Nous voici réunis pour la dernière des trois auditions qui ont eu lieu cette semaine et la semaine dernière, suite à des enquêtes réalisées par la Cour des comptes, à la demande de la commission des finances du Sénat.

L'enquête qui nous occupe aujourd'hui concerne le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP).

Nos collègues Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » suivent ce dossier avec attention mais nous devons plus particulièrement cette enquête à Joël Bourdin qui était seul rapporteur spécial de la mission en décembre dernier, lorsque la commission des finances a saisi la Cour de cette question.

Depuis les dernières élections sénatoriales, notre commission a eu le plaisir d'accueillir dans ses rangs Yannick Botrel, qui co-rapportera donc désormais avec Joël Bourdin les crédits de cette mission.

Nos collègues de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ont été invités à cette audition et notre réunion est ouverte à la presse.

Nous recevons aujourd'hui pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la septième chambre, MM. Alain Doyelle et Didier Guédon, conseillers maîtres, et Mme Michèle Coudurier, conseillère référendaire. Pour l'ASP, nous entendrons M. Edward Jossa, président-directeur général. FranceAgriMer est représenté par son directeur général, M. Fabien Bova. Enfin, pour le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, nous recevons MM. Jean-Marc Bournigal, directeur du cabinet du ministre, et Philippe Helleisen, conseiller budgétaire.

Afin de préserver une possibilité de débat, j'invite les représentants de la Cour des comptes et des administrations concernées à se limiter aux principales observations. Ensuite, chaque commissaire pourra librement poser ses questions.

J'indique, enfin, aux membres de la commission des finances qu'ils devront prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Permettez-moi avec Joël Bourdin de revenir sur les motifs qui sont à l'origine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles ainsi que la création de l'ASP.

Tout d'abord, cette investigation fait suite à des voeux exprimés tant par l'ancien président de la commission, Jean Arthuis, que par Joël Bourdin en sa qualité de rapporteur spécial. C'est un rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de l'office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) qui avait en effet conduit, en 2009, le Président Arthuis à envisager un contrôle portant sur les offices agricoles.

Dès 2001, la Cour avait dans son rapport public, suite à un contrôle portant sur la gestion des aides européennes à l'agriculture, relevé le caractère complexe et coûteux des offices et suggéré leur regroupement. Il existait alors treize structures, dont dix offices agricoles coordonnés par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA). D'après ce rapport, la gestion des offices se caractérisait par une absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles. La Cour avait recommandé une rationalisation de la gestion des aides communautaires à l'agriculture en France.

Depuis dix ans, la Cour des comptes a donc appelé l'attention des pouvoirs publics sur la pertinence d'un remaniement du dispositif national d'interventions en matière agricole.

Différentes réformes étant intervenues entre-temps, notamment la création de l'ASP, mais aussi la fusion de la plupart des offices agricoles dans FranceAgriMer, il a semblé utile de dresser un bilan de ces mesures.

Les fusions se sont-elles déroulées dans de bonnes conditions ? Conduisent-elles à des résultats satisfaisants ? Permettent-elles par exemple de dégager des économies ou débouchent-elles à l'inverse sur des coûts majorés ? En outre, les réformes réalisées sont-elles suffisantes par rapport à ce qui serait possible ou souhaitable ?

Voici quelques questions auxquelles la commission des finances espère qu'il lui sera plus facile de répondre au terme de cette enquête.

Pour conclure, je salue l'excellent travail des magistrats de la Cour des comptes, et c'est avec grand intérêt que j'ai pu échanger avec eux ces derniers jours.

Pour prolonger les propos de mon collègue, je rappelle que le travail demandé par la commission des finances à la Cour des comptes visait aussi à contrôler la mise en oeuvre des réformes engagées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il y a un an, dans mon rapport sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, j'avais observé que « les réformes des opérateurs du programme 154 appelées par la RGPP, semblent encore loin de permettre des économies dignes de ce nom ».

Pourtant, depuis le 1er avril 2009, en conséquence du mouvement de réforme impulsé par loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole et ainsi que par les décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques adoptées le 12 décembre 2007 dans le cadre de la RGPP, le paysage institutionnel des offices agricoles a été profondément réformé.

Deux axes de réforme avaient été retenus en 2007 :

- la création d'une grande agence de paiement par la fusion entre le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) et l'Agence unique de paiement (AUP) ;

- la fusion des offices agricoles dans une structure unique.

Le premier axe devait conduire, à l'horizon 2010, à un gain en effectifs compris entre 600 et 730 ETPT et à une économie budgétaire située entre 33 et 40,7 millions d'euros. Le second axe, à savoir la fusion des offices agricoles dans FranceAgriMer, devait conduire à un gain en effectifs de 260 ETPT et à une économie budgétaire de l'ordre de 15,4 millions.

Quid de ces objectifs fixés par le Gouvernement et qui concernent les gestionnaires de près de 18 milliards d'aides diverses ? La réduction des effectifs se traduit-elle par la baisse des dépenses de personnel ? A quel prix a-t-on pu éviter les conflits sociaux ? A-t-on pu rationaliser les implantations immobilières de ces structures ? Les dépenses informatiques n'ont-elles pas explosé au terme de ces fusions ambitieuses ? Comment assurer une meilleure articulation entre les interprofessions et FranceAgriMer ? En outre, le maintien de deux organismes payeurs avec une compétence géographique limitée - l'Office du développement agricole et rural de Corse (Odarc) et l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (Odeadom) - est-il justifié ?

Voici quelques questions auxquelles je souhaite que cette audition permette de répondre et je remercie à mon tour les magistrats de la Cour des comptes pour leur travail de très grande qualité. Je remercie également les autres intervenants présents devant nous d'avoir bien voulu venir éclairer la représentation nationale sur ce sujet.

L'enquête demandée par votre commission à la Cour des comptes s'est déroulée de janvier à mai 2011 et a donné lieu avec les organismes concernés et avec le ministère à une procédure contradictoire.

Tout d'abord, le rapport rappelle les circonstances dans lesquelles la réforme des offices agricoles s'est faite : la réforme a été initiée en 2003 dans le cadre de la réforme de la PAC et elle a connu deux temps. D'abord, un rythme lent avec la réduction de douze à huit au 1er juin 2006 du nombre des organismes nationaux intervenant en matière agricole. Cette première phase a duré trois ans et demi. Ensuite, le rythme s'est accéléré avec une deuxième phase initiée à l'occasion de la RGPP. Cette phase a duré vingt-et-un mois et le nombre d'organismes est passé à quatre au 1er avril 2009 : deux organismes à compétences larges - l'ASP, héritière du CNASEA et de l'AUP - et FranceAgriMer. Ensuite, deux organismes à compétence géographique spécifique : l'Odeadom et l'Odarc.

Si cette réforme en deux temps a été complexe à mener, elle a néanmoins abouti et les mesures issues de la RGPP de 2007 ont été rendues possibles par la première phase plus lente de cette réforme. Un signe positif à noter : les bénéficiaires des aides n'ont subi que de très faibles retards dans les versements qui leur étaient dus.

J'en viens à la situation actuelle. Il existe désormais quatre opérateurs : le premier est l'ASP, qui verse 9,5 milliards d'euros d'aides agricoles sur un total distribué de 16,5 milliards, cette différence s'expliquant par le fait que l'ASP, comme le Cnasea auparavant, intervient dans d'autres secteurs que l'agriculture, notamment l'emploi et la formation professionnelle. L'ASP est donc un grand guichet qui distribue quantité d'aides. 85 % des aides agricoles concernent le premier pilier de la PAC et les 15 % restant le second pilier.

Le deuxième opérateur est FranceAgriMer, qui verse 1,2 milliard d'euros d'aides exclusivement agricoles, en majorité de crédits nationaux.

Le troisième est l'Odeadom, qui verse environ 250 millions d'euros et ses aides sont très majoritairement européennes : il s'agit des programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Posei), soit l'équivalent du premier pilier de la PAC pour l'outre-mer.

Enfin, dernier opérateur : l'Odarc distribue un peu plus de 25 millions d'euros d'aides agricoles sur les crédits de la collectivité territoriale de Corse, de l'Etat et, enfin, de façon très minoritaire, de l'Europe.

Les trois premiers organismes qui sont des établissements publics de l'Etat - à la différence de l'Odarc, qui a un statut d'établissement public territorial - se sont vu assigner des objectifs de performance par leur autorité de tutelle, mais ces objectifs ont été fixés tardivement.

