Mes chers collègues, nous allons examiner le rapport pour avis de notre commission sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021. Je rappelle que la commission des affaires sociales se réunira demain, mercredi 4 novembre, pour l'examen au fond de ce texte, qui sera débattu en séance publique la semaine prochaine.

Le Gouvernement a présenté le 7 octobre dernier le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Au regard des effets du projet de loi de financement sur nos finances publiques, notre commission a souhaité se saisir pour avis de ce texte. Cet avis porte principalement sur la trajectoire des comptes sociaux, dans le contexte particulier de la crise sanitaire que notre pays affronte depuis le printemps.

Cette crise est la principale raison d'un déficit sans précédent des comptes sociaux. N'oublions pas cependant, et dans une moindre mesure, que l'exercice 2019 marquait une rupture avec la dynamique de redressement des comptes enregistrée depuis 2016. Le déficit agrégé du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a ainsi connu une aggravation, atteignant 1,9 milliard d'euros en 2019, soit 700 millions d'euros de plus qu'en 2018. Ce déficit demeure cependant inférieur à la prévision retenue au sein de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2020, qui tablait sur un solde négatif de 5,4 milliards d'euros.

S'agissant de 2020, aux termes du projet de loi qui nous est transmis, la crise sanitaire et économique résultant de la pandémie et des mesures de confinement devrait se traduire par un déficit agrégé du régime général et du FSV établi à 46,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 44,7 milliards d'euros par rapport à 2019. La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 tablait initialement sur un solde négatif de 5,1 milliards d'euros. Toutes les branches du régime général sont concernées par cette détérioration.

Le déficit agrégé du régime général et du FSV reste largement supérieur à celui enregistré, après la crise, en 2010, le solde négatif atteignant alors 28 milliards d'euros. La crise sanitaire, puis économique, a eu un effet « ciseaux » sur les recettes et les dépenses de la sécurité sociale. À ce stade, les recettes ont été revues à la baisse de 27,3 milliards d'euros par rapport à ce qui était prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les dépenses étant, quant à elles, majorées de 14,2 milliards d'euros.

Au sein de ces dépenses, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) 2020 devrait atteindre 218,1 milliards d'euros. La prévision de dépense a été majorée de 12,5 milliards d'euros par rapport à celle retenue en loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Le taux de progression de l'Ondam sur l'année 2020 devrait s'établir, en conséquence, à 8,8 %. Cette augmentation, inédite depuis la création de l'objectif, intègre également les mesures en faveur de l'hôpital - revalorisation des traitements et investissement - prévues dans le cadre du Ségur de la santé.

Les prévisions de recettes doivent cependant être confirmées, au regard des incidences sur les rentrées de cotisations des mesures de couvre-feu puis du deuxième confinement. En l'absence de réévaluation de ces chiffres, le présent projet de loi de financement apparaît caduc.

En ce qui concerne 2021, le PLFSS prévoit que le déficit agrégé du régime général et du FSV soit ramené à 27,9 milliards d'euros, soit une réduction de près de 40 % par rapport à l'exercice précédent.

Le Gouvernement table, en premier lieu, sur un net rebond des recettes (+ 33,4 milliards d'euros, soit une progression de 8,7 %). Ce scénario repose cependant sur une hypothèse de relance de l'activité a minima volontariste. Le niveau d'activité demeure en effet largement tributaire de l'évolution de la situation sanitaire, qui n'apparaît pas, pour l'heure, maîtrisée, tant en France que chez ses principaux partenaires économiques. Or le scénario retenu par le Gouvernement pour 2021 repose notamment sur l'absence de contraintes sanitaires fortes destinées à juguler l'épidémie. L'impact du plan de relance sur la relance de la croissance reste, en outre, difficile à déterminer. Le Gouvernement estime que celui-ci devrait conduire à une progression du PIB de 1,1 %, ce qui peut paraître élevé.

Au-delà des recettes, l'aléa sanitaire devrait également déterminer le niveau des dépenses sociales en 2021, en particulier celles des dépenses d'assurance maladie. Le PLFSS 2021 prévoit une progression de l'Ondam de 7,1 milliards d'euros, celui-ci devant atteindre 225,4 milliards d'euros à la fin de l'exercice, soit une progression de 3,34 % par rapport à 2020. Une telle trajectoire s'éloigne du rythme annuel de 2,3 % retenu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, désormais totalement obsolète.

Le ministère des solidarités et de la santé a engagé une réflexion sur l'avenir même de l'Ondam, en vue de renouveler cet outil de régulation. Cette réflexion ne saurait se substituer à un travail sur la qualité et l'efficience de la dépense publique en matière de santé et ne pourra éluder un débat sur l'évolution désormais sans frein de celle-ci et ses conséquences en matière de dette sociale.

L'absence de réforme en la matière induit une absence de retour à l'équilibre à moyen terme. La trajectoire de réduction du déficit apparaît également moins soutenue que celle qui a été observée après la crise de 2008. La précédente loi de financement tablait sur un retour à l'équilibre global du régime général en 2023. Cette perspective est désormais largement repoussée, le Gouvernement ciblant un déficit du régime général et du FSV atteignant 20,2 milliards d'euros à l'horizon de 2024. Ces chiffres restent là encore à confirmer, compte tenu de la mise en place d'un deuxième confinement et de ses incidences sur la trajectoire des comptes à long terme.

La dérive des comptes sociaux n'est, quoi qu'il en soit, pas atténuée par le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le Gouvernement a, en effet, fait le choix de ne pas inscrire dans le texte de mesures de redressement des comptes pour l'exercice à venir, afin de ne pas contrarier la relance de l'économie. Le report sine die de la réforme des retraites devrait contribuer à accroître ces difficultés. La question de la nécessaire lutte contre la fraude ne donne pas non plus lieu à de nouvelles mesures.

Compte tenu de l'ampleur des déficits des comptes sociaux enregistrés en 2020 et de ceux à venir, la question de la gestion de la dette sociale par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est de nouveau posée.

La loi organique et la loi du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l'autonomie ont déjà prévu le transfert à la Cades de 136 milliards d'euros de dette sociale d'ici à 2023. Cette somme couvre 31 milliards de déficits cumulés à fin 2019, 92 milliards d'euros de déficits cumulés pour la période 2020-2023, et 13 milliards d'euros de dette hospitalière. La dette sociale reprise par la Cades devrait ainsi atteindre 396,5 milliards d'euros.

L'article 27 du présent projet de loi de financement précise les modalités de reprise de la dette des hôpitaux. Il y a, en premier lieu, à s'interroger sur l'assimilation de dettes liées à des dépenses d'investissement à de la dette sociale. L'essentiel de la dette hospitalière est, en effet, liée à des investissements immobiliers et ne relève pas a priori de dépenses d'assurance maladie.

Rappelons en outre qu'il y a un an le Gouvernement avait présenté les contours d'un « programme massif de reprise de dettes de 10 milliards d'euros sur trois ans », soit plus de 3,3 milliards d'euros par an, destiné à restaurer l'équilibre financier des établissements. Un projet de loi devait être présenté au premier semestre 2020 en même temps que la loi de programmation des finances publiques pour préciser les modalités de cette reprise. Il semblait à l'époque que c'était à l'État et non à la Cades d'opérer cette reprise.

Les deux lois du 7 août 2020 ont pourtant assigné cette mission à la Cades. Reste qu'aux termes de celles-ci, l'intervention de la Cades était en priorité dédiée au désendettement des hôpitaux, afin d'éviter selon l'étude d'impact que la dette ne menace, dans certains cas, « la pérennité de leurs missions permanentes de service public auxquelles ils ne peuvent se soustraire ». La rédaction de l'article 27 tend pourtant à orienter davantage cette intervention vers le soutien à l'investissement et à la transformation de l'offre en redonnant aux établissements les marges financières nécessaires, par le versement d'aides en capital destinées à financer tant les projets structurants que l'investissement du quotidien. Elle contribue donc à créer les conditions d'un nouveau cercle vicieux au terme duquel la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) va financer un nouvel endettement, alors qu'un plan d'investissement devrait être supporté par le budget de l'État. Je vous propose donc un amendement supprimant cet article, en vue d'éviter une telle orientation.

S'agissant de la dette sociale, le PLFSS 2021 met en avant des déficits cumulés du régime général et du FSV largement supérieurs à ceux devant être repris par la Cades pour la période 2020-2023. Le déficit cumulé atteindrait en effet 122 milliards d'euros fin 2023, alors même qu'un nouveau déficit, établi à 20 milliards d'euros, est attendu pour l'exercice 2024.

Cette trajectoire affecte directement la perspective, déjà pour partie irréaliste, d'un effacement de la dette sociale à moyen terme, retenue lors de l'adoption des deux lois du 7 août 2020. Elle reporte celui-ci sur les générations futures, tout en interrogeant sur la soutenabilité de la dette.

De fait, faute de réforme, le PLFSS tend à incarner une fuite vers l'endettement. Le remboursement de la dette sociale devrait cependant s'avérer plus complexe, compte tenu de la diminution des ressources de la Cades à partir de 2024. 2,3 milliards d'euros seront en effet appelés à financer une branche autonomie qui ressemble, pour l'heure, à une coquille vide faute de nouveaux financements. La Cades devra probablement, dans le même temps, faire face à une progression de ses charges financières liée à une remontée inévitable des taux.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, vous aurez compris que ma position sur l'équilibre général du texte est assez réservée. En tout état de cause, au-delà de l'amendement que je vous propose à l'article 27, il apparaît indispensable que le Gouvernement dépose des amendements visant à rectifier la trajectoire des comptes en 2020, voire en 2021, afin de prendre en compte les incidences des nouvelles mesures de confinement sur les recettes. Le Gouvernement a pour l'heure uniquement réévalué les dépenses attendues pour 2020 et 2021 afin, notamment, de tenir compte de l'accélération de la deuxième vague de l'épidémie. Il apparaît donc indispensable que le Gouvernement présente des amendements intégrant l'effet de ces dispositifs sur les comptes sociaux.

Sans ces corrections, un vote favorable sur l'ensemble du texte semble impossible. Le texte tel qu'il nous est transmis est, je le répète, caduc et ne respecte pas le principe de sincérité budgétaire. Ce n'est qu'à cette condition que nous pourrons émettre, à mon sens, un avis favorable à l'ensemble du dispositif, délesté de l'article 27.

Je remercie le rapporteur pour avis pour ses propos lucides, mais inquiétants, qui ne suscitent guère l'optimisme. A-t-on une idée de l'incidence du couvre-feu et du reconfinement sur l'activité des administrations de sécurité sociale ?

L'augmentation vertigineuse de la dette sociale sera-t-elle supportable à longue échéance pour la Cades ? L'hypothèse d'un amortissement en 2033 est-elle crédible ? Quelle est la stratégie d'endettement de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pour faire face aux besoins de financement très importants en cette période ?

Je voterai l'amendement proposé à l'article 27 par le rapporteur pour avis.

Nous sommes dans un théâtre d'ombres. L'État n'a plus d'argent, la dette est insoutenable dans le cadre du PLFSS comme du projet de loi de finances (PLF) et les projections ne tiennent plus la route. Tout est à crédit et tout est dans la dette, dont on ignore qui la paiera et si on la paiera. A-t-on une idée, sauf à prévoir un PLFSS rectificatif, de ce que coûtera le confinement actuel, dont on ne sait ni combien de temps il durera ni s'il sera le dernier, et de ce qu'il représente en termes de rétrécissement des recettes ? N'est-il pas surréaliste de voter un PLFSS pour 2021 qui ne correspondra très probablement pas à celui qui sera réalisé ?

Quel sera le niveau des dépenses supplémentaires ? En quoi le fait de transférer la dette hospitalière sur le budget de l'État changera-t-il la situation des hôpitaux ? Il y aura sans doute un Ségur 2, voire un Ségur 3 en janvier ou février... Les règles édictées pour le PLFSS et le PLF ne sont-elles pas complètement dépassées ?

Je suis dubitatif sur la sincérité de ce PLFSS, compte tenu du contexte actuel. Quelle est l'ampleur de la fraude sociale, qui déconsidère l'ensemble de nos politiques publiques ? Pour celle à la carte Vitale, on a parlé de 600 000 euros, ou de 1,8 million...

Dans le cadre de la revalorisation de la rémunération des personnels de santé, prévue dans le Ségur, y a-t-il des laissés-pour-compte, notamment dans le secteur privé ? Le rapporteur pour avis a-t-il pu mesurer le coût récurrent de ces mesures ?

Quelle est votre position sur les crédits de l'aide médicale de l'État (AME) ? Mon groupe n'a pas changé de position depuis l'année dernière : il faudrait recentrer le dispositif pour éviter la fraude, sans laisser au bord du chemin les personnes qui ont véritablement besoin d'être soignées.

Le Gouvernement a-t-il indiqué ce qu'il comptait faire de cette dette globale, qu'il laisse dériver volontairement ? Quel est le plan de remboursement ? Le Fonds monétaire international (FMI) vient en effet d'encourager la France à établir un plan de redressement de ses finances publiques post-crise, et donc une vision stratégique.

Il n'y aura pas de PLFSS rectificatif, on ne fera que constater le résultat au bout du compte ! Certains doutaient avant la crise du Covid qu'une réforme des retraites était nécessaire ; chacun prend conscience aujourd'hui qu'il faudra prendre des mesures pour rééquilibrer les comptes.

Un débat a lieu autour de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) : certains souhaiteraient réorienter une partie, peut-être la moitié, de ce dispositif du « 1 % logement » vers le financement des régimes de retraite. Déroulons le scénario catastrophe : d'aucuns ont en tête un démembrement complet d'Action Logement, voire la « financiarisation du patrimoine », pour employer les mots d' Éric Bocquet... Nous parlons de sommes considérables, à mettre en perspective face à la flambée de la dette.

Pour ce qui concerne l'impact du couvre-feu et du reconfinement sur les administrations de sécurité sociale, pour l'heure, le Gouvernement n'a anticipé dans le PLFSS examiné à l'Assemblée nationale que les conséquences liées à l'accélération de la deuxième vague de l'épidémie. Il table ainsi sur une majoration des dépenses de 2,4 milliards d'euros, cette somme intégrant notamment une majoration des rémunérations des personnels hospitaliers. La majoration de l'Ondam doit permettre d'avancer au 1er décembre 2020 la deuxième tranche de revalorisation salariale des personnels soignants initialement prévue en mars 2021 ; de mettre en place une gratification exceptionnelle pour les agents qui seraient amenés à augmenter leur temps de travail pour faire face à la deuxième vague ; d'augmenter les moyens des établissements de santé de façon à compenser les surcoûts. Il est également prévu de déléguer une enveloppe de 100 millions d'euros aux agences régionales de santé (ARS) afin d'organiser la gestion en temps de crise.

S'agissant des recettes, il n'y a pour le moment aucune modification de la trajectoire, ce qui rend le texte caduc. La commission des comptes de la sécurité sociale estime qu'un ralentissement de la masse salariale de 1% équivaut à 2,06 milliards d'euros de pertes de cotisations, ce qui est énorme. Le ralentissement de la masse salariale était estimé à 7,9 % lors de la présentation du texte en raison des mesures du premier confinement. Il y a fort à craindre que ce taux ne soit aujourd'hui obsolète en raison du deuxième confinement. Les dépenses sont estimées, mais pas les baisses de recettes ; nous allons droit dans le mur...

Pour ce qui concerne l'évolution de la dette sociale et la stratégie d'endettement de l'Acoss, la prolongation de la CRDS devrait accompagner la prorogation du mandat de la Cades. Il en va de même pour l'affectation d'une partie de la CSG. Reste que la loi du 7 août 2020 prévoit de réaffecter à la branche autonomie une partie de la fraction de contribution sociale généralisée (CSG) actuellement versée à la Cades. Par ailleurs, afin de pérenniser le prolongement de la durée de vie de la Cades, le versement, par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), de sa contribution annuelle de 2,1 milliards d'euros a été prorogé. Les réserves de ce fonds étant cependant insuffisantes pour maintenir le montant de ce versement jusqu'en 2033, la contribution annuelle sera ramenée à 1,45 milliard d'euros à partir de 2025. Au total, en 2025, les ressources de la Cades seront donc amputées de 3 milliards d'euros, soit 16 % de ses recettes actuelles.

Plus généralement, s'agissant de l'évolution des ressources affectées à la Cades sur la période 2020-2033, les hypothèses macroéconomiques retenues pour définir la trajectoire peuvent paraître irréalistes. Le Gouvernement tablait, en effet, en août dernier, sur une progression des recettes de CSG et de CRDS de près de 2 % par an, en moyenne, sur 2020-2033. La poursuite de la crise sanitaire rend une telle progression totalement aléatoire à court terme.

Il n'est pas étonnant dans ces conditions que le PLFSS 2021 prévoie une chute du résultat net de la Cades, soit le montant des ressources minoré des charges, de 12,6 % entre 2019 et 2024. Dans ces conditions, l'hypothèse d'un amortissement de l'intégralité de la dette sociale reprise par la Cades à l'horizon de 2035, et non plus 2033, peut apparaître plausible.

S'agissant de l'Acoss, sa stratégie illustre la fuite vers l'endettement dont je parlais dans mon intervention. L'article 23 du PLFSS prévoit en effet de maintenir le plafond d'emprunt de l'Acoss à 95 milliards d'euros, soit le niveau atteint après le déclenchement de la crise sanitaire.

