Nous commençons nos travaux par l'examen du projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour, sur le rapport de notre collègue Michelle Gréaume.

Singapour est un point d'appui pour la stratégie française en Indopacifique compte tenu, d'une part, de son engagement en faveur du multilatéralisme et, d'autre part, de son statut de plaque tournante économique et commerciale en Asie du Sud-Est. À ce titre, notre partenariat se décline dans plusieurs domaines importants, tels que la défense et la sécurité, l'innovation numérique ou encore la cybersécurité. En revanche, aucune convention d'entraide judiciaire pénale ne lie aujourd'hui nos deux pays ; l'entraide s'effectue donc au cas par cas, au titre de la courtoisie internationale et selon le principe de réciprocité.

Les flux de demandes sont très déséquilibrés et largement à l'initiative de la France. En effet, depuis 2010, Singapour n'a délivré que 3 demandes aux autorités françaises, alors que la France en a délivré 103, dont la plupart sont toujours en cours d'exécution. Les demandes françaises ont notamment concerné des dossiers économiques et financiers très sensibles. À titre d'exemple, une information judiciaire a été ouverte en France sur l'activité d'un réseau organisé spécialisé dans l'escroquerie aux quotas carbone ; les investigations conduites par les autorités singapouriennes, à la suite d'une demande d'entraide pénale internationale, ont permis de saisir plus de 10 millions de dollars. Ces fonds ont fait l'objet d'une décision de confiscation par le tribunal correctionnel de Paris, rendue en février 2019.

D'après les services de la Chancellerie et du Quai d'Orsay que j'ai auditionnés, les autorités de Singapour sont très coopératives, mais les demandes françaises se heurtent aux exigences procédurales et au formalisme très strict de la partie singapourienne. Chaque demande doit être précisément motivée et faire l'objet d'un exposé des faits très complet ; dès lors, une perquisition, qui est un acte d'enquête coercitif, est difficile à obtenir, dans la mesure où elle nécessite un contrôle strict de nécessité et de proportionnalité.

La coopération judiciaire bilatérale pâtit des différences de nos systèmes juridiques. En effet, la France est un pays de tradition de droit civil, tandis que Singapour est un pays de common law, tradition héritée de son passé colonial britannique.

Eu égard aux difficultés rencontrées par la justice française et à la sensibilité des affaires concernées, la France a proposé à la cité-État d'entamer des négociations sur deux conventions : l'une en matière d'entraide - elle constitue la toute première convention signée par Singapour avec un pays de tradition de droit civil -, et l'autre en matière d'extradition - l'ambassadrice de Singapour et le ministère singapourien de la justice m'ont informée tout à l'heure que des négociations officielles devraient démarrer sur le sujet d'ici à la fin de l'année et qu'aucun obstacle n'avait été identifié lors des discussions préliminaires.

Le principal objectif du texte soumis à notre examen est d'établir une coopération plus efficace entre la France et Singapour dans la lutte contre la délinquance transnationale, en particulier dans le domaine économique et financier. En conséquence, les deux parties s'engagent à s'accorder mutuellement l'entraide judiciaire la plus large possible, y compris en matière d'infractions fiscales et de communication d'informations bancaires. Je précise, à cet égard, que Singapour ne figure pas sur la liste de l'Union européenne des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales ; en revanche, elle est considérée par le réseau Tax Justice Network (TJN) comme l'un des principaux paradis fiscaux pour les entreprises.

L'entraide inclut la localisation ou l'identification de personnes, la perquisition ou encore la saisie. Afin de permettre une exécution rapide des demandes françaises, la convention détaille leur contenu de manière à satisfaire aux exigences de recueil de la preuve en droit singapourien ; elle autorise même des modalités de communication simplifiées en cas d'urgence.

Le texte prévoit, en outre, des formes modernes de coopération, telles que l'audition de témoins ou d'experts par visioconférence, mais exclut le recours aux techniques spéciales d'enquête comme les infiltrations et les livraisons surveillées, le droit singapourien s'opposant à leur mise en oeuvre dans le cadre de l'entraide judiciaire. Enfin, la convention énonce des règles en matière de saisie, de confiscation, de partage et de restitution des avoirs criminels.

Pour conclure, cette convention permettra de resserrer les liens franco-singapouriens dans un nouveau domaine : celui de l'entraide judiciaire pénale. Cet instrument répond à une attente forte des juridictions françaises, qui aspirent à plus de fluidité dans le traitement de leurs demandes adressées aux autorités de Singapour. La création, au 1er septembre dernier, d'un poste de magistrat de liaison régional permettra également d'assurer une meilleure exécution de ces demandes.

En conséquence, je préconise l'adoption de ce projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 17 février dernier. Son examen en séance publique au Sénat est prévu le 17 novembre prochain, selon la procédure d'examen simplifié.

Pour information, j'ai auditionné l'ambassadrice de Singapour, le ministère singapourien de la justice, le bureau de la négociation pénale européenne et internationale du ministère de la justice, ainsi que le service des conventions, des affaires civiles et de l'entraide judiciaire et la sous-direction de l'Asie du Sud-Est du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Nous avons abordé tous les sujets, y compris les paradis fiscaux et la peine de mort.

Suivant l'avis de la rapporteure, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport et le projet de loi précité.

Nous examinons maintenant le projet de loi autorisant la ratification de la convention portant création de l'Organisation internationale pour les aides à la navigation maritime, sur le rapport de notre collègue Philippe Folliot.

Cette convention, qui a été signée à Paris le 27 janvier 2021, consiste à transformer un organisme de droit français à vocation internationale, l'Association internationale de signalisation maritime (AISM), en une organisation de droit international.

C'est le naufrage du Titanic en 1912 qui a provoqué l'émergence d'une première réglementation pour la sauvegarde de la vie humaine en mer : la première convention Solas (« sauvegarde de la vie humaine en mer ») en1914. Puis, en 1948, est créée l'Organisation maritime consultative internationale, qui deviendra, en 1982, l'actuelle Organisation maritime internationale (OMI), dont le siège est à Londres.

Rapidement, l'importance d'une coopération en matière de signalisation maritime - phares, balises, etc. - s'est fait ressentir, afin d'uniformiser les différents codes - il y en avait quasiment un par pays. Le chef du service des phares et balises français, André Gervais de Rouville a été à l'initiative de la mobilisation dans les années 1950 d'une vingtaine d'administrations maritimes nationales dans une association de droit privé, qui allait prendre son nom actuel en 1998.

L'AISM comprend aujourd'hui 305 membres, se divisant en trois catégories : 87 administrations maritimes - agences gouvernementales et autorités nationales -, 66 membres associés - autres agences gouvernementales et organisations - et 152 membres industriels - fabricants d'équipements et sociétés de services ; 89 États y sont représentés. La représentation des industriels au sein de l'AISM, même s'ils ne participent qu'aux travaux des comités techniques, constitue l'une de ses principales spécificités.

Depuis sa création, l'AISM a largement démontré son utilité. Elle est ainsi à l'origine du système de balisage maritime, dit « MBS », utilisé à l'échelle mondiale depuis le début des années 1980. Ce système a rationalisé les trente systèmes de balisage différents qui préexistaient en un ensemble unique de règles divisé en deux régions : A et B.

Elle est à l'origine d'autres avancées, telles que l'intégration de la nouvelle « marque d'urgence de nouvelle épave » ou le « système d'identification automatique », qui permet d'identifier les navires en l'absence de reconnaissance visuelle ou radar.

L'AISM a progressivement étendu son action à l'ensemble des aides à la navigation, y compris l'e-navigation. Elle publie, à cette fin, des normes, recommandations, guides et manuels, qui, s'ils n'ont pas de valeur contraignante, permettent de renforcer les échanges de bonnes pratiques au sein de la communauté maritime mondiale.

L'AISM est ainsi l'interlocuteur privilégié des deux organisations internationales compétentes en matière maritime : l'Organisation maritime internationale et l'Organisation hydrographique internationale (OHI), qui a son siège à Monaco. En parallèle, l'AISM a créé en son sein l' « Académie mondiale », dédiée à l'audit des administrations maritimes et à la formation des agents depuis 2012.

L'AISM dispose d'un budget de 2,7 millions d'euros pour mener à bien ses missions. Ce budget repose essentiellement sur les cotisations des membres, celles-ci étant fixées selon la catégorie de membres. L'Académie est, quant à elle, financée par des donateurs et des sponsors, à hauteur de 1 million d'euros.

L'AISM a depuis son origine son siège en France, à Saint-Germain-en-Laye. Elle emploie 12 personnes de 7 nationalités différentes, recrutées sur la base de contrats de droit privé. Ce statut de droit privé la pénalise dans l'exercice de ses missions. En effet, certains États n'autorisent pas le financement d'organisations non gouvernementales (ONG) et ne peuvent y adhérer. L'offre d'audit technique et opérationnel en souffre également. L'absence de privilège diplomatique handicape les déplacements de ses personnels et la venue d'experts.

Dès 2012, en lien avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et la direction du ministère chargé de la mer, l'AISM a engagé une procédure de changement de ses statuts afin de les mettre en cohérence avec la réalité de son activité. Après trois conférences diplomatiques préparatoires, la conférence de Kuala Lumpur de février 2020 a permis d'aboutir à l'adoption du projet de convention visant à la transformer en organisation internationale.

La France, désignée comme État dépositaire de la convention, a été chargée de finaliser le texte et d'organiser la cérémonie de signature, qui s'est tenue le 27 janvier 2021 à Paris. C'est Mme Annick Girardin, ministre de la mer, qui l'a signée au nom de l'État français. La convention a été ouverte à la signature de tous les États membres des Nations unies pour une période d'une année, sachant que, à l'issue de cette période, elle reste ouverte à l'adhésion des États qui ne l'auraient pas signée. À ce jour, 50 États l'ont signée - il faut y ajouter l'adhésion du Royaume-Uni le 5 mai 2022 - et 10 d'entre eux l'ont ratifiée.