Un des buts de la réforme était la réduction des effectifs : de 4 000 en 2007, ils doivent être aujourd'hui légèrement supérieurs à 3 500, dont environ 2 200 à l'ASP, 1 250 à FranceAgriMer et 40 à l'Odeadom.

L'organisation sur le terrain est très différente d'un organisme à l'autre. L'Odeadom n'a pas de services déconcentrés et fait appel pour certaines tâches aux services du ministère de l'agriculture. L'ASP dispose d'un important réseau territorial mais délègue certaines tâches aux services du ministère, et FranceAgriMer fait de même.

La critique formulée par la Cour des comptes avant la réforme reste donc valable : le dispositif de distribution des aides hésite entre la logique « services de l'Etat » et la logique « offices ». Or, les ordonnateurs ne sont pas les mêmes et les comptables publics non plus, d'où un mélange qui conduit assez souvent à ne plus savoir qui est responsable de l'ordonnancement et du paiement. On se retrouve avec deux ordonnateurs d'un côté et deux comptables de l'autre, ce que la réforme n'a pas amélioré.

La rationalisation immobilière est, elle, bien avancée. En région parisienne, les offices sont regroupés depuis 2007 à Montreuil dans un immeuble de 33 000 m2, nommé l'Arborial, qui est loué à une compagnie d'assurance. Le regroupement géographique a précédé les fusions d'organismes mais cette rationalisation appelle quelques remarques. L'ASP continue, comme le Cnasea avant elle, à avoir une double implantation centrale, Montreuil qui est normalement une antenne, et Limoges qui devrait être le siège. Les surfaces par agent à Montreuil devraient être réduites, la RGPP étant plus exigeante que ne l'était la tradition dans la fonction publique. Or, et c'est dommage, le bail conclu avec la compagnie d'assurance et dont le loyer se monte à 14,3 millions par an, ne permettait de réduire les surfaces louées que jusqu'au 31 mai 2011. L'occasion n'a donc pas été saisie. Pour densifier l'occupation de l'Arborial, il n'y a plus qu'une solution : faire venir d'autres services ; puisqu'on ne peut plus soustraire des surfaces, il faut ajouter des agents. C'est d'ailleurs ce qui a été fait avec l'arrivée de l'Institut national de l'origine et de la qualité (Inao).

La rationalisation des implantations immobilières en province progresse : l'ASP avait quarante-neuf implantations au moment de sa création le 1er avril 2009. Aujourd'hui, elle n'en a plus que quarante-trois, dont cinq sont inoccupées et en instance de vente. Elle ne devrait plus en posséder que vingt-six au 31 décembre 2012. FranceAgriMer ne devrait avoir à la même date que trente-deux implantations, à comparer aux quarante-six au 1er avril 2009.

Le rapport de la Cour traite aussi des freins aux économies fixées par le Gouvernement ainsi que des évolutions envisageables.

Tout d'abord, la gestion des personnels des offices agricoles se caractérise par sa complexité, en raison de la diversité des statuts et des engagements pris lors des réformes, notamment l'absence de mobilité géographique forcée et de licenciement. Les agents de l'ASP et de FranceAgriMer pouvaient opter entre le maintien d'un statut de contractuel de droit public et celui de fonctionnaire. Cette faculté était offerte par des décrets du 20 octobre 2010 pour une durée d'un an. L'échéance de l'option vient donc d'être atteinte et les résultats de ce droit d'option doivent maintenant être connus. Les administrations et les organismes présents ont sans doute des données actualisées sur les choix effectués par les agents et sur l'impact financier de ces décisions.

Autre point : de gros chantiers informatiques sont à prévoir. Les offices agricoles, et en premier lieu l'ASP, vivent grâce à leur informatique. Le Cnasea, avant l'ASP, avait fondé sa réputation sur son aptitude à effectuer rapidement des versements de masse, cette réputation n'étant pas usurpée. L'ASP fonctionne aujourd'hui avec deux applications principales datant de 2007, Isis et Osiris. L'informatique sera inévitablement un important poste de dépenses dans les années à venir. Pour l'ASP, il ne s'agit pas de remplacer Isis et Osiris, non encore amortis, mais de procéder à une rationalisation, notamment avec l'unification des trois chaînes de paiement et des deux applications de recouvrement. Pour FranceAgriMer, un important travail de rationalisation, notamment des multiples applications existantes, devra être mené pour aboutir à deux systèmes d'information majeurs, l'un pour les aides et l'autre pour les données socio-économiques.

Enfin, un des objectifs de la réforme était de réduire les refus d'apurement des dépenses communautaires, qui sont souvent un motif d'irritation lorsque Bruxelles refuse d'admettre des dépenses déjà effectuées. Un rapport de la Cour des comptes présenté devant la commission des finances il y a trois ans avait démontré le poids relatif de ces corrections financières et le caractère le plus souvent systémique - expression moderne que l'on peut traduire par délibéré - des manquements relevés. Admettons que la réglementation européenne ne brille pas par sa clarté et qu'il y ait parfois des problèmes d'interprétation. Quelques progrès ont été relevés, mais l'absence d'unité dans les systèmes d'information des offices et le maintien des organismes déconcentrés de l'Etat dans les circuits de paiement et de contrôle des aides conduisent à constater que rien d'important n'a été fait pour réduire le montant des refus d'apurement. Sans doute la date importante dans ce domaine n'est-elle pas 2009 - l'année de réforme des offices - mais 2013, avec la nouvelle PAC.

Le nombre des organismes payeurs peut-il être réduit à l'avenir ? La tendance dans les Etats membres de l'Union européenne est de fusionner ces structures. Faudrait-il passer à un seul organisme payeur en France ? La Cour des comptes aborde la question mais ne prend pas partie. L'Odarc est un cas à part en raison des compétences dévolues à la collectivité territoriale de Corse. Il y a donc là un problème juridique. L'Odeadom existe pour des motifs politiques, c'est clair pour tout le monde, mais il n'a même pas le monopole du versement des aides agricoles outre-mer et il ne dispose pas de services sur place. Il ne s'acquitte pas non plus de sa tâche réglementaire de collecte de l'information sur l'ensemble des mesures agricoles outre-mer. La Cour des comptes a d'ailleurs récemment formulé une série de critiques, mais sans aller jusqu'à prôner sa suppression, puisque ne seraient visés que 40 emplois. Restent les deux gros organismes, l'ASP et FranceAgriMer. Dans son rapport, la Cour des comptes relève que la répartition des compétences entre eux est, dans l'ensemble, pertinente, à quelques ajustements près. Elle ne recommande donc pas la création d'un organisme unique à ce stade. En revanche, le nombre de conseils spécialisés de FranceAgriMer devrait être réduit. Si le maintien d'un nombre élevé de conseils spécialisés a pu faciliter le processus de fusion, il en existe aujourd'hui plus - onze - qu'il n'y avait d'offices avant la fusion - neuf - ce qui parait excessif.

Pour conclure, la réforme des offices agricoles comporte donc des éléments positifs et négatifs. La réforme, menée en deux temps, n'aboutit pas à un dispositif complètement rationnel et performant. Une fois encore, l'échéance de 2013 pourrait être l'occasion de nouveaux changements, mais elle reste nécessairement entourée de flou.

Initialement, il avait été prévu d'économiser de 700 à 800 ETPT dans la nouvelle agence, mais le schéma était différent car il faisait intervenir les services extérieurs de l'Etat, au niveau départemental en particulier. En définitive, ces services extérieurs ont été préservés afin de favoriser la proximité.

Concernant l'ASP à proprement parler, la fusion devait permettre la suppression de 291 ETPT. L'année dernière, un audit de l'Inspection générale des finances (IGF) a estimé que les gains attendus de la fusion avaient été surestimés tandis que ceux résultants d'une amélioration de la productivité avaient été minorés. Les objectifs ont donc été recalés et globalisés sur une nouvelle période : de 2009 à 2013, 348 ETPT devaient être supprimés, dont 160 sur la seule période 2011-2013. Nous sommes en train de tenir ces objectifs.

En ce qui concerne la fusion, les gains sont réels et ils sont dus, pour une petite partie, au rapprochement des structures, avec la suppression de certains postes de directeurs et de chefs de service, mais les marges de manoeuvre étaient relativement limitées, car notre taux d'encadrement de catégorie A est faible, de l'ordre de 20 %. En cas de réductions supplémentaires, nous risquions un phénomène de sous-encadrement. En revanche, l'essentiel des gains a été dû à la mise en commun des contrôleurs de l'AUP et du Cnasea. Le contrôle des surfaces cultivées se fait en effet d'août à septembre alors que les contrôles sur les animaux et les contrôles contractuels ont lieu tout au long de l'année. La fusion a donc permis le lissage et la réorganisation des contrôles, ce qui a engendré l'essentiel des gains de productivité.

La rationalisation du parc immobilier a été conforme aux objectifs : de cinquante-deux implantations en région, nous passerons fin 2012 à trente-deux.

Dernière question : l'établissement doit-il demeurer sur deux sites, Montreuil et Limoges ? Très honnêtement, je ne pense pas que l'on puisse nous reprocher une mauvaise utilisation de nos agents, d'autant que tous les services financiers et les ressources humaines ont été regroupés à Limoges. Les métiers sur ces deux sites sont bien distincts. Restent néanmoins quelques améliorations possibles, notamment pour l'agence comptable, car des agents opèrent des recouvrements et des compensations aussi bien à Montreuil qu'à Limoges. Mais pour rationaliser le processus, il faudrait que les chaînes informatiques soient unifiées, d'où l'intérêt du projet « chaîne comptable unique ». Des gains de productivité sont donc encore possibles, mais sur un faible nombre de postes. La vraie difficulté tient au surcoût intrinsèque engendré par le siège délocalisé : l'encadrement passe 20 000 heures par an dans les transports entre Paris et Limoges.

Nous avons, en revanche, sous-estimé les gains opérationnels permis par la fusion. C'est un point important. Il existait deux systèmes informatiques, Isis et Osiris. En basculant sur le seul Isis, nous avons réalisé d'importants gains de productivité. Nous avons également amélioré notre rôle d'organisme payeur, ce qui nous a permis de mieux respecter nos obligations communautaires dans de bien meilleures conditions.

Quand les contrôleurs arrivent dans une exploitation, ils se livrent désormais à plusieurs contrôles en une seule fois, ce qui permet à l'exploitant de ne voir le contrôleur qu'une seule fois. La qualité du service rendu est donc au rendez-vous.

En ce qui concerne les métiers, des gains de productivité sont encore possibles, grâce à la dématérialisation des procédures, notamment pour les contrats aidés. Les 150 000 employeurs de contrats aidés nous envoient leurs données par Internet, ce qui évite une saisie papier, d'où une réduction de nos effectifs.

Je finirai par quelques observations : le contrat d'objectifs et de performance, dont vous avez parlé, a été signé ce matin même par M. Bruno Le Maire.

La Cour des comptes estime que le budget informatique est élevé : 45 millions d'euros en coûts de fonctionnement pour un investissement de 218 millions. Mais il faudrait comparer le budget informatique aux prestations que nous versons, soit près de 20 milliards d'euros. Nos dépenses d'investissement doivent être analysées dans le cadre de ces prestations globales. Il me semble alors que nos coûts de fonctionnement sont tout à fait raisonnables.

Enfin, les coûts liés à la fonctionnarisation sont sensiblement plus élevés qu'initialement prévus : nous tablions sur 5 millions d'euros et il en coûtera probablement le double. Nous estimions en effet que seuls les deux tiers des agents de l'ASP opteraient pour le statut de la fonction publique. En définitive, ils sont 84 % à l'avoir fait. En outre, le coût de la fonctionnarisation doit être revu à la hausse, du fait du compte d'affectation spéciale (CAS) pensions et de la mise en place de la prime de fonction et de résultat. Enfin, pour l'ex-Cnasea, nous avons dû déboucler un système de prévoyance spécifique à l'établissement, ce qui nous a conduits à verser une indemnité de sortie d'environ un million d'euros, mais cette dépense ne sera pas reconduite.

FranceAgriMer est né de la fusion de neuf offices, chacun ayant sa personnalité, ses systèmes embarqués, son mode de fonctionnement et son type de gestion, y compris indemnitaire. Ces établissements avaient tous une gouvernance professionnelle. Elle est matérialisée par onze conseils spécialisés qui permettent à FranceAgriMer de suivre onze filières de l'agriculture et de la pêche.

Nous avons abandonné les organigrammes par filières au profit d'une logique par métiers, afin de rassembler tous ceux qui faisaient le même métier. Cette évolution s'est réalisée sans rupture de service de nos prestations. En région, l'établissement, de concert avec le ministère de l'agriculture, a placé ses délégations régionales sous l'autorité des préfets de région et des directeurs régionaux du ministère, de manière à conforter le niveau régional. Cette fusion a permis de rassembler les différentes équipes en région et de les placer sous l'autorité du directeur régional, le préfet de région devenant le délégué régional de l'établissement pour sa région. La rationalisation des actions en région est donc effective. Plus de la moitié des directions régionales auront un site commun rassemblant les agents du ministère de l'agriculture, qui exercent l'autorité fonctionnelle, et les agents de FranceAgriMer.

Cette fusion s'est réalisée dans un climat social apaisé, avec un dialogue social plus constructif que revendicatif.

Les systèmes d'informations étaient extrêmement nombreux, comme il a été dit. C'est pourquoi nous avons lancé une revue exhaustive de tous les processus de l'établissement, afin de modifier l'ensemble de notre système d'information. Comme nous ne pouvions pas arrêter tous les systèmes, nous avons procédé processus par processus. Un schéma directeur est en cours d'élaboration ainsi qu'une « urbanisation » de nos systèmes d'information.

Nous avons entendu les remarques de la Cour sur la mesure de la performance. Aujourd'hui, le processus en cours prévoit une mesure de la performance qui nous permettra de contrôler les gains de productivité.

La création de FranceAgriMer devait permettre une gestion transparente. C'est le cas aujourd'hui, tant sur le plan budgétaire qu'en ce qui concerne la gestion des effectifs.

La réduction des effectifs qui nous était assignée portait sur 210 ETPT d'ici 2013 et non 260. Nous les atteindrons, mais cela représente un effort important, puisqu'il s'agit de 15 % des effectifs de l'établissement, soit 3 % par an depuis la fusion jusqu'en 2013.

Pour les économies sur les crédits de fonctionnement, vous avez parlé de 15 millions d'euros en 2013. Cet objectif sera satisfait.

J'en viens à la répartition des compétences entre le ministère et FranceAgriMer : je précise qu'en matière d'ordonnancement et de paiement, seul l'établissement est responsable. En aucun cas, les services déconcentrés du ministère ne participent ni à l'ordonnancement ni au paiement des aides nationales ou européennes. Les aides nationales peuvent être parfois très élevées. Les aides européennes concernent soit la régulation des marchés, soit des filières plus spécifiques comme la viticulture ou l'arboriculture fruitière. Il peut nous arriver de traiter de sujets importants en matière de crédits communautaires, comme ce fut le cas il y a deux ans lors de la restructuration sucrière, qui s'est élevée à plus d'un demi-milliard d'euros. Si les services du ministère peuvent participer à certaines instructions d'aides, en particulier pour la gestion de crises, il y a une unicité en termes de gestion comptable et de paiement.

J'en viens au coût de l'intégration : le montant est plus élevé qu'initialement estimé, notamment en raison du CAS pensions et du coût des agents qui intègrent la fonction publique. Au terme de l'exercice de leur droit d'option, c'est-à-dire le 21 octobre 2011, 702 agents avaient demandé leur intégration dans la fonction publique, soit 65 % des effectifs.

directeur du cabinet du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire. - Je me félicite que le Sénat ait choisi de s'intéresser aux agences de paiement du ministère, car il s'agit d'un sujet d'importance pour nous, mais aussi pour nos concitoyens qui bénéficient des aides de la PAC.

Je remercie la Cour des comptes pour le travail qu'elle a effectué sur ces quatre établissements, car il nous permet d'améliorer leur fonctionnement. Pour le ministère, ces réformes s'imposaient : une nouvelle organisation devait permettre de clarifier les rôles des organismes payeurs tout en mutualisant les compétences. Comme nous ne pouvions pas nous permettre un ralentissement du paiement des aides aux agriculteurs, l'exercice était périlleux, d'autant que nous devions répondre également aux attentes des autorités communautaires.

Cette réforme a été rapidement mise en place, même s'il y avait eu une phase initiale en amont de la RGPP concernant la rationalisation des offices. Parallèlement, le ministère de l'agriculture a réformé la totalité de son administration centrale et déconcentrée. En dehors des opérateurs des organismes payeurs, les autres opérateurs ont également été restructurés.

Les principaux éléments chiffrés ont été cités : je n'y reviens donc pas. Ils sont déclinés dans le budget triennal 2011 - 2013 et également dans les contrats d'objectifs et de performance signés avec tous les établissements. Ces contrats permettent à l'Etat de définir les missions des établissements et ces derniers disposent alors d'une visibilité sur plusieurs années pour décliner leurs stratégies, autant en termes de personnels que de moyens qui leur sont assignés.

J'en viens à l'existence de quatre opérateurs : l'Odarc, lui, est directement lié au statut particulier de la Corse. L'Odeadom a été maintenue, car il fallait assurer une lisibilité politique des aides à l'outre-mer. En outre, les aides communautaires pour l'outre-mer étant spécifiques avec le POSEI, il était normal de maintenir en place cette structure.

Le plafond global des effectifs de l'ASP est fixé à 2 169 ETPT au 31 décembre 2012, suite aux conclusions de l'audit mené récemment par l'IGF. Pour FranceAgriMer, le plafond est fixé à 1 233 ETPT, ce qui permet à cet établissement d'assurer ses nouvelles missions, notamment l'Observatoire des prix et des marges. L'Odeadom, comme cela a été dit, n'emploie, enfin, qu'une quarantaine de personnes.

La conduite du changement peut prendre du temps, mais elle a été menée tambour battant depuis 2009. Il faut donc savoir être patient. Les effets bénéfiques de l'optimisation des systèmes informatiques ne se sont ainsi pas encore fait sentir mais il y aura des économies. La situation des agents demeure notre préoccupation principale, mais le climat social est désormais apaisé et les options ont été exercées.

En cette période d'économies budgétaires, il faut faire attention à la tentation d'aller prendre des crédits sur les dotations des opérateurs. On croit souvent que ces derniers vivent largement, mais les réformes successives leur ont imposé plus de transparence et une optimisation de leurs ressources, notamment immobilières. Leurs marges sont maintenant calculées au plus juste et c'est un point sur lequel nous sommes très vigilants.

La Cour des comptes recommande de rendre plus cohérent le partage des compétences entre l'ASP et FranceAgriMer. Où en est l'audit RGPP sur FranceAgriMer ? Pourquoi ne rapproche-t-on pas davantage les deux agences ? N'est-il pas possible de réduire le nombre de conseils spécialisés de FranceAgriMer ? Pour répondre à M. Bova, dans le cadre de la RGPP, il était bien prévu en 2008 de réduire de 260 ETP l'effectif de cet organisme, pour une économie de 15,4 millions d'euros : je n'ai pas cité ces chiffres au hasard !

Est-il légitime, monsieur Bournigal, de laisser subsister deux organismes payeurs à compétence territoriale limitée pour la Corse et l'outre-mer ? L'Odeadom ne pourrait-il pas devenir un compartiment de FranceAgriMer ? Peut-être vous heurtez-vous à des résistances venant de l'Assemblée nationale et du Sénat ?

Il y a quelques années, à la suite d'une enquête de la Cour des comptes et d'irrégularités constatées dans le versement des aides de la PAC, j'ai publié un rapport d'information sur les refus d'apurement. Les organismes payeurs n'en sont pas responsables, et c'est donc vers le ministère que je me tourne. Comment compte-t-il faire évoluer les comportements vers une plus grande régularité ?

En ce qui concerne les implantations immobilières des agences, il existe selon la Cour des capacités inutilisées, notamment à l'Arborial de Montreuil. Comment augmenter la densité d'occupation ?

On n'est pas parvenu à faire autant d'économies qu'on le souhaitait sur les dépenses de personnel de l'ASP et de FranceAgriMer. Vous nous avez expliqué pourquoi un peu rapidement. Compte tenu du rattrapage statutaire des agents, peut-on s'attendre à une baisse ou du moins à une stabilisation de la masse salariale ?

Pour les contrats d'objectifs, ils ont été signés, et de façon très récente pour l'ASP. Mais la Cour considère qu'ils ne hiérarchisent pas assez les priorités, et que les objectifs de qualité et de fiabilité comptables, voire de certification, sont insuffisants.

Au sujet des refus d'apurement, j'ai relevé une formule qui m'a troublé et qui s'adresse davantage au ministère. La Cour note ainsi dans son rapport que « ce sont les procédures décidées au niveau ministériel et les comportements qui doivent désormais évoluer vers plus de simplicité et d'efficacité et un plus grand souci de régularité ». M. Bournigal peut-il nous donner des assurances à ce sujet ?

Comment clarifier le rôle des interprofessions, cette spécificité française, et mieux les articuler avec FranceAgriMer ?

Le ministère, l'ASP et FranceAgriMer se concertent naturellement sur le partage des rôles, mais c'est une source de cohérence plus que d'économies, car le nombre d'emplois concernés est relativement faible. Nous procéderons à des ajustements dès que ce sera possible au plan administratif et informatique.

Les conseils spécialisés sont le lieu de la gouvernance professionnelle des filières, où les représentants de toute la chaîne dialoguent avec le ministère de l'agriculture, mais aussi celui des finances, puisque la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que l'administration des douanes sont représentées. Cette organisation fonctionne au plus grand profit des bénéficiaires. Elle permet de définir des règles partagées, dans l'intérêt des agriculteurs. En revanche, nous avons supprimé les conseils de direction des offices qui ont été regroupés. Ils en avaient en effet chacun un : ils ont été utilement remplacés par le conseil d'administration de FranceAgriMer. Le nombre de conseils spécialisés ne doit pas être rapporté à celui des précédents établissements, mais à celui des filières agricoles, qui sont au nombre de onze. Lors d'une enquête de la Cour sur l'office consacré aux plantes aromatiques et plantes à parfum, nous avions débattu de ce sujet et étions parvenus à une formulation satisfaisante, qui convenait aux professionnels.

FranceAgriMer est chargé de la gestion de l'Arborial et cherche à en optimiser l'occupation en suivant, avec attention, l'évolution du ratio. Nous y avons accueilli l'Inao. Mais les départs sont aléatoires, et il faut attendre de disposer d'un espace cohérent pour l'offrir à un nouvel arrivant. La ville de Montreuil fait d'ailleurs l'objet d'un classement spécifique bien qu'étant au-delà du périphérique, et les loyers de l'Arborial correspondent aux fourchettes fixées par circulaire.

Ils sont assez chers quand même !

Les interprofessions sont en effet une spécificité française et c'est une richesse. Leurs missions ont été définies par la loi de 1975 et les textes qui ont créé FranceAgriMer et l'ASP sont très clairs. Elles sont spécifiques, même s'il existe des domaines de compétence croisée où nous intervenons de manière concertée, en apportant éventuellement des cofinancements. Le président de FranceAgriMer et les présidents des conseils spécialisés s'efforcent naturellement de rationaliser les interventions ; la raréfaction de l'argent public et la difficulté de prélever des cotisations volontaires obligatoires (CVO) nous y incitent...

La qualité comptable est une préoccupation constante pour l'ASP, et nous y travaillons avec notre agent comptable. Il faut faire des progrès avec le ministère sur la comptabilisation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement : la gestion des premières est toujours très complexe, et c'est particulièrement le cas lorsque sont concernés l'État, d'une part, et un établissement public, d'autre part, car les méthodologies diffèrent. Le ministère a décidé de confier à la Direction générale des finances publiques (DGFip) et au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) une mission d'audit en vue d'une harmonisation.

La qualité comptable c'est aussi la qualité des contrôles comptables : nous avons donc entrepris de moderniser notre processus comptable pour passer à un contrôle partenarial, par exemple en ce qui concerne la prime à la vache allaitante. Nous avons déjà validé des pré-requis : deux audits renforcés sur la fiabilité des systèmes, dont les résultats sont positifs. Il s'agit de passer d'un contrôle à l'acte à un contrôle des processus, et j'espère obtenir le feu vert de la DGFip sur le contrôle partenarial avant le début de l'année prochaine, pour la prochaine campagne de versement de cette prime.

En ce qui concerne la qualité comptable, nous avons reçu des instructions précises du ministère pour renforcer le contrôle interne. Notre agent comptable parle volontiers d'un « contrôle intelligent de la dépense ».

Quant aux effectifs, je concède à Joël Bourdin qu'il était prévu de les diminuer de 260 ETP et de réaliser ainsi 15 millions d'euros d'économies. En 2013, nous en serons à une réduction de 210 ETP et à plus de 20 millions d'économies. La mission RGPP a d'ores et déjà rendu son rapport, et nous discutons avec le ministère de l'agriculture des suites à y donner : un passage en comité RGPP est prévu. Nous ne pouvons pas en préempter les décisions. En ce qui concerne la masse salariale, l'effort consenti la première année et celui qui est exigé dans le cadre de la programmation triennale ne sont pas de même ampleur. Il faut tenir compte du poids financier de l'intégration dans la fonction publique des agents de l'établissement qui étaient sous d'autres statuts : 4 millions d'euros de plus chaque année dans le compte d'affectation spéciale « Pensions », de nouvelles indemnités comme la prime de fonctions et de résultats (PRF), la revalorisation de la grille indiciaire de la catégorie B, qui représente 700 000 euros par an, etc. Au total, nous parvenons à l'équilibre entre les hausses des dépenses et la baisse des effectifs.

Le rapport a montré que la séparation de FranceAgriMer et de l'ASP était pertinente, même si quelques ajustements sont nécessaires. A la suite de l'audit RGPP, un pré-comité de suivi est prévu à la mi-novembre, et un comité de suivi en décembre. Il faut distinguer la question des missions confiées aux deux organismes, qui ne sont pas en cause, de celle de leurs moyens à moyen et long terme ; quoi qu'il en soit, il est trop tôt pour tirer les conséquences de l'audit.

Quant aux conseils spécialisés, ils sont nécessaires pour favoriser la concertation au sein des filières. Toutes les parties prenantes y sont représentées, ce qui n'est pas le cas au sein des interprofessions. Le plus souvent, ces dernières ne représentent que quelques maillons des filières.

Pour faire des économies, faut-il s'attaquer à l'Odeadom ? L'Office a déjà déménagé à l'Arborial, et il n'est pas sûr que l'on retire beaucoup d'argent d'une évolution le concernant. Ses missions ont été recadrées : le conseil des ministres d'aujourd'hui a été l'occasion de dresser un premier bilan des travaux menés l'an dernier par le Conseil interministériel de l'outre-mer. L'Odeadom s'est alors vu confier la charge de 40 millions d'euros supplémentaires pour le développement endogène des départements d'outre-mer. Il a un double rôle de concertation et d'observation économique. Il gère d'ailleurs un programme communautaire spécifique, entièrement distinct de ceux que gèrent FranceAgriMer et l'ASP.

En ce qui concerne les refus d'apurement, je me permettrai d'exprimer mon désaccord avec les formulations proposées : la France est en-dessous de la moyenne européenne, avec 0,93 % de refus contre 1,07 %, alors même que c'est le plus gros payeur d'aides communautaires. Les choses ne sont pas toujours simples, et l'Etat ne décide pas seul de l'application de la politique agricole : il doit se concerter avec les collectivités territoriales et avec les professionnels. Notre territoire est vaste et diversifié, il compte de nombreuses zones défavorisées. Nous avons choisi de préserver cette diversité. Les paiements sont tellement massifs que les dysfonctionnements sont inévitables, mais il n'en reste pas moins que notre système est assez performant. D'ici 2013, dans le cadre de la renégociation de la PAC et de la politique de cohésion, le Gouvernement entend simplifier autant que possible les procédures, mais celles-ci ne peuvent être les mêmes pour tous les territoires.

Que la France ne soit pas le plus mauvais élève en ce qui concerne la correction des dépenses au titre de l'apurement, je le veux bien. Mais le taux de refus reste très supérieur à celui du Royaume-Uni, de l'Allemagne ou du Danemark, et il est au-dessus de la moyenne.

Mais la moyenne est à 1,07 %.

En tenant compte de la pondération liée à la Grèce et à l'Italie !

Et cela dépend de la proportion des aides.

Le Royaume-Uni, l'Allemagne et le Danemark ont fait le choix de la régionalisation et de l'aide unique à l'hectare. Notre système est beaucoup plus complexe, et gère des masses financières beaucoup plus importantes : il me paraît donc assez efficace. Le ministère de l'agriculture met cependant toute son énergie à lutter contre les refus d'apurement : toute décision passe par une boucle juridique particulière, et nous discutons avec les opérateurs pour appliquer les recommandations de la Cour des comptes.

Je remercie la commission des finances d'avoir associé à cette réunion passionnante la commission de l'économie. En tant que rapporteur de la loi d'orientation agricole de 2006, j'avais défendu un amendement tendant à fusionner l'AUP et le Cnasea, et je me désole que l'ASP ait aujourd'hui deux sites : les déplacements entre Limoges et Montreuil constituent une perte de temps et d'argent. Qu'entendez-vous faire pour les rapprocher, et dans quel délai ?

Je partage l'interrogation de Gérard César. En France, le nombre d'exploitations agricoles est en baisse constante : les véritables exploitations sont aujourd'hui environ 400 000. Or, si les implantations de FranceAgriMer correspondent bien à celles des directions régionales de l'agriculture et de la forêt, l'ASP dispose de vingt-neuf sites, bientôt vingt-six. Comment rationaliser ces implantations, pour que le monde agricole en ait une vision claire ? Pourquoi ne pas privilégier l'échelon régional, même si les directions départementales des territoires jouent encore un rôle ? M. Jossa a dit tout à l'heure que des agents passaient des heures dans le train pour aller de Montreuil à Limoges. C'est du temps perdu ! N'est-il pas temps de créer un site rassemblant tous les services, sans pour autant les fusionner ?

Pour ce qui est de notre double implantation à Limoges et Montreuil, je ne vois pas de solution : comment revenir sur la délocalisation, alors que nous avons créé des emplois à Limoges et que la mairie a financé notre siège ? Les délocalisations sont, de plus, toujours douloureuses, et on perd un tiers des effectifs en cours de route.

Et ils y sont aussi bien qu'à Paris !

Pourquoi ne pas délocaliser tous les services à Limoges ?

Dans ce cas, je perdrais tous les informaticiens, alors que j'ai le plus grand mal à les recruter au niveau requis. Encore une fois, le déménagement du Cnasea d'Issy-les-Moulineaux à Limoges a fait partir 250 employés ! Heureusement, entre la décision du gouvernement d'Edith Cresson et le déménagement effectif, il s'est passé douze ans qui ont permis de recruter de nouveaux agents.

La solution passe aujourd'hui par la visioconférence, mais il faut pour cela aménager à Montreuil des salles qui ne sont pas prises en compte dans les ratios d'occupation des locaux. Nous nous efforçons en outre de limiter nos déplacements au minimum, et pour le reste nous attendons avec impatience le TGV pour nous faciliter la vie.

Le ministère de l'agriculture est aussi chargé de l'aménagement du territoire, et je puis vous dire qu'il est hors de question de revenir sur les délocalisations : nous poussons même plutôt en sens inverse. La visioconférence est une solution, qui s'impose aussi bien au ministère pour ses communications entre Paris et Toulouse, entre les services centraux et déconcentrés, ou avec les ambassades.

A l'Arborial, nous aurions pu dénoncer le contrat, mais nous avons plutôt choisi de densifier le site. Le problème est que les départs d'agents de FranceAgriMer s'échelonnent dans le temps, et que l'installation de nouveaux services suppose qu'il soit possible de dégager des plateaux assez larges. L'Inao a déjà été transféré à Montreuil, et d'autres services devraient suivre. Le ministère libérera des sites lorsque sera construit son nouveau bâtiment du douzième arrondissement de Paris.

Il est important pour l'ASP de conserver un site dans chaque région, car elle travaille aussi avec les conseils régionaux, notamment au sujet des stagiaires de l'enseignement professionnel et des apprentis. Environ 60 % de nos effectifs sont affectés à l'activité régionale de l'agence, et les régions sont très attachées à cette présence. Les délégations régionales sont aussi le point d'attache des contrôleurs : c'est l'échelon adapté. Enfin, le problème de la visibilité pour le monde agricole est limité, car ce sont les directions départementales du ministère qui gèrent le front office, le contact direct avec les agriculteurs ; le département est d'ailleurs le bon échelon de proximité.

M. le président Descheemaeker veut-il conclure ?

Je prends note de ce qui a été dit au sujet des refus d'apurement. Il y a encore des marges de progression, et il vaut mieux regarder la tête de classe que les mauvais élèves ! Les sommes en jeu avoisinent les 100 millions d'euros, ce qui n'est pas négligeable.

Il me reste à vous remercier.

Nous avons organisé cette audition en raison de l'ampleur des dispositions du projet de loi de finances pour 2012 qui concernent la péréquation entre les collectivités territoriales. La réforme de la taxe professionnelle, adoptée à la fin de l'année 2009, dans des conditions dont nous nous souvenons, a profondément modifié les ressources fiscales de chaque collectivité. Elle a rendu obsolètes les anciens dispositifs de péréquation horizontale qu'étaient les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

La territorialisation de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) risquait d'accentuer les écarts de richesse entre les collectivités. Aussi avons-nous créé des fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour les départements et les régions dans la loi de finances pour 2011. C'est aussi la raison pour laquelle les articles 58 et 59 du projet de loi de finances pour 2012 prévoient de créer un fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) et d'adapter le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) à la suppression de la taxe professionnelle.

Eric Jalon, directeur général des collectivités locales, pourra nous présenter les choix qui ont été opérés dans le PLF pour 2012 s'agissant de la péréquation horizontale. Nous entendrons ensuite notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, mais également président du comité des finances locales. Il pourra nous indiquer quelle position elle a adoptée ce matin, en commission élargie, sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les articles rattachés.

La péréquation horizontale complète la péréquation verticale qui a continué de progresser depuis 2004, au travers des dotations de solidarité urbaine (DSU) et rurale (DSR), avec la dotation nationale de péréquation, pour atteindre cette année plus de 3 milliards d'euros. L'article 125 de la loi de finances pour 2011 en a posé les principes en même temps qu'il établissait la feuille de route du Gouvernement pour préparer le PLF 2012, autour de cinq règles de fonctionnement : premièrement, la fixation ex ante d'un objectif de ressources de 2 % des recettes fiscales en 2015, mention qui demeure dans le PLF 2012 ; deuxièmement, l'alimentation de ce fonds par un prélèvement opéré sur les ressources des communes et de leurs groupements appréciées au niveau de l'intercommunalité de façon agrégée ; troisièmement, une mesure de la richesse qui prenne en compte un panier élargi et tirant toutes les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle ; quatrièmement, un reversement en fonction du potentiel financier et de critères de charges à définir ; enfin, le maintien d'un fonds de péréquation spécifique à l'Ile-de-France, dont le Sénat avait voulu voir progresser le montant.

Le rapport prévu par l'article 125 a été remis par le Gouvernement au Parlement à la veille de la présentation du budget, et après avoir reçu l'avis du comité des finances locales, le 27 septembre dernier. Il répond à six questions : les groupes démographiques permettant de déterminer les contributions des collectivités territoriales ; le seuil de potentiel fiscal moyen définissant le prélèvement ; le taux s'appliquant à ce prélèvement ; le montant maximum à instaurer le cas échéant ; les critères de ressources et de charges devant être mobilisés ; enfin, point sensible, l'articulation entre le FPIC et le FSRIF, dont vous avez rappelé qu'il devait être réorganisé pour tenir compte de la suppression de la taxe professionnelle.

En 2011, nous avons travaillé en lien aussi étroit que possible avec la représentation nationale ; vous avez bien voulu m'entendre ici même à quatre reprises. Il en a été de même avec la commission des finances de l'Assemblée nationale, ainsi qu'avec le groupe de travail constitué au sein du comité des finances locales, réunissant la quasi-totalité de ses membres, au cours de sept séances.

Premier principe, il a été décidé de créer un fonds national unique. L'idée de créer des fonds région par région a finalement été écartée, car elle n'était pas de nature à permettre une redistribution optimale. Deuxième principe, la richesse sera mesurée au niveau intercommunal, en consolidant celle des groupements et des communes membres. Nous avons dénombré 4 238 collectivités concernées, soit 2 599 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 1 639 communes isolées. Troisième principe, la progressivité de la montée en charge, avec un objectif de 250 millions d'euros en 2012, 500 millions en 2013 et 750 millions en 2014.

Mesure des ressources des communes et des intercommunalités concernées, le potentiel financier agrégé consolide au niveau d'un territoire les richesses d'un EPCI à fiscalité propre et des communes membres, quel que soit leur régime juridique et fiscal. On pourra comparer des communautés d'agglomération à fiscalité professionnelle unique avec des communautés de communes à fiscalité additionnelle et avec des communes isolées. En dépit des apparences, ce que nous présentons est plus simple.

Le panier de ressources intègre l'ensemble des ressources fiscales et des compensations issues de la réforme de la taxe professionnelle. Il est élargi à l'ensemble des taxes non affectées composant les recettes du bloc territorial communal : le prélèvement sur les produits des jeux, la surtaxe sur les eaux minérales, la redevance des mines et la taxe sur les remontées mécaniques, qui fait l'objet de réserves à l'Assemblée nationale, car elle est légalement affectée.

Une fois ces recettes définies, comment passer du potentiel fiscal au potentiel financier, en intégrant les dotations à ce panier de ressources ? Il y avait trois options : se fonder comme aujourd'hui sur la part forfaitaire des dotations communales ; prendre comme référence le potentiel financier corrigé intégrant, comme le préconisait votre commission, les dotations de péréquation ; élargir encore en intégrant les dotations intercommunales. Nous en sommes restés à la première option car les modifications de périmètres qui vont intervenir dans les prochaines années affecteront les dotations d'intercommunalité. Il nous a paru plus prudent d'attendre une stabilisation. Nous proposons d'écarter les dotations de péréquation, pour éviter les effets « miroir » affectant des communes bénéficiaires de la DSU ou de la DSR, auxquelles on reprendrait d'une main ce qu'on leur aurait accordé de l'autre.

Ce potentiel financier agrégé s'élève en moyenne nationale à 989 euros par habitant, variant de 668 euros par habitant pour les blocs territoriaux de moins de 10 000 habitants, à près de 1 300 euros pour ceux qui sont supérieurs à 200 000 habitants. On aurait pu être tenté, comme certains membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale, de comparer le potentiel financier des blocs territoriaux à la moyenne nationale. Nous n'avons pas retenu cette option. En effet, les charges des collectivités, et non seulement leurs ressources, évoluent avec la taille des collectivités. L'étude des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant a montré que le pouvoir d'achat des collectivités, relativement homogène, décroît légèrement avec leur taille. C'est ce que confirme l'effort fiscal par collectivité.

Ensuite, au sein de chaque strate, on observe une grande diversité de situations. Pour les collectivités de moins de 10 000 habitants, par exemple, le rapport de l'écart-type au potentiel financier agrégé moyen de la cohorte est de 55 %, ce qui révèle une forte dispersion. Le Gouvernement propose de retenir six strates démographiques : moins de 10 000 habitants, 10 000 à 20 000, 20 000 à 50 000, 50 000 à 100 000, 100 000 à 200 000 et plus de 200 000 habitants. Cela permet d'homogénéiser les contributions au sein de chaque strate, tant en nombre de collectivités qu'en proportion de population contributrice, contrairement au scénario « déstratifié », dont nous avons remis les simulations au groupe de travail du comité des finances locales.

Ce prélèvement obéit à certaines règles. Pour obtenir 50 % de blocs territoriaux contributeurs, le Gouvernement propose de fixer le seuil du prélèvement à 90 % du potentiel financier moyen du groupe démographique. Le mécanisme de calcul assure au prélèvement un caractère progressif et non pas proportionnel, en supprimant les effets de seuil.

Nous aurons trois catégories de contributeurs : les intercommunalités, leurs communes membres et les communes isolées. Le Gouvernement propose que la répartition des contributions entre les deux premières soit proportionnelle aux ressources fiscales de l'EPCI minorées des attributions de compensation et à la part des ressources des communes membres dans le potentiel fiscal agrégé. Tel serait le droit commun. Le projet de loi ouvre la possibilité, pour une intercommunalité, de se mettre d'accord à l'unanimité sur une autre répartition. En outre, une collectivité pourra être à la fois contributrice et bénéficiaire. Nous avons débattu avec la commission des finances de l'Assemblée nationale pour savoir si les 250 millions d'euros affichés en 2012 correspondaient au montant réel du fonds ou s'il fallait distinguer entre le montant brut prélevé et le net reversé aux collectivités. D'après nos simulations, il n'y aurait qu'environ 1,5 % de recouvrement entre prélèvements et reversements : le montant brut s'élèverait à 250 millions d'euros et le net à 247 millions. D'autres mécanismes de péréquation horizontale, comme celui sur les droits de mutation à titre onéreux, montrent un écart beaucoup plus important : 440 millions en brut et 350 millions en net.

Pour la répartition entre les communes membres et leur EPCI, le projet de loi propose que le reversement s'effectue au prorata des ressources de chaque membre. Les communes membres pourront déterminer à la majorité qualifiée la part revenant à l'intercommunalité en fonction de son coefficient d'intégration fiscale (CIF). Quant à la répartition entre les communes membres, elle ne pourrait être modifiée qu'à l'unanimité.

Le Gouvernement propose deux critères de reversement : le potentiel financier agrégé et le revenu par habitant, critère de charge qui paraît pertinent pour la totalité des communes, qu'elles soient urbaines ou rurales, centrales ou périphériques.

Certains membres du comité des finances locales nous ont demandé de prendre en compte le critère d'effort fiscal. Nous travaillons aux modalités d'une telle prise en compte, nous n'y avons aucune opposition de principe.

Dans la synthèse présentée au comité des finances locales, que je tiens à votre disposition et qui figure dans le rapport du Gouvernement au Parlement, figurent les totaux de contribution et de reversement par strate. J'attire votre attention sur la difficulté de lire ces chiffres, qui mêlent dans chaque strate des blocs territoriaux et des communes isolées, en particulier dans les strates intermédiaires de 20 000 à 50 000 habitants et de 50 000 à 100 000 habitants.

Il n'y a plus de communes isolées !

Si, en Ile-de-France, qui a une culture d'intercommunalité moins complète que les autres régions.

Elles continueront d'exister dans les trois départements de la petite couronne d'Ile-de-France. Le poids de ces communes explique le solde un peu moins favorable constaté pour ces strates intermédiaires.

Pour l'articulation avec le FSRIF, le Gouvernement s'est inspiré des travaux conduits au sein du syndicat d'études Paris-Métropole, qui avaient recueilli un assez large consensus. L'objectif est fixé ex ante, avec une montée en charge progressive, à 270 millions d'euros en 2015, conformément à ce qui avait été inscrit au budget 2011 à l'issue d'un amendement sénatorial. Une commune pourra être à la fois contributrice et bénéficiaire. Subsistera le premier prélèvement du FSRIF, auquel seront soumises les communes d'Ile-de-France, calculé par rapport à l'écart au potentiel financier moyen au carré, pour assurer une certaine progressivité.

L'articulation avec le FPIC sera simple. En amont, le potentiel financier agrégé retenu pour les collectivités d'Ile-de-France sera minoré ou majoré de l'effet du FSRIF. En outre, le Gouvernement propose un mécanisme global de plafonnement des deux dispositifs à 15 % du potentiel financier agrégé des collectivités concernées, qui reste à débattre.

C'est énorme !

Merci pour votre invitation, c'est toujours avec un grand intérêt que je viens échanger et apprendre ici.

Permettez-moi de revenir sur ce que nous avons voté vendredi 21 octobre sur les 200 millions d'euros d'effort demandés aux collectivités territoriales. Nos décisions ont été guidées par un principe : garantir au minimum la reconduction des dotations de 2011.

Sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), le bloc communal et les départements et régions étaient traités différemment. Le montant de la DGF communale, supérieur à 20 milliards d'euros, a été reconduit à l'euro près. La péréquation au sein du bloc communal - augmentation de 60 millions d'euros de DSU, de 39 millions de DSR, d'une dizaine de millions de la dotation nationale de péréquation - et la prise en compte des besoins de l'intercommunalité et de l'évolution démographique, au total 240 millions d'euros, sont financés par un prélèvement sur la part garantie de la DGF à hauteur de 140 millions d'euros et pour 100 millions d'euros sur la compensation de la base salaire de la première réforme de la taxe professionnelle.

Pour les départements, la DGF devait augmenter en 2011 de 64 millions d'euros pour faciliter la péréquation de la dotation de fonctionnement minimale et de la dotation de péréquation urbaine. Pour les régions, était prévue une augmentation de DGF de 13 millions d'euros. Nous avons décidé de traiter les départements et les régions de la même manière que les communes et les intercommunalités, et de reconduire leur DGF 2011 à l'euro près, ce qui représente un gain de 77 millions d'euros. Nous avons supprimé la majoration de 37 millions prévue pour les FDPTP, pour reconduire strictement les crédits prévus pour 2011.

Le Sénat avait créé un prélèvement sur recettes spécifiques, appelé « TGAP granulat », que vous connaissez bien, monsieur le Président...

Absolument !

Nous avions discuté de son éventuelle suppression, vous n'y étiez pas hostile. Nous avons abandonné l'abondement de 23 millions prévu dans le budget à ce titre. Une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros au fonds des catastrophes naturelles n'est pas mise en place, car il dispose actuellement d'une trésorerie suffisante. La compensation de 9 millions de la taxe « flipper », supprimée en 2006, n'est pas non plus reconduite.

Tout cela s'élève à 166 millions d'euros. Il restait 34 millions d'euros à trouver, qui vont être prélevés par l'Etat sur la hausse des amendes de police. Le partage équitable mis en place l'an dernier ne devait plus jamais être remis en cause mais, en 2012, exceptionnellement, ce partage, comme le pâté de cheval et d'alouette, sera de 80 % pour l'Etat et de 20 % pour les communes sur la hausse du produit des amendes, au lieu de 53 % et 47 %. Il s'agit ici des augmentations, le montant des amendes 2011 est sécurisé pour 2012.

Voilà comment nous avons obtenu les 200 millions...

Venons-en à la péréquation...

Ce matin, nos discussions ont porté d'abord sur la péréquation verticale. Nous avons adopté un amendement qui protège la dotation de péréquation urbaine des départements. Nous mettons en place un cliquet analogue à celui de la dotation de fonctionnement minimale des départements ruraux.

Le nouveau potentiel financier des départements conduit à des reclassements parfois surprenants. Certains départements, auparavant considérés comme riches deviennent pauvres et vice-versa. Par exemple, le département des Yvelines avait de bonnes bases et de faibles taux de taxe professionnelle. On multipliait auparavant ses bases importantes par un taux moyen national plus élevé que son taux réel. La réforme remplace la taxe professionnelle par la CVAE, ou par des dotations, calibrées sur les recettes effectives. Comme on retient le produit réel, les Yvelines se trouvent déclassées, de même que le Loiret. Des départements considérés comme plutôt pauvres, comme la Creuse, se retrouvent dans le haut du tableau. Je ne sais pas ce qu'il en est de la Mayenne...

Elle est très pauvre !

Tout cela a été calculé sur la base de simulations qui sont à prendre avec beaucoup de précautions, parce que les hypothèses de répartition de la CVAE sont encore provisoires. La valeur ajoutée est désormais saisie au niveau de l'entreprise. Nous nous sommes efforcés, pour la répartition entre chaque établissement, de privilégier des critères physiques objectifs, comme l'effectif ou la surface, mais nous ne disposons pas des données. Le ministère des finances ne les aura pas avant, au mieux, fin novembre, sinon à la fin de l'année. Or, les départements bénéficient de 48,5 % de la CVAE. Quoi qu'il en soit, il y aura des reclassements, difficiles à expliquer. C'est un vrai casse-tête pour l'Association des départements de France, qui y travaille.

Dans ce monde qui change, il nous a paru plus sage de garder des repères et le meilleur des repères, c'est de garantir ce que vous aviez avant.

Tout ça pour ça !

C'est ce que nous avons voté pour la DSU. Quant au FPIC, nous avons eu un très long débat sur les groupes démographiques. Nous sommes dans une situation paradoxale : le groupe de travail que nous avions constitué autour de Jean-Pierre Balligand et de Marc Laffineur avait conclu à la non-stratification. Votre groupe de travail, qui m'avait entendu en juillet dernier, avait conclu plutôt à la mise en place de groupes démographiques.

Pour que la réforme se fasse.

Finalement, nous avons rejeté les amendements de déstratification, mais nous avons adopté un amendement d'attente de Jean-Pierre Balligand, créant une nouvelle strate de 0 à 2 500 habitants, pour mieux protéger les petites communes rurales.

Très bien !

C'est absurde !

Je ne suis pas sûr que les résultats soient à la hauteur des espérances, mais nous verrons bien !

Nous avons eu un autre débat sur la prise en compte des dotations de péréquation, que proposait Jean-Pierre Balligand et Marc Laffineur Nous avons repoussé leurs amendements, à cause de l'effet miroir évoqué par Eric Jalon. Il est difficile de prendre en compte les ressources de la péréquation au sein même de celle-ci. J'ai toujours dit au comité des finances locales que, dans un premier temps, il ne vaut mieux pas les prendre en compte, par prudence. La taxe sur les remontées mécaniques a été sortie du potentiel financier agrégé...

C'est très important pour les communes de montagne !

Juridiquement, l'auteur de cet amendement a raison : c'est une taxe affectée. J'aurais espéré un élan de générosité, car ce sont des ressources importantes. On prend enfin en compte les produits des jeux...

Les hippodromes ?

C'est très peu !

Nous avons eu une discussion sur l'effort fiscal, qui est liée à la question des strates. Si on prend en compte l'effort fiscal, on pénalise les communes rurales.

Et l'intercommunalité ?

On peut imaginer de le prendre en compte au niveau de la redistribution, en le plafonnant, bien sûr ! Certains considèrent que c'est une hérésie, parce que cela revient à donner une prime à ceux qui augmentent les impôts.

C'est vrai !

C'est un débat !

Nous n'avons pas adopté les amendements relatifs à l'effort fiscal.

Sur le FSRIF, nous avons adopté un amendement selon lequel les communes qui ont un indice synthétique de charges supérieur à 1,2 ne seront pas prélevées au titre de ce fonds. C'est la position de Paris-Métropole. A l'inverse, celles qui ont un indice inférieur à 1,2 ne bénéficieront pas du fonds. Comme nous n'étions pas sûrs de ce coefficient, nous l'avons remplacé par la notion de médiane. En revanche, pour bien protéger la province, nous avons rejeté tous les amendements refusant la « double lame », c'est-à-dire le double prélèvement FSRIF et FPIC. En Ile-de-France, beaucoup de communes de proche banlieue bénéficient du FSRIF et sont prélevées au titre du FPIC. Nous n'avons pas accepté les amendements qui tendaient à l'interdire. L'articulation proposée par le Gouvernement a été adoptée.

Sur les droits de mutation, qui sont très cycliques, nous avons adopté l'idée de création d'une réserve, au-delà de 300 millions d'euros, pour les années où il y aurait moins de grain à moudre.

La commission des finances s'est beaucoup investie sur ces sujets, notamment au sein du groupe de travail dont les rapporteurs étaient Philippe Dallier, Charles Guené, Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier.

En effet ! Vous avez déjà répondu par anticipation à la question que je souhaitais vous poser sur les simulations. J'ai cru comprendre que vous ne les estimez ni fiables ni détaillées, en tout cas sur la CVAE...

Mais sur le reste, oui !

Sur la péréquation, la méthode proposée est-elle la bonne ? Nous sommes quelques-uns à penser qu'il faudrait, comme en Allemagne, fixer un objectif de réduction des écarts de richesses entre collectivités, à un horizon palpable. Cette méthode simple engage un gouvernement et permet de mesurer la trajectoire. Le rapport de la Cour des comptes avait mis en évidence des écarts importants. Quant aux strates, mieux vaut en prendre six ou sept. Mais comment lisser l'effet de seuil pour ceux qui se situent en haut d'une strate ?

Enfin, vous n'avez pas évoqué les fonds départementaux et régionaux de péréquation de la CVAE. Le projet de loi de finances ne revient pas sur ce qui a été voté en 2010. Or, le dispositif s'appliquant aux seules collectivités dont la CVAE a augmenté plus fortement que la moyenne nationale, je crains qu'il ne représente que peu de chose. Ne faut-il pas élargir les critères de prélèvement ?

Notre travail a été une véritable coproduction entre le groupe de travail, le comité des finances locales et les associations d'élus. Nous sommes parvenus à une architecture acceptée de tous ou presque. Le nouveau calcul du potentiel financier amènera à définir des critères de charges afin de rétablir un ordre de classement qui corresponde à la réalité de la richesse des départements. Ce que vous avez dit de certains départements vaudra pour certaines communes également : celles qui avaient des bases faibles et des taux élevés de taxe professionnelle, par le biais de la DCRTP et du FNGIR, verront leur place considérablement modifiée dans le classement. Il y aura forcément un travail à faire pour éviter qu'elles ne soient trop pénalisées, sachant que cela aura une incidence sur la DGF, via le complément de garantie, qui sera diminué en fonction du nouveau potentiel fiscal.

Au sein du potentiel financier, nous avions proposé d'englober les dotations de péréquation verticale. La péréquation horizontale arrive en fin de parcours, après le calcul de la richesse de chaque ensemble, péréquation verticale comprise.

Les strates se justifient, car les charges augmentent avec le nombre d'habitants. Les blocs ruraux de moins de 10 000 habitants sont plutôt gagnants : les groupements supérieurs à 200 000 habitants sont contributeurs à hauteur de 13 millions d'euros, les groupements inférieurs à 10 000 habitants bénéficiaires à hauteur de 18 millions. Néanmoins se pose la question des collectivités situées en haut de seuil : le potentiel financier des moins de 10 000 habitants varie de 1 à 2 (de 500 à 1 000 euros) tandis que l'écart, au-delà, ne varie que de 1 000 à 1 300. Le seuil de 10 000 est pénalisant, le mieux est à mon sens de retenir celui de 5 000.

C'est juste !

Un système logarithmique cependant éviterait, comme pour la DGF, tout effet de seuil...

Le Sénat souhaite prendre en compte une partie de l'effort fiscal, car avant d'aller chercher de l'argent chez les voisins, il faut tout de même avoir fait un minimum d'effort pour mobiliser la richesse locale !

Le groupe de travail est satisfait, car le texte correspond à ses travaux et ses conclusions : l'Assemblée nationale a eu une réaction plutôt positive. J'aimerais bien réduire les écarts entre collectivités, mais, si l'on appliquait directement le système allemand en France, cela ne se passerait pas bien ! La phase intermédiaire est utile.

Je pense que des amendements seront déposés pour traiter le cas des communes pauvres au sein d'un ensemble riche. Faisons attention à conserver la logique des ensembles territoriaux. Dans la répartition et le prélèvement, il sera bon d'avoir un système automatique, car les communes riches auront quelque difficulté à s'accorder pour laisser une voix à la commune pauvre... Mais ne touchons pas à l'aspect territorial, il est excellent.

Devons-nous conserver le terme de « potentiel » ? Nous parlons bien de richesse réelle !

Pour que la réforme soit bien acceptée, les strates sont nécessaires, mais sont-elles indispensables ? Elles intègrent déjà largement les charges. Si on en tient compte dans l'appréciation de la richesse, puis dans la redistribution, c'est peut-être beaucoup... Doit-on descendre à 2 500 habitants ? On peut envisager une strate à 5 000 ou à 10 000 - peut-être faut-il s'arrêter à 7 500.

Le groupe de travail a souhaité que toutes les ressources soient prises en compte dans le potentiel financier, y compris celles issues de la péréquation verticale. Cela ne bouleverse pas l'ensemble.

L'Assemblée nationale estime qu'un critère d'effort fiscal pénaliserait les communes rurales. Il faut y faire attention : si nous l'intégrons, il sera raisonnable de le pondérer. S'agissant du double prélèvement sur l'Ile-de-France, vous avez raison de résister, sinon ce serait comme si l'on créait un fonds distinct pour cette région ! On peut bénéficier du FSRIF, mais être riche au niveau national... Enfin, je suis un peu inquiet pour la péréquation départementale et régionale : a-t-on fait un travail aussi fouillé que pour le bloc communal ? Je n'en suis pas certain.

Il est regrettable de ne pas prendre en compte la dotation d'intercommunalité dans le potentiel financier agrégé. En Ile-de-France, l'entrée dans une intercommunalité n'est pas obligatoire. Pour les communes isolées, ce sera la double peine : la dotation pour les intercommunalités est prise en compte dans le calcul de l'enveloppe globale, donc les communes isolées y contribuent, mais elle n'est pas prise en compte quand on parle de péréquation. Où est l'équité ?

Faut-il intégrer les dotations de péréquation verticale ? Je suis partagé. On veut faire du FPIC une voiture-balai, parce que l'on a refusé de toucher à la DGF ou à la DSU - la réforme amorcée il y a quelques années a été abandonnée. Tous les correctifs doivent dès lors être apportés au niveau du FPIC. Je préfèrerais que les inégalités soient corrigées en amont.

Vous n'avez rien dit de l'indice synthétique qui sert de redistribution au FSRIF : retenez-vous l'option défendue par Paris Métropole ou proposez-vous autre chose ?

Lorsque l'on a décidé le financement de 70 000 logements en région Ile-de-France, on avait imaginé un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux des communes. Mais l'objectif est fixé à l'Ile-de-France. Il ne faudrait pas généraliser le prélèvement et réduire le versement aux seules communes qui concluront un contrat de développement territorial, car d'autres contribuent à l'effort de construction...

Je partage votre avis au sujet des strates : il faudrait sans doute examiner la pertinence du seuil à 2 500 habitants. On aura une difficulté dans le haut de la strate : un bloc territorial à 9 990 habitants sera considéré comme riche dans sa strate, tandis que le bloc à 10 100 habitants sera regardé comme pauvre dans la sienne. Nous examinerons la situation des collectivités concernées.

Le dispositif tel que présenté par le Gouvernement ne comporte pas d'autres effets de seuil. Le prélèvement est en effet fonction de l'écart au potentiel financier agrégé moyen de la strate, avec un système progressif, donc lissant. Nous avons procédé à des simulations à prélèvement stratