les conséquences de ce transfert sur les implantations des antennes de l'Agence française de développement (AFD) à l'étranger ?

La fonction que vous occupez est une fonction complexe. Cependant, ce qui me surprend particulièrement, c'est l'absence de capacité prospective de l'État sur ses besoins. Cette absence se ressent tout particulièrement au niveau interministériel.

Je pense par exemple au cas de la chambre régionale des comptes de Toulouse, installée dans un bâtiment neuf et adapté aux besoins des services. Après la mise en place de la nouvelle carte des régions, la chambre a été installée à Montpellier. Le bâtiment toulousain a donc été revendu et une banque s'y est installée. On pourrait se dire que c'était une opération de remise sur le marché efficace. Cependant, aujourd'hui, trois ans après, le Conseil d'État souhaiterait créer une cour administrative d'appel à Toulouse. Et là on se rend compte qu'on avait un bâtiment parfaitement adapté et qu'on ne l'a plus. On a donc manqué de précaution et de prospective. C'est d'autant plus agaçant que les prix montent très vite dans le centre des agglomérations et que racheter un bâtiment peut être impossible. Il s'agit donc de trouver un équilibre entre ce besoin de précaution et le fait qu'il ne faille pas tout conserver non plus. Quels sont les moyens dont vous disposez pour travailler sur cette capacité de prospection ?

L'hôtel de Seignelay devait, au départ, faire l'objet d'un bail emphytéotique mais cela n'a pas abouti. Où en êtes-vous sur les baux emphytéotiques ? Pouvez-vous également nous préciser votre position sur les décotes en matière de cessions ?

Dans le cadre de la réorganisation des régions, nous avons eu une réorganisation importante des services administratifs de l'État. Je souhaiterais donc savoir si des travaux d'évaluation ont été conduits ou vont être conduits pour savoir si cette réorganisation a été source d'économies ou de doublons et ce qui a été fait pour les immeubles devenus vacants.

Sur les biens situés à l'étranger, il s'agit de transférer au quai d'Orsay la gestion de 230 biens, des bureaux et des logements. Une convention d'utilisation a été passée entre la DIE et le quai d'Orsay. Sont hors champ les antennes de l'AFD.

Sur le stade de France, ce n'est pas la DIE qui conduit la réflexion, mais le ministère, ce qui est souvent le cas pour de tels sujets. Aujourd'hui, la question reste d'abord de savoir ce que l'on veut faire du stade de France, nous verrons ensuite comment nous le ferons. C'est un peu la même chose sur le service national universel. Les travaux ont été conduits par les ministères, qui ont conduit les expérimentations et c'est ensuite que la DIE aura à proposer un plan plus général sur l'aspect immobilier.

Je pense que sur la politique d'implantation des services au niveau régional, des efforts sont faits pour aller vers davantage d'inter-ministérialité. Par exemple, quand un préfet de région réfléchit et met en place son schéma directeur, il tient compte des services déconcentrés de l'État et des opérateurs. Jusqu'à très récemment, il ne voyait pas les autres entités centrales, telles que le Conseil d'État ou la Cour des comptes. On a donc mis en place une forme de coordination pour éviter ces situations.

Sur Toulouse, nous avons fait des propositions au Conseil d'État sur d'autres implantations domaniales, notamment l'ancien rectorat. C'est à cause de ce genre de situations que nous souhaitons, et c'est inscrit dans les SDIR, garder les bâtiments tertiaires de bonne qualité dans le domaine. Il y a des emprises dont on n'a pas besoin aujourd'hui mais qu'on confie à des tiers pour se réserver la possibilité de les adapter s'il y a des évolutions dans l'organisation des services.

On a aussi besoin de densifier les bâtiments existants. On constate en effet une réduction des effectifs dans les services de l'État sur les territoires plus rapide que la réduction des emprises domaniales. Il existe des endroits où nous avons du mal à trouver des projets pour vendre nos emprises. Nous sommes dans une démarche de recherche de nouveaux outils juridiques, qui nous permettraient de ne pas vendre et de trouver d'autres solutions.

Sur les solutions plus techniques que nous allons proposer pour faire évoluer la gestion du patrimoine immobilier de l'État, il faut savoir que nous travaillons à droit constant, avec le code des domaines tel qu'il est aujourd'hui. C'est donc assez limité. On a toutefois fait un petit benchmark de ce qui se fait à l'étranger. Il y a des outils dont on ne veut pas se priver et on pourrait donc proposer des évolutions réglementaires. Les partenariats publics-privés sont, disons-le, un peu moins à la mode. Peut-être que l'expérience la plus porteuse d'avenir est le montage que nous avons fait sur Ségur-Fontenoy. C'était avec la Sovafim, qui, à mon sens, n'a pas bien vécu parce qu'on ne lui a pas assez donné d'activités. C'est pour ça que dans les missions que nous conduisons dans le cadre des comités interministériels de transformation publique, on va également se demander combien de patrimoine il faudrait confier à une foncière ou à un EPIC pour qu'ils puissent fonctionner correctement.