Ce plafond élevé est supposé répondre à une logique de prudence. Il tient compte du changement de politique de financement mis en oeuvre en avril dernier. Le financement, désormais opéré par l'Agence France Trésor, n'est plus opéré à cinq ou sept jours, mais sur une période plus longue afin de faire face à une éventuelle fermeture des marchés financiers en raison de nouvelles mesures de confinement. Compte tenu de cette nouvelle politique, l'Acoss disposait, au 21 octobre dernier, d'un financement lui permettant de couvrir ses échéances jusqu'au 27 novembre 2020. De fait, il existe une réelle décorrélation entre les besoins de financement du moment et le niveau de financement. En dépit de cette révision de leur politique de financement, le président et directeur général de l'Acoss, auditionnés récemment, sont pourtant relativement optimistes,...

J'en viens à la fraude sociale. La Cour des comptes estimait en 2019 la fraude sur les prestations à 771 millions d'euros, et celle sur les cotisations entre 6 et 8 milliards d'euros. Le coût du Ségur de la santé est estimé à 8,8 milliards d'euros pour 2021.

Christine Lavarde, nous examinerons la question de l'AME dans le cadre de l'examen de la mission « Santé ».

Jérôme Bascher, j'ai répondu à votre question sur la solution choisie pour la dette.

Philippe Dallier, on cherche l'argent là où il y en a...

L'article 27 du présent projet de loi de financement précise les modalités de reprise de la dette des hôpitaux par la Cades. Je vous rappelle qu'aux termes des deux lois du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l'autonomie, l'intervention de la Cades était en priorité dédiée au désendettement des hôpitaux afin d'éviter que la dette n'affecte l'exercice de leurs missions de service public.

Pourtant, l'article 27 tend à orienter davantage cette intervention vers le soutien à l'investissement et à la transformation de l'offre. Il contribue donc à créer les conditions d'un nouveau cercle vicieux aux termes duquel la CRDS va financer un nouvel endettement hospitalier. Je rappelle que ce plan d'investissement devrait être supporté par le budget de l'État.

L'amendement n° 93 vise donc à supprimer cet article en vue d'éviter une telle orientation.

L'amendement n° 93 est adopté.

Quel est votre avis sur l'ensemble du PLFSS ?

Compte tenu des éléments que j'ai précédemment exposés, il est défavorable.

Les crédits de la mission « Santé » vont renouer en 2021 avec une logique de progression, abandonnée lors de l'exercice précédent. Les crédits de paiement demandés s'élèvent à 1 329,2 millions d'euros. À périmètre constant, ce montant correspond à une augmentation de 11,4 % par rapport aux montants inscrits en loi de finances pour 2020.

Cette mission est composée de deux programmes : le 204, dédié à la prévention, à la sécurité sanitaire et à l'offre de soins, et le programme 183, consacré à la protection maladie, et dont 99,3 % des crédits seront consacrés en 2021 à l'aide médicale de l'État (AME).

La combinaison des mesures de périmètre enregistrées ces dernières années sur le programme 204 et de la progression sans frein des dépenses d'intervention du programme 183 conduit aujourd'hui à faire de celui-ci le principal poste de dépenses de la mission « Santé ». La mission semble donc se résumer au financement de l'AME puisque 79,8 % des crédits demandés en 2021, soit 1,061 milliard d'euros, lui sont dédiés.

Ces crédits devraient ainsi progresser de 15,4 %. Les crédits dédiés à l'AME de droit commun atteindront 989,5 millions d'euros en 2021, soit une hausse de 12,7 % par rapport à la loi de finances pour 2020. Entre 2012 et 2019, le nombre de bénéficiaires de l'AME de droit commun a déjà progressé de 32 %, induisant une majoration des dépenses de près de 51 %.

Je vous rappelle qu'une réforme adoptée en loi de finances pour 2020 à l'initiative du Gouvernement devait en limiter le coût. Notre commission l'avait jugé à l'époque insuffisante. Un an plus tard, une majoration conséquente des crédits nous est proposée. La réforme qui prévoyait une obligation de présence physique lors du dépôt d'une demande d'AME ou la subordination de certaines opérations à un délai de présence sur le territoire n'est toujours pas entrée en vigueur, faute de décrets d'application. Le nombre de bénéficiaires ne fléchit donc pas : 350 000 personnes environ étaient enregistrées fin mars 2020, soit une progression près de 5 % en trois mois. Une telle évolution annonce d'ailleurs une exécution en 2020 délicate.

Plus que jamais, le dynamisme des dépenses d'AME incite à l'adoption de mesures structurelles réellement efficaces visant le panier de soins, afin de limiter sa progression, de répondre à l'impératif de sincérité budgétaire et de garantir la soutenabilité de la mission.

Si la dotation pour soins urgents bénéficie, de son côté, d'une mesure de périmètre avec le transfert de 30 millions d'euros en provenance du budget de l'assurance-maladie, ce transfert permet de financer la mesure de réduction du maintien du droit de l'assurance maladie de un an à six mois pour les assurés dont le titre de séjour a expiré. Celle-ci devrait se traduire par un effet de déport vers le recours à l'AME. Ce transfert ne résout pas, en outre, la question de la sous-budgétisation récurrente de la dotation pour soins urgents et de la dette à l'égard de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

La part croissante des dépenses de l'AME dans la mission « Santé » tend, en tout état de cause, à réduire celle-ci à une enveloppe de financement de ce dispositif. Je m'interroge donc sur l'opportunité de maintenir la mission en tant que telle alors qu'il serait possible de rattacher l'AME à la mission « Immigration, asile et intégration », tant elle constitue un facteur de croissance de l'immigration irrégulière.

La majoration des crédits du programme 204, relatif à la prévention, à la sécurité sanitaire et à l'offre de soins, soit 260,2 millions d'euros en 2021, est en progression de 29,5 %. Elle consiste, pour l'essentiel, en une mesure de périmètre destinée à répondre aux besoins de financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna. Elle n'est donc pas spécifiquement liée à la crise sanitaire, ce qui peut conduire à s'interroger sur l'utilité du programme en matière de santé publique. Deux éléments viennent étayer ce constat.

Le principal opérateur en matière de santé publique, Santé publique France, qui incarne la lutte contre la pandémie, a été transféré vers le budget de la sécurité sociale l'an dernier. La crise sanitaire souligne un peu plus que les missions qui lui sont assignées, comme celles de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), également transférée l'an dernier, ne relèvent pas d'une logique contributive que suppose leur rattachement au budget de la sécurité sociale. Ce transfert n'est pourtant pas remis en cause dans le présent projet de loi de finances. Il n'est pourtant pas logique que les 4,6 milliards d'euros dédiés versés à Santé publique France pour la mise en place d'une politique de prévention contre la covid soient à la charge de la sécurité sociale.

Par ailleurs, 60 % des crédits du programme 204 sont tournés vers le financement de deux sous-actions - financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna et aide aux victimes de la Dépakine -, ce qui laisse peu de marges de manoeuvre budgétaire pour les autres actions.

L'augmentation des crédits accordés à l'agence de santé de Wallis-et-Futuna répond aux remarques répétées du Sénat sur la sous-budgétisation observée au cours des derniers exercices. Elle ne saurait cependant constituer une fin en soi et incite à la mise en oeuvre effective de réformes structurelles. Elle interroge également quant à l'absence de financements en provenance de la mission « Outre-mer ».

De fait, le déséquilibre entre les deux programmes et le transfert des opérateurs de santé vers le budget de la sécurité sociale posent le problème de la viabilité de la maquette budgétaire.

Celle-ci est également fragilisée par la question du financement des deux derniers opérateurs de la mission, au risque de susciter des interrogations sur la pertinence de leur maintien au sein du programme 204. Plus de 50 % du budget de l'Institut national du cancer (INCa) sont ainsi financés via la mission « Recherche ». Les dépenses de personnel de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) sont, quant à elles, prises en charge par la mission « Agriculture ».

Ma dernière observation portera sur les indicateurs de performance. Ceux qui sont retenus pour l'ensemble de la mission - espérance de vie et état de santé perçu - s'avèrent insuffisamment renseignés ou peu pertinents. Il y a lieu de s'interroger, dans ces conditions, sur leur maintien.

Les résultats insuffisants obtenus aux indicateurs de performance retenus dans le cadre du programme 204 - lutte contre le tabagisme, vaccination contre la grippe et dépistage du cancer colorectal - suscitent, quant à eux, des interrogations sur l'efficacité de la dépense publique en matière de prévention.

Vous l'aurez compris, compte tenu des éléments que je viens d'évoquer, les crédits de la mission ne peuvent faire l'objet d'une adoption en l'état. Je vais désormais travailler avec la rapporteure pour avis des affaires sociales pour présenter une position commune sur l'aide médicale d'État et vous propose, en attendant, de réserver notre vote sur les crédits de la mission.

Je partage l'avis de Christian Klinger sur cette mission.

L'indemnisation des victimes de la Dépakine se voit dotée d'importants moyens budgétaires au sein du programme 204. Les exercices précédents ont été marqués par une sous-exécution des crédits dédiés. Le montant inscrit pour 2021 respecte-t-il le principe de sincérité budgétaire ?

Quels sont les moyens juridiques mis à disposition de la lutte contre la fraude à l'AME ? Quels sont les montants récupérés ?

En 2015, j'avais dit à Marisol Touraine que si l'on ne faisait rien pour modifier l'AME, qui représentait alors à peu près 700 millions d'euros, cinq ans plus tard celle-ci dépasserait le milliard. La ministre répondit, me houspillant quelque peu, qu'elle allait visser le système pour éviter les dérapages. Le milliard est aujourd'hui dépassé et on ne s'arrêtera pas là...

Comme il n'y a pas de maîtrise de l'immigration clandestine, l'AME ne saurait être maîtrisée, sauf à changer le système. J'avais ainsi fait adopter par le Sénat, voilà trois ou quatre ans, un amendement visant à différencier au sein de l'AME les dépenses absolument nécessaires et urgentes, et celles « de confort », même si le terme n'est pas adapté. Nous n'avons pas été suivis.

Les décrets d'application de la timide réforme adoptée l'an dernier ne sont jamais parus à cause des tensions qui existent sur ce sujet au sein de l'administration et du Gouvernement. L'AME devrait être rattachée à la mission « Immigration, asile et intégration » afin de globaliser la dépense. À défaut, ce problème restera incompréhensible et difficile à gérer.

La solution est non pas de supprimer l'AME, mais de la réformer en la cadrant et la régulant pour la rendre supportable financièrement. On en est très loin et je ne vois pas de proposition du Gouvernement en ce sens.

Je rejoins les propos de Roger Karoutchi au sujet de l'AME. En France, on prodigue des soins aux ressortissants de pays où ces soins n'existent pas. Cette filière d'immigration clandestine ne fera donc inévitablement que croître. Le problème est que, en ce moment, tout particulièrement, on explique aux Français qu'on les confine et qu'on restreint leurs libertés, parce que l'hôpital public n'est plus capable de les accueillir. Immanquablement, la question de l'aide médicale de l'État se pose. L'existence même de cette aide se discute, car, je le rappelle, elle profite à des personnes qui n'ont pas le droit d'être sur le territoire national. Aujourd'hui, alors que l'on ferme des milliers de lits dans les hôpitaux, le poids de cette dépense augmente sans cesse.

Pour finir, je citerai les propos de Fabrice Leggeri, directeur de l'agence Frontex qui, ici même, lors d'une audition devant la commission des affaires européennes en avril 2020, a dit : « La politique de gestion des frontières et la politique migratoire de l'Union européenne auront du mal à être prises au sérieux tant que l'éloignement des étrangers en situation irrégulière ne fonctionne pas pleinement. » Le sujet est brûlant et appelle des réponses urgentes de la part du Gouvernement.

Il y a quelques années, certains hôpitaux se sont trouvés en grande difficulté financière, car ils ne parvenaient pas à se faire rembourser des dépenses d'AME, déjà en forte hausse. À l'époque, des solutions avaient été trouvées pour rééquilibrer leurs comptes. Dispose-t-on d'indicateurs pour savoir si, aujourd'hui, ces dépenses sont bien payées aux hôpitaux, et ce en temps et en heure ?

S'agissant de la Dépakine, le présent projet de loi de finances prévoit une majoration de 3,6 millions d'euros des crédits dédiés aux actions juridiques et contentieuses. 57,2 millions d'euros, soit 22 % des crédits du programme sont ainsi prévus à cet effet. Cette somme vise, notamment, le financement de l'indemnisation des victimes de la Dépakine par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam). Le montant de l'indemnisation, entièrement prise en charge par l'État, est estimé à 424 millions d'euros sur six ans, soit en moyenne 77 millions d'euros par an, chiffre retenu par la loi de finances pour 2018. Reste que le dispositif a peiné à être mis en oeuvre.

De fait, au 9 juillet 2019, le montant total des offres adressées par l'Oniam s'élevait à 3 384 000 euros, les offres acceptées atteignant 1 840 000 euros. Le Gouvernement a pris acte de ces difficultés en proposant, dans le projet de loi de finances pour 2020, un nouveau dispositif à même de réduire les délais d'instruction. Il a également proposé l'annulation de 74 millions d'euros de crédits en loi de finances rectificative pour 2019.

Ce nouveau mécanisme semble plus efficace. Le montant total des offres proposées par l'Oniam au 30 juin dernier s'élève ainsi à 15,6 millions d'euros. Environ 7,3 millions d'euros ont d'ores et déjà été versés aux victimes.

Le montant retenu dans le présent projet de loi de finances prend acte de cette réforme et apparaît donc davantage en phase avec le principe de sincérité budgétaire que lors des précédents exercices.

S'agissant de l'aide médicale d'État maintenant, sujet qui suscite de nombreux débats, parallèlement à la réforme adoptée l'an dernier, le Gouvernement tablait sur un renforcement des contrôles pour juguler la hausse tendancielle des prestations, avec un objectif de contrôle de 12 % des bénéficiaires de l'AME à l'horizon de 2020. La centralisation attendue de l'instruction des demandes d'AME au sein des caisses d'assurance maladie de Paris, Bobigny et Marseille et l'accès à la base de données VISABIO, qui permet de détecter en amont les fraudes concernant l'accès à l'AME de droit commun et aux soins urgents devaient permettre d'atteindre cet objectif. Reste que la période de confinement a conduit à réviser cette perspective : le taux de dossiers contrôlés ne devrait ainsi s'élever qu'à 10 % à la fin du présent exercice.

À ces enquêtes a priori s'ajoutent des contrôles ciblés sur des soins présentant des coûts élevés ou des anomalies, en vue de détecter d'éventuels abus. Près de 3,2 millions d'euros auraient ainsi été récupérés en 2019 contre 0,5 million d'euros en 2018. Ce montant peut néanmoins sembler relativement faible au regard du coût actuel de l'AME.

Pour répondre plus précisément à mes collègues Karoutchi et Meurant, l'idée serait en effet d'intégrer l'AME à la mission « Immigration, asile et intégration », car il faut régler le problème à la source. Je rappelle ces chiffres : une hausse de 32 % des bénéficiaires conduit à une hausse de 51 % des dépenses... Si l'on ne fait rien, nous verrons l'AME continuer à augmenter d'une centaine de millions chaque année.

Je souhaite désormais travailler avec la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales pour trouver un dispositif permettant de conditionner l'AME à des soins urgents, afin d'en réduire le coût.

Le budget de la mission intègre-t-il les conséquences financières du décret qui reconnaît la covid-19 comme une maladie professionnelle pour les personnels de santé ? Ce budget provisionne-t-il par ailleurs des crédits supplémentaires au cas où cette mesure serait étendue aux personnes travaillant à domicile et aux travailleurs sociaux ?

Rien n'est prévu dans le budget de la mission « Santé », car ces dépenses relèvent du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

À l'issue de ce débat, la commission décide de réserver son vote sur les crédits de la mission « Santé ».

L'article 59, introduit hier par l'Assemblée nationale vise l'indemnisation des victimes de la Dépakine. En l'état actuel du droit, l'Oniam peut se substituer aux laboratoires et aux assureurs qui refusent d'indemniser les victimes de la Dépakine. Une fois le versement effectué, l'Oniam peut se retourner vers les tribunaux pour exiger un remboursement de la part des laboratoires et assureurs concernés. La loi permet d'ajouter à ce remboursement une pénalité de 30 %. L'Assemblée nationale a souhaité porter ce taux de pénalité à 50 %. Cette majoration va incontestablement dans le bon sens et devrait dissuader les laboratoires et assureurs de ne pas procéder à l'indemnisation directe des victimes. Je vous propose donc d'adopter cet article.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » couvre tout ou partie des besoins de financement de dix régimes spéciaux de retraite déficitaires du fait de leur déséquilibre démographique, rendant la contribution de l'État solidaire obligatoire. Pour 2021, cette contribution de l'État sera de 6,153 milliards d'euros, en baisse de 74,2 millions d'euros par rapport à 2020.

Les deux tiers des crédits sont consacrés à la SNCF, à la RATP et au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers, soit 4,195 milliards d'euros. 810 millions d'euros sont prévus pour financer le régime des marins. Enfin, 1,149 milliard d'euros est alloué aux régimes fermés des mines, de la SEITA - Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes -, de l'ORTF - Office de radiodiffusion-télévision française - et des régies ferroviaires d'outre-mer.

