Mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs
Réunion du 17 avril 2014 : 1ère réunion
La réunion
Notre mission commune d'information a bien travaillé : depuis quatorze semaines, elle a procédé à un grand nombre d'auditions ; après la Commissions d'accès aux documents administratifs (Cada) et la Cnil (Commission nationale de l'informatique et des libertés), nous avons reçu des associations, des collectifs citoyens, des journalistes et des entreprises, pour identifier leurs attentes en matière d'accès aux documents administratifs et d'ouverture des données publiques, puis, dans un second temps, des producteurs de données publiques : responsables de grands établissements publics ou de départements statistiques ministériels, collectivités locales qui se sont lancées dans l'open data, ainsi que des acteurs clés de l'ouverture et de réutilisation des données de santé, -ce qui nous a conduit à entendre la ministre des affaires sociales-, des données culturelles et des données environnementales, qui nous ont présenté leurs démarches de publication des documents administratifs et d'ouverture des données publiques ; nous avons également regardé quelques modèles étrangers et fait un point sur les travaux européens, avant d'entendre, la semaine dernière, les pilotes de la stratégie d'open data du Gouvernement dans la cadre de la modernisation de l'action publique : le secrétaire général à la modernisation de l'Etat, le directeur de la mission Etalab qui a mis en place la plateforme data.gou.fr, enfin la ministre en charge, notamment, de la modernisation de l'Etat, Mme Marylise Lebranchu. Cet après-midi, la rapporteure procèdera à quelques auditions complémentaires, auxquelles vous êtes conviés, et reçoit notamment les archivistes.
Notre rapporteure va nous présenter les grandes orientations sur lesquelles elle travaille en vue de la rédaction de son rapport qui sera consultable les 3 et 4 juin et qu'elle soumettra à la mission le 5 juin.
Je salue tous ceux qui ont participé aux travaux de cette mission et remercie notre président pour l'atmosphère paisible dans laquelle nous avons travaillé. Dans notre étude de la demande et de l'offre d'accès aux documents administratifs et données publiques, quatre enjeux nous ont vite paru essentiels : la transparence et la démocratie, comme l'ont montré François Pillet et Gaëtan Gorce dans leur rapport d'information sur la protection des données personnelles adopté hier par la commission des lois ; l'économie, le big data et l'open data pouvant se révéler créateurs de richesse, -approche qui mérite d'être encore creusée ; la modernisation des pratiques administratives et des politiques publiques, ainsi que l'ont souligné les ministres, car en cette période de contraintes budgétaires, il est indispensable que les administrations se parlent davantage ; la souveraineté, enfin, comme nous l'avons vu avec la déléguée à l'intelligence économique. Notre rapport devra être un outil pour avancer de manière consensuelle et présenter, non pas cent dix propositions, mais plutôt une dizaine de recommandations utiles.
Le droit d'accès aux documents administratifs représente un acquis fondamental pour la démocratie ; le cadre juridique actuel, adopté en 1978, complété en 2005 et ajusté à plusieurs reprises, notamment en 2008, apparaît globalement satisfaisant et sa mise en oeuvre a largement progressé, même s'il reste des réticences à lever au sein des administrations. La Commission d'accès aux documents administratifs est un médiateur efficace pour un coût très raisonnable lorsqu'on le compare à celui de ses homologues étrangers ou à d'autres instances administratives. Cependant, les délais de communication constituent une difficulté persistante. Ne pourrait-on pas créer un référé communication, variante du référé actuel, même si cela peut constituer un marché potentiel pour des avocats - ne soyons pas angéliques ?
D'autres progrès pourraient être réalisés dans la publication systématique, au-delà des circulaires et instructions, de documents d'intérêt général, en matière de rationalisation des portails des administrations et de développement du site data.gouv.fr. Il est toutefois important de conserver dans les administrations des interlocuteurs en vrai, des personnes physiques, pour éviter de creuser une fracture numérique avec ceux qui ne peuvent pas utiliser les moyens de communication numériques. Il faudra développer la culture des données dans le public pour que les demandes soient raisonnables - cela relève de l'Education nationale, et c'est un enjeu de confiance dans les institutions et l'administration. Les citoyens devraient d'ailleurs être plus associés à l'élaboration des décisions publiques, sur le modèle du code de l'environnement, de manière à éviter les contentieux par un dialogue préventif.
Vous le voyez, rien de révolutionnaire, mais des propositions concrètes comme le référé communication.