L'opération Ségur-Fontenoy a été plutôt bien conduite. Sur les services du Premier ministre, un certain nombre d'emprises devant être vendues l'ont été, à quelques exceptions près. Pour les 29 et 31 quai Voltaire, on a fait un bail emphytéotique pour le musée d'Orsay, qui a eu besoin de déplacer ses services administratifs pour installer dans les locaux du musée des oeuvres issues d'une donation américaine. La question qui demeure est celle de l'avenir de l'autre moitié du bâtiment : vente ? Bail emphytéotique ? Pour qui ? La même question concerne l'immeuble de plus de 3 000 m² du service d'information du Gouvernement (SIG) rue Constantine. Il ne sera pas vendu mais un appel d'offres devrait être lancé d'ici quelques semaines pour le valoriser autrement. Ce pourrait être un bail, mais on ne sait pas encore de quelle durée. La DIE doit comparer les avantages d'une cession et d'un bail emphytéotique pour bien être sûre que l'État n'y perde pas. Enfin, d'autres emprises plus petites devraient être vendues. Sur l'hôtel de Seignelay, il n'y a pas eu d'offre. Je ne sais pas pourquoi. J'ai cependant demandé qu'on rédige les cahiers des charges différemment. En arrivant à la DIE, j'ai fait le tour des opérateurs pour comprendre comment ils raisonnaient par rapport au marché parisien et comment nous pouvions nous insérer dans ce marché. On a été conduit à vendre Seignelay parce qu'on n'a pas trouvé d'autre solution.

Sur les moyens humains de la DIE, on a 100 personnes en centrale. En outre, au sein de la DIE, il y a la direction nationale d'interventions domaniales (DNID), un service à compétence nationale qui pilote les évaluations. On y trouve des brigades spécialisées d'évaluation, qui servent les grandes opérations : le Grand Paris, la SNCF, la RATP. Elles nous permettent aussi de « dépayser » quand on doit mener des évaluations techniques complexes. C'est aussi dans la DNID qu'il reste des activités non-immobilières, par exemple les successions vacantes ou les salles de ventes. Sur les 220 personnes de la DNID, environ la moitié relève du champ immobilier et donc de la DIE. À côté de ces services en administration centrale, il y a les services déconcentrés. A été créé un réseau dit des « RPIE », le réseau des responsables de la politique immobilière de l'État - un par région avec trois-quatre personnes autour de chaque responsable, soit 90 personnes environ. Il y a enfin les réseaux des domaines. Ce sont les réseaux d'évaluateurs et les services locaux des domaines. La réorganisation qui a été menée sur ces réseaux visait à créer un échelon régional pouvant servir de support de premier niveau pour les opérations techniques. Dans ce réseau, il y a 1400 personnes qui dépendent fonctionnellement de la DIE mais qui sont dans les services des DDFiP au niveau local. Cela explique aussi que la DIE, bien qu'étant interministérielle, soit à l'intérieur de la DGFiP : cela lui permet de travailler plus facilement avec les services locaux des domaines des DDFiP.

Les projets sur lesquels travaille la DIE sont très divers : le patrimoine des universités pour leur donner les moyens de se développer, les gendarmeries existantes ou à venir, avec la mise en place de montages juridico-financiers, les CROUS pour le développement de cités universitaires etc... Notre champ est très vaste, on doit continuer à améliorer la partie « immeubles tertiaires ».

Le volet énergétique est un volet clé dans le cadre du Grand plan d'investissement. La DIE travaille aussi sur le développement des nouveaux espaces de travail. Elle a ainsi créé, pour tous les occupants, au niveau central ou déconcentré, une plateforme de partage des expériences. Cela permet d'aller voir, n'importe où, ce qui s'est déjà fait dans d'autres sites administratifs, y compris privés. Si c'est nécessaire, la DIE reçoit aussi l'appui d'une entreprise de design, pour réfléchir avec les agents à la manière dont ils peuvent mieux accueillir le public et mieux installer les agents.

La direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) conduit actuellement un travail sur les décotes, elle devrait en rendre compte devant le Conseil de l'immobilier de l'État le 24 mai 2019.

Sur la création des grandes régions et ses incidences en termes d'économies, la DIE ne peut se prononcer que sur ce qui concerne le niveau immobilier, par exemple les cessions. Je ne dispose pas d'une consolidation de l'impact général de la réorganisation territoriale. Le chargé de mission « Réforme de l'administration territoriale de l'État » pourra vous en dire plus.

Nous vous remercions infiniment.

La réunion est close à 11 h 35.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.