Je rappelle que le projet de loi instituant un système universel de retraite a été voté, en première lecture à l'Assemblée nationale, le 5 mars 2020. Depuis, il a été mis en sommeil par le Président de la République. Toutefois, le 15 juillet 2020, le Premier ministre Jean Castex a rappelé que l'objectif était « de créer un système universel de retraite qui implique clairement la disparition à terme des régimes spéciaux, tout en prenant pleinement en considération la situation des bénéficiaires actuels de ces régimes ». Il a également insisté sur la nécessité d'améliorer le contenu et la lisibilité de la réforme via la reprise d'une concertation.

Les parlementaires seront-ils associés à cette étape ? Obtiendrons-nous tous les éléments chiffrés qui faisaient cruellement défaut dans le projet de loi initial, lequel nous renvoyait à de multiples ordonnances ? Je ne dispose à cet instant d'aucun élément supplémentaire, car les réponses à mes questionnaires sur le sujet sont vides. Je n'ai donc pas plus d'éléments concernant l'équité ou la soutenabilité de la réforme, ce qui nous pose pourtant bien des questions.

Enfin, je précise que les crises sanitaires en cours sont susceptibles d'avoir un impact sur les comptes de la mission.

Parmi mes constats, une surmortalité parmi les pensionnés des régimes des mines a été observée dans les régions Île-de-France et Grand Est ; le régime des marins doit faire face à une baisse de cotisations, et je m'inquiète toujours de l'impact du Brexit ; on n'observe pas de surmortalité significative à la SNCF et à la RATP : les cotisations ont été versées normalement, mais elles seront en partie remboursées par l'État, car celui-ci les a rendues éligibles au dispositif d'activité partielle, soit 78 millions d'euros pour la SNCF et 16 millions d'euros pour la RATP en l'état des estimations.

Depuis l'an dernier, la SNCF bénéficie d'un régime fermé, puisque les nouveaux entrants cotisent à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). En outre, une convention prévoyant la compensation des cotisations à la SNCF devait être signée en juillet 2020, mais on l'attend toujours, ce qui fragilise d'autant le financement du régime spécial. Par ailleurs, les pertes d'exploitation liées aux mouvements sociaux qu'a connus la SNCF sont estimées à 614 millions d'euros en 2019 et 330 millions d'euros en 2020, contre 150 millions d'euros à la RATP.

Le premier défi auquel doit faire face la SNCF, dans un contexte de crise et d'ouverture à la concurrence, est le maintien de son chiffre d'affaires et l'amélioration de sa rentabilité.

Concernant la performance de gestion des retraites, la caisse de retraite de la SNCF, qui a signé la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2018-2021, doit réduire ses frais de 15 % sur quatre ans et réduire ses effectifs de gestion de 2 à 2,5 % par an. Résultat : de 2014 à 2017, au lieu de réaliser 2 millions d'euros d'économies, on constate un surcoût de 2,1 millions d'euros ; et pour 2020, encore de 1,5 million d'euros supplémentaires.

Dernier mot sur la contribution solidaire et nécessaire de l'État à l'ensemble de ces régimes spéciaux déficitaires : si son fondement est indiscutable, il se trouve quand même que l'État contribue au financement d'avantages spécifiques qui, eux, sont parfaitement discutables. Pour la SNCF et la RATP, le coût supporté par l'État serait de 970 millions d'euros annuels - 570 millions pour la SNCF et 400 millions pour la RATP selon la Cour des comptes. Une réforme sur ce point serait la bienvenue. C'est une grande partie de l'objet de la réforme projetée.

À titre personnel, je relève que le régime de la SNCF est fermé, ce qui fait que l'un des régimes spéciaux les plus importants est de toute façon voué à disparaître.

Je vous présente maintenant les crédits du compte d'affection spéciale (CAS) « Pensions ». Celui-ci retrace les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite et d'invalidité des agents de l'État : 60,2 milliards d'euros sont prévus pour 2021, dont 56,7 milliards d'euros pour les seules pensions civiles et militaires, 1,94 milliard d'euros pour les ouvriers des établissements industriels de l'État, et 1,54 milliard d'euros pour les pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre.

Le CAS « Pensions » devrait générer des excédents - c'est une bonne nouvelle ! - grâce à la contribution employeur de l'État toujours supérieure aux dépenses. Pour mémoire, le taux de la cotisation patronale est de 74,28 % pour les civils et de 126,07 % pour les militaires. Ces taux sont appliqués à la masse salariale cotisable de chaque ministère, puis imputés sur les programmes des ministères employeurs.

L'excédent prévisionnel est de 759 millions d'euros en 2021, soit un peu moins qu'en 2020, exercice lors duquel celui-ci atteindrait 1,2 milliard d'euros après révision de la prévision initiale. Le solde cumulé du CAS « Pensions » atteindrait donc 9,9 milliards d'euros fin 2021. Notez la substantielle contribution du CAS à l'équilibre général du système de retraite, puisque le déficit de la branche vieillesse s'élèverait à 25,4 milliards d'euros !

Le solde cumulé du compte d'affection spéciale devrait continuer de croître jusqu'en 2027, puis devenir légèrement négatif jusqu'en 2050, puis 2063, ce qui correspond à la fin de la génération du papy-boom.

Notons cependant que l'État emploie de plus en plus de contractuels, qui n'alimentent pas le CAS « Pensions », mais la CNAV, ce qui se traduit par une baisse de recettes immédiate, mais par des économies sur le long terme, puisque les pensions seront moins nombreuses.

Je ferai un point sur le rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) du 15 octobre 2020 concernant l'impact de la crise sanitaire. Nous ne disposons pour l'instant que des effets de la crise d'ici 2024.

Selon Santé publique France, la surmortalité entre le 1er mars et le 31 juillet dernier a été de 30 224 morts, dont 19 750 en hôpital et 10 474 dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Pour la population générale, on constate 88,5 % de surmortalité chez les plus de soixante-cinq ans. Si, entre 2013 et 2019, l'espérance de vie a augmenté de un mois par an, la crise sanitaire induirait une baisse de l'espérance de vie à soixante ans de 0,3 an.

Mais, en l'absence de résurgence significative en 2021 - je crains d'être très optimiste -, l'espérance de vie devrait reprendre sa hausse tendancielle. Il pourrait même y avoir un rebond en 2021 s'expliquant par le fait que l'épidémie a accéléré le décès de certaines personnes âgées qui, sans le virus, seraient peut-être décédées en 2021.

L'effectif des retraités baisserait de 22 500 en 2020 soit 0,15 %. Celui des agents hospitaliers devrait progresser de 15 000 selon le Ségur de la santé. D'après les projections, le déficit du système de retraite augmenterait de 1 % du PIB en 2020, puis baisserait jusqu'à 0,2% du PIB en 2024.

Je parle là de l'ensemble du système de retraite et non spécifiquement des régimes des fonctionnaires pour lesquels l'équilibre pour l'année 2021 est marqué par des caractéristiques intéressantes : la baisse de l'excédent dans un contexte de progression - faible - des dépenses prévues, mais de légères baisses des recettes. La progression des dépenses aurait été plus significative que prévu si les taux de liquidation effectifs ne baissaient pas dans un contexte pourtant marqué par un faible effet volume et une faible indexation. Dans ces conditions, à taux de cotisation salariale inchangé, le solde du compte ne reste positif que grâce à la réduction du taux de liquidation des pensions.

Pour conclure, je réaffirme être très impatiente qu'une réforme des retraites puisse être engagée. Toutefois, en attendant qu'elle voie le jour, il faut bien verser les pensions. Je préconise donc l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

En matière de retraite, il existe de grandes différences entre les fonctionnaires et les salariés du privé, notamment pour ce qui concerne le taux des cotisations patronales - plus de 74 % pour les fonctionnaires, moins de 20 % pour le privé. Dans le cadre de l'élaboration d'un système universel, le seul rapprochement de ces régimes pourrait prendre des années.

Les régimes spéciaux dits « fermés » sont des acquis. Il est toujours très compliqué de les remettre en cause. C'est pourquoi la commission des affaires sociales a tendance à proposer des mesures paramétriques. D'ailleurs, une réforme des retraites en tant que telle ne peut se concevoir que si le solde est équilibré. Or le projet de loi instituant un système universel de retraite, dans sa version initiale, augurait déjà d'un déficit structurel en 2024 - 10 à 12 milliards d'euros selon les critères retenus, le taux de croissance et le taux de chômage notamment.

Nous préconisons à la fois des mesures d'âge - nous pensons à une réforme Touraine accélérée et à un décalage de l'âge de départ à la retraite. La France est en effet le seul pays de l'OCDE où cet âge légal est encore fixé à 62 ans.

Pour finir, je remarque que des mesures contradictoires affectent l'équilibre du système de retraite des fonctionnaires : d'une part, on embauche moins de fonctionnaires - je rappelle que le Gouvernement voulait supprimer 50 000 postes sur le quinquennat -, ce qui déséquilibre les régimes de retraite ; d'autre part, les mesures du Ségur de la santé, qui prévoit une hausse des salaires, et donc des cotisations supplémentaires, améliorent le solde de ces régimes.

