Séance en hémicycle du 29 mars 2005 à 10h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

L'ordre du jour appelle le débat sur le rapport d'information de MM. Joël Bourdin et Marc Massion, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sur la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA) (n° 25).

La parole est à M. Marc Massion, rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd'hui pour débattre de l'avenir de la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires, la SOPEXA.

Avant d'en venir au coeur du sujet, permettez-moi, en tant que rapporteur spécial de la commission des finances, de placer ce débat dans une perspective plus large, qui est celle des pouvoirs de contrôle du Parlement.

La nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la LOLF, vise à renforcer les moyens mis à notre disposition afin de contrôler les dépenses de l'Etat et d'éclairer les pouvoirs publics dans le choix de leurs politiques.

Nous sommes tous d'accord pour trouver qu'il s'agit là d'un progrès considérable et d'une opportunité à saisir pour l'ensemble des parlementaires. Je veux, à ce propos, citer notre président, M. Christian Poncelet : « Il nous faudra dégager du temps dans l'hémicycle pour affirmer, renforcer et valoriser notre fonction de contrôle et d'évaluation des politiques publiques. »

Le débat de ce jour constitue la traduction la plus concrète de cet engagement, et je remercie également le président de la commission des finances, M. Jean Arthuis, qui attache une très grande importance, non seulement au contrôle, mais également à sa diffusion et aux suites à lui donner.

Bien entendu, nous souscrivons pleinement à ces diverses incitations.

Il est effectivement primordial que les travaux de nos commissions, pour intéressants qu'ils soient, ne restent pas à l'état de mots et soient pour nous l'occasion d'échanger, d'argumenter, bref, de remplir notre mission aussi bien vis-à-vis des deniers de l'Etat que de nos concitoyens. Il est également important que, pour chacun de ces sujets, le Gouvernement ait la possibilité de nous exposer son point de vue et de répondre aux préoccupations exprimées par les commissions.

C'est tout l'intérêt du débat qui nous réunit aujourd'hui et qui, j'en suis persuadé, sera suivi de beaucoup d'autres, car il est grand temps que l'espace de discussion et d'échange qu'est le Parlement remplisse son rôle.

J'en viens maintenant au coeur du sujet.

Mon collègue M. Joël Bourdin, à qui je céderai la parole dans quelques instants, et moi-même avons mené, en 2004, en qualité de rapporteur spécial, respectivement, des crédits de l'agriculture et du commerce extérieur, une mission de contrôle budgétaire sur la SOPEXA, en application de l'article 57 de la LOLF. Durant cette mission, nous avons auditionné onze personnes, et deux déplacements ont été effectués, l'un aux Pays-Bas, l'autre aux Etats-Unis, à Chicago.

Le rapport d'information que nous avons présenté devant la commission des finances en octobre 2004 comportait un certain nombre de propositions concrètes sur lesquelles mon collègue et moi-même étions tombés d'accord.

Je tiens à insister également sur ce point : le travail de réflexion et les conclusions qui vous ont été présentées ont été le fruit d'une collaboration excellente entre deux rapporteurs spéciaux appartenant, comme cela n'avait échappé à personne, à deux formations politiques différentes et, pour l'anecdote, élus chacun de l'un des deux départements de la même région.

Afin de bien structurer notre propos, nous allons, mon collègue et moi-même, présenter brièvement, dans un premier temps, les activités de la SOPEXA, puis examiner les principales difficultés que rencontre cette société aujourd'hui, ce qui nous permettra de déboucher sur les préconisations auxquelles nous sommes parvenus et qui sont exposées en détail dans notre rapport d'information.

Pourquoi les rapporteurs spéciaux du commerce extérieur et de l'agriculture ont-ils réalisé une mission conjointe sur la SOPEXA ?

La réponse est simple : la SOPEXA, créée en 1962, a précisément pour objet de promouvoir, principalement à l'étranger, les produits agricoles et alimentaires français.

Au début des années soixante, la France connaît, en effet, un déficit considérable en termes d'exportations de produits agricoles et alimentaires, ce qui peut paraître étrange compte tenu de la longue tradition agricole de notre pays. Les raisons sont connues : des structures inadaptées, un déficit technologique, des propriétés agricoles morcelées qui empêchent toute économie d'échelle.

La loi d'orientation agricole du 5 août 1960 révèle la volonté conjointe du Gouvernement et des professionnels de mener une politique agricole coordonnée et tournée vers la conquête des marchés extérieurs comme intérieurs.

C'est dans ce contexte, marqué par la nécessité de développer notre agriculture et l'émergence des techniques modernes de marketing, qu'est créée la SOPEXA, qui a, de fait, pour rôle d'être le « bras armé » de l'Etat s'agissant de la promotion des produits agricoles français, notamment à l'étranger.

Les statuts de la société portent, encore aujourd'hui, la marque de cette époque, avec une présence très forte de l'Etat, qui, pourtant minoritaire au capital, possède d'importants moyens de contrôle et participe au financement de la SOPEXA par le biais d'une dotation budgétaire annuelle, recouvrant une subvention de fonctionnement et une subvention destinée au financement d'actions dites d'entraînement général, conduites par le réseau international de la SOPEXA.

La dotation de l'Etat n'a cessé de croître, passant de 39 millions de francs en 1965 à 200 millions de francs en 1985.

La SOPEXA s'est vite imposée comme un acteur incontournable pour les professionnels et a développé son réseau international. Elle participe donc activement à la promotion de la culture alimentaire française à l'étranger.

Depuis sa création, la SOPEXA a rempli une double mission : d'une part, elle a accompagné le développement de l'agriculture française et a contribué à faire connaître à l'étranger les produits français, en leur permettant d'acquérir un positionnement haut de gamme ; d'autre part, elle a joué un rôle que l'on pourrait qualifier de pédagogique, en sensibilisant les agriculteurs français aux techniques du marketing.

Cependant, à partir de 1990, la subvention de l'Etat a commencé de baisser de manière sensible, voire brutale : de 30 millions d'euros en 1990, elle est passée à 18, 2 millions d'euros en 2004, ce qui pose la question de l'avenir du partenariat historique entre la SOPEXA et les pouvoirs publics et impose une clarification des relations financières entre l'Etat et cette société.

La SOPEXA a également vu le contexte juridique international évoluer depuis sa création, ce qui pose la question de l'évolution de son statut de société anonyme. Son capital est en effet détenu à plus de 30 % par des organismes publics et elle reçoit une dotation annuelle du ministère de l'agriculture.

La subvention de l'Etat peut être considérée comme une aide publique. A ce titre, elle doit être conforme aux normes du commerce international édictées par l'Organisation mondiale du commerce, l'OMC, ainsi qu'à celles du droit communautaire.

Sur cet aspect, il est intéressant de relever que, alors que les règles communautaires sont relativement strictes en ce qui concerne tant les distorsions de concurrence que les passations de marchés publics, les aides à la promotion agroalimentaire sont considérées par l'OMC comme appartenant à la « boîte verte ».

En d'autres termes, la promotion agroalimentaire est l'un des rares secteurs qui ne subit aucune contrainte de l'OMC. Les Etats sont donc libres de la subventionner comme ils l'entendent.

La plupart des personnes auditionnées au cours de notre mission de contrôle budgétaire ont évoqué ce point et ont indiqué qu'il serait dommage que la France et l'Europe renoncent à une forme d'aide acceptée à l'échelon mondial.

Certains de nos partenaires européens ont d'ailleurs pris exemple sur le modèle de la SOPEXA.

En Grande-Bretagne, une institution publique, appelée Food from Britain, dont l'organisation est proche de celle de la SOPEXA, reçoit des crédits publics afin de promouvoir à l'étranger les produits agroalimentaires britanniques. Il est intéressant de constater que la Commission européenne, se rangeant aux arguments du gouvernement britannique selon lequel il était « inenvisageable » qu'une structure étrangère puisse remplir cette mission, a accepté que la procédure se fasse sans appel d'offres.

Aux Etats-Unis, le financement public en faveur de la promotion agroalimentaire est très important - il est supérieur à 200 millions d'euros par an -, et en forte croissance ces dernières années. Les Américains se sont d'ailleurs toujours montrés attachés à l'inclusion dans la « boîte verte » des aides à la promotion et, de fait, ils jouent habilement de cette particularité.

En Allemagne, la dotation de l'équivalent public de la SOPEXA est de 100 millions d'euros, soit un niveau supérieur à celui de la France, alors même que les excédents agricoles de notre pays sont bien supérieurs et que l'agriculture y occupe une place bien plus importante.

Ces exemples montrent que les autres pays n'hésitent pas à financer largement ce type d'activité.

Par ailleurs, il est à noter que l'intuition des fondateurs de la SOPEXA s'est révélée juste puisque les dernières organisations créées, par exemple en Italie ou en Grande-Bretagne, s'inspirent largement de ce modèle.

Aujourd'hui, la qualité du travail accompli par la SOPEXA est unanimement reconnue. Il faut dire que la forte diminution de la dotation de l'Etat au cours des dernières années, ainsi que la montée en puissance de la part des professionnels agricoles dans le financement de ses actions ont entraîné une clarification de l'articulation de ses missions entre, d'une part, ses activités de prestation de service, contre rémunérations d'honoraires, à destination de ses clients, et, d'autre part, les missions d'intérêt général qui lui sont confiées par l'Etat et qui consistent principalement dans la promotion de la culture alimentaire française à l'étranger et la conquête de nouveaux marchés internationaux.