La nouvelle organisation conservera les missions dévolues à l'AISM, mais ses nouveaux statuts devraient lui permettre de renforcer la coopération internationale, de faciliter ses relations avec les autres organisations internationales et d'institutionnaliser son expertise.

L'utilité de la présence des industriels aux comités techniques ayant été largement démontrée, les trois catégories de membres sont maintenues, à la réserve près que la première catégorie ne pourra être constituée que d'États. Les cotisations des membres resteront fonction de la catégorie à laquelle ils appartiennent. Il est prévu qu'elles augmentent raisonnablement dans les années à venir, afin de tenir compte de la montée en puissance des compétences techniques et juridiques de l'organisation.

Sur le plan de la gouvernance, les organes prévus sont assez classiques : une assemblée générale et un conseil, composés exclusivement des États membres, et des comités et organes subsidiaires, ayant pour mission de préparer et de passer en revue les normes et recommandations en matière d'aide à la navigation maritime.

Enfin, la convention prévoit que la nouvelle organisation aura son siège en France, ce qui constitue pour notre pays un gain en termes de rayonnement international et d'attractivité.

Toutes les personnes que j'ai pu auditionner - ambassadrice représentant la France au sein de l'OMI, groupement des industries de construction et activités navales (Gican), le Cluster maritime français - ont salué l'excellent travail de l'AISM et se sont dites favorables à cette transformation, qui mettra la future organisation sur un pied d'égalité avec les deux autres organisations internationales à vocation maritime : l'OMI et l'OHI. C'est également mon avis.

Toutefois, je tiens à souligner trois points qui me semblent importants.

D'abord, il faut noter que la France ne bénéficiera plus d'un siège de droit au sein du conseil d'administration, contrairement à la situation actuelle. Il s'agit là d'une conséquence logique du nouveau statut d'organisation internationale. Cependant, M. Francis Zachariae, le secrétaire général de l'AISM, m'a écrit que, si « tous les membres éligibles au Conseil participeront en effet au vote pour élire les 24 membres du Conseil, il semble très peu probable, compte tenu du rôle de la France au sein de l'organisation et de son statut d'État hôte, qu'elle ne soit pas réélue ».

Ensuite, concernant les langues de travail, je me suis inquiété de l'adoption d'une résolution adoptée à l'unanimité lors de la conférence de Kuala Lumpur visant à ne retenir que l'anglais comme langue de travail. Certes, la convention prévoit que les langues officielles de l'Organisation sont l'anglais, l'arabe, le chinois, l'espagnol, le français et le russe, mais est-ce normal qu'une organisation dont le siège est en France ne prévoie pas la traduction systématique de l'ensemble de ses travaux en français ?

Je donne pour exemple le cas de l'Assemblée parlementaire de l'Otan, dont les effectifs, avec moins d'une vingtaine de personnels salariés, sont comparables à ceux de l'AISM et dont l'ensemble des documents de travail sont disponibles en anglais et en français. L'argument financier peut-il à lui seul justifier que comités et organes subsidiaires ne travaillent qu'en anglais ? En tout état de cause, la décision finale reviendra à la future Assemblée générale, qui adoptera le règlement de la nouvelle entité. Je veillerai à ce que la France défende l'usage du français comme deuxième langue de travail.

Le dernier point que je tenais à souligner concerne le siège de la nouvelle organisation. À ce stade, il est prévu que celui-ci reste à Saint-Germain-en-Laye. Ne serait-il pas opportun qu'il soit plutôt installé au sein d'un territoire à forte tradition maritime, comme en outre-mer, dans le cadre de notre stratégie indo-pacifique, à La Réunion ou en Nouvelle-Calédonie ? Ou encore au Havre, à Marseille, Nice ou Dunkerque ? Notre pays est en capacité de proposer d'autres solutions. Ce point devra être étudié à l'occasion de la conclusion du futur accord de siège.

L'entrée en vigueur de la convention est prévue le quatre-vingt-dixième jour après la date du dépôt du trentième instrument de ratification. À ce jour, elle a été ratifiée par dix États. On peut penser que le seuil de trente ratifications pourrait être atteint d'ici un an.

Des dispositions transitoires sont prévues et annexées à la présente convention afin de faciliter la transition de l'AISM à partir de l'entrée en vigueur de la convention et jusqu'à la tenue de la première Assemblée générale de l'Organisation.

En conséquence, je préconise l'adoption de ce projet de loi, dont le Sénat est saisi après l'Assemblée nationale. Son examen en séance publique est prévu le jeudi 27 octobre 2022, selon la procédure d'examen simplifiée - je souscris à cette décision prise par la Conférence des présidents.

Ma question portera sur la sécurité maritime, notamment le balisage, qui relève de la compétence de la future organisation internationale. Les entrées de port et les dangers sont balisés par deux systèmes différents : le système cardinal et le système latéral.

