Nous examinons le rapport de Catherine Di Folco sur le projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles et sur le projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.

Je salue nos collègues reliés à nous par visioconférence.

Deux projets de loi nous sont soumis pour reporter des élections partielles en raison de l'épidémie de covid-19 que nous connaissons depuis quelques mois. L'un, organique, concerne les élections législatives et sénatoriales ; l'autre porte sur les élections municipales et métropolitaines et, à titre subsidiaire, sur les commissions syndicales dans les sections de commune. Ces élections partielles auraient lieu dès que la situation sanitaire le permettra et, au plus tard, le 13 juin 2021.

Nous avons été saisis en urgence par le Gouvernement : ces deux textes doivent être promulgués avant la fin de l'année, notamment pour acter le report des élections législatives partielles dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais. Le Sénat est appelé à délibérer seulement quatre jours après l'Assemblée nationale. Les conditions d'un débat serein sont donc loin d'être réunies.

Le Gouvernement s'est même abstenu d'étendre certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie pour éviter de consulter les assemblées territoriales. Cette extension a néanmoins été opérée par les députés.

Face aux incertitudes liées à la covid-19, nous pouvons admettre la nécessité du report des élections partielles. Le code électoral prévoit, en effet, un délai de trois mois pour la tenue de ces scrutins, ce qui conduirait à organiser des élections pendant la seconde vague de l'épidémie.

Deux sièges sont vacants à l'Assemblée nationale : l'un dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais, où l'élection partielle aurait dû se dérouler avant le 27 décembre 2020 ; l'autre dans la quinzième circonscription de Paris, où l'élection doit se dérouler avant le 20 février 2021.

À l'échelle locale, des élections municipales partielles doivent être organisées dans au moins 161 communes. L'étude d'impact faisait mention d'une soixantaine de communes. Le nombre d'élections « pendantes » augmente toutefois au fil des semaines, en fonction non seulement des décès et des démissions de conseillers municipaux, mais également du calendrier des contentieux. De nouvelles annulations sont d'ailleurs à prévoir dans les prochaines semaines.

Le Gouvernement souhaite donc allonger temporairement le délai d'organisation des scrutins partiels pour les élections municipales, les élections dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille et les élections à la métropole de Lyon ; pour l'élection des membres des commissions syndicales dans les sections de commune ; et pour les élections législatives et sénatoriales.

La date du 13 juin 2021 est bien une date « butoir », comme le Gouvernement l'a confirmé lors de mes auditions : l'autorité administrative devra organiser les élections partielles le plus tôt possible, dès que la situation sanitaire le permettra. Le calendrier électoral pourra donc varier d'une circonscription à l'autre.

L'autorité administrative a d'ores et déjà décalé plusieurs élections partielles prévues d'ici à la fin de l'année 2020, malgré l'absence de texte - espérons qu'il n'y ait pas de recours contentieux ! - et en s'appuyant sur la théorie des circonstances exceptionnelles. Ce fut le cas dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais et pour 26 élections municipales partielles. En revanche, plus ponctuellement, certains sous-préfets ont maintenu des élections partielles pendant le second confinement, notamment dans les départements de la Marne et du Tarn-et-Garonne.

Je rappelle que nous avons déjà reporté plusieurs scrutins en raison de la crise sanitaire, dont le second tour des élections municipales, les élections consulaires des Français de l'étranger et l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France. De même, certaines élections partielles ont été « gelées » pendant le premier confinement.

Saisi par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) de la loi d'urgence du 23 mars 2020, le Conseil constitutionnel a confirmé que l'impératif sanitaire pouvait justifier un report des élections.

Toutefois, si la situation sanitaire justifie le report des élections partielles, le cas échéant jusqu'au 13 juin 2021, cela n'est pas sans conséquence sur l'organisation des communes, notamment celles qui sont placées sous délégation spéciale. Ce ne sont alors plus les élus qui administrent !

De manière plus précise, deux situations d'inégale gravité peuvent se présenter.

Dans certaines communes de moins de 1 000 habitants, des élections partielles « complémentaires » sont nécessaires pour compléter le conseil municipal. C'est le cas de 101 communes sur les 161 soumises à élection partielle.

Dans les 60 communes restantes, une délégation spéciale a été mise en place, notamment lorsque l'élection a été définitivement annulée. Or les pouvoirs des délégations spéciales sont limités à la gestion des affaires courantes, ce qui peut soulever des difficultés pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire.

Le Conseil d'État a invité le Gouvernement à prendre en considération les conséquences du report des élections partielles sur le fonctionnement des conseils municipaux : seul un motif sanitaire « impérieux » peut justifier le report des scrutins dans les communes où une délégation spéciale a été installée. Il faudra y veiller pour chacune des communes concernées.