Le travail réalisé par la SOPEXA au bénéfice des filières s'appuie sur la combinaison de différents métiers qui dépassent les services d'une agence de communication classique. Ce que d'autres proposent de manière segmentée - marketing, publicité, relations publiques, promotion -, la SOPEXA le réalise de manière synergique et complémentaire.

En outre, il convient de noter les progrès récemment réalisés par la SOPEXA sur trois plans.

Tout d'abord, sur le plan financier, le taux d'autofinancement de la société est passé de 35 % en 2000 à 47 % en 2003 et à 56, 16 % en 2004. Cette situation a permis, malgré la diminution du soutien financier de l'Etat, une augmentation des actions réalisées pour son compte.

Ensuite, sur le plan de la compétitivité, alors qu'elle est désormais systématiquement mise en concurrence, y compris pour les actions relevant des offices agricoles, la SOPEXA a remporté près de 75 % des appels d'offres auxquels elle a répondu en 2003.

Enfin, sur le plan du développement, la part des activités de la SOPEXA en direction des entreprises privées dans le chiffre d'affaires de la société est passée de 16, 5 % en 1997 à 23, 2 % en 2002.

Je vais maintenant laisser la parole à M. Joël Bourdin, rapporteur de la commission des finances, pour la suite de cet exposé.

La parole est à M. Joël Bourdin, rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'exposé de Marc Massion, avec qui j'ai eu grand plaisir à effectuer cette mission de contrôle budgétaire, a permis de situer la SOPEXA dans son contexte économique et juridique.

Pour ma part, je vous présenterai les principales remarques qui nous ont été inspirées par notre mission de contrôle. Elles s'articulent autour de trois points : la structure de gouvernance et la composition du capital de la SOPEXA ; les modalités du soutien financier de l'Etat ; le dimensionnement du réseau international de cette société.

En ce qui concerne, tout d'abord, le capital de la SOPEXA, quelques éléments chiffrés méritent d'être évoqués. Son capital actuel est de 152 500 euros, ce qui est extrêmement faible pour une société qui réalise un chiffre d'affaires de l'ordre de 80 millions d'euros.

La plupart de nos interlocuteurs sont tombés d'accord sur ce point : cette capitalisation presque symbolique nuit, à l'évidence, aux possibilités de développement de la société. Cette remarque n'est, du reste, pas nouvelle : elle figurait déjà dans le rapport d'audit conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'agriculture datant de 1998. Vous noterez au passage que cette remarque conserve -hélas, pourrait-on dire ! - toute sa pertinence sept ans plus tard, puisque la seule évolution depuis cette date concerne la conversion en euros du capital de la société !

Cette question est étroitement liée à la composition même du capital de la société et, de manière plus large, à sa structure de gouvernance. Nous sommes, en effet, en face d'une société anonyme, c'est-à-dire de statut privé, dont la puissance publique détient 30 % de l'actionnariat, mais qui est, de fait, étroitement contrôlée par l'administration, par le biais de sa présence au conseil d'administration et de la jouissance par le commissaire du gouvernement d'un droit de veto sur toutes les décisions du conseil, par le biais également de son contrôle économique et financier de la société et, enfin, par l'occupation, pendant très longtemps, des principaux postes de direction de la société par de hauts fonctionnaires de l'Etat.

En effet, si l'Etat n'apparaît pas directement au capital, il est représenté par le biais d'UBIFRANCE et des offices agricoles au sein du conseil d'administration.

Vous le constatez, mes chers collègues, si la SOPEXA est juridiquement une société de droit privé, les liens qu'elle entretient avec l'Etat sont certains et aboutissent, de facto, à une situation aujourd'hui confuse.

Cette situation confuse tient également aux modalités du soutien financier de l'Etat à la SOPEXA, qui font l'objet, depuis de nombreuses années, d'interrogations opposant deux logiques ministérielles.

Selon la logique de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la subvention versée à la SOPEXA ne devrait plus constituer une aide au fonctionnement de la société, mais devrait être conçue comme la rémunération d'une prestation de service nécessitant le lancement d'appels d'offres, auxquelles la SOPEXA est aujourd'hui jugée parfaitement en mesure de répondre, comme l'a indiqué Marc Massion.

Selon la logique du ministère de l'agriculture, le maintien d'une forme de subvention publique à la SOPEXA est indispensable et constitue le principal souci des professionnels.

Compte tenu de l'existence de ces deux thèses ministérielles divergentes et des atermoiements qu'elles suscitent s'agissant de l'avenir de la SOPEXA, nous estimons qu'il est aujourd'hui nécessaire qu'une vision claire de la manière dont l'Etat envisage sa relation avec la SOPEXA à l'avenir intervienne rapidement. A cet égard, nous souhaiterions, monsieur le secrétaire d'Etat, connaître vos intentions.

Enfin, des interrogations ont également été soulevées, au cours de notre mission de contrôle budgétaire, s'agissant de l'adaptation actuelle du réseau international de la SOPEXA aux besoins exprimés par les marchés étrangers, ainsi qu'aux perspectives de conquête de marchés émergents.

Si ce réseau international apparaît aujourd'hui particulièrement développé, avec trente-neuf implantations dans trente-quatre pays, son évolution devrait à l'avenir avoir pour priorité la conquête de marchés à fort potentiel commercial et économique, tels que la Chine, l'Inde, les pays d'Europe centrale et orientale, les pays baltes ou certains pays d'Amérique latine, qui ne demandent qu'à connaître la culture agroalimentaire de notre pays.

Dès lors, notre mission de contrôle budgétaire nous a conduits à vous livrer quelques préconisations concernant l'avenir de la SOPEXA. Nous souhaiterions savoir ce que le Gouvernement va en retenir.

Nous avons avant tout cherché à trouver des solutions concrètes et réalistes. Ces propositions visent naturellement à susciter le débat entre nous. Il nous semble cependant, et M. le secrétaire d'Etat pourra nous éclairer sur ce point, qu'elles sont suffisamment réalistes et consensuelles pour entraîner une large adhésion.

En tout état de cause, il sera intéressant de connaître l'avis du Gouvernement, l'état d'avancement de sa réflexion et les éventuels points de blocage.

Comme mon collègue Marc Massion, j'insiste sur ce point devant vous : ces réformes sont urgentes et auraient dû être réalisées il y a longtemps. Au cours de notre travail, nous nous sommes rendu compte à quel point l'avenir de la SOPEXA était « suspendu » à des décisions qui ne sont pas prises, au plus grand préjudice des salariés, des clients et de la société dans son ensemble.

Nos propositions s'articulent donc autour de trois axes : une modification de l'actionnariat et une recomposition du capital de la société, qui devraient permettre une gouvernance plus efficace ; de nouvelles modalités du soutien de l'Etat à la SOPEXA, lequel devrait s'inscrire dans un cadre pluriannuel ; une réflexion quant à l'évolution des missions de la SOPEXA, par le biais, notamment, d'une meilleure organisation de son réseau international.

S'agissant du premier axe, comme nous l'avons vu, le capital de la SOPEXA est aujourd'hui d'un montant trop faible pour lui permettre de se développer. De plus, sa structure ne correspond pas à celle d'une société privée.

Nos recommandations sur ce point sont doubles.

Nous recommandons, tout d'abord, une sortie des offices agricoles et d'UBIFRANCE du capital de la SOPEXA, laquelle limiterait les risques juridiques inhérents à une structure où les principaux clients sont également actionnaires. La recomposition du capital pourrait se faire autour de grands actionnaires de référence, dont certains noms ont pu être évoqués devant nous.

Cependant, et nous tenons à le souligner, cette sortie du capital ne doit en aucun cas signifier le désengagement de l'Etat de l'avenir de la SOPEXA. Un désengagement serait, d'une part, mal perçu par les clients et les actionnaires de la société, et, d'autre part, en contradiction avec l'intérêt que portent les autres pays aux aides à la promotion des produits agricoles.

Dès lors, en dehors de tout engagement financier, nous suggérons que l'Etat conserve une action dans la société, une golden share, ou une action symbolique, selon les possibilités juridiques offertes.

Nous recommandons, ensuite, une recapitalisation de la société, qui, on l'a vu, est unanimement appelée. La sortie de l'Etat du capital pourrait ainsi être l'occasion tant attendue d'augmenter le capital de la société, suivant des modalités qui restent à définir.

On pourrait imaginer, par exemple, une augmentation du capital par le biais d'une intégration d'une partie des fonds propres ; une lecture attentive des comptes de la société montre des capitaux propres de l'ordre de 3, 6 millions d'euros pour la seule société SOPEXA et de 10, 6 millions d'euros pour l'ensemble du groupe, filiales comprises. Ce montant important de réserves permet d'ailleurs de relativiser la sous-capitalisation de la société.

J'ajoute que cette recomposition du capital de la société sera l'occasion de clarifier la structure de gouvernance, dont on a pu voir les limites, avec un Etat très présent et des actionnaires qui sont les principaux clients.

La deuxième partie de nos recommandations porte sur les modalités du soutien financier de l'Etat à la SOPEXA

La question du type de soutien que l'Etat doit accorder à cette société est, en effet, un sujet de débat ancien et récurrent. De ce point de vue, la situation n'a pas évolué depuis le rapport conjoint précité des inspections générales des finances et de l'agriculture, datant de 1998, et on peut le déplorer.

Le débat annuel relatif au montant de la subvention publique à la SOPEXA nuit au fonctionnement de la société. En effet, il a tendance à démotiver les salariés qui manquent de visibilité à moyen terme sur les soutiens dont ils disposent ; de la même manière, les clients de la SOPEXA qui, dans ce secteur, nouent des partenariats de confiance et de long terme, risquent de ne plus recourir aux services d'une entreprise dont l'avenir financier dépend étroitement de décisions dictées par les impératifs budgétaires nationaux annuels.

En conséquence, nous préconisons une évolution qui revêtirait un double aspect.

En premier lieu, il convient de définir un vrai contrat de prestation de services entre l'Etat et la SOPEXA.

En effet, il est clair que les modalités du soutien financier de l'Etat doivent évoluer afin de distinguer, au sein de la société, ce qui relève, d'une part, des missions d'intérêt général et, d'autre part, des activités concurrentielles, soumises à appel d'offres. De plus, il est fort possible que le montant de cette subvention puisse être revu à la baisse.

Dans notre esprit, il s'agit de bénéficier des possibilités juridiques offertes par l'Organisation mondiale du commerce, l'OMC, dans le domaine de la promotion, à l'instar des autres pays, et d'utiliser pour ce faire un outil qui a fait ses preuves et a largement inspiré les pays étrangers. Un soutien financier rénové devrait permettre à la société de développer ses capacités à exporter son savoir-faire.

Ainsi, nous préconisons que la subvention versée par l'Etat ne serve plus au fonctionnement de la SOPEXA et soit clairement utilisée pour mener des actions d'intérêt général, précisément définies dans un cadre pluriannuel, avec une convention financière.

Il s'agirait d'un contrat de prestation de services ou d'une délégation de service public afin de promouvoir, par exemple, la « marque France » à l'étranger, ou de poursuivre des actions ciblées en faveur notamment des vins français, qui en ont bien besoin. La SOPEXA pourrait également développer son offre en direction des PME qui n'ont pas la surface financière suffisante pour recourir aux services des grandes agences de communication.

En second lieu, et c'est un point fondamental, ce contrat doit impérativement s'inscrire dans une logique pluriannuelle. En effet, s'agissant d'une société qui accomplit un certain nombre de missions d'intérêt général, missions qui sont en général de long terme - sensibiliser les pays asiatiques au vin français, par exemple -, une bonne visibilité à moyen terme sur son avenir apparaît comme un préalable à toute action construite et comme un gage donné vis-à-vis aussi bien du monde agricole que des interlocuteurs étrangers.

Nous sommes conscients que le montant actuel de la subvention - 18, 2 millions d'euros en 2004 - est non négligeable et pourrait éventuellement être revu à la baisse dans le cadre de négociations. Dans cette affaire, nous estimons qu'il est plus important pour l'Etat d'assurer sur plusieurs années un cadre financier stabilisé à SOPEXA que de faire chaque année un « gros chèque ».

Ce contrat, pluriannuel pour ce qui concerne ses aspects financiers, devra cependant donner lieu chaque année à une définition par l'Etat des objectifs qu'il estime devoir être fixés, ainsi qu'à une évaluation précise des actions menées les années précédentes.

La dernière partie de nos recommandations porte sur une évolution des missions de la SOPEXA.

La cession des parts détenues dans le capital de la SOPEXA par les établissements publics et la révision des modalités du soutien de l'Etat à cette société posent la question du maintien de certaines contraintes liées à l'exercice de ses activités, ainsi que celle de l'évolution souhaitable et possible de ses missions.

Trois points méritent ici une attention particulière : d'une part, la question du maintien des activités de la SOPEXA sur le territoire national, d'autre part, la diversification des activités de ladite société dans le sens éventuel mais controversé de la promotion de produits non français et, enfin, la redéfinition des priorités internationales de la SOPEXA.

Alors qu'au moment de sa création et dans un contexte agroalimentaire français moins structuré qu'aujourd'hui la SOPEXA a pu juger nécessaire de mener de grandes campagnes de promotion sur le territoire national, la pertinence de cette activité, financée en partie par des crédits publics, sur un marché désormais mûr et structuré, est discutable.

Dans leur rapport d'audit conjoint précité, datant de 1998, l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'agriculture recommandaient déjà de « donner clairement la priorité au réseau étranger de SOPEXA par rapport à ses activités en France ». Par conséquent, la mission d'audit proposait que « les activités de promotion du bureau France soient autofinancées et que le soutien de l'Etat à la promotion soit exclusivement accordé au réseau étranger ». Ce point devra sans doute être éclairci très rapidement.

La question se pose également de savoir si, dans le cadre de la clarification des relations financières entre l'Etat et la SOPEXA, on autorise statutairement cette société à pratiquer une activité de promotion de produits étrangers à l'étranger, voire en France. On pourrait en effet considérer que, grâce à sa parfaite connaissance du marché national, la SOPEXA serait en mesure de faire bénéficier certains concurrents étrangers de son expertise commerciale. Il semble toutefois évident qu'une telle diversification des activités de la SOPEXA serait de nature à contrarier sa mission d'intérêt général relative à l'exploitation de son réseau international.

Enfin, dans le cadre de l'évolution des missions de la SOPEXA, nous préconisons une meilleure définition de ses priorités internationales, par le biais de l'implantation dans des pays cibles, identifiés comme marchés émergents et à fort potentiel. A ce titre, on peut noter avec satisfaction que, depuis la publication du rapport de la commission des finances, la SOPEXA a ouvert un bureau en Inde et a densifié son réseau en Chine. Nous estimons également qu'il s'agirait, pour la puissance publique, de financer le lancement d'actions générales dans ces pays cibles plutôt que de subventionner indifféremment l'ensemble du réseau international de la SOPEXA.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, telles sont les réflexions que notre mission de contrôle a pu nous inspirer. Nous formulons le souhait, aujourd'hui, qu'elles représentent une base de débat et une base de travail utile pour la SOPEXA. Surtout, monsieur le secrétaire d'Etat, nous souhaiterions savoir quelles suites vous comptez donner aux préconisations que nous avons faites il y a déjà plus de six mois.

La parole est à M. Daniel Soulage.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, pour la première fois, le Sénat va débattre des suites données à une mission de contrôle budgétaire menée par la commission des finances. Cela va dans le sens d'un renforcement de l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement souhaité par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, et les membres du groupe UC-UDF s'en félicitent.

Le rapport d'information de MM. Joël Bourdin et Marc Massion nous donne l'occasion de débattre de l'avenir de la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires, dite « SOPEXA ». Le devenir de cette société, créée en 1962 dans le cadre de l'application de loi d'orientation agricole, est capital pour l'économie de notre pays.

En effet, l'industrie agroalimentaire française est le leader mondial pour les exportations de produits agroalimentaires transformés avec 30 millions d'euros par an, soit près de 10 % du total des exportations françaises. Ce résultat, nous le devons non seulement au dynamisme de nos entreprises agroalimentaires et de notre agriculture, mais aussi à la SOPEXA.

La France a longtemps été le seul pays à disposer d'une structure destinée à promouvoir les produits agricoles et alimentaires nationaux sur le marché domestique et à l'étranger. Notre pays a été un exemple en la matière. D'ailleurs le « modèle SOPEXA » a été copié et exporté. Nous ne devons pas affaiblir cet outil au moment où d'autres structures équivalentes étrangères sont créées et où la concurrence se durcit encore plus.

Les compétences et la qualité des actions de promotion menées par la SOPEXA sont unanimement reconnues et cette société a pleinement rempli les missions qui avaient conduit les pouvoirs publics à sa création, à savoir accompagner le développement de notre agriculture et l'aider à s'adapter aux nouvelles techniques de marketing afin d'être présente sur le plus grand nombre possible de marchés.

Le rôle de nos rapporteurs, dans le cadre de la mission de contrôle budgétaire menée par la commission des finances, était de vérifier l'utilisation des fonds publics par la SOPEXA et d'étudier les relations financières entre l'Etat et la SOPEXA. Si l'Etat finançait, directement et indirectement, presque en totalité la SOPEXA à sa création et pendant les premières années, il a procédé rapidement à un rééquilibrage de sa participation.

En 1999, la dotation du ministère de l'agriculture ne représentait plus que 21 % du chiffre d'affaires de la société alors qu'elle s'établissait à 41 % en 1990. Parallèlement, la SOPEXA a su s'adapter. Par la facturation de ses prestations, elle a pu non seulement compenser cette baisse d'aide publique, mais aussi continuer à accroître son chiffre d'affaires. En effet, l'activité pour le compte des entreprises, notamment des PME, ne cesse de se développer et représentait plus du quart du chiffre d'affaires de la société en 2004.

La SOPEXA a su faire face à une autre évolution nécessaire, à savoir la mise en concurrence. Les offices et les interprofessions sont désormais obligés de mettre leurs prestataires en concurrence. Il est à souligner que la SOPEXA a remarquablement relevé ce défi et a gagné trente-deux appels d'offres sur quarante-sept en 2004, soit 68 %.

Venons-en aux relations financières entre l'Etat et la SOPEXA.

Les normes communautaires, plus restrictives que celles de l'OMC, nous obligent à repenser l'intervention financière de l'Etat dans cet outil indispensable de promotion de nos produits agricoles et alimentaires. A ce sujet, il nous faut absolument agir pour que les normes communautaires ne ferment pas la porte à des dispositifs d'aides encore acceptés au niveau mondial.

Deux visions de l'avenir de la SOPEXA nous sont proposées : celle de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celle du ministère de l'agriculture.

Les rapporteurs ont fait des propositions alternatives en la matière qui vont dans le sens d'un meilleur contrôle des fonds publics, en conditionnant la participation financière de l'Etat à un contrat de prestations pluriannuel centré sur le financement d'actions d'intérêt général menées par la société pour le compte de l'Etat.

Ce contrat doit permettre à l'entreprise de mener à bien ses actions qui souvent s'étalent sur le long terme ; s'implanter sur un marché nécessite de la ténacité et de la patience. C'est pourquoi un contrat d'une durée minimale de cinq ans est un instrument indispensable pour que la société se développe dans de bonnes conditions.

II est également primordial que nous puissions continuer à utiliser les aides publiques nationales en faveur de la promotion des produits agroalimentaires, comme cela est autorisé dans le cadre de la « boîte verte » de l'OMC. Nous disposons là d'un outil prépondérant pour maintenir la place de nos produits agroalimentaires sur le marché mondial. Nous ne pouvons nous passer de cette action au moment où d'autres pays mettent en place des structures sur le modèle de celui de la SOPEXA.

Face aux Etats-Unis, qui subventionnent largement la promotion de leurs produits et ne souhaitent pas, logiquement, que ce type d'aides sorte de la « boîte verte », il faut qu'au niveau européen nous ayons une politique qui ne handicape pas la promotion de nos produits tant au sein de notre marché que sur le marché mondial. Les normes européennes doivent être assouplies et être cohérentes avec les règles de l'OMC.

Pour ce qui concerne la recomposition du capital de la société, les propositions de nos deux rapporteurs vont également dans le bon sens. D'une part, l'Etat est présent dans le capital de la SOPEXA par le biais des offices et d'UBIFRANCE et il serait plus souhaitable, la SOPEXA étant une société anonyme de droit privé, que ces structures sortent du capital. De plus, cette sortie permettrait d'éviter de potentiels conflits d'intérêts entre des actionnaires qui sont également des clients de la société.

D'autre part, augmenter le capital de la SOPEXA ainsi que le nombre d'actionnaires est primordial pour qu'elle continue son expansion face à de nouveaux concurrents. En effet, la structure de la SOPEXA, créée dans le contexte spécifique des années soixante, n'a pas évolué et son capital social est resté tel quel.

Si l'Etat sort du capital, il ne doit pas se désengager de l'avenir de cette structure. Nous ne devons ni permettre à la SOPEXA d'échapper à sa mission initiale, qui est de promouvoir des produits français, ni l'autoriser à défendre des intérêts contraires aux intérêts français.

A cet égard, le système de l'action préférentielle donne à l'Etat un pouvoir de contrôle non négligeable dans une société à capital ouvert qui pourrait être récupéré par des intérêts étrangers.

Il est inconcevable que nous laissions à d'autres le bénéfice de ce que nous avons créé pour nous et qui nous donne pleinement satisfaction.

Voyons, enfin, le périmètre des missions confiées à la SOPEXA.

Les compétences et l'efficacité de la SOPEXA sur les marchés étrangers font l'unanimité.

Conquérir un marché étranger ne se fait pas en un an ou en deux ans : c'est le fruit d'un long travail. Pour qu'il soit bien fait, il faut promouvoir l'image de la France à travers ses produits.

Le Premier ministre le rappelait la semaine dernière, en déclarant devant le ministre de l'agriculture et vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat : « Nous avons besoin d'une agriculture forte, puissante et exportatrice », et il ajoutait que, si nous sommes leader aujourd'hui, il faut que nous le restions demain.

Depuis quelques années, la SOPEXA se positionne sur les marchés indiens et chinois : deux nouvelles agences vont ouvrir à New Delhi et à Canton. La SOPEXA a restructuré ses zones de marché pour accroître leur cohérence.

Tout cela montre la volonté de la SOPEXA de se réformer pour mieux s'adapter aux nouvelles donnes nationales et internationales. Cela conforte également la nécessité de signer un contrat pluriannuel entre elle et l'Etat afin de répondre aux contraintes que suppose l'implantation sur un marché.

Une convention a été signée entre les trois organismes - UBIFRANCE, SOPEXA et ADEPTA - qui sont chargés, à différents niveaux, d'assurer la place de la France sur les marchés étrangers. C'est effectivement par une coopération renforcée et une cohérence accrue au niveau des actions de ces différentes sociétés que nous arriverons à développer les exportations françaises.

Il est important que tous les acteurs de la filière agroalimentaire puissent choisir une société française pour promouvoir leurs produits. Ce n'est pas être chauvin que de dire que la SOPEXA a su s'entourer de personnes de qualité, qui ont vraiment à coeur d'agir pour assurer la promotion de la France et de son image. C'est une qualité que nous ne retrouvons pas dans d'autres entreprises étrangères qui, tout en étant aussi compétentes, n'ont pas cette fibre-là.

Enfin, le maintien de l'activité de SOPEXA sur le marché domestique est complémentaire de son activité au niveau international.

A l'heure actuelle, le marché domestique ne représente que 20 % de son activité totale : il est donc nécessaire que nous encouragions la SOPEXA à maintenir ce niveau. N'oublions pas que l'internationalisation des échanges favorise l'interpénétration des marchés : assurer de bonnes bases nationales aux acteurs de l'agroalimentaire me semble à la fois primordial et nécessaire dans le contexte actuel.

Pour conclure, je suis heureux de constater qu'un certain consensus s'est dégagé sur la manière dont est envisagé l'avenir de la SOPEXA.

Maintenir une dynamique forte à l'export est vital pour notre économie. Face à une concurrence accrue et multiple, la France doit non seulement défendre ses parts de marché dans les pays où elle est déjà implantée, notamment en Europe, mais être également conquérante sur des marchés émergents à fort potentiel comme l'Inde et la Chine, où la SOPEXA installe son quatrième bureau.

Ce débat est utile puisqu'il va permettre au Gouvernement de se positionner sur les propositions de nos rapporteurs. De plus, M. Forissier va pouvoir exposer les mesures gouvernementales envisagées, dans un avenir proche, pour la SOPEXA. Nous attendons en particulier des éléments de réponse concrets quant au choix des nouveaux actionnaires. Chacun d'eux devra être conscient de l'intérêt général.

De même, en matière de contrat pluriannuel, il faut avancer rapidement : l'incertitude en la matière empêche la société de se positionner sur le long terme.

Sur bien des marchés, notamment sur celui du vin, du lait, des fruits et légumes, ce n'est pas le moment de baisser les bras.

Il faut donc agir vite et donner à la SOPEXA les moyens de poursuivre et de développer son action pour le bénéfice de la France.

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, à mon tour, je voudrais vous remercier de me donner l'occasion d'apporter, au nom du Gouvernement, des réponses concrètes aux propositions que MM. Bourdin et Massion ont formulées dans le rapport relatif à la SOPEXA, qu'ils ont rendu il y a six mois, et aux questions qui m'ont été posées.

C'est un sujet qui me tient à coeur, je le dis avec beaucoup de force, parce que l'export est une clef essentielle du succès de nos entreprises, de la sauvegarde de nos emplois, du rayonnement de notre pays et du développement de ses talents dans le monde.

Il est utile d'avoir ce genre de débat sur un tel sujet, car j'entends parfois des idées fausses, y compris dans les débats nationaux. Or, il est au contraire essentiel de bien expliquer l'importance, notamment dans le domaine agricole et agroalimentaire, de soutenir nos entreprises sur les marchés extérieurs, en ayant la volonté de leur offrir une bonne visibilité, avec ténacité, car, je le sais de manière tant théorique que pratique, il n'est pas facile d'exporter.

Par ailleurs, je veux saluer la qualité remarquable du travail réalisé par MM. Joël Bourdin et Marc Massion dans le cadre de leur mission de contrôle. Ce n'est pas là une parole formelle, je le dis avec sincérité. Votre analyse ainsi que vos propositions très constructives sont pertinentes et constituent un apport précieux pour l'action du Gouvernement.

Messieurs les rapporteurs, nombre de points que vous avez soulevés ont d'ores et déjà été pris en compte par le Gouvernement. Le travail n'est pas encore achevé, mais il a bien avancé, et il rejoint très largement les préconisations émises dans le rapport.

Vous avez formulé dans votre rapport un certain nombre de propositions ; six mois après, nous achevons une étape, mais une étape déjà très avancée, dans la course que constituent la modernisation et la réorganisation des objectifs de la SOPEXA. Je vous remercie vivement de la réelle contribution que vous apportez à l'avancement de ce dossier.

En outre, je suis personnellement décidé - et je m'y suis engagé dès ma nomination - à conduire le dossier de la SOPEXA jusqu'à son aboutissement, le plus rapidement possible, pour les deux raisons que j'ai précédemment évoquées : l'importance de soutenir nos entreprises dans leur tentative de conquérir des marchés et la nécessité, comme les rapporteurs l'ont soulignée, de procéder à la modernisation et à l'adaptation de la SOPEXA.

Cet engagement se situe, d'une certaine façon, dans la continuation naturelle d'un travail auquel j'ai déjà moi-même participé en tant que président d'UBIFRANCE : la réorganisation du dispositif public d'appui à l'exportation de nos entreprises, à l'internationalisation de nos PME, qui est un enjeu national.

Vous avez souligné l'importance de soutenir nos entreprises à l'exportation et de maintenir l'effort public en ce sens. Vous avez également salué le travail qu'a réalisé la SOPEXA au service des filières et des entreprises agroalimentaires depuis plus de quarante ans.

J'adhère pleinement à ces objectifs, et ce débat est pour moi l'occasion aujourd'hui de rappeler les raisons pour lesquelles il est important de soutenir nos entreprises à l'export.

Il faut rappeler que la France se situe malheureusement en queue de peloton pour ce qui est du soutien consenti à ses entreprises à l'international ; il faut le dire. Ainsi, le ratio entre le budget public et les exportations est supérieur de 50 % en Espagne, et de 150 % aux Etats-Unis !

Monsieur Massion, vous avez rappelé tout à l'heure l'importance de l'engagement public, sur le plan budgétaire, d'un certain nombre de nos principaux concurrents en matière de promotion de produits agricoles et agroalimentaires. Comme, aux termes des accords de l'OMC, ces aides ne sont pas soumises à réduction, les pays réarment leur dispositif en matière de soutien public et créent même des structures selon différents modèles dont certains sont inspirés de la SOPEXA.

Nous en subissons déjà les conséquences qui se traduisent très concrètement par la perte de parts de marché. Vous aviez cité l'exemple du vin, monsieur Soulage, et pourtant la SOPEXA travaille beaucoup dans ce domaine.

Si nous avions conservé nos positions de 1993, nos exportations agroalimentaires seraient actuellement supérieures de quelque 6 milliards d'euros aux 36 milliards d'euros réalisés.

Pour la première fois, cette année, la France a rétrogradé de la deuxième place à la troisième place au palmarès des pays exportateurs agricoles et agroalimentaires. Notre solde, de 8 milliards d'euros, a baissé de 500 millions d'euros. Nous avons sans doute virtuellement perdu quelque 8 000 emplois - même si un tel calcul nécessite une analyse plus fine - puisque des exportations à hauteur de 1 milliard d'euros représentent 15 000 emplois créés.

Ainsi, notre position globale s'affaiblit, ou à tout le moins s'érode un peu, même s'il faut analyser cette situation sur plusieurs années et même si nous restons les premiers exportateurs de produits agroalimentaires transformés. On voit la nécessité de se battre.

L'évolution de nos parts de marché dans les pays émergents est, elle aussi, intéressante à observer. La France a certes généralement maintenu ses parts de marché entre 1993 et 2002, mais ses concurrents, eux, en ont gagné dans le même temps. En Pologne, les parts de marché de la France sont passées de 3, 3 % à 4 % entre 1993 et 2002, tandis que celles de l'Espagne ont progressé de 3, 2 % à 7, 5 % durant la même période. En Chine, les parts de marché de la France sont passées de 0, 9 % à 1, 6 %, tandis que celles des Etats-Unis grimpaient de 19% à plus de 23%.

Les progressions de nos principaux concurrents sont beaucoup plus importantes, car ils ont une politique offensive. J'en veux pour preuve l'entrée significative, pour la première fois, de la Chine et du Brésil au Salon international de l'alimentation, le SIAL, auquel un certain nombre d'entre vous ont pu se rendre à mon invitation. Il y avait cette année trente-six entreprises chinoises et plus généralement 72 % des entreprises présentes étaient étrangères.

Il faut donc bien prendre conscience que l'évolution de ces chiffres, de ces parts de marché, de ces rapports de force, souligne la nécessité de poursuivre l'effort en matière de soutien à l'exportation et à l'internationalisation de nos entreprises. Toutefois, vous avez aussi rappelé la nécessité de mettre en oeuvre un certain nombre d'actions visant à adapter et à moderniser la place et le rôle de la SOPEXA dans le cadre de l'effort national consenti pour nos entreprises et pour l'emploi.

On peut rappeler que le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin est extrêmement actif en la matière. Notre objectif a d'ailleurs été fixé très clairement par le Président de la République dans son discours sur l'avenir de l'agriculture, prononcé à Murat, le 21 octobre 2004. Il a fixé la ligne et annoncé le doublement des crédits à l'exportation et des crédits de soutien à la promotion de nos entreprises et de nos produits agricoles et agroalimentaires.

L'effort public doit donc être renforcé, et je me bats en ce sens dans le cadre du Partenariat national pour le développement de l'industrie agroalimentaire, qui joue un rôle essentiel dans le soutien à l'exportation.

Nous devons aussi utiliser plus efficacement les ressources et les outils publics existants. Le dossier de la SOPEXA s'inscrit dans ce souci d'efficacité maximale.

Je relève d'ailleurs que la plupart des observateurs étrangers considèrent que le dispositif public français d'appui à l'exportation des entreprises est un bon dispositif et que les outils mis à la disposition de ces dernières, qu'il s'agisse des trois grands organismes ou des aides publiques - je pense aussi aux aides de la COFACE - sont de bons outils.

De ce point de vue, la SOPEXA est à l'évidence un outil de premier plan pour la promotion de l'agroalimentaire français dans le monde. Le secteur viticole, en particulier, dont les difficultés expliquent pour une large part nos performances actuelles un peu décevantes à l'export, est traditionnellement un grand client de la SOPEXA puisqu'il représente 47 % de son chiffre d'affaires, la SOPEXA remportant d'ailleurs 78, 6 % des appels d'offres de l'office national du vin, l'ONIVINS.

Permettre à la SOPEXA d'être plus efficace, plus dynamique, plus réactive en lui donnant les moyens de son développement est donc essentiel dans notre stratégie à l'exportation. C'est l'objectif que je me suis fixé, au nom de l'ensemble du Gouvernement, et je suis heureux de constater qu'à cet égard nous partageons très largement les mêmes analyses.

Vous souhaitez que nous avancions et vous m'avez demandé de faire le point ; je vais tenter de répondre de façon précise aux demandes que vous avez formulées.

Un premier ensemble de questions porte sur la transformation de l'actionnariat de la société, sujet à propos duquel vous avez dit, monsieur Bourdin, qu'il était urgent d'avoir une vision claire et de savoir où nous allions.

Avec M. Massion, vous avancez plusieurs propositions : organiser la sortie du capital de la SOPEXA de la puissance publique ; recomposer le capital de la SOPEXA autour de grands actionnaires de référence, actionnaires dont M. Soulage souhaiterait connaître les noms ; conserver pour l'Etat une présence au conseil d'administration par le biais d'une golden share, c'est-à-dire d'une action protectrice des intérêts de l'Etat ; assurer une augmentation de capital de la SOPEXA.

S'agissant de la première de ces propositions, je suis en mesure de vous annoncer, messieurs les rapporteurs, que le Gouvernement a engagé concrètement le processus de sortie du capital de la SOPEXA de la puissance publique, représentée, vous l'avez rappelé, par les offices agricoles et par UBIFRANCE. Je tiens dès maintenant à dire, puisque c'est un souhait qu'avec raison vous avez exprimé, qu'il ne s'agit évidemment pas, bien au contraire, d'un désengagement de l'Etat : c'est une évolution nécessaire.

Tout d'abord, comme vous l'avez souligné dans le rapport, ces établissements publics étaient également des donneurs d'ordre au travers des campagnes de promotion qu'ils financent ou cofinancent. Il n'était donc pas souhaitable de maintenir au capital et au conseil d'administration des clients de la société.

Ensuite, avec l'accroissement de la part d'autofinancement de la SOPEXA, il était illogique de maintenir une situation qui ne correspondait plus au fonctionnement de l'entreprise, voire le gênait.

Du reste, la suppression des postes de contrôleur d'Etat et de commissaire du Gouvernement va de pair avec un désengagement effectif du capital et elle permettra également d'alléger le fonctionnement de l'entreprise.

Cette sortie du capital a été entérinée par les organes délibérants des établissements publics ; les autres actionnaires de la SOPEXA ont ensuite été informés lors d'un conseil d'administration. La recherche d'éventuels acquéreurs et la négociation sont en cours ; la négociation pourrait être conclue au plus tard avant la fin de l'année 2005, et je me bats pour qu'elle aboutisse même plus vite.

La logique voudrait, comme vous l'avez suggéré, que le rachat des parts de l'Etat permette une recomposition du capital de la SOPEXA autour de grands actionnaires de référence. Pour autant, il n'est pas évident que les actionnaires idéaux, notamment les actionnaires actuels, se portent acquéreurs.

En tout état de cause, l'objectif de l'Etat n'est pas de réaliser une opération lucrative, mais la valorisation de la société est augmentée du fait que la SOPEXA possède 40 % des parts dans le SIAL et 100 % de la marque, ce qui mérite d'être rappelé.

En outre, historiquement, la SOPEXA n'a jamais distribué de dividendes et n'avait pas comme objectif prioritaire de maximiser ses profits. Il faut aussi en tenir compte dans la valorisation des parts.

Enfin, le rachat des parts de la SOPEXA ne permettrait pas à son acquéreur de disposer d'une minorité de blocage.

Ces éléments doivent être pris en considération pour comprendre que la recherche de nouveaux actionnaires doit, certes, se faire rapidement, mais qu'elle n'est pas forcément aisée.

C'est pourquoi, après avoir procédé à l'évaluation la plus juste possible - nous disposons déjà d'évaluations, qu'il nous faut remettre à jour -, nous rechercherons des acquéreurs dans le cercle naturel de la SOPEXA : soit des actionnaires déjà présents, mais où il n'y aurait pas d'intérêts croisés ; soit les interprofessions agricoles, qui, pour l'instant, sont absentes du capital, mais dont la présence, au moins symbolique, serait peut-être souhaitable pour marquer leur engagement ; soit enfin des organismes financiers ayant un lien privilégié avec le secteur agricole ou alimentaire, et c'est plutôt dans ce vivier qu'il me paraît important de puiser pour trouver de nouveaux actionnaires afin de renforcer la SOPEXA.

Vous suggérez aussi, messieurs les rapporteurs, le maintien d'une golden share.

Il est prévu - je l'ai moi-même souhaité - que UBIFRANCE conserve une action de façon à maintenir un lien, même symbolique, avec la SOPEXA, dans un souci de bonne coordination des organismes qui composent le dispositif national d'appui à l'exportation.

En revanche, cette action n'ouvrira pas à UBIFRANCE de droit de vote au conseil d'administration, car nous n'aurions pas alors été jusqu'au bout de la logique du retrait de l'Etat du conseil d'administration. Un lien est donc maintenu, mais, jusqu'à preuve du contraire, il nous paraît nécessaire de nous en tenir là. C'est la raison pour laquelle - et c'est peut-être l'un des points de divergence entre nous, messieurs les rapporteurs - la notion de golden share avec un pouvoir de blocage n'a pas été retenue pour l'instant par le Gouvernement.

Quant à la sous-capitalisation de la SOPEXA que vous évoquez, c'est un sujet récurrent depuis de longues années et il est en effet important. Vous avez cependant rappelé, monsieur Massion, que l'examen des réserves en fonds propres de la SOPEXA fait apparaître que cette dernière n'est pas à ce point sous-capitalisée. Compte tenu du mouvement prévu sur la recomposition de l'actionnariat, l'augmentation de capital de la SOPEXA devra se faire dans un deuxième temps, une fois le nouveau tour de table constitué. Mais votre proposition d'incorporer les réserves au capital, messieurs les rapporteurs, constitue d'ores et déjà une piste d'action : il faudra mettre en oeuvre dès que possible cette proposition de nature à renforcer la capitalisation de la SOPEXA et à clarifier les choses.

Après avoir répondu précisément, me semble-t-il, à ce premier ensemble de questions touchant à la structure capitalistique de la SOPEXA, à l'évolution de l'actionnariat de la société et à ses conséquences, j'en viens à vos questions sur la révision des modalités du soutien financier de l'Etat à la SOPEXA, soutien qui s'inscrit d'ores et déjà dans le respect des normes du commerce international de l'OMC. Il s'agit là encore, comme l'a dit avec raison M. Soulage, d'un sujet très important.

Vous vous êtes prononcés, messieurs les rapporteurs, en faveur, d'une part, de la pérennisation du soutien de l'Etat à la SOPEXA et, d'autre part, de l'établissement d'un contrat de prestations de service pluriannuel entre l'Etat et la SOPEXA pour les missions d'intérêt général.

Vous avez raison de souligner que la promotion à l'export des produits alimentaires relève d'une mission d'intérêt général. Soutenir les entreprises à l'export est en effet une mission d'intérêt général pour l'Etat et pour la puissance publique. J'estime d'ailleurs depuis longtemps que c'est l'un des domaines dans lequel l'Etat et, plus largement, la puissance publique, c'est-à-dire également les collectivités territoriales, qui s'y impliquent d'ailleurs déjà, doivent plus que jamais accompagner les entreprises, notamment les PME-PMI et les TPE, car c'est certainement l'une des voies de développement des entreprises les plus difficiles à conduire.

Premier grand objectif : assurer la défense du modèle alimentaire français dans le monde. La promotion de nos valeurs et de notre patrimoine gastronomique au-delà de nos frontières constitue clairement une mission de l'Etat, qui doit se doter de relais opérationnels dans les pays importateurs pour enrayer l'uniformisation rampante des habitudes alimentaires. A cet égard, la SOPEXA remplit déjà une mission d'intérêt général.

Second grand objectif : à l'heure où la concurrence se fait chaque jour plus vive, le maintien de la France en tant que puissance agroalimentaire exportatrice, ce qui implique un soutien efficace aux filières et aux entreprises, est essentiel pour la sauvegarde de nos emplois. L'agroalimentaire est en effet la première industrie nationale en chiffre d'affaires et le second employeur sur le plan national : 420 000 à 430 000 emplois sont répartis dans 10 000 à 11 000 PME ou TPE qui maillent notre territoire. Il y va donc, là encore, de l'intérêt général.

Le Gouvernement a acté ce point : il justifie un soutien financier à une structure pour la réalisation de ces missions d'intérêt général que le ministère n'est pas à même de mener.

Jusqu'à présent, ce soutien financier était octroyé à la SOPEXA un peu « à l'aveugle », sous la forme d'une subvention d'équilibre. Nous avons donc décidé - ce faisant, nous reprenons, me semble-t-il, l'une de vos propositions ou, du moins, nous sommes en concordance de vues - de passer d'une logique de subvention à une logique de prestation de services, recentrée sur des missions et des objectifs clairement assignés, dans un souci d'efficacité maximale.

Ces missions devront être précisément définies avant leur mise en oeuvre, la réalisation de chaque objectif devant être ensuite précisément évaluée ; je tiens beaucoup à cette démarche.

Ce travail doit évidemment être assorti, je le dis très clairement puisque c'est l'un des points sur lesquels vous avez insisté, d'une garantie pluriannuelle sur les montants de subvention à la société, afin que cette dernière dispose d'une visibilité suffisante pour la programmation d'actions dont la plupart, comme le défrichage de nouveaux marchés, sont de longue haleine.

Nous avons précisé le cadre juridique dans lequel ce nouveau contrat interviendra. Une possibilité théorique existait, celle de l'octroi d'un monopole à la SOPEXA, sur le modèle de la COFACE, en contrepartie de missions d'intérêt économique général. Cette solution, trop figée, a été écartée au profit d'une mise en concurrence dans le cadre d'une délégation de service public, avec conclusion d'un contrat sur une durée de trois à cinq ans. J'insiste sur l'importance du caractère pluriannuel de ce contrat pour soutenir les actions, nécessairement de moyen ou de long terme, de promotion ou de défrichage de nouveaux marchés.

Compte tenu de la nature des missions d'intérêt général et des critères concernant le profil de la société, il est probable que la SOPEXA remportera cet appel d'offres, comme elle remporte d'ailleurs aujourd'hui près de 70 % des appels d'offres sur les actions de promotion des offices.

Le travail que nous réalisons actuellement consiste à préciser les missions d'intérêt général que la société réalisera pour le compte de l'Etat. Il pourrait s'agir de la défense et de la promotion de la culture alimentaire française dans le monde, de l'organisation des participations aux salons sous le pavillon France, d'un conseil stratégique et marketing en vue de l'exportation auprès des filières agricoles agroalimentaires, de l'accueil et du conseil pour les petites et moyennes entreprises.

Il sera certainement demandé qu'en contrepartie la société ne travaille pas pour des filières ou des produits concurrents. C'est aussi cette clause d'exclusivité qui justifie une délégation de service public et un soutien financier.

Vous avez également proposé, messieurs les sénateurs, de développer la comptabilité analytique de l'entreprise La mise en oeuvre de ce contrat impose effectivement une comptabilité analytique performante au sein de la SOPEXA, permettant d'isoler les activités du domaine concurrentiel, c'est-à-dire le « compte propre » de celles d'intérêt général, soit le « compte Etat ». La société s'est dotée, depuis 2003, d'une comptabilité analytique ; celle-ci pourra sans difficulté être adaptée en fonction des objectifs du « compte Etat ».

Enfin, vous aviez demandé l'adaptation des statuts de aux dispositions de la loi sur les nouvelles régulations économiques. C'est chose faite : la société s'est mise en conformité lors de l'assemblée générale du 8 juin 2004. Cette adaptation a eu notamment pour conséquence de faire passer le nombre d'administrateurs de vingt-deux à dix-huit.

Après une évolution vers le statut de président directeur-général, un consensus s'est dessiné pour un retour aux notions de président et de directeur général. Mais cela est secondaire au regard de l'importance de la réorganisation proposée : une mise en concurrence dans le cadre d'une délégation de service public, avec conclusion d'un contrat sur une durée de trois ans à cinq ans. A titre personnel, il me semblerait préférable de travailler sur une période de cinq ans pour l'efficacité des actions conduites par la SOPEXA et dans l'intérêt de nos entreprises, qu'il faut accompagner sur le moyen et le long terme.

Vous m'avez par ailleurs posé un certain nombre de questions sur le périmètre d'intervention de la SOPEXA. Vous souhaitez que l'on réfléchisse au maintien des activités de la SOPEXA sur le territoire national et que l'on redéfinisse ses priorités internationales, en ciblant les pays à fort potentiel de développement.

Cette réflexion que vous préconisez sur le maintien des activités de la SOPEXA sur le territoire national est particulièrement pertinente. Dans la mesure où un « compte Etat » et un « compte propre » seraient identifiés et clairement séparés, il n'y aurait pas d'inconvénient à ce que la société ait une activité en « compte propre » sur le territoire national. Le soutien public, en revanche, trouve plus de légitimité pour des actions à l'étranger et le « compte Etat » serait donc principalement réservé à cette localisation.

II faudrait ainsi redéfinir le périmètre géographique des missions publiques, en réservant le soutien de l'Etat aux zones où le risque est le plus élevé, où la tâche est la plus ardue et où s'impose un accompagnement plus étroit, c'est-à-dire au grand export et notamment au défrichage de marchés prometteurs ou difficilement pénétrables. D'autres opérateurs, notamment les offices agricoles, pourraient se recentrer sur les marchés de proximité de l'Union européenne pour continuer à y défendre nos parts de marché chèrement acquises. C'est là une réflexion que nous sommes en train de conduire.

Du reste, la SOPEXA prévoit d'ouvrir deux antennes nouvelles : l'une à Canton, qui viendra renforcer ses implantations déjà existantes de Pékin et Shanghai ; l'autre à Delhi, où je me rendrai au mois d'avril, avec un certain nombre d'entreprises agroalimentaires françaises, pour annoncer l'ouverture de ce nouveau bureau et souligner l'importance de ce marché indien et tout l'intérêt que nous avons à entretenir de meilleures relations. II faudra sans doute aller plus loin, mais, comme vous pouvez le constater, messieurs les rapporteurs, cette dynamique est enclenchée.

En conclusion, ce travail sur le dossier de la SOPEXA correspond à la volonté du Gouvernement de soutenir nos entreprises à l'export, d'adapter et de moderniser notre dispositif public. Il s'inscrit aussi dans le cadre des réflexions en cours sur le volet export du partenariat national pour le développement des industries agroalimentaires, le PNDIAA, dont le Premier ministre m'a confié l'élaboration. Le volet « internationalisation des entreprises » du PNDIAA prévoit ainsi, en particulier, une modernisation du réseau public d'appui à l'export, au sein duquel la SOPEXA joue un rôle majeur.

Cela s'est d'ores et déjà traduit par des actions très concrètes, indépendamment du travail interne à la SOPEXA.

Premièrement, a été signée, le 1er février dernier, la convention entre la SOPEXA, UBIFRANCE et ADEPTA, qui sont les trois organismes actuels de soutien à l'export. Le ministère délégué au commerce extérieur et le ministère de l'agriculture ont souhaité - et je l'ai personnellement désiré - la signature de cette convention, de façon à permettre une meilleure coordination et, surtout, le développement de nouvelles actions innovantes et partenariales entre ces organismes. Il faut en effet éviter les doublons antérieurs tout en renforçant l'efficacité de notre soutien aux entreprises et le dynamisme de la promotion de nos produits agricoles et agroalimentaires. C'est dans cet esprit que j'ai demandé que soit signée cette convention, dont je surveille de très près l'application.

Deuxièmement, a été lancé le « kit export agroalimentaire ». Il s'agit d'un ensemble de prestations coordonnées au service des entreprises, dans lequel la SOPEXA trouve toute sa place et qui matérialise ma volonté de faire travailler ensemble les organismes du dispositif national d'appui. L'objectif est de simplifier l'accès des entreprises au dispositif public d'appui à l'export. C'est essentiel, car, souvent, ce qui pose problème aux patrons de PME, ce sont non pas les outils, mais la complexité des mesures. Le « kit export agroalimentaire » est un élément très important du plan d'action que je viens de présenter ; il est déjà testé dans plusieurs régions afin de ne pas perdre de temps.

Troisièmement, un plan sectoriel agroalimentaire, plan stratégique, est en cours d'élaboration, en liaison avec le ministère délégué au commerce extérieur. Il définira pour l'export les priorités nationales « pays-produits » et devra servir de guide au versement des aides publiques en faveur de l'export agroalimentaire.

Je crois avoir répondu de façon très précise sinon à l'ensemble de vos questions, du moins aux plus importantes, y compris en précisant à propos de la golden share de l'Etat au sein du futur capital de la SOPEXA que le Gouvernement avait fait un choix différent du vôtre.

Tout à l'heure, vous avez indiqué que vos propositions dataient déjà de six mois. J'en suis conscient, mais il n'est jamais facile de faire évoluer les choses, toutes sortes de débats étant susceptibles d'intervenir, sur lesquels je ne m'étendrai pas. Sachez néanmoins qu'à l'instar du Premier ministre et de Dominique Bussereau je suis déterminé à faire aboutir rapidement cette réforme, déjà largement engagée, de la SOPEXA. Car il y va de l'efficacité, du caractère opérationnel de cet établissement et, plus globalement, de ce dispositif public d'appui à l'export en termes de conquête de parts de marchés extérieurs. C'est ainsi que nous servirons la croissance de notre pays et l'emploi ; j'y suis particulièrement attaché. Vous pouvez donc compter sur ma détermination à faire aboutir ce dossier très rapidement.

La parole est à M. le président de la commission.

Tout d'abord, je souhaite vous remercier, monsieur le secrétaire d'Etat, de vous être prêté de si bon gré à un exercice qui constitue une première au sein de cet hémicycle, et peut-être même au Parlement. Il est l'expression d'une exigence, d'une « révolte », si j'ose dire, parlementaire.

Aux termes de la Constitution, nous sommes conduits à légiférer. J'ai à l'esprit, comme chacun d'entre vous, mes chers collègues, les paroles rudes du président du Conseil constitutionnel : la loi est de moins en moins normative. Quand on peine à contrôler le cours des choses, il peut être tentant d'élaborer des lois, lesquelles deviennent souvent des vecteurs de communication, mais perdent leur caractère normatif.

Si légiférer est sans doute l'un des rôles majeurs du Parlement, contrôler est probablement sa seconde nature, comme le rappelle si souvent le président Christian Poncelet : la Constitution donne mission au Parlement de contrôler l'action du Gouvernement et des administrations publiques. A cet égard, la commission des finances a développé une expertise ; mes collègues Marc Massion et Joël Bourdin en ont fait ce matin une démonstration exemplaire.

Nous exerçons donc un contrôle ; une quinzaine de rapports d'information ont été publiés au cours de la session 2003-2004. Qu'en est-il advenu ? En quoi les rapports de la Cour des comptes ou les rapports d'information de la commission des finances du Sénat - leurs analyses, leurs recommandations - participent-ils à la réforme de l'Etat et à la performance publique ?

Monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons souhaité innover en demandant à la conférence des présidents l'inscription périodique de débats, afin que le ministre en charge des sujets ayant fait l'objet d'un rapport d'information veuille bien nous dire où il en est, les décisions qu'il a prises et les résultats qu'il en attend. C'est pour nous une exigence forte : si nous ne transformons pas l'expression parlementaire, nous risquons de faciliter l'instruction du procès du Parlement et de nous rendre complices des dysfonctionnements de l'Etat.

Par conséquent, il est de notre devoir d'exprimer avec force cette exigence et d'en tirer les conséquences, faute de quoi, mes chers collègues, nous n'accomplirions qu'à moitié la mission que nous avons l'honneur d'exercer.

Cela suppose des séances publiques comme celle qui a lieu aujourd'hui, aussi interactives que possible. A cet égard, je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat, d'avoir accepté d'écrire avec nous une nouvelle partition et d'autres modalités de discussion.

Je vous remercie également des réponses que vous nous avez apportées, notamment sur la constitution et l'évolution du capital de la SOPEXA. Il n'est pas douteux, compte tenu des réserves qui figurent dans son bilan, qu'il suffirait d'une simple impulsion pour que l'on cesse de dire de la SOPEXA qu'elle est sous-capitalisée. Il n'y aurait donc aucun inconvénient, monsieur le secrétaire d'Etat, à ce que cette question soit réglée dans les jours à venir.

Ce qui nous paraît redoutable, c'est l'inertie de la sphère publique. Nous avons compris la logique que vous avez développée : elle rejoint totalement les préconisations des rapporteurs. Pour autant, n'y a-t-il pas, à la lisière de l'Etat et de l'économie marchande, des hésitations ? Des engagements sont pris, qui peinent à être suivis d'effet. En vous écoutant, monsieur le secrétaire d'Etat, je me demandais s'il ne faudrait pas non pas faire le procès du contrôle d'Etat, mais s'interroger sur son utilité.

Nous avons voté une nouvelle loi organique relative aux lois de finances qui pose les principes de substituer à la régularité de la défense publique son efficacité et de remplacer le contrôle a priori par le contrôle a posteriori : après avoir fixé des objectifs, après les avoir discutés et validés, on juge les résultats obtenus.

On ne porte pas une appréciation a priori. : le contrôle a priori bloque la machine et déresponsabilise les acteurs. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous participez à des comités interministériels ; il faudrait essayer de faire prévaloir l'idée que le contrôle d'Etat est une formule dépassée et qu'il serait peut-être préférable de regrouper les contrôleurs d'Etat dans un corps d'auditeurs qui exerceraient des fonctions de contrôle et d'audit a posteriori. Les relations que le contrôleur d'Etat entretient avec les dirigeants de la société sont souvent singulières et difficiles. J'ai à l'esprit maints exemples de tensions tout à fait inutiles, qui ont conduit à un gaspillage d'intelligence et d'énergie.

Je me permets d'insister sur ce point, car il y a là un facteur d'inertie dans l'administration des entités, en l'occurrence des sociétés, puisqu'il s'agit ici d'une société anonyme. Cette inertie est préjudiciable à la dimension opérationnelle que vous avez soulignée dans votre conclusion, monsieur le secrétaire d'Etat.

L'intérêt des conventions pluriannuelles a été évoqué, mais qu'en est-il de la convention pour 2005, monsieur le secrétaire d'Etat ? J'ai entendu dire qu'à ce jour la convention entre l'Etat et la SOPEXA n'était toujours pas formalisée. Si tel est le cas, vous conviendrez que la situation n'est pas conforme aux propos que vous avez tenus tout à l'heure à la tribune du Sénat.

Vos services vous indiquent peut-être que tout va bien, mais chacun sait que le diable est souvent dans les détails. En général, les débats de ce type dans l'hémicycle nous donnent l'impression que tout va pour le mieux : « ça baigne » ! Les cabinets ministériels émettent des informations rassurantes, apaisantes, politiquement correctes.

Mais, monsieur le secrétaire d'Etat, la convention pour 2005 est-elle ou non signée ? L'année est déjà largement engagée ! Comment peut-on assurer le bon fonctionnement d'une entreprise si un aléa pèse sur la relation entre ses gestionnaires et le principal bailleur de fonds ?

Avant de conclure, j'insiste une nouvelle fois sur le fait que nous innovons. A cet égard, je salue la présence dans l'hémicycle de nos collègues nombreux

Certes, c'est toute une dimension ludique qui risque de s'estomper. Mais nous y gagnerons en efficacité et, sans doute, en crédibilité. C'est pourquoi j'invite tous ceux qui ont participé à ce débat à soutenir la commission des finances dans son souhait de voir se multiplier des auditions de ce type. Le présent débat a été rendu possible grâce à la bonne volonté de M le secrétaire d'Etat, que je tiens à remercier une fois de plus.

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

Monsieur le président de la commission, à titre personnel et en tant qu'ancien parlementaire, je souscris totalement au nouveau processus que le Sénat a souhaité mettre en oeuvre. Et je le fais d'autant plus volontiers comme membre du Gouvernement que ce serait déroger aux bonnes relations entre le Gouvernement et le Parlement, ainsi qu'à la tradition républicaine, que de ne pas accepter de venir me soumettre aux questions du Sénat.

Cela étant, j'adhère - et je crois que tel est le cas du Gouvernement tout entier - à l'objectif que vous vous fixez d'améliorer les possibilités d'exercice de la mission de contrôle du Parlement. C'est effectivement l'une de ses deux grandes missions.

Ces débats, qui sont des mises en lumière et, disons-le, des coups d'aiguillon, sont également utiles pour le bon fonctionnement de l'exécutif et de l'administration.

Vous avez évoqué deux points qui figuraient d'ailleurs en filigrane dans les questions des rapporteurs et de M. Soulage.

Le premier point concerne l'inertie de la sphère publique. Le fonctionnement de celle-ci repose effectivement sur la présence d'un contrôleur d'Etat qui effectue un contrôle a priori : une fois les budgets établis, les arbitrages définitifs rendus, le contrôleur d'Etat débloque les choses au fur et à mesure. Cela entraîne, vous l'avez dit, un gaspillage, un manque d'efficacité, alors que les pays partenaires ou concurrents ont mis en place des systèmes beaucoup plus souples.

La LOLF permettra de changer cette logique. La réforme que nous conduisons pour la SOPEXA, et qui s'appuie largement sur les propositions du Sénat, donnera la possibilité de revenir sur cette démarche. L'un des objectifs de la sortie de l'Etat du capital de la SOPEXA, à l'exception de l'action symbolique que conservera UBIFRANCE, est de donner de l'oxygène à la société, afin qu'elle ne subisse plus le poids de cette inertie, d'autant qu'elle reste soumise aux mêmes règles que les autres.

Je souhaite donc, comme vous, que la réforme soit mise en oeuvre le plus rapidement possible. En revanche, dans la mesure où l'Etat subventionnera et apportera un concours public important, Il va de soi qu'un audit régulier devra être réalisé .

Bien sûr !

Vous le voyez, monsieur le président de la commission, nos positions se rejoignent tout à fait. Vous avez eu raison d'insister sur ces points et je pense que votre contribution aidera le Gouvernement à avancer plus vite encore dans cette réforme.

Par ailleurs, vous m'avez posé la question de savoir si la convention pour 2005 était signée. Vous savez mieux que quiconque que des mises en réserve figurent dans le budget et qu'elles donnent lieu à des discussions pour décider des postes qui seront concernés.

Le Président de la République a souligné l'importance qu'il attachait aux actions de promotion et de soutien à l'exportation de nos produits agricoles et agroalimentaires. Dominique Bussereau et moi-même avons donc souhaité que les crédits affectés à la SOPEXA ne fassent pas l'objet de mise en réserve budgétaire. Cela supposait que les arbitrages définitifs aient été rendus. Ceux-ci viennent d'intervenir : il n'y aura pas de mise en réserve sur le budget de la SOPEXA, soit 14 millions d'euros, plus 2 millions d'euros figurant sur une autre ligne budgétaire. L'effort public en faveur de la SOPEXA sera donc intégralement maintenu.

La convention ne pouvait être signée avant d'avoir obtenu les arbitrages nécessaires. C'est maintenant chose faite et la signature interviendra dans les jours à venir, en tout cas, je l'espère, début avril.

Je tiens à vous faire remarquer, monsieur le président de la commission, que la convention pour 2004 avait été signée au mois de juin.

C'est remarquable !

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Nous avons donc réalisé de sérieux progrès, qui nous permettent de nous montrer très optimistes pour l'avenir.

Chacun aura pu constater l'utilité de cet échange direct au Sénat.

La parole est à M. le président de la commission.

Il n'est pas dans mon intention de prolonger le débat ni d'abuser de l'écoute de M. le secrétaire d'Etat, mais il faut être positif.

En 2004, la signature de la convention a eu lieu au mois de juin. N'est-ce pas formidable, pour une société qui se veut opérationnelle, d'avoir la confirmation des engagements du principal bailleur de fonds au mois de juin ? C'est une situation franchement scandaleuse ! J'exagère peut-être en utilisant ce terme, mais on ne peut pas gérer une société avec autant d'incertitudes.

Certes, en 2005, le progrès réalisé est considérable, puisque la convention sera signée au mois d'avril. Mais convenez, monsieur le secrétaire d'Etat, que tous ces atermoiements au sein de la sphère publique au sujet des gels de crédits altèrent en partie les engagements que vous prenez à la tribune. Les arbitrages doivent intervenir plus rapidement, car une telle situation ne peut pas durer.

Ces moments de rencontre et de dialogue, où la spontanéité l'emporte sur l'aspect formel, sont nécessaires, car, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, nous courons le risque d'avoir des échanges convenus. Je souhaite que nous fassions preuve d'une plus grande conviction, car c'est à ce prix que nous parviendrons, au-delà de l'hémicycle, à faire partager nos analyses et à faire bouger l'Etat. Ainsi, nous donnerons à la France la possibilité de tirer profit de l'ensemble de ses atouts.

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

Je partage les propos que vient de tenir le président Jean Arthuis et je suis heureux que ce débat ait eu lieu ; il aidera le Gouvernement à avancer.

S'agissant de la signature de la convention avec la SOPEXA, je comprends votre point de vue, monsieur le président de la commission. Certes, la situation n'est pas normale et notre objectif est d'en sortir. Cela étant, je vous fais tout de même observer que la SOPEXA n'avance pas totalement à l'aveugle : elle a le soutien de l'Etat.

Mais, effectivement, plus tôt nous aurons défini clairement les moyens, sur une base pluriannuelle offrant une meilleure visibilité, plus grande sera l'efficacité des personnels de la société. C'est cet objectif que nous nous sommes fixé, même si la SOPEXA fonctionne : elle sait, en effet, qu'avec les réserves dont elle dispose et compte tenu des engagements de l'Etat, elle ne sera pas abandonnée en cours de route. Mais il nous faut pouvoir anticiper.

Si le présent débat pouvait donner une ultime impulsion pour nous permettre d'aboutir rapidement sur ce dossier, j'en serais très heureux, tout comme vous, me semble-t-il.

Le débat est clos.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.