Mes conclusions rejoignent celle de la rapporteure. Dès lors qu'il faut assurer le financement des régimes, je suis favorable à l'adoption des crédits de cette mission et du CAS.

Je partage évidemment l'analyse de la rapporteure et du rapporteur pour avis. Compte tenu du contexte actuel, je suis assez surpris de la réponse du Gouvernement, d'autant qu'il doit, en tout état de cause, fournir les éléments d'information demandés par le Parlement pour évaluer correctement la situation financière de nos régimes de retraite.

Par ailleurs, je partage le constat de la nécessité de s'attaquer au dossier des retraites, qui est difficile, mais sur lequel il faut se pencher sérieusement et rapidement pour aboutir à une issue différente de celle que l'on a connue au début de l'année.

Dans les collectivités locales, on emploie parfois des fonctionnaires d'État en détachement, pour lesquels on verse des cotisations sociales. J'ai pu constater que la variation de ce taux de cotisations pouvait être très brutale et imprévisible d'une année sur l'autre. Quelle sera l'évolution de ce taux entre 2020 et 2021 ?

Je suis consterné que des organismes publics aient osé écrire que les personnes qui sont mortes du virus en 2020 l'auraient probablement été en 2021 d'autre chose. Il aurait pu faire preuve d'un peu plus de décence.

Concernant les comptes de la RATP et de la SNCF, il faut reconnaître que ces sociétés sont confrontées à un problème fondamental : elles ont moins besoin qu'avant de cheminots ou d'agents en raison de la modernisation et des progrès de l'automatisation et des technologies. Il y aura de toute façon de moins en moins d'actifs et de plus en plus en plus de retraités : l'équilibre est impossible.

Pour autant, il faut essayer de réduire le déficit de ces deux régimes. On peut encore progresser dans ce domaine en faisant reculer davantage l'âge de départ à la retraite. Ce n'est pas simple : la preuve, c'est que le Sénat, dans sa grande sagesse, a accepté d'adopter le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, en contrepartie de l'assurance du Gouvernement que l'on ne toucherait pas aux régimes de retraite pour rassurer les syndicats. Il est donc trop tard aujourd'hui pour revenir sur cet engagement.

Pour ma part, j'aurais préféré que le Gouvernement commence par réformer les régimes spéciaux avant d'envisager une réforme globale du système.

Je partage l'analyse de Roger Karoutchi sur la situation de la RATP et de la SNCF.

Madame la rapporteure, vous avez parlé de régime « fermé » : dans ces conditions, quelles sont les perspectives à court et moyen terme pour cette mission et le CAS ?

Comme le rapporteur général, je déplore que le Gouvernement ne nous ait pas transmis d'éléments d'information. Nous manquons de beaucoup trop de données aujourd'hui.

Arnaud Bazin, le taux des cotisations sociales patronales ne variera pas en 2021, mais le différentiel de taux est en effet important.

Roger Karoutchi, je me doutais que l'analyse de la mortalité ne vous laisserait pas indifférent. Cela étant, cette observation étaie la probabilité d'un rebond de l'espérance de vie en 2021, information à la fois étonnante et sérieuse qui doit figurer dans mon rapport.

S'agissant de l'avenir du régime spécial de retraite de la SNCF, je précise qu'il y a 122 000 cotisants pour 242 000 pensionnés, soit 0,5 cotisant pour un pensionné. Ce ratio est de 0,8 à la RATP.

Pour réduire les déficits, il faudra probablement jouer sur la durée d'extinction du régime. Certes, le régime de retraite de la SNCF est fermé aujourd'hui, mais ce qui fonde une partie de la contestation face à la réforme, ce sont justement les régimes spéciaux : la solidarité de l'État est-elle légitime ? Deux solutions existent : soit on attend tranquillement l'extinction du régime, soit on l'accélère. En tout cas, le déficit sera impossible à compenser complètement par des mesures paramétriques.

Marc Laménie, le devenir de cette mission et de ce compte d'affection spéciale est de s'éteindre si l'on tend vers un régime universel. Il n'y aura plus de régimes spéciaux ni de régime propre aux fonctionnaires. Cela étant, il faut relativiser ce constat : il semblerait que la réforme ne soit pas pour tout de suite et que l'on examinera encore longtemps les crédits de cette mission et de ce compte d'affectation spéciale.

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une hausse de 1,9 % des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État », qui sera ainsi dotée de 718,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette hausse bénéficie à près de 90 % au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », qui concentre plus des deux tiers des crédits de la mission. L'augmentation de 19,5 millions d'euros de crédits pour ce programme va de pair avec la création de 29 emplois.

Cette augmentation substantielle des crédits des juridictions administratives entraîne un dépassement de 31 % par rapport à la programmation pluriannuelle. La hausse du nombre de requêtes devant les juridictions administratives n'avait pas été anticipée lors de l'élaboration du budget triennal et explique en partie ces dépassements. Les juridictions administratives font en effet face à une hausse considérable des recours. Celle-ci atteint plus de 5 % en moyenne annuelle depuis près de cinquante ans et 110 % en moyenne au cours des vingt dernières années.

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est, comme les années précédentes, bénéficiaire de la hausse des crédits. Elle a ainsi enregistré en 2019 le nombre de recours le plus important qu'elle ait connu depuis sa création, avec 59 091 entrées enregistrées. Cela représente une augmentation de 40 % par rapport à 2018.

En outre, la crise sanitaire a entraîné un nouvel allongement des délais de jugement. Ces derniers sont pourtant supérieurs de près d'un mois aux délais inscrits dans la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. C'est pourquoi le renforcement du budget de la Cour nationale du droit d'asile est indispensable, dans le prolongement des précédentes lois de finances. J'insiste cependant sur le fait que le budget des autres juridictions administratives ne doit pas être oublié.

Grâce à un important travail de réforme, le délai prévisible moyen de jugement devant les tribunaux administratifs a été divisé par deux en vingt ans. Cette dynamique vertueuse pourrait être fragilisée en raison de l'augmentation du contentieux des étrangers.

En 2019, cette hausse du contentieux a représenté 80 % de l'augmentation totale des entrées devant les tribunaux administratifs. Ce constat appelle une vigilance particulière sur les délais de jugement des juridictions administratives au cours des prochaines années.

Les crédits demandés pour la justice administrative augmentent de 2 %, en dehors de ceux qui sont accordés à la Cour nationale du droit d'asile. Cette évolution permettra la création de 28 emplois autorisés en 2021 destinée, d'une part, au renforcement des tribunaux administratifs et, d'autre part, à la nouvelle cour administrative d'appel de Toulouse. Là encore, cette évolution me paraît non seulement souhaitable, mais encore nécessaire.

Pour Toulouse ?... Avis très favorable ! (Sourires)

Je serai plus concis sur les crédits des autres programmes, qui évoluent peu dans l'ensemble par rapport à 2020.

Le budget du Conseil économique, social et environnemental (CESE) est stable en 2021, malgré le récent accroissement de son activité.

Le CESE avait bénéficié d'une augmentation de 10 % de ses crédits en 2020 pour l'organisation de la convention citoyenne pour le climat. En intégrant les moyens mis à disposition par le CESE, le coût de l'organisation de cette convention citoyenne pour le climat s'élève à 6,3 millions d'euros contre les 4,2 millions d'euros initialement prévus. Comme vous le savez, l'activité du CESE devrait également être renforcée en 2021 en vertu du projet de loi organique relatif au CESE que nous avons adopté en première lecture il y a quinze jours.

Je conclus mon intervention sur les crédits de la Cour des comptes et des juridictions financières. Le budget des juridictions financières demeure quasiment stable en 2021, en légère augmentation de 0,3 % par rapport à 2020, malgré la création de dix emplois supplémentaires sur un total de 1 700 agents.

Enfin, les crédits du programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » augmentent de 213 %, du fait du recrutement de cinq économistes supplémentaires. Cette hausse peut paraître impressionnante, mais il convient de la remettre en perspective. Les crédits accordés au Haut Conseil ne représentent en effet que 0,2 % du budget de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Si l'objectif de permettre au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de disposer de moyens comparables à ceux des institutions budgétaires indépendantes européennes est louable, il aurait peut-être été plus logique d'attendre une révision préalable de la loi organique du 17 décembre 2012 définissant les prérogatives du HCFP.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement limitant l'augmentation du plafond d'emplois du Haut Conseil des finances publiques. Celui-ci serait porté à cinq, soit deux ETP supplémentaires sur les cinq demandés. La hausse des crédits du programme 340 serait contenue à 130 %. Cette hausse devrait permettre au HCFP de bénéficier de moyens supplémentaires dans des limites raisonnables au vu du contexte actuel des finances publiques.