De jurisprudence constante, le report d'une élection doit respecter deux conditions : d'une part, le législateur doit définir avec suffisamment de précision le calendrier électoral et éviter ainsi tout risque d'incompétence négative ; d'autre part, le report d'une élection doit être exceptionnel et transitoire, mais aussi proportionné à l'objectif d'intérêt général.

Aussi, je vous propose d'introduire plusieurs garde-fous pour s'assurer que l'administration convoque ces scrutins dès que la situation sanitaire le permettra.

En premier lieu, il serait souhaitable de revenir plus rapidement au régime de droit commun : la possibilité de reporter les élections partielles pourrait s'appliquer aux vacances de sièges survenues avant le 16 février 2021, au lieu du 13 mars 2021, en cohérence avec la date de sortie de l'état d'urgence sanitaire.

Les vacances de sièges survenues entre le 17 février et le 13 mars 2021 seraient donc traitées dans les conditions prévues par le code électoral, une élection partielle devant être organisée dans un délai de trois mois.

En deuxième lieu, je vous propose de remplacer les « recommandations générales » du comité de scientifiques par des rapports circonstanciés des agences régionales de santé (ARS). Ces rapports seraient présentés tous les quinze jours jusqu'à la tenue du scrutin et seraient rendus publics.

Les ARS sont sur le terrain, alors que le comité de scientifiques voit la situation de plus haut. Si l'on veut que les élections partielles soient organisées dès que la situation sanitaire le permettra, un avis territorialisé, c'est-à-dire au plus près du terrain, me semble plus pertinent : nous aurons ainsi une photographie locale et précise de la situation dans les circonscriptions concernées.

En dernier lieu, je propose d'introduire une voie de recours spécifique pour que les électeurs puissent contester la décision de l'autorité administrative si celle-ci refusait de convoquer des élections partielles alors même que la situation sanitaire le permettrait.

L'autorité administrative disposerait ainsi d'un délai de quinze jours pour répondre à la requête de l'électeur, son silence valant rejet. L'électeur pourrait ensuite saisir le juge des référés, qui se prononcerait en quarante-huit heures sur la possibilité, ou non, d'organiser les élections partielles au regard de la situation sanitaire.

Enfin, je propose d'ajouter deux dispositifs destinés à sécuriser les conditions d'organisation de ces élections partielles en s'inspirant du dispositif mis en oeuvre pour le second tour des élections municipales de juin 2020.

Il s'agit, d'abord, de faire prendre en charge par l'État les équipements de protection à destination des électeurs et des membres des bureaux de vote.

Il s'agit, ensuite, outre la « double procuration » introduite par l'Assemblée nationale, de faciliter le recours aux procurations pour les personnes vulnérables. Ces dernières pourraient établir leur procuration depuis leur domicile, sans justificatif et sur une simple demande adressée aux autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou, le cas échéant, par voie électronique. Ce dispositif ne s'appliquerait pas aux élections sénatoriales partielles, en raison de la spécificité de ce scrutin.

Je tiens à remercier Madame le rapporteur pour la présentation de ses conclusions, dont nous partageons l'esprit général.

Le dispositif proposé par le Gouvernement est bien tardif : la préfecture du Pas-de-Calais n'a annoncé, par mail aux différents candidats, que le 25 novembre dernier l'annulation des commissions de propagande qui devaient se tenir le 30 novembre. Quant à l'élection elle-même, elle n'a été annulée que le 3 décembre. On jongle avec la démocratie, ce qui pose quelques difficultés...

Un texte s'impose pour les élections législatives - il faut trouver des modalités de report des élections - et pour les élections municipales, puisqu'un certain nombre de recours sont en cours d'examen. En revanche, pour les élections sénatoriales, je rappelle qu'il n'y pas eu d'annulation à ce stade, même si une petite dizaine de recours sont pendants. Si, aujourd'hui même, un siège de sénateur devenait vacant, le délai de droit commun de trois mois pour organiser l'élection partielle nous conduirait au 8 mars prochain, soit au-delà de l'état d'urgence sanitaire.

Pour les élections législatives partielles, on ne peut pas prendre le risque d'attendre le délai limite du 13 juin 2021 pour l'organisation du premier tour et du 20 juin pour le second. Il faut raccourcir ces délais ! Nous avons proposé, par amendement, un dispositif légèrement différent de celui de Madame le rapporteur : au délai légal de trois mois pour organiser le scrutin, nous ajoutons un nouveau délai de trois mois. Ce système permet de convoquer les électeurs de la sixième circonscription du Pas-de-Calais le 6 février 2021, d'organiser un premier tour le 21 mars et un deuxième tour le 28 mars. Pour la quinzième circonscription de Paris, le décret de convocation serait pris au plus tard le 27 mars 2021, pour un premier tour le 9 mai et un deuxième tour le 16 mai.