Des balises rouges cylindriques indiquent le bâbord, tandis que des balises vertes coniques indiquent le tribord...

Comme le disent les marins, lorsque l'on entre au port, on met un tricot vert !

En effet !

Toutefois, au niveau international, et même en Guyane, le système s'inverse : le vert est à gauche et le rouge à droite ! La création de cette organisation permettra-t-elle d'unifier le système ? C'est un enjeu de sécurité maritime.

Une unification n'est pas prévue à ce stade. Le nombre de systèmes a déjà été ramené de trente à deux. Une première zone couvre l'océan Atlantique, l'Afrique, l'Europe, l'Asie, le Moyen-Orient et l'Australie. Une autre regroupe l'Amérique du Nord et l'Amérique du Sud.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport et le projet de loi précité.

Nous en venons au projet de loi d'organisation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI).

Comme vous le savez, ce projet de loi constitue une version raccourcie du texte déposé en mars dernier, puisque le nombre d'articles est passé de 32 à 16. C'est un texte que nous attendions depuis longtemps. Il devait être à la sécurité intérieure ce que la loi de programmation militaire (LPM) est à la défense : un effort de planification permettant de garantir que la police nationale et la gendarmerie nationale disposent de tous les moyens nécessaires pour assurer la sécurité de nos concitoyens.

De nombreux rapports parlementaires ont en effet souligné que ces moyens avaient souvent été insuffisants, avec des effets négatifs non seulement sur l'efficacité des forces de sécurité, mais aussi sur le moral des agents. Ainsi, une commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité avait identifié, il y a déjà quatre ans, une série de dysfonctionnements, dont beaucoup résultaient de cette insuffisance de moyens.

Il existe plusieurs précédents à cette loi de programmation : la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995, celle de 2002 et, dans une moindre mesure, celle de 2011 s'efforçaient de planifier les moyens nécessaires aux forces de sécurité sur plusieurs années. Plus récemment, plusieurs plans ponctuels ont apporté des améliorations souvent significatives, avec, notamment, une augmentation importante des effectifs. Toutefois, aucun de ces textes n'a constitué une véritable programmation financière similaire à la LPM, reflétant les choix stratégiques en matière de sécurité et prévoyant les moyens de fonctionnement et d'investissement correspondant.

Le ministère de l'intérieur a donc entrepris en mai 2019 un travail de « revue stratégique » qui s'est traduit par la publication d'un Livre blanc de la sécurité intérieure en novembre 2020. Puis a eu lieu le Beauvau de la sécurité de février à septembre 2021, à l'issue duquel le Président de la République avait annoncé cette loi de programmation pour l'été 2022. Le calendrier électoral en a décidé autrement, d'autant qu'il aurait été étrange de voter une loi de programmation à la toute fin d'une mandature. En revanche, deux protocoles comportant d'importantes revalorisations indiciaires et des augmentations de primes pour les gendarmes et les policiers ont déjà été adoptés en mars dernier.

Nous examinons donc aujourd'hui un projet de loi d'orientation et de programmation « allégée ». Ce texte constitue-t-il l'avancée tant attendue ?

On observe indéniablement des aspects très positifs. En ce qui concerne la programmation, l'article 2 prévoit ainsi une hausse des moyens du ministère de l'intérieur, qui passeront de 21 milliards d'euros environ en 2022 à 25 milliards d'euros en 2027. Le rapport annexé annonce aussi la création de 200 brigades et de 7 escadrons de gendarmerie mobile, nous y reviendrons. Parallèlement à la présentation de la Lopmi, le ministre de l'intérieur a promis la création de 8 500 emplois sur les cinq années de programmation, ainsi qu'un doublement de la présence des forces de sécurité sur la voie publique. Le rapport annexé prévoit aussi une grande transformation numérique pour s'adapter aux nouvelles formes de délinquance.

Par ailleurs, le texte comporte diverses dispositions de procédure pénale comme une extension des amendes forfaitaires délictuelles, la possibilité de saisir des actifs numériques ou encore la création d'assistants d'enquête appelés à seconder les officiers de police judiciaire dans l'exercice de leurs missions.

Voilà pour les aspects positifs, qui marquent une volonté de poursuivre l'effort en faveur des moyens en personnel et en matériel de la gendarmerie et de la police nationales.

En revanche, le principal reproche que nous faisons à ce texte est qu'il ne s'agit finalement pas vraiment d'une loi de programmation.

D'abord, les seuls crédits présentés au sein de l'article 2 concernent tout le périmètre du ministère de l'intérieur. Le Conseil d'État s'est d'ailleurs étonné de cette présentation. Elle semble en effet ignorer le principe de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) selon lequel le budget de l'État est géré non pas à l'échelle du ministère, mais à celle de la politique publique, c'est-à-dire des missions et des programmes. Impossible donc de distinguer dans les nouveaux crédits ce qui relève de la sécurité, de l'administration générale et territoriale de l'État ou encore de la politique de l'immigration et de l'intégration. Encore moins, au sein de la sécurité, ce qui relève de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

On veut nous rassurer, en disant que cela figurera dans la loi de finances et dans la loi de programmation des finances publiques. Mais lors, à quoi bon une loi de programmation ? Celle-ci devait justement servir à donner une visibilité au-delà de l'annualité budgétaire, pour résoudre enfin les problèmes structurels des deux forces. Ce n'est pas le cas ici.

Ainsi, nous sommes un peu dans le flou sur beaucoup de points qui concernent les gendarmes. Nous nous ne savons pas comment seront répartis les effectifs supplémentaires entre police et gendarmerie. Il y a certes quelques précisions sur les moyens mobiles, avec l'annonce de nouveaux hélicoptères et du renouvellement d'environ 10 % par an de la flotte de véhicules, police et gendarmerie confondus. En revanche, nous ne savons rien ou presque sur l'immobilier, alors même que les casernes sont un point noir pour la qualité de vie des gendarmes et de leurs familles. Nous vous présenterons par conséquent un amendement sur ce sujet essentiel.

Par ailleurs, nous n'avons aucune précision sur la création des fameuses 200 brigades de gendarmerie, et surtout sur le financement de leur implantation. On devine que les collectivités territoriales seront mises à contribution, mais avec quels moyens ? Investir dans de l'immobilier de la gendarmerie, c'est loin d'être une « opération blanche » pour une commune, contrairement à ce que disent certains responsables que nous avons entendus ! Dès lors, on risque de voir les critères objectifs d'implantation devenir moins importants que la capacité de la collectivité à payer pour avoir ses gendarmes : ce n'est pas satisfaisant ! Nous proposerons donc également un amendement sur ce sujet, en attendant un second que nous allons déposer pour la séance avec les rapporteurs de la commission des lois, qui ont la même analyse que nous sur cette question.

Enfin, la même imprécision règne sur la réserve opérationnelle : nous n'avons pas la garantie que l'augmentation des effectifs de 30 000 à 50 000 personnes soit accompagnée des crédits nécessaires. Nous vous présenterons également un amendement sur ce point.

Comme mon collègue Philippe Paul, je ne peux d'abord que me féliciter de la sanctuarisation de 15 milliards d'euros sur les cinq prochaines années, au bénéfice de l'ensemble des missions du ministère de l'intérieur.

Au-delà des gendarmes et des policiers, ces moyens supplémentaires bénéficieront également à la sécurité civile et à l'administration territoriale. Au total, cet effort financier important ne constitue certes pas la garantie que l'État se rapprochera davantage de nos territoires et de nos concitoyens, mais c'est assurément une condition nécessaire de ce rapprochement.

S'agissant plus particulièrement de la gendarmerie nationale, on note aussi quelques aspects positifs, dont certains ont été évoqués par Philippe Paul.

Au-delà des moyens mobiles déjà mentionnés, je pense que la création d'une nouvelle agence du numérique va dans le bon sens. Je rappelle à ce sujet que nous avions alerté en 2019 sur la création d'une direction du numérique rattachée au secrétariat général du ministère. Nous craignions alors que ce nouveau service ne dévitalise le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (ST(SI)2) de la gendarmerie, à qui nous devons de nombreuses innovations comme NEO, qui ont d'ailleurs ensuite été étendues à la police.

Or, selon nos informations, la nouvelle agence du numérique sera précisément une extension du ST(SI)2 ; la qualité de son travail et de ses résultats, que nous avions soulignée, est ainsi récompensée. C'est là, me semble-t-il, un bon exemple de ce qu'il faut faire en matière de mutualisation : non pas supprimer la spécificité des deux forces de sécurité, mais prendre le meilleur dans chacune d'entre elles et construire sur cette base.

La problématique est un peu la même s'agissant de la compétence territoriale respective de la police et de la gendarmerie. Mais sur ce point, le texte qui nous est présenté est moins satisfaisant. J'avais alerté à plusieurs reprises sur ce sujet. Nous sommes nombreux à avoir en tête des situations où la répartition territoriale des deux forces n'est pas satisfaisante, au détriment de la sécurité du quotidien. Cela peut d'ailleurs concerner aussi bien les zones périurbaines que les zones rurales.

Sur ce sujet, la position du ministre de l'intérieur a évolué. En novembre 2020, le Livre blanc sur la sécurité intérieure consacrait de longs développements à cette question, en essayant de clarifier les critères de répartition territoriale. Mais finalement, le ministre a récemment déclaré que la police et la gendarmerie étaient capables de s'organiser efficacement, quel que soit le type de territoire.

Nous ne partageons pas cette analyse. Dans un rapport publié l'année dernière, intitulé Le bilan du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, la Cour des comptes indique que « le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur n'a pas été l'occasion d'une révision affirmée des limites géographiques des deux forces, ce qu'on peut regretter. La question doit être relancée et accompagnée d'une redéfinition des critères de délimitation des zones de compétence ».

Nous estimons que la position actuelle du ministère de l'intérieur tend ainsi à gommer la spécificité des deux forces, avec le risque d'aboutir à une situation où l'on ne voit même plus la nécessité de cette dualité entre la police et la gendarmerie. C'est pourquoi nous vous présenterons un amendement visant à réaffirmer l'utilité de ces ajustements territoriaux et à indiquer que ceux-ci doivent être précédés d'une large consultation locale. Rappelons à ce propos que, dans un rapport rendu public en janvier 2021 sur l'ancrage territorial de la sécurité intérieure, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat avait recommandé d'« associer très étroitement les élus locaux à la conception et à la mise en oeuvre de la nouvelle répartition entre la police et la gendarmerie et [de] raisonner de manière pragmatique selon des bassins de délinquance ».

Je voulais également insister sur la nécessaire coordination des deux forces sur un même territoire lorsque cela est justifié par des situations urgentes et exceptionnelles, ou par des phénomènes de délinquance communs. Une circulaire de 2011 a en effet mis en place ce que l'on appelle la coordination opérationnelle renforcée dans les agglomérations et les territoires (Corat), qui permet aux deux forces de s'affranchir de leur zone de compétence en cas de besoin. C'est un instrument potentiellement très utile, mais ces dispositions sont peu et mal mises en oeuvre, comme la Cour des comptes l'a également souligné. Il s'agit donc de mettre en oeuvre plus systématiquement cette possibilité de coordination en généralisant les protocoles départementaux entre la police et la gendarmerie qui doivent les organiser, après consultation des élus. Nous vous proposerons un amendement en ce sens.

Sur la question de la création des 200 brigades, j'ai été un peu surprise d'apprendre que le choix des implantations semble en réalité déjà largement fait, y compris la mise en place de brigades « volantes » qui nous laissent quelque peu dubitatifs. Les consultations, notamment des élus, viendront peut-être ensuite, mais il est dommage que tout soit déjà engagé alors même que la loi qui prévoit cette création n'est pas encore votée ! Nos amendements nous permettront d'interpeller le ministre sur cette question.

Sur les autres points, j'aurai une appréciation plus nuancée. Comme l'a souligné mon collège, ce texte n'est pas véritablement un projet de loi de programmation : il manque beaucoup trop de détails et de précisions puisque nous en restons au niveau ministériel.

Ainsi sur le sujet de l'immobilier, comme sur d'autres, il est seulement prévu de mettre en place un nouveau service chargé de « déterminer et présenter un tendanciel de dépenses d'investissement sur les projets immobiliers structurants du ministère de l'intérieur ». Après les multiples alertes que nous avons lancées au fil des années, après le Livre blanc et le Beauvau de la sécurité, cela nous paraît un peu décevant. C'est précisément sur un tel tendanciel de dépenses que nous aurions aimé pouvoir nous prononcer à l'occasion de cette Lopmi ! D'où l'amendement que nous vous présenterons sur ce point.

Enfin, les quelques dispositions de procédure pénale contenues dans le texte, comme la création des assistants d'enquête, sont sans doute utiles pour certaines d'entre elles, mais elles constituent plus des remises à jour ponctuelles qu'une réforme de grande ampleur. Dans ce domaine, il est nécessaire de poursuivre les efforts et, notamment, d'assurer une meilleure coordination avec les services de la justice, qui sont eux aussi en pleine transformation numérique.

Je souscris aux remarques de nos rapporteurs.

Avant de créer 200 brigades, il conviendrait déjà d'atteindre l'effectif théorique de gendarmes prévu, notamment dans les départements ruraux : en Haute-Loire, l'effectif théorique est de 350 gendarmes, mais dans la réalité, 10 % des postes ne sont pas pourvus ! Sur 257 communes, 6 sont couvertes par la police, les autres par la gendarmerie. Il faut de la cohérence !

Créer des brigades a un coût. Or bon nombre de communes ont déjà des frais de fonctionnement élevés et sont endettées. Si on ne les aide pas, je ne vois pas comment elles pourront assurer cette nouvelle charge.

L'essentiel est de recruter des gendarmes et de faire en sorte que leur périmètre d'intervention soit cohérent.

Les communes sont inquiètes, car elles craignent de devoir assumer le financement des nouvelles brigades. Mais la Caisse des dépôts et consignations, au travers de CDC Habitat, achète le terrain, ce qui constitue une recette pour la commune, et construit la gendarmerie et les logements pour les gendarmes. Il importe donc d'avoir l'assurance que CDC Habitat prendra bien en charge le financement et la construction des nouvelles gendarmeries. Les maires ne doivent pas avoir à donner le terrain, tout en devant solliciter le département, la région, l'État, etc., pour obtenir des financements.