Enfin, l'Assemblée nationale a introduit un article additionnel 54 bis, qui plafonne à 33 euros le montant du paiement exigé préalablement à un recours devant la commission du contentieux du stationnement payant. Cet article supprime également l'exigence d'un paiement préalable avant saisine de la commission du contentieux pour les personnes victimes d'un vol et les personnes handicapées exonérées de la redevance de stationnement.

Je partage entièrement les objectifs des auteurs de cet article sur le fond. Un article similaire avait d'ailleurs été adopté par le Sénat en loi de finances pour 2020. Cependant, celui-ci avait été censuré par le Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire. Les mêmes causes produisant les mêmes conséquences, cet article devrait en toute logique être de nouveau déclaré contraire à la Constitution. C'est pourquoi je vous propose de le supprimer.

Mes chers collègues, j'en ai fini avec la présentation des crédits de cette mission, que je vous invite à adopter suivant les modifications apportées par l'Assemblée nationale. En revanche, pour les raisons que je viens de mentionner, je vous propose de supprimer l'article introduit par l'Assemblée nationale.

J'ai deux interrogations. La première concerne le budget de la convention citoyenne pour le climat qui a augmenté de 50 %. Peut-on connaître les raisons qui ont conduit à cette hausse ? On va me répondre qu'elle est modeste, mais il convient d'être attentif en matière d'argent public.

Pour ce qui est du HCFP, je m'étonne également : jusqu'à présent, cet organisme a toujours produit des rapports de qualité avec des effectifs restreints. Comment expliquer la demande subite de trois ETP supplémentaires ? Quelles sont les missions nouvelles du HCFP qui l'expliqueraient ? Doit-il faire face à un surcroît d'activité ?

Tout d'abord, la convention citoyenne pour le climat a fait la leçon au Parlement, aux élus, à tout le monde, alors que sa gestion n'était pas bonne : c'est tout à fait surréaliste!

Ensuite, je veux revenir sur l'augmentation des crédits de la CNDA. Tout le monde s'était dit qu'il fallait accroître les effectifs pour réduire les délais d'instruction des dossiers. Or cela n'a pas fonctionné du tout. En effet, l'élargissement des possibilités d'appel au niveau de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a conduit à faire traiter ce surcroît d'activité aux effectifs supplémentaires affectés à la CNDA. Je pense qu'il serait utile de mener une réflexion approfondie sur l'articulation entre OFPRA et CNDA.

Je suis l'ancien rapporteur spécial des crédits de cette mission. Je partage l'analyse de Roger Karoutchi : le défi majeur est de parvenir à maîtriser les délais de jugement, à défaut de les faire baisser. La hausse des effectifs de la CNDA a contribué à les contenir. Il était légitime d'affecter de nouveaux personnels à la CNDA, mais il ne faut pas non plus oublier le travail des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dans lesquels le contentieux augmente beaucoup également, notamment le contentieux électoral.

Est-il normal que, aujourd'hui, dans une démocratie, 41 % du contentieux administratif en première instance et plus de 50 % du contentieux en appel relèvent du droit des étrangers ? Le rapporteur a-t-il identifié des leviers d'amélioration dans ce domaine ou a-t-il des préconisations à faire ?

C'est une vraie question. Pour avoir exercé cette noble profession, je puis vous dire qu'il s'agit d'un contentieux de masse.

Nous examinerons tout à l'heure le rapport sur la mission « pouvoirs publics » qui porte les dotations des assemblées, qui continuent depuis dix ans à fonctionner à budget constant. Et l'on voudrait augmenter les effectifs du Haut Conseil des finances publiques, de la Cour des comptes, du Conseil d'État et des tribunaux administratifs ! On ne se pose pas les bonnes questions. C'est parce que la loi est mal écrite qu'il y a autant de contentieux. C'est une spécificité nationale. Ne vaudrait-il pas mieux renforcer les moyens du Parlement afin que la loi soit plus précise ? Je ne suis pas d'accord pour augmenter les crédits de cette mission, j'y suis même très opposé. Je propose également que le Haut Conseil s'occupe de la dette. Nous pourrions détacher momentanément à cette fin le conseiller maître en charge de la dette à la Cour des comptes, ce qui ne coûterait par un euro supplémentaire.

Comme l'a souligné le rapporteur spécial, même s'ils tendent à diminuer depuis 2002, les délais de jugement restent la préoccupation majeure de la juridiction administrative. En 2021, du fait de l'état d'urgence sanitaire et du nombre important d'audiences annulées, ces délais vont encore se dégrader, en particulier à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Alors que le nombre de dossiers augmente dans un contexte où la crise sanitaire n'a pas permis les recrutements prévus en 2020, il aurait été bienvenu de renforcer les moyens alloués à la CNDA. Le budget de la CNDA progresse, mais plutôt faiblement, passant de 44,9 à 45,3 millions d'euros pour 2021. La réduction des délais de recours et l'accélération des procédures impliquent une surcharge de travail et ne permettent pas un accompagnement à la hauteur des exigences. Par ailleurs, l'augmentation des moyens accordés au Haut Conseil des finances publiques interroge dans un contexte dégradé. C'est pourquoi le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain s'abstiendra.

Le rapporteur a évoqué l'augmentation du nombre de recours, notamment devant le Conseil d'État et les tribunaux administratifs. Connaissons-nous la répartition des moyens humains des tribunaux administratifs sur l'ensemble du territoire, Paris, métropole, outre-mer ? Même question pour la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, dont les missions sont également fondamentales. Elles publient beaucoup de rapports dont nous sommes destinataires. Les préconisations de ces rapports sont-elles suivies d'effet ?

La Convention citoyenne pour le climat devait s'achever initialement en février 2020. Elle a finalement duré jusqu'au mois de juin, soit pratiquement dix mois. Cela a entraîné une augmentation des indemnités journalières de sessions et des frais supplémentaires pour près de 1 million d'euros. Il y a eu également une externalisation des prestations, ce qui a entraîné également environ 2 millions d'euros de frais supplémentaires. Il importe donc de souligner ce dérapage.

En ce qui concerne les recrutements au Haut Conseil des finances publiques, j'ai auditionné Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes. Je ne sais pas si des chargés d'analyses macroéconomiques seraient un plus par rapport aux analyses déjà réalisées par les services de l'État. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où l'on ne modifie pas les missions du Haut Conseil des finances publiques, il n'est peut-être pas nécessaire de lui accorder des moyens plus importants. En ce qui concerne l'étude sur la dette, le Haut Conseil ne peut pas utiliser le personnel de la Cour des comptes, comme le suggère Jérôme Bascher : il est impossible d'utiliser pour le programme 340 des personnels rémunérés par le programme 164.

Roger Karoutchi m'a interrogé sur le CNDA. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) est déjà très sollicité. On peut voir la bouteille à moitié vide parce que les délais sont toujours très longs, mais force est de constater qu'il y a du mieux : nous sommes passés de quinze mois de jugement en 2010 à neuf mois et vingt jours en 2019. Nous sommes dans une société qui se judiciarise de plus en plus, le recours aux tribunaux se développe, ce qui entraîne beaucoup de travail. J'étais encore élu local il y a quelques mois : j'ai passé mes quatre premiers mandats sans voir un tribunal. Ce n'est qu'au cinquième et au sixième que j'ai commencé à y passer beaucoup de temps !

Concernant le contentieux des étrangers, le Premier ministre a confié au Conseil d'État le soin de réfléchir à une réforme du droit des étrangers, pour en simplifier les procédures. Le Conseil d'État a publié cette étude début octobre et nous serons attentifs à sa réception.

Sur la répartition pour la Cour des comptes entre Paris et la province, elle est de 60 % pour les chambres régionales et territoriales des comptes et de 40 % pour la Cour des comptes à Paris. Ce sont les chiffres de M. Moscovici.

L'amendement n° 1 vise à supprimer l'article 54 bis introduit à l'Assemblée nationale concernant le paiement obligatoire des amendes, qui plafonnerait à 33 euros. Comme je l'ai indiqué, je soutiens cette disposition sur le fond, mais elle a été censurée l'an dernier par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'il s'agissait d'un cavalier budgétaire.

Je suis favorable à la proposition du rapporteur spécial.

L'amendement n° 1 est adopté.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat de supprimer l'article 54 bis.

Le périmètre de la mission « Pouvoirs publics » inclut la présidence de la République, les deux assemblées - Assemblée nationale et Sénat -, le Conseil constitutionnel, les deux chaînes de télévision LCP-AN et Public Sénat, ainsi que la Cour de justice de la République.

Ce budget est relativement constant depuis 2012 puisque se situant légèrement sous le milliard d'euros pour l'ensemble des institutions de la République. Par rapport à 2020, le montant total de la mission est même en légère diminution.

La dotation demandée pour la présidence de la République s'élève à un peu plus de 105 millions d'euros au titre de l'exercice 2021, soit un montant quasi identique à 2020, après une hausse constatée entre 2019 et 2020.

Il est à noter la poursuite de la mise en oeuvre d'un schéma immobilier pluriannuel de près de 52 millions d'euros que la présidence finance grâce à des crédits pris sur son budget, à la restitution à l'État d'une de ses emprises immobilières et à un financement en provenance de l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic). Comme avait pu le montrer notre collègue Jérôme Bascher, ces financements extérieurs ne permettent toutefois pas d'appréhender la totalité des crédits dont dispose la présidence de la République et que devrait refléter la dotation.

Par ailleurs, la réorganisation des services de l'Élysée, notamment sur le plan des ressources humaines, achevée en 2019 semble commencer à produire ses effets.

Enfin, un mot sur l'impact de la crise sanitaire qui a conduit à une baisse des déplacements présidentiels. La présidence de la République a ainsi décidé, en cours de gestion, de réorienter ces crédits pour financer des mesures sanitaires en interne, le surcoût des chantiers immobiliers ainsi que des dépenses d'investissement. L'exercice 2020 devrait néanmoins être légèrement excédentaire.

J'en viens aux dotations des assemblées parlementaires qui sont stables, puisque gelées depuis 2012, à 517,9 millions d'euros pour l'Assemblée nationale et à 323,6 millions d'euros pour le Sénat. Concernant le Sénat, ce gel avait été estimé en 2020, à 388 millions d'euros, soit une somme supérieure à une année de dotation.

Malgré une baisse des dépenses pour 2021, la stabilité de la dotation conduit les assemblées à prévoir un nouveau prélèvement sur trésorerie important pour financer les dépenses d'entretien et d'investissement immobilier nécessaires. Comme vous le savez, chacune des assemblées mène depuis plusieurs années des programmes immobiliers conséquents visant à améliorer les conditions de travail des parlementaires et du personnel et à préserver le patrimoine historique.

Toutefois, comme cela a été souligné par le passé, ce recours croissant aux réserves - qui vont s'amenuiser au fil des années - pose inévitablement la question de la soutenabilité de ce modèle à long terme.

Concernant les chaînes parlementaires, leur budget est stable. Il s'agit d'un sujet sensible au vu de l'indépendance et de l'autonomie de chaque chambre qu'il convient de préserver. Il existe des divergences d'appréciation entre nos deux chambres sur ce sujet auquel j'aimerais néanmoins m'intéresser dans les prochains mois.

Enfin, je dirai également un mot sur le budget du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Le budget du Conseil constitutionnel, de 12,02 millions d'euros, est en baisse de près de 4 % par rapport à 2020, en raison de la non-reconduction du budget exceptionnel qui lui avait été affecté pour le contrôle de la première procédure de référendum d'initiative partagée concernant la proposition de loi relative aux aéroports de Paris.

Concernant la Cour de justice de la République, sa dotation est identique à celle de l'an passé, à hauteur de 871 500 euros, mais son activité est et sera, en 2021, largement impactée par la crise sanitaire que nous traversons. Au 1er août, le nombre de plaintes était en augmentation, avec un total de 143 plaintes, dont 95 déposées en rapport avec la Covid. Dix affaires étaient en cours d'instruction. Selon la Cour, ces plaintes Covid instruites par la commission d'instruction vont engendrer de nombreux frais de justice, la plupart des plaignants devant être entendus et résidant en province.

Au vu de ces observations, je propose un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

Est-il possible d'avoir plus de détails sur le volet des chaînes parlementaires ?

Notre collègue Jérôme Bascher, lors de son contrôle budgétaire sur les moyens informatiques et la sécurité des systèmes d'information des pouvoirs publics, avait mis en avant un certain nombre de failles. Les pouvoirs publics en question en ont-ils pris conscience ? Ont-ils demandé des crédits pour tenter d'y apporter une réponse ?

Ma question concerne l'impact de la crise sanitaire sur la mission « Pouvoirs publics ». Au Sénat, en avril et en mai, le télétravail était répandu, les jardins étaient fermés, etc. Idem pour l'Assemblée nationale et la présidence de la République. Avons-nous une idée de l'ampleur des dépenses supplémentaires ou des économies qui ont pu être réalisées ?

Le budget de la présidence de la République est certes en baisse, mais la dotation reste stable, avec un mécanisme de diminution du prélèvement sur trésorerie par rapport à l'année précédente. Comme pour nos assemblées, ce prélèvement n'aurait-il pas pu rester fixe ? Dans ce cas, la dotation de l'État aurait diminué : c'eût été un symbole. S'agit-il d'une volonté politique délibérée de la part de la présidence de la République ?

Dans les tableaux comparatifs figurant dans la note, je remarque que, pour l'Assemblée nationale, le déficit initial, en 2020, de 49 millions d'euros est passé à 42 millions d'euros en 2021. Si je comprends bien, c'est à rapprocher des prélèvements sur disponibilité du Sénat de 29,26 millions d'euros en 2020 et de 20,01 millions d'euros en 2021. Si les prélèvements sur disponibilité de l'Assemblée nationale sont deux fois plus élevés que ceux du Sénat, cela signifie-t-il que ses réserves sont deux fois plus importantes que les nôtres ?

Concernant les chaînes parlementaires, j'ignore quelle est la position de l'Assemblée nationale, mais j'ai pu échanger avec le député, rapporteur spécial de la mission. Les droits de diffusion sont payés par les deux chaînes. Mon homologue à l'Assemblée nationale a esquissé l'idée d'un regroupement de ces charges, ce qui permettrait de faire des économies. C'est un sujet évidemment sensible : chaque chambre a sa culture et celle du Sénat est territoriale comme en atteste la programmation de Public Sénat, plus en phase avec les attentes des sénateurs que des députés. Certains ont envisagé de mener des réflexions avec France Télévisions. Mais l'autonomie des deux chaînes permet de respecter l'autonomie de nos deux chambres. Il n'en irait plus de même si Public Sénat était intégré à France Télévisions. Les productions sur les deux chaînes méritent toutefois d'être analysées en termes de coûts. N'est-il pas notamment possible de mutualiser certains frais techniques ? Comme le sujet est sensible, je ne manquerai pas de demander les avis respectifs des sénateurs, administrateurs de la chaîne Public Sénat et des Questeurs.

Concernant la sécurité des pouvoirs publics, j'ai discuté avec le directeur de cabinet de Président de la République, Patrick Strzoda, et deux de ses collaborateurs. Des dépenses importantes sont prévues en 2021. Il est notamment proposé d'inscrire 3,4 millions de crédits pour continuer la modernisation des équipements informatiques et numériques. Par ailleurs, 1,6 million d'euros sont prévus pour poursuivre l'effort de sécurisation du palais de l'Élysée et de protection du Président. Il y existe donc une prise de conscience aiguë des moyens à dédier à la protection du principal représentant de l'État.

L'impact de la crise sanitaire a fait l'objet d'une estimation par les services de l'Assemblée nationale, en juin 2020 ; il est explicité dans l'annexe budgétaire. La crise engendrerait un surcoût budgétaire d'environ 0,7 million d'euros correspondant à des dépenses d'ordre sanitaire, ainsi qu'au déploiement des outils de télétravail et de visio-conférences pour les commissions. En sens inverse, des économies seraient de l'ordre de 12 à 13 millions d'euros, avec un décalage des opérations immobilières et des économies en fonctionnement de l'ordre 1,5 à 2,5 millions d'euros.

S'agissant du Sénat, et d'après les éléments disponibles dans l'annexe budgétaire, la crise aurait eu principalement une incidence sur les postes de dépense d'achat de fluide, de déplacements, de frais postaux et téléphoniques pour environ 1 million d'euros, ainsi que sur les travaux des missions et délégations pour environ 1 million d'euros. Parallèlement, les dépenses supplémentaires d'achat d'articles sanitaires et de prévention seraient évaluées à environ 0,3 million d'euros. Des pertes de recettes sont également prévues, s'agissant notamment des concessions. En matière d'investissement, plusieurs travaux ont été reportés à cause de la crise sanitaire sur l'exercice prochain et les opérations qui ont été maintenues ont pris du retard, comme celle du 26-36 rue de Vaugirard, dont 3 millions d'euros de reports sont anticipés, sans doute imputables à la crise.

Concernant la possibilité de procéder à des diminutions de crédits à la présidence de la République, l'Élysée procède à des travaux de restructuration immobilière. Le site de l'Alma est notamment en travaux et, accueillera, sous peu, une partie des agents de l'Élysée qui travaillaient sur un autre site. Des travaux porteront également, en 2021, sur l'hôtel Marigny. Le différentiel auquel vous faites allusion, à savoir le moindre prélèvement sur trésorerie, permettra de couvrir une partie de ces dépenses d'investissement.