Pour les élections municipales, nous souhaitons adopter le même dispositif, ce qui permettrait la tenue d'élections dans des délais raisonnables. On ne peut pas considérer, d'un côté, que nous pourrons élargir nos activités à compter du 15 décembre, retourner au restaurant le 20 janvier et que l'état d'urgence sanitaire sera levé le 16 février 2021 et, de l'autre, que nous ne pourrons en revanche pas aller voter !

Nous nous satisfaisons de l'amendement permettant la « double procuration », adopté par l'Assemblée nationale. Pour autant, il serait opportun, sans anticiper les résultats des travaux de la mission d'information de la commission des lois sur le vote par correspondance, d'expérimenter celui-ci. Nous avons déposé des amendements visant à conduire une expérimentation sur l'une des élections partielles, ce qui permettrait d'en tirer un certain nombre de conclusions et d'examiner la faisabilité de ce dispositif à plus grande échelle.

Je félicite notre collègue Catherine Di Folco pour son excellent travail.

Je suis très heureux que l'on « territorialise » l'avis scientifique qui sera pris en compte : ce sera celui de l'ARS et non celui du comité de scientifiques.

Dans mon département, il faut compléter le conseil municipal d'une commune de 250 habitants, dont le maire est décédé. Mais quels sont les pouvoirs du maire qui assure l'intérim ? Peut-il engager des dépenses importantes ? J'ai interrogé le sous-préfet, la préfète... C'est un problème latent, même si ce n'est pas au travers de ces projets de loi qu'on va le résoudre. La situation sanitaire de cette commune ne pose pourtant pas de difficulté particulière. Il faut donc de la proportionnalité et du « cousu main » en matière d'élections. D'où l'intérêt de prendre en compte l'avis de l'ARS et non celui du comité de scientifiques.

Madame le rapporteur, pourriez-vous me rappeler le champ exact de ces projets de loi ? S'agit-il uniquement du report d'élections partielles ou les textes concernent-ils aussi le report des élections départementales et régionales ?

Il s'agit uniquement des élections partielles.

Un autre texte nous sera prochainement soumis pour le report des élections régionales et départementales.

L'avis du comité de scientifiques ou, dans vos propositions, des ARS me met mal à l'aise. Introduire de telles clauses de revoyure, c'est déjà s'engager sur la voie d'un report des scrutins.

S'agissant des élections départementales et régionales, un « double report » me paraît poser problème pour le fonctionnement de notre démocratie. Je reconnais que l'argument perd de sa pertinence dans le cas des élections partielles. Mais un problème de cohérence se posera peut-être : si l'on exige un avis scientifique ou médical pour les élections partielles, on va nous dire que, dans un souci de parallélisme des formes, il en faudra un pour le report des élections départementales et régionales, ce qui est beaucoup plus discutable.

L'avis scientifique pose également la question de la légitimité de celui-ci. Personne ne connaît le statut du comité de scientifiques et ne sait définir son niveau d'indépendance. En revanche, nous sommes certains que les ARS ne sont pas indépendantes : les directeurs sont nommés par l'exécutif. Je suis donc gêné que les ARS interviennent dans ce domaine, ce qui est renforcerait encore davantage les prérogatives de l'exécutif dans le déroulement des opérations.

Madame le rapporteur, le fait d'accepter de prévoir un avis du comité de scientifiques pour les élections partielles nous conduit-il ipso facto, par effet de parallélisme, à prévoir le même dispositif pour les élections départementales et régionales ? Si c'est le cas, l'exercice me paraît vraiment lourd de conséquences. Si vous considérez que les deux problématiques sont indépendantes, je n'ai rien à ajouter.

Je remercie Madame la rapporteur pour son rapport, préparé dans des conditions difficiles en raison des délais de transmission de ces deux projets de loi.

Je veux apporter quelques nuances. S'appuyer sur les ARS plutôt que sur le comité de scientifiques ne nous pose pas problème : nous aurons une visibilité plus territorialisée de la situation sanitaire. Cependant, je doute de la capacité des ARS à apprécier ce qu'est réellement une élection.

