Cette proposition de loi, déposée par notre président Jacques Legendre, vise à moderniser les mécanismes de régulation du secteur de la distribution de la presse institués par la loi du 2 avril 1947, dite loi « Bichet », une législation sacrée pour le secteur. Elle vise à rendre la régulation du système coopératif plus fonctionnelle et plus réactive, mieux adaptée aux profondes mutations que connaît le secteur depuis une vingtaine d'années, en la rendant plus transparente et plus objective. Telles étaient aussi les préconisations de mon rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2011, en quoi je partage l'ambition de ce texte.

La distribution de la presse doit relever un double défi, qui tient, d'une part, au développement de la diffusion sur support numérique, illustré par l'essor des abonnements à la presse en ligne consultable sur tablettes digitales, qui modifie le rapport à l'acte d'achat, et d'autre part aux déséquilibres industriels majeurs auxquels est exposé le secteur. De fait, les marchands et kiosquiers, soit le niveau 3 du circuit de distribution, trop longtemps resté le parent pauvre dans la répartition du revenu de la vente au numéro, reste cantonné tout au bas de la chaîne de valeur de la distribution, tandis que le niveau 1, celui des messageries de presse, qui concentre la part la plus importante du revenu, connaît à présent lui aussi des difficultés financières considérables, liées aux tensions sur les logiques de mutualisation des coûts qui traversent le modèle coopératif. On sait ce qu'il en est pour Presstalis.

Face à ce diagnostic partagé par l'ensemble des acteurs, ce texte entreprend de refondre la gouvernance du système de distribution, circonscrite au titre II de la loi « Bichet », sans toucher en rien aux principes fondamentaux qui président au système coopératif de distribution tel qu'institué par le titre I de cette loi fondatrice.

Pour assurer une régulation sectorielle efficace et la mise en oeuvre de réformes urgentes, cette proposition de loi instaure une régulation bicéphale, fondée sur deux instances dont l'une à caractère professionnel, nouvellement dotée de la personnalité morale, le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP), tandis que l'autre, la nouvelle Autorité de régulation de la distribution de presse (ARDP), constitue une autorité indépendante.

Ce schéma permet d'associer directement les professionnels, représentés au sein du CSMP, à l'élaboration des règles et à la gouvernance du secteur, en leur adossant, en contrepartie, une autorité indépendante chargée de donner force exécutoire aux décisions normatives qu'aura prises le CSMP et d'arbitrer les différends en cas d'absence de règlement amiable. Indépendance et impartialité dans la régulation du système sont ainsi garanties.

Je vous proposerai néanmoins quelques modifications aux dispositions de ce texte, destinées à mieux équilibrer les responsabilités respectives du CSMP et de l'Autorité de régulation, laquelle, au-delà du règlement des différends, mérite de se voir reconnaître des prérogatives clarifiées, propres à la mettre en mesure d'encadrer effectivement l'activité normative du CSMP, dont la composition aura été largement professionnalisée, ainsi qu'une faculté d'émettre des avis sur la régulation économique du secteur, notamment en matière de contrôle comptable et d'évaluation des barèmes tarifaires.

Tandis que le rapport de M. Bruno Lasserre, à la suite des États généraux de la presse, préconisait de confier la régulation sectorielle à une autorité indépendante, nous avons fait le choix de faire confiance, avec le CSMP, à l'autorégulation, l'autorité indépendante n'étant appelée à intervenir qu'en dernier ressort. Mais peut-être avons nous trop tordu le bâton, et il ne serait pas bon, à l'heure où l'on voit les autorités administratives indépendantes tant décriées, de laisser croire que celle que nous créons n'est que de façade.

Je vous proposerai donc de consacrer dans la loi le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres du système économique de distribution de la presse, en tant qu'objectif fondamental de la régulation assurée conjointement par le CSMP et l'Autorité de régulation.

Une série d'amendements vise ensuite à compléter les compétences du CSMP en précisant qu'il lui appartient de veiller au respect de ces principes en cas de dérogation à l'exclusivité des contrats de groupage ; de travailler à la mise en place d'un système d'information mutualisé permettant à tous les éditeurs de connaître l'historique de leurs ventes, au niveau de chaque point de vente, et de sécuriser la correspondance entre les flux financiers et les flux physiques ; d'instituer une commission spécialisée d'éditeurs chargée de formuler des propositions relatives à l'organisation et au fonctionnement du réseau ; d'exercer, par la voix du commissaire du gouvernement, son droit d'opposition à toute décision susceptible de compromettre le caractère coopératif ou l'équilibre financier des messageries de presse. Il me semble en outre nécessaire d'introduire une procédure de consultation publique au sein du conseil, limitée à un mois, pour toute mesure susceptible d'avoir un impact significatif sur le marché de la distribution, afin que toutes les positions, y compris minoritaires, soient connues. Ces dispositions prendront place à l'article 18-4 de la loi « Bichet ».

Je vous proposerai également de modifier le nouvel article 18-12 créé par la proposition de loi, afin de préciser que toutes les dispositions de portée générales prises par le CSMP seront obligatoirement transmises à l'Autorité de régulation, qui seule décidera de leur conférer caractère exécutoire. C'est là une garantie d'indépendance et d'impartialité dans le contrôle des normes applicables au secteur. L'Autorité de régulation pourra adresser des recommandations sur les modifications à apporter et, sur proposition du président du CSMP, ne rendre exécutoire qu'une partie des dispositions à elle soumises. Un silence de six semaines vaudra, en revanche, approbation tacite.

Je vous proposerai en outre, dans un souci de bonne administration de la justice, d'unifier le contentieux relatif à la distribution de la presse en le renvoyant à la seule juridiction judiciaire. Les décisions rendues exécutoires par l'Autorité de régulation pourront ainsi être attaquées devant la cour d'appel de Paris et les décisions individuelles devant la juridiction civile ou commerciale territorialement compétente.

Je vous proposerai enfin de conférer à l'Autorité de régulation la faculté d'émettre des avis sur la qualité du contrôle comptable des messageries, assuré par le CSMP, ainsi que sur l'évolution de leurs conditions tarifaires. De fait, confier cet avis au CSMP, eu égard à la présence majoritaire d'éditeurs en son sein et au rapport de force entre les deux messageries principales, ne serait pas de bonne politique : le CSMP se trouvant juge et partie, ses décisions pourraient être attaquées devant nos juridictions et à Bruxelles, sous suspicion d'entente.

Ce texte est capital pour l'avenir du secteur. Nous avons entendu les représentants des éditeurs de la presse quotidienne nationale et de la presse magazine, les représentants des deux messageries, du syndicat CGT du Livre, ainsi que M. Mettling, auteur du rapport d'audit sur Presstalis, et M. Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence. Nous avons également consulté les éditeurs de la presse quotidienne régionale, même s'ils ne sont pas directement concernés par ce texte, puisqu'ils assurent la distribution de leurs titres par leurs propres moyens.

Tous ont convenu que la gouvernance du secteur est obsolète, que les circuits sont trop lourds et le contentieux en expansion. Ce texte s'emploie à réformer la loi sans toucher à ses fondamentaux.

Merci de cet exposé très didactique. Un effort de précision était en effet requis quant à la définition du rôle respectif des professionnels et de l'Autorité de régulation : je soutiens vos amendements.

Pouvez-vous exposer plus précisément les positions des professionnels que vous avez entendus ?

Pour ce qui concerne les messageries, les positions de Presstalis et des Messageries lyonnaises de presse (MLP) diffèrent évidemment un peu. La loi « Bichet » a été conçue en premier lieu pour la presse quotidienne. Presstalis se sent à l'aise au CSMP, où son influence est importante. Les MLP, acteur plus jeune, qui distribue la seule presse magazine - dont il faut cependant savoir que c'est l'activité qui rapporte le plus - souhaitent davantage de transparence, et comptent sur l'action de l'Autorité de régulation.

La CGT est présente dans les deux entreprises, mais son bastion reste Presstalis. La réforme de la gouvernance ne lui pose pas de problème de principe, mais elle s'inquiète fortement des turbulences économiques qui agitent le secteur et ont donné lieu à restructurations et compressions de personnel. Elle souhaite voir impérativement préserver le système coopératif et de solidarité institué par la loi « Bichet ». Nos amendements en tiennent compte, en particulier en ce qui concerne un encadrement strict des conditions des dérogations à l'exclusivité des contrats de groupage, qui doivent demeurer exceptionnelles et ne pas menacer l'équilibre du système coopératif.

Tandis que M. Lasserre plaidait pour confier la régulation à une autorité indépendante, nous avons fait le choix d'une responsabilité partagée, pour pousser le CSMP à jouer son rôle d'autorégulation. Le CSMP, que nous dotons de la personnalité morale, est satisfait de voir son autorité renforcée.

Quant aux responsables de la presse quotidienne régionale, ils étaient avant tout soucieux de s'assurer que le texte ne passe pas sous silence l'existence d'autres systèmes autonomes de distribution.

Il sera utile de rappeler la philosophie, pleine de mérites, qui a guidé la loi « Bichet ».

J'allais le dire. Cette loi est une icône de la République. Elle est le fruit de la volonté partagée, après guerre, d'assurer la pluralité et la liberté d'expression de la presse. On ne doit s'en approcher qu'en tremblant. Mais elle a pris de l'âge, et a besoin d'un toilettage. Nous avions d'abord envisagé d'y procéder en une fois, en présentant un texte d'ensemble sur la gouvernance dans le secteur de la presse, mais nous avons constaté que la question de la gouvernance, à l'Agence France-Presse (AFP), demandait à être encore mûrie par la négociation. Nous n'avons pas voulu cependant retarder l'autre volet, qui vous est ici présenté.

Veillons, en tout état de cause, à préserver cet héritage précieux de la Résistance.

Nous ne manquerons pas de rappeler les enjeux.

Un mot, pour finir, sur la création par voie d'initiative parlementaire d'une autorité indépendante, dont le président aura la capacité d'ester en justice. Etait-ce recevable au regard de l'article 40 de la Constitution ? Je me suis fondé sur la déclaration du ministre de la culture, qui, le 16 février 2011, lors du congrès annuel de l'Union nationale des diffuseurs de presse, en a acté le principe pour « créer un nouveau cadre efficace de règlement des différends entre les acteurs de la profession » et a lui-même enjoint la commission de la culture à conduire une réflexion en ce sens.

Bien joué.

Mon amendement n° 1, de précision rédactionnelle, vise à prévenir toute confusion entre le réseau du système coopératif de distribution de la presse et le réseau de distribution autonome mis en place par la presse quotidienne régionale, pour lequel le Conseil supérieur des messageries de presse et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse n'ont pas vocation à intervenir.

L'amendement n° 1 est adopté.

Dès lors qu'il conviendra de préciser, dans l'article 4 de la proposition de loi, que toutes les décisions de portée générale prises par le Conseil supérieur des messageries de presse devront obligatoirement être transmises à l'Autorité de régulation de distribution de la presse qui seule décidera de leur conférer ou non un caractère exécutoire, mon amendement n° 2 vise, par coordination, à compléter, dans l'article 2, le libellé des principales missions de l'Autorité de régulation de distribution de la presse.

L'amendement n° 2 est adopté.

La précision apportée par mon amendement n° 3 est indispensable pour éviter que les éditeurs ne contournent les messageries de presse afin d'assumer eux-mêmes les activités de distribution les plus rentables, au risque de remettre en cause les équilibres économiques du système coopératif, fondé sur une nécessaire mutualisation des coûts.

L'amendement n° 3 est adopté, ainsi que l'article 2, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les assemblées générales des sociétés coopératives de messageries de presse constituent le seul cadre pertinent pour la désignation de leurs représentants au sein du Conseil supérieur des messageries de presse. Mon amendement n° 32 en donne acte.

L'amendement n° 32 est adopté.

Mon amendement n° 33 vise à préciser que les représentants des sociétés concourant aux opérations matérielles de distribution de la presse peuvent être issus aussi bien des entreprises commerciales que des messageries de presse, ouvrant ainsi la voie à une possible représentation des MLP.

L'amendement n° 33 est adopté.

Mon amendement n° 34 supprime la limitation à deux du nombre de mandats des membres du CSMP. En effet, les membres du CSMP sont désignés sur proposition de leurs organisations professionnelles. Or, l'engagement des différents acteurs de la distribution de la presse au sein de leurs organisations professionnelles respectives est susceptible de dépasser huit ans.

Une telle limitation pourrait en outre se révéler d'application délicate dans la mesure où le parcours de ces professionnels peut les conduire, au fil de leur carrière, à siéger au CSMP au titre de différentes fonctions de représentation professionnelle.

L'amendement n° 34 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 35.

La formule selon laquelle le CSMP peut constituer « en son sein » des commissions spécialisées laisse entendre que celles-ci devront être composées exclusivement de membres du CSMP. Mais outre que ceux-ci ne sont pas en mesure d'assister régulièrement à tous les travaux des commissions spécialisées, celles-ci doivent pouvoir faire appel au savoir et à l'expérience professionnelle de personnalités qualifiées, comme c'est déjà le cas dans nombre de sous-commissions du CSMP.

L'amendement n° 36 est adopté, ainsi que l'article 3, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement n° 6 tend à substituer, parmi les membres de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, au magistrat de la Cour des comptes une personnalité indépendante désignée par le président de l'Autorité de la concurrence à raison de sa compétence en matière de droit de la concurrence. Il s'agit de garantir, au sein du collège de l'autorité, une connaissance solide des enjeux du droit de la concurrence.

Ce qui ne signifie pas pour autant que la nouvelle autorité se trouverait subordonnée à l'Autorité de la concurrence.

Non, simplement, le président de l'Autorité de la concurrence nommera une personnalité qualifiée, d'où qu'elle vienne.

L'amendement n° 6 est adopté.

Eu égard au nombre de décisions que le CSMP sera appelé à prendre, il serait contraignant d'imposer la présence effective de la moitié de ses membres, d'où mon amendement n° 8.

Deux membres, ce n'est pas beaucoup...

Deux sur trois dans le seul cas de l'Autorité de régulation. Il faut être au moins deux pour délibérer...

L'amendement n° 8 est adopté.

Les décisions de portée générale ou à caractère individuel intervenant dans la régulation du système de distribution de la presse étant susceptibles d'être attaquées en justice, les indemnités que les autorités dont émanent ces actes pourront être tenues de verser à des particuliers devront être à la charge de la profession : tel est le sens de mon amendement n° 9.

L'amendement n° 9 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 38 rectifié.

Afin d'éviter aux éditeurs la tentation de s'assurer au meilleur coût la part la plus rentable de la distribution tout en laissant celle de la part la moins rentable au système coopératif, mon amendement n° 10 précise que toute dérogation à l'exclusivité du groupage au bénéfice d'une messagerie de presse ne pourra être aménagée que « dans le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques des sociétés coopératives de messageries de presse ».

L'amendement n° 10 est adopté.

Mon amendement n° 11 confère au CSMP compétence pour élaborer un schéma directeur du réseau des dépositaires et des diffuseurs de presse, pour donner plus de visibilité à sa stratégie d'aménagement et d'évolution du réseau de distribution et permettre aux différents acteurs de la distribution de mieux anticiper les restructurations du secteur.

L'amendement n° 11 est adopté.

Mon amendement n° 12 vise à assurer la transparence de l'information au bénéfice des éditeurs : je m'en suis expliqué.

L'amendement n° 12 est adopté.

Mon amendement n° 13 rectifié précise qu'il reviendra à une commission spécialisée composée d'éditeurs - héritière de l'actuelle commission du réseau - d'élaborer les décisions relatives à l'organisation du réseau de distribution de la presse, qui devront être entérinées par le CSMP. Seule une commission spécialisée, pouvant se réunir à un rythme régulier et fréquent, constitue le cadre approprié pour l'élaboration de telles mesures.

L'amendement n° 13 rectifié est adopté.

Conformément aux préconisations du rapport Mettling, il convient de confier au CSMP, dans le cadre de sa mission de contrôle comptable, la responsabilité de veiller à ce que les sociétés coopératives de messageries de presse, bénéficiant d'aides publiques au titre de la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale, opèrent une distinction claire entre la distribution des quotidiens et celle des magazines. Ceci afin de s'assurer de l'usage conforme de ces aides publiques. Tel est l'objet de mon amendement n° 40 rectifié.

L'amendement n° 40 rectifié est adopté.

Puisqu'il n'y aura plus de représentants de l'État en tant que membres à part entière du CSMP, le droit d'opposition doit être désormais exercé par le commissaire du Gouvernement désigné par le ministre chargé de la communication auprès du CSMP : tel est le sens de l'amendement n° 14.

L'amendement n° 14 est adopté.

L'amendement n° 39 est de coordination, la compétence visée étant transférée à l'Autorité de régulation.

L'amendement n° 39 est adopté.

Pour définir les bonnes pratiques professionnelles de la distribution de la presse, on ne peut se contenter de consulter les organisations professionnelles : il faut solliciter l'avis de tous les acteurs concernés. Tel est le sens de l'amendement n° 16.

L'amendement n° 16 est adopté.

L'amendement n° 17 autorise le CSMP à organiser des consultations publiques, d'une durée maximale d'un mois, sur toute mesure susceptible d'avoir un impact significatif sur le marché de la distribution de la presse, sur le modèle de ce qui vaut aujourd'hui pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

L'amendement n° 17 est adopté.

Les deux autorités de régulation sectorielle doivent pouvoir saisir l'Autorité de la concurrence : c'est l'objet de l'amendement n° 18 rectifié.

L'amendement n° 18 rectifié est adopté.

Une saisine contentieuse, opposant deux acteurs de la profession, ne saurait être transmise à une instance professionnelle rassemblant des représentants de tous les acteurs, des messageries aux syndicats, et donc éventuellement des parties ou des acteurs concernés, même si les membres du CSMP sont tenus à la confidentialité. Par conséquent, seule l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, en tant qu'autorité publique indépendante, doit être informée des contentieux en cours par l'Autorité de la concurrence. En outre, l'Autorité de la concurrence doit pouvoir saisir pour avis aussi bien le CSMP que l'ARDP de toute question relative au secteur de la distribution de la presse. Tel est le sens de l'amendement n° 19.

L'amendement n° 19 est adopté.

L'amendement n° 21 fixe un délai d'un mois aux parties pour soumettre leur différend à l'Autorité ou à la juridiction compétente. Passé ce délai, il reviendra au président du CSMP, et non à l'assemblée générale du CSMP pour des raisons évidentes de délai, de saisir éventuellement l'Autorité.

L'amendement n° 21 est adopté.

L'amendement n° 22 rectifié rend obligatoire la transmission à l'ARDP de toute décision de portée générale prise par le CSMP, afin que l'Autorité décide ou non de la rendre exécutoire. Il précise que les décisions de portée générale prises par le CSMP peuvent l'être non seulement en application de l'article 18-6, mais aussi dans le cadre de « sa mission générale visant à assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau ».

L'amendement n° 22 rectifié est adopté.

L'amendement n° 23 porte à six semaines le délai de validation tacite des décisions du CSMP par l'Autorité, car celle-ci doit pouvoir approfondir des dossiers d'une haute technicité. Le texte prévoyait un délai d'un mois, M. Lasserre voulait le double, nous avons coupé la poire en deux.

L'amendement n° 23 est adopté.

L'amendement n° 24 est rédactionnel.

L'amendement n° 24 est adopté.

L'amendement n° 25 permet à l'Autorité d'adresser au CSMP des recommandations pour l'amener à modifier sa décision : le dialogue entre les deux instances doit être constructif.

L'amendement n° 25 est adopté.

L'amendement n° 26, qui autorise l'ARDP à ne rendre exécutoires que certaines dispositions de la décision qui lui est soumise, répond au même objectif et vise à prévenir les blocages.

L'amendement n° 26 est adopté.

Les recours contre les décisions du CSMP doivent être portés devant les juridictions judiciaires, car tous les autres contentieux relatifs à la distribution de la presse relèvent de cet ordre juridictionnel. Dans un souci de bonne administration de la justice, l'amendement n° 27 vise à unifier l'ensemble du contentieux dans ce domaine.

L'amendement n° 27 est adopté.

Comme le président de l'ARDP, le président du CSMP doit être autorisé à saisir la justice en cas de manquement constaté aux obligations résultant des décisions du CSMP rendues exécutoires : tel est l'objet de l'amendement n° 28.

L'amendement n° 28 est adopté.

L'amendement n° 29 est de coordination.

L'amendement n° 29 est adopté.

L'amendement n° 30 rectifié confie à l'ARDP le soin de formuler un avis sur la qualité du contrôle comptable des messageries de presse exercé par le CSMP, sans cependant transmettre à l'ARDP le contrôle comptable - ce que le CSMP ne souhaitait pas.

Un double regard est utile. Laissons le débat vivre : nous ne sommes qu'en première lecture.

L'amendement n° 30 rectifié est adopté.

L'amendement n° 37 prévoit que l'ARDP, avant la fin du premier semestre de chaque année et après consultation du CSMP, formule un avis sur l'évolution des conditions tarifaires des sociétés coopératives de messageries de presse. Pour éviter toute suspicion d'entente, la politique tarifaire doit être soumise à l'Autorité de régulation.

Mais celle-ci ne formulera qu'un avis.

L'amendement n° 37 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 5 est adopté sans modification.

L'amendement n° 31 contient des dispositions transitoires : l'article 11 de la loi du 27 janvier 1987 ne sera abrogé qu'à compter de l'entrée en vigueur de la première décision prise par le CSMP en application du 9° de l'article 18-6 de la loi du 2 avril 1947.

L'amendement n° 31 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 7 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.