L'ouverture des données publiques suscite des tensions entre des intérêts contraires. L'intérêt collectif n'étant pas la somme des intérêts particuliers, il importe de clarifier les attentes pour trouver l'intérêt collectif et rationaliser la démarche. Trois domaines symptomatiques à cet égard, requièrent une attention particulière : les données de santé, les données environnementales, qui leur sont liées, et les données culturelles. Il faut construire une gouvernance raisonnée de ces données réalisant un compromis pragmatique entre les souhaits de certains et ce que peut faire l'administration, qui n'a pas pour mission première de fournir des données.
Comme le disent François Pillet et Gaëtan Gorce, nous irons de gré ou de force vers le big data ; la question est : le subirons-nous ; avec des tensions, ou saurons-nous l'anticiper ? Etalab devra être renforcé pour accompagner la généralisation des politiques publiques d'ouverture. L'open data ne doit pas être perçu comme une contrainte par les administrations, mais comme une chance : s'il ouvre des perspectives économiques aux entreprises, il est de nature à faciliter le dialogue entre les administrations, en particulier au sein de la tectonique complexe du système de santé.
Enfin maintenir notre souveraineté sur ces données suppose une approche régalienne diront les uns, jacobine diront les autres.
Nous voulons que le rapport éclaire les politiques publiques en ce domaine, afin d'avancer de façon consensuelle et apaisée.
Je suis tout à fait d'accord avec ce que vous avez dit. Le débat nous fera peut-être entrer dans le détail sur certains points.
Débattre ainsi de grandes lignes est toujours un exercice difficile. A propos de l'open data, les auditions auxquelles j'ai assisté ont toutefois mis en évidence des questions de coût, de formation des agents et de compétences. Bien sûr nous devons anticiper et non subir, mais comment faire - tant au niveau national que dans les collectivités locales - si cela est trop coûteux ?
La publication systématique des PLU (plans locaux d'urbanisme) n'est pas vraiment une question de coûts. De manière générale, c'est souvent moins une question de coût que d'organisation. Il s'agit de structurer les données pour qu'elles soient accessibles.
Bien sûr ! Des administrations et des collectivités se sont organisées pour mettre à disposition leurs données.
Est-il plus cher de mettre en ligne un plan local d'urbanisme ou d'imprimer et d'envoyer quatre cents dossiers papiers?
Je pourrai bientôt vous le dire : j'ai décidé de tout dématérialiser sans délai dans ma commune : se donner un délai de six mois revient à se condamner à ne rien faire.
Je connais la Cada de l'intérieur pour y avoir siégé trois ans : elle travaille avec beaucoup de sérieux, ce qui entraîne parfois un juridisme qui complique les choses. Or certaines affaires sont d'une simplicité évidente et ne devraient pas prendre autant de temps. Exemple de cas récurrent, certaines mairies font des difficultés pour communiquer des documents à des conseillers municipaux d'opposition. Sans doute faudrait-il, comme j'avais tenté de le faire par un amendement, définir un statut de l'élu d'opposition. Les documents inachevés ne sont pas communiqués ; s'il faut attendre la délibération du conseil municipal, alors tous les documents sont inachevés... L'on gagnerait du temps en clarifiant les conditions de communication à ce public particulier que constituent les élus locaux.
Deuxième problème, l'accès aux archives : lorsque la représentante des Archives prenait la parole, c'était toujours pour nous expliquer combien il serait dommage de communiquer tel ou tel document... L'accès aux archives reste peu ouvert.
Sur ce plan, les règles pourraient être assouplies, par une procédure qui reste à déterminer. Un problème demeure, celui des documents concernant les personnes, sur lequel il convient d'être vigilant. Quand on est entré dans l'Histoire, c'est autre chose.
Lorsque la jurisprudence de la Cada est fixée, et a fortiori celle du juge administratif, celle-ci ne pourrait-elle pas déléguer à son président la compétence pour formuler l'avis, quitte à ce qu'il lui rende compte lors de la réunion suivante, comme je le pratique dans une autre instance ? Les fonctionnaires de la Cada sont des gens sérieux et n'abuseraient pas de cette possibilité.
Une question qui n'est pas encore entrée dans le débat et sur laquelle je n'ai pas tranché : la dialectique entre numérisation et conservation. Tous les services publics travaillent de manière dématérialisée, mais la conservation définitive des données dématérialisées n'est toujours pas considérée comme sûre. Tout document dont la production est pourtant numérique doit ainsi encore être archivé sur papier ! La sécurité des archives numériques a dû être étudiée ; il devrait donc y avoir une solution raisonnable à fournir aux administrations qui font l'effort de travailler sans papier pour leur permettre de procéder à un archivage dématérialisé. Pourquoi attendre ? Cela dépend de l'Etat, car ces règles ont un fondement législatif.
L'ouverture anticipée des archives change-t-elle les comportements des décideurs ? Je lis en ce moment les deux grands livres sur le déclenchement de la Première Guerre mondiale, d'ailleurs très opposés dans leurs conclusions: que ce serait-il passé si les réunions gouvernementales et les échanges diplomatiques avaient été soumis à ce régime ? Dès lors que vous savez que vos positions et vos expressions seront connues dans vingt ans, vous ne dites plus la même chose, même quand vous avez soixante ans. Dans cette hypothèse, ou bien le pouvoir s'absentera et plus personne ne prendra ses responsabilités, ou bien ce qui fabrique la décision n'apparaîtra plus dans aucun document. Cela présenterait de vrais inconvénients pour l'Histoire et pourrait également se révéler anti-éthique - je pense notamment aux notes de délibéré des magistrats.
J'entrevois le raisonnement : à côté du principe d'une ouverture anticipée, des exceptions justifiées par l'intérêt général.
Si le législateur inversait le principe de ce droit pour ouvrir plus tôt les archives, de nombreux de facteurs de décision ne seront plus archivés !
Le référé communication que vous proposez pourrait sans doute être un complément utile au système actuel. L'on pourrait toutefois répondre autrement à la question des délais. La Cada a un fonctionnement très collégial, quasi juridictionnel.
Comme dans les juridictions, lorsque la jurisprudence est fixée, l'affaire pourrait être tranchée par un juge unique par voie d'ordonnance. Si la question de la communicabilité d'un document a été tranchée par la commission, le président pourrait fonctionner comme un juge unique. Attention toutefois ! La Cada n'a qu'un petit nombre de collaborateurs et le dossier doit être la pure répétition d'un précédent. Le piège est la petite paille dans l'acier qui nécessite qu'on se pose à nouveau la question. Je préférerais toutefois cette formule à un référé qui rejuridictionnalise et crée un enjeu contentieux.
Je préférerais que nous nous bornions à cette solution, quitte à examiner dans un second temps la nécessité d'un autre instrument. Nous voyons bien ce qu'il en est avec le référé-liberté : il est très peu utilisé, et lorsqu'il l'est, c'est un détournement sept fois sur dix. Nous assistons à une spectacularisation de la vie judiciaire, dont certains vivent de façon enviable : les médias y trouvent de la matière sans travailler. Cela pèse sur le système judiciaire.
Cette mission a pris sa place et nous sommes interpellés. Nous avons entendu différents acteurs auditionnés et reçu des contributions dans leur sillage : ce sujet de l'open data fait débat. Il faut apporter des réponses qui ne sont pas toujours évidentes car elles pointent des contradictions, à cause de la tension entre l'exigence démocratique de transparence de l'action administrative par d'accès aux données publiques et la préservation des libertés individuelles.
La proposition de prévoir un volet éducatif s'inscrit dans le long terme ; elle n'en est pas moins bienvenue. Voilà en effet un enjeu de pouvoir et de démocratie : certains ont accès à des informations et les diffusent sans justification, sinon pour déstabiliser la démocratie. Sans être frauduleuses, ces attaques frôlent l'irrégularité.
Comment accéder à certains documents papier ? La numérisation facilite la consultation, mais le support numérique n'est pas éternel. Il faut en tenir compte, même si les dépôts d'archives peuvent aussi brûler et travailler sur la question de la conservation des archives numérisées ou numériques.
Pour avoir suivi cette question dans un conseil régional, j'ai mesuré qu'au-delà de la dématérialisation, la numérisation implique de travailler différemment, de penser autrement le document. Les agents doivent être formés au changement d'outils et de méthodes de travail. Il en va de même pour les élus. Il est important d'accompagner ce changement qui sera perçu comme une surcharge de travail si l'on n'explique pas qu'à terme, il facilite les choses. Vous parliez de coût : le gain n'est pas immédiat mais à terme, il apparaît progressivement.
Il y a effectivement un coût initial et les économies viennent ensuite à raison de la rationalisation. Il faut avoir cette perspective dans l'organisation du travail. Certaines administrations devront consentir un gros effort : elles n'ont mené aucune réflexion pour anticiper. En tant que conseiller général, j'ai reçu une tablette : la belle affaire, il est impossible de l'utiliser pour lire des dossiers comportant des centaines de pages, à des formats variés.
C'est de plus en plus souvent le cas : les nouvelles technologies ne remplacent pas toujours les anciens outils. On ne lit ni n'annote de la même façon un document papier et un document numérique. En tant que citoyenne, je suis choquée que les administrations réalisent des économies en n'envoyant plus de papier aux usagers, qui doivent les imprimer eux-mêmes.
Nous devons transformer des enjeux de pouvoir en enjeux de démocratie. Sachons changer de posture et travaillons à la mise en place d'outils efficaces dans la concertation, y compris avec les organisations syndicales et représentatives.
Le volet des données de santé est très important : nous avons entendu que bien des organismes ne communiquent pas entre eux. Le rapport pourrait suggérer de faciliter les échanges. Voilà sans doute le domaine le plus complexe, en raison du risque d'atteinte à la vie privée.
La jurisprudence de la Cada est très claire sur la question : les intéressés et leurs ayants droit directs ont accès à leurs informations personnelles.
Des données apparemment anonymes, si elles sont croisées, permettent de réidentifier sans difficulté la personne concernée, comme dans le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI), dont les fichiers mentionnent la tranche d'âge, le lieu d'hospitalisation et la pathologie. Il faut pourtant que des chercheurs puissent avoir accès à ces données pour constituer des cohortes ; cela a également été utile pour repérer dans les hôpitaux des problèmes comme les irradiations.
L'administration doit bien sûr pouvoir y accéder : le secret professionnel auquel elle est soumise protège le public. Une autre question tient aux rôles respectifs de l'Institut des données de santé (IDS) et de la Cnil en matière d'accès aux données de santé. La gouvernance dans ce domaine semble floue. Le ministère n'a pas les mêmes idées que certains autres acteurs. Est-ce à nous de trancher ? Tout ce débat est le pendant de celui que nous avions hier à la commission des lois.
Nous essaierons de prendre en compte vos observations, dont je vous remercie. Nous en convenons tous, l'open data est en marche. Par conséquent, vous serez tous d'accord pour que nous formulions des recommandations pratiques afin que des protocoles soient mis en place. Nous n'aurons pas de réutilisation intelligente si chacun s'y met à sa manière et que certains se contentent de publier des documents au format PDF et donc non réutilisables par définition...
Certains, en effet, y voient un nouveau pétrole, ce qui reste à démontrer.
Des positions également respectables s'affrontent sur les données de santé : certains veulent restreindre leur accès aux chercheurs publics ou à ceux qui travaillent pour des institutions publiques, mais la ministre veut aussi l'ouvrir aux chercheurs privés car sans cela il ne serait pas possible de continuer à avancer dans certains domaines comme les maladies orphelines pour lesquelles il n'y a pas de programme public, ce que m'ont confirmé les associations de malades. Si nous allons dans cette voie, il faudra alors parler des conflits d'intérêts.
Cette distinction entre public et privé est aberrante, comme dans l'enseignement ! Il faut bien sûr ouvrir l'accès à ces données dès lors que la recherche a fait l'objet d'un processus de validation par un comité. Puisque les chercheurs publics y sont déjà soumis, appliquons cette procédure aux chercheurs privés. Il ne faut pas distinguer en fonction du statut des chercheurs mais au regard de la qualité de la recherche.
Bien souvent, les chercheurs publics sont associés au secteur privé ou financés par lui. Ce sont les conflits d'intérêts qu'il faut signaler.
Nous devons néanmoins signaler la nécessité d'une transparence parce qu'il existe un risque.
Je sais bien que d'aucuns considèrent qu'il n'y plus de différence entre public et privé et que le privé est l'avenir du public...
mais il est indispensable de respecter un minimum de conditions, quel que soit le chercheur. Nous avons assisté à des dérives qu'il faut désormais éviter. D'évidence, des passages entre les différents types de recherche sont nécessaires ; nous ne pouvons pas pour autant laisser de côté le problème des conflits d'intérêts.
Il faudra renforcer les déclarations d'intérêt pour améliorer la transparence. Dernier point : bien que nous ne voulions pas entrer trop dans le détail de la gouvernance des données de santé, il faudra malgré tout un pilote...
Il est important que les utilisateurs des données, publics et privés, soient associés à ce pilotage, car quel écart entre ce que l'on pense bien et ce qui l'est réellement...
Avec la loi Cada, nous sommes allés vers plus de transparence et d'accès aux documents administratifs. Il convient que le maximum de données publiques soient accessibles à tous et réutilisables, avec toutes les garanties requises.
Le droit à l'accès est une chose, les conditions d'accès en sont une autre : on peut très bien conserver des données dématérialisées dans un coffre-fort.
Même dématérialisé, un document reste un document. Voyez les statistiques de l'Insee, par exemple : qu'elles soient accessibles au plus grand nombre et réutilisables, sous réserve bien sûr des exigences du secret statistique, marquerait une avancée.
Le site de l'Insee est très mal fait. On n'y trouve pas ce que l'on cherche avec les entrées communes, départements, régions.
Vous pourrez consulter le projet de rapport écrit les 3 et 4 juin, avant sa présentation devant la mission le 5 juin. Vous pourrez alors présenter des amendements ou des contributions.
Nous appliquons la même procédure que pour les commissions d'enquête.
La réunion est levée à 11 h 10.