Une élection, c'est le jour du vote, mais également le temps de campagne nécessaire. Je pense notamment aux élections législatives partielles, qui n'attirent généralement pas les foules : ce n'est pas le jour du vote que le danger est le plus grave au vu du nombre de participants. Il faut néanmoins anticiper et laisser suffisamment de temps pour la campagne électorale.

Ce qui justifiera très certainement le report des élections régionales et départementales est non pas la sécurisation des électeurs le jour du scrutin, mais toute la période qui précède. À l'exception de quelques meetings pour les élections régionales, il s'agit surtout des campagnes de proximité.

Un certain nombre d'élus nous ont fait part de la nécessité d'éviter à tout prix la tenue d'élections partielles concomitamment aux élections régionales et départementales. Cela conduirait certaines communes à gérer des triples bureaux de vote ! Il ne faut non plus pas donner le sentiment que certaines parties du territoire seraient en élections permanentes du mois de mai au mois de juin 2020, ce qui n'est jamais bon en termes de participation.

Je conclus en indiquant que nous sommes d'accord avec les propositions de Madame la rapporteur.

Je félicite Madame le rapporteur pour la qualité de son travail et sa parfaite connaissance du sujet.

Pardonnez-moi, mais je suis plus suspicieuse quant au rôle de l'ARS. Pendant la crise sanitaire, dans ma région, on a pu observer une rétention d'informations ; on n'arrivait pas à obtenir les vrais chiffres à l'occasion des réunions avec le préfet et l'on finissait par les découvrir dans la presse. J'ai donc un doute concernant la lisibilité des préconisations de l'ARS pour l'organisation des élections partielles.

Ce qui est demandé aux ARS, ce n'est pas de formuler un avis, à la différence du comité de scientifiques, mais de donner des chiffres, des valeurs exactes. Sur cette base factuelle, le sous-préfet déterminera ensuite la possibilité d'organiser les élections partielles. Voyez le message du Président de la République lors sa dernière allocution télévisée : nous pourrons déconfiner le 15 décembre, en fonction d'un nombre précis de personnes admises en réanimation et d'une estimation chiffrée de la circulation du virus. Donc, pour répondre à plusieurs interrogations, on demande bien aux ARS de donner des chiffres.

Didier Marie, nous allons examiner les amendements déposés par votre groupe. Votre système de « trois mois plus trois mois » conduirait - vous l'avez expliqué vous-même - à organiser des élections au mois de mars 2021, et nous ne savons pas si la situation sanitaire le permettra. Nous ne serions pas en cohérence avec la volonté du Gouvernement de reporter les élections régionales et départementales qui devaient se tenir en mars prochain. Un texte nous sera prochainement présenté sur ces élections. Sur ce cas précis, l'avis du comité de scientifiques sera sans doute demandé.

Alain Marc, si vous faites référence à une commune de 200 habitants, même s'il manque quelques personnes en attendant les élections complémentaires, la vie du conseil municipal se déroule tout à fait normalement. Tant que la commune peut être administrée par ses élus, elle l'est de la même façon que si le conseil était au complet. La question se pose différemment pour une délégation spéciale car, dans ce cas, les pouvoirs de l'administration municipale sont considérablement réduits.

Concernant la réflexion de Cécile Cukierman, en effet, il n'est pas possible d'organiser trois scrutins en même temps. Le Gouvernement l'a confirmé lors de mes auditions.

Quand nous avons proposé d'avancer au 16 février 2021 la date « butoir » pour la sortie du dispositif dérogatoire, nous nous sommes posé la question d'avancer également d'un mois l'autre date « butoir », fixée le 13 juin. Mais des élections partielles devraient alors être organisées au milieu du mois de mai qui, comme vous le savez, compte de nombreux jours fériés. Cela dit, je le répète, le 13 juin est une date « butoir » ; nous avons la faculté d'organiser les élections bien avant, si la situation sanitaire le permet.

Un mot d'explication sur le questionnement de Philippe Bonnecarrère : la différence avec le report des élections départementales et régionales, c'est que nous devrions avoir une date fixe, unique, pour ces deux scrutins. La situation est différente pour les deux projets de loi que nous examinons aujourd'hui.

Avant d'aborder l'examen des articles, Madame le rapporteur va, au préalable, nous présenter le périmètre retenu pour le projet de loi organique et le projet de loi.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi et du projet de loi organique.

Ce périmètre comprend toute disposition relative au report des élections partielles et à ses conséquences juridiques, ainsi qu'au report de l'élection des membres des commissions syndicales dans les sections de commune. Le projet de loi organique a été pris sur le fondement du premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, sans préjudice des coordinations nécessaires pour étendre certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

Nous commençons par l'examen des amendements COM-1, COM-4, COM-2 et COM-5, en discussion commune.

L'amendement COM-1 de Didier Marie prévoit de doubler le délai d'organisation des élections législatives partielles, qui passerait de trois à six mois. Il ne concernerait que les sièges déjà vacants.

J'émets un avis défavorable. Si l'on prend l'exemple des élections législatives dans le Pas-de-Calais, l'amendement reviendrait à organiser le scrutin avant le 27 mars 2021. La situation sanitaire restera incertaine, notamment pour le déroulement de la campagne électorale ; c'est pourquoi le Gouvernement va reporter les élections régionales et départementales prévues en mars. Pour rappel, la date « butoir » est fixée le 13 juin, mais le Gouvernement aura l'obligation d'organiser les élections dès que la situation sanitaire le permettra - donc bien avant le 13 juin dans les départements les moins touchés par le virus.

J'aurais deux remarques. La première concerne la sixième circonscription du Pas-de-Calais, dont le report interviendrait effectivement courant mars. La campagne a déjà eu lieu, puisque l'élection devait se tenir dans deux semaines. Le report au mois de mars ne poserait donc pas de difficultés en matière de campagne ; les candidats sont connus, les documents ont été distribués, les professions de foi ont même été imprimées pour certains candidats.

Par ailleurs, le Gouvernement a fixé la date « butoir » du 13 juin 2021. Mais rien, aujourd'hui, ne l'oblige à saisir le comité de scientifiques ou, si l'amendement est adopté, à s'appuyer sur les rapports des ARS. Le temps peut filer et l'on peut se retrouver fin juin sans élection organisée. L'intérêt de notre amendement est d'imposer la tenue des élections partielles avant les dates proposées par le Gouvernement.

Je me permets de faire une rectification : si l'amendement sur les ARS est bien adopté, il est précisé qu'elles doivent rendre un rapport tous les quinze jours. Je vous proposerai également une voie de recours spécifique : si les chiffres donnés par l'ARS sont bons et que le sous-préfet ne souhaite pas convoquer les élections partielles, il pourra y avoir un recours pour contester sa décision.

Mon amendement COM-4 vise à « territorialiser » l'information sanitaire, en demandant des rapports aux ARS. Je me suis exprimée à ce sujet lors de mon intervention liminaire.

L'amendement COM-2 de Didier Marie permet d'éviter tout report des élections sénatoriales partielles. Je tiens à rappeler que le risque d'élections sénatoriales partielles avant le 13 mars ou le 16 février 2020 reste relativement faible. En effet, il est peu probable que le Conseil constitutionnel ait statué sur les élections de septembre 2020 avant le mois d'avril 2021. Toutefois, on ne peut pas exclure cette hypothèse.

Certains collèges sénatoriaux comprennent quelques milliers d'électeurs qui seront appelés à se rendre à la préfecture pour voter. La difficulté réside surtout dans la nécessité de réunir, le même jour, l'ensemble des conseils municipaux du département pour élire les grands électeurs. Il faudra, en effet, réélire l'ensemble des grands électeurs, car on ne peut pas conserver ceux du mois de septembre dernier.

Mon amendement COM-5 permet de revenir plus rapidement au droit commun, comme évoqué lors de mon intervention liminaire.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mon amendement COM-6 est de précision.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'amendement COM-7 rectifié d'Éric Kerrouche prévoit une expérimentation du vote par correspondance « papier ».

Le rapport de la mission d'information sera présenté en commission le 16 décembre prochain.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Nous abordons maintenant le projet de loi relatif aux élections municipales partielles, avec des amendements qui poursuivent souvent le même objectif que ceux déposés sur le projet de loi organique.

Mes avis seront donc identiques !

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'amendement COM-7 est adopté.

Mon amendement COM-8 vise à créer une voie de recours spécifique pour contester l'absence de convocation d'une élection municipale partielle.

L'amendement COM-8 est adopté.

Mon amendement COM-9 vise à faciliter l'établissement de procurations à domicile, notamment pour les personnes vulnérables qui ne peuvent pas se déplacer.

Il reprend le dispositif mis en place pour le second tour des élections municipales de juin 2020.

L'amendement COM-9 est adopté.

Les amendements déposés par Didier Marie et les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain sont contraires à la position de la commission.

L'avis est donc défavorable sur l'ensemble de ces amendements.

Comme sur le projet de loi organique, l'ensemble des amendements déposés sur le projet de loi sont contraires à la position de la commission. L'avis est donc défavorable sur l'ensemble des amendements.

L'amendement n° 4 est également contraire à la position de la commission.

Merci. Nous retournons dans l'hémicycle pour la discussion de ces amendements.