Nous devons aussi être très vigilants sur la cohérence de l'articulation entre la police et la gendarmerie. Chacun sait que la police n'apporte pas, et ne peut pas apporter, les mêmes services dans les zones rurales ou périurbaines que la gendarmerie. La création des nouvelles brigades entraînera des déplacements des zones de compétence entre la police et la gendarmerie. Il convient que les élus soient associés en amont pour savoir dans quelle zone ils préfèrent être. Attention à ne pas rétrécir les zones de la gendarmerie au profit de celles de la police. Nos amendements doivent être calibrés pour répondre à ces réalités de terrain.

Quelle est l'importance de la réserve opérationnelle de la gendarmerie ?

Nous devons veiller à la proximité et ne pas négliger l'attention à toutes les personnes vulnérables et aux personnes âgées.

Je suis déçu que le doute l'emporte sur le satisfecit. Peu de gouvernements, en effet, ont autant augmenté les crédits consacrés à la sécurité ! Leur hausse était de 10 milliards d'euros au cours du quinquennat précédent, elle sera de 15 milliards au cours de ce quinquennat : qui fait mieux ?

La présence de la gendarmerie dans les zones rurales s'est accrue. Il faut savoir ce que l'on veut : on ne peut pas en même temps réclamer plus de gendarmes et se plaindre de la création de nouvelles brigades à cause de leur coût.

En Côte-d'Or, les gendarmeries sont construites par le département, les communes n'ont qu'à fournir le terrain. De nouvelles brigades ont été créées dans des cantons où elles avaient disparu depuis 20 ans ! L'engagement de créer 10 000 postes dans la police et la gendarmerie a bien été tenu au cours du précédent quinquennat. Pourquoi dès lors mettre en doute les engagements annoncés concernant les nouvelles brigades ? M. Darmanin va interroger les élus pour qu'ils lui fassent remonter les besoins des territoires.

Ce texte n'est peut-être pas une vraie loi de programmation, mais il représente un effort important. Nous voterons trois des amendements de nos rapporteurs, mais nous nous opposerons aux deux autres.

Je serai plus sceptique que M. Patriat. J'ai été administrateur d'un office d'HLM qui avait transféré à la charge des locataires plusieurs millions pour financer les gendarmeries qu'il avait à sa charge. On ne peut pas dire que tout va bien dans le meilleur des mondes ! On doit se méfier des effets de communication de ce ministre et de ce gouvernement. Le financement des gendarmeries doit relever du pouvoir régalien, donc de l'État.

Je pourrais aussi citer l'exemple d'une caserne prévue en Moselle : CDC Habitat s'est retiré du plan de financement et c'est l'office d'HLM qui est sollicité, tandis que la commune et l'intercommunalité doivent garantir les emprunts pour que le projet voie le jour. C'est un chantage inacceptable !

En ce qui concerne les 200 nouvelles brigades, certaines annonces ont déjà été faites, alors que la loi n'est pas votée. C'est de la communication et les communes sont en porte-à-faux. Nous devons aussi faire en sorte dans nos amendements que la garantie d'emprunt ne pèse pas sur les communes.

Pour construire 200 casernes, il faudra mettre de l'huile dans les rouages administratifs, car les procédures administratives sont bien longues ! Il m'a fallu sept ans pour construire une caserne dans ma commune, entre le moment de la délibération et celui de la construction : CDC Habitat ne finance que les logements, les bâtiments administratifs sont à la charge des collectivités. Avec les lois d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, il était possible de conclure des baux emphytéotiques administratifs avec l'État. Mais le loyer versé par ce dernier à la commune ne couvre pas le montant de l'investissement qu'elle a réalisé.

Il faut simplifier les cahiers des charges, car les contraintes sont trop nombreuses. Au sein de la gendarmerie, seule une personne est chargée de l'instruction de tous les dossiers de construction de casernes dans toute la France... C'est bien peu !

Pensez aussi à ceux qui n'ont plus de caserne de gendarmerie, notamment en banlieue... Bien des problèmes que l'on connaît actuellement dans ces territoires n'auraient sans doute pas lieu si l'on avait conservé la gendarmerie !

J'ajoute que même si une commune participe au financement d'une gendarmerie, cela ne garantit pas que cette dernière restera sur son territoire. À Nantua par exemple, ville où la délinquance est forte, la gendarmerie a pourtant été déplacée, en raison de pressions politiques, dans la commune voisine, où pourtant tout va bien.

L'amendement COM-57 prévoit que l'on puisse réajuster la répartition territoriale entre la police et la gendarmerie - je pense à certains hameaux qui dépendent d'une ville, mais qui sont plus proches des gendarmeries voisines. Certes, le Gouvernement prévoit de créer de nouvelles brigades, ce qui est bienvenu après les suppressions des dernières années, mais il ne faudrait pas manquer une occasion de réfléchir sur la répartition entre les deux forces de sécurité.

Je propose de compléter l'amendement par les mots « et les conseils départementaux ». Les brigades ne sont plus depuis longtemps situées dans les chefs-lieux de canton, lesquels ne correspondent plus aux territoires de gendarmerie. Le seul dénominateur commun est donc le département.

Avis favorable.

Pourquoi ne pas inclure aussi les parlementaires ? Il n'y a pas de meilleurs connaisseurs du territoire que les sénateurs, par exemple. Je partage en tout cas les propos de Mme la rapporteure : il faut sortir de la logique communale dans la répartition entre police et gendarmerie. En zone de montagne, par exemple, une partie de la commune peut se trouver à quelques kilomètres d'une brigade dont elle ne dépend pas, car elle est située sur une autre commune. Ce n'est sans doute pas dans un amendement que l'on peut préciser ce genre de choses, mais il est certain qu'il faut une répartition plus fine et plus pratique.

Cet amendement vise également à atténuer le seuil de 20 000 habitants. Nous sommes d'accord pour ajouter une mention des conseils départementaux. Nous avions parlé des « représentants des acteurs de chaque territoire », pour n'oublier personne, mais soit !

J'ai participé il y a quinze jours à l'installation d'une nouvelle promotion de gendarmes à Dijon, regroupant 1 000 gendarmes ! Nous n'en avons jamais formé autant. Le Gouvernement consacre 50 millions d'euros à des travaux dans les locaux. Il a déjà dit qu'il ne reviendrait pas sur la répartition entre la police et la gendarmerie ; nous voterons donc contre cet amendement.

L'amendement COM-57 rectifié est adopté.

Comme son texte l'indique, l'amendement COM-58 insiste pour que l'outil de la Corat soit pleinement utilisé.

L'amendement COM-58 est adopté.

L'implantation de 200 brigades a été annoncée. L'amendement COM-59 sécurise le texte concernant les critères de sélection de leurs implantations. Nous sommes en effet inquiets : lors de son audition, le directeur général de la gendarmerie nous a confié qu'il n'avait aucune latitude pour choisir.

Vous avez été élus locaux, comme moi ; en tant que maire, j'ai été sollicité pour construire des logements pour les gendarmes. L'opération est au mieux blanche, les loyers remboursant les annuités de dette. Mais il y a déjà eu de très importants retards dans le paiement des premiers. L'Association des maires de France (AMF) n'y est pas du tout favorable. Soyons vigilants.

Nous sommes en discussion avec les rapporteurs de la commission des lois pour rédiger un amendement commun en ce sens avant lundi prochain.

Le problème des baux a été réglé le 1er mai 2022 : les baux proposés ne permettent une révision qu'au bout de vingt-sept ans, contre neuf auparavant.

Quel est le rapport avec l'amendement ?

Ce n'est pas aux collectivités locales de financer les gendarmeries. Je sais de quoi je parle : des logements pour 200 gendarmes ont été construits dans ma commune. L'État s'entend avec des investisseurs tels que les sociétés d'économie mixte municipales ou CDC Habitat. Il y a quelques jours, il y a eu des problèmes de vie commune dans une gendarmerie de mon département : ils ont été réglés comme sont réglés les problèmes dans un immeuble normal entre le locataire et le propriétaire. J'ai vendu un terrain 600 000 euros à CDC Habitat et la construction de la gendarmerie ne m'a pas coûté un centime. La création de 200 gendarmeries, c'est peu de choses, pour un acteur comme CDC Habitat.

Je suis gêné par l'idée que l'on consulte les maires. J'ai vu des autoroutes faire des zigzags pour passer près de la ville d'un maire important au lieu de passer là où elles devaient passer. Il ne faudrait pas que cela se passe ainsi pour les gendarmeries.

Tout à fait !

Nous avons cherché un équilibre dans cet amendement. La création de 200 brigades créées ne signifie pas forcément la construction de 200 gendarmeries, car il y aura parmi elles des brigades mobiles. Les préfets doivent lancer une consultation ; nous espérons simplement qu'elle ne sera pas pipée, et qu'elle se fera à partir de critères clairs de délinquance et de population. L'idée des brigades mobiles est justement d'offrir plus de souplesse pour apporter de la sécurité dans les territoires où il y a des manques.

L'amendement COM 59 est adopté.

Le directeur général souhaiterait faire passer le nombre de réservistes de 30 000 à 50 000 par an. Il dit ne pas manquer de crédits, mais, dans mon département, les réservistes ne veulent pas faire de périodes à partir d'octobre, car elles ne leur sont payées que l'année suivante ; dans un autre département, on nous a rapporté que les crédits manquaient dès juillet... L'amendement COM-56 sécurise le texte : il ne faudrait pas que l'on recrute plus de réservistes sans que cela augmente le nombre d'heures travaillées au total.

L'amendement COM-56 est adopté.

L'amendement COM-55, quant à lui, apporte des précisions au texte pour que les retards qui ont affecté les travaux dans les gendarmeries ne se reproduisent plus.

L'amendement COM-55 est adopté.

Je vous informe que notre collègue André Gattolin représentera notre commission au sein du groupe de suivi sur les négociations commerciales, en remplacement d'Abdallah Hassani, désormais membre de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

La réunion est close à 18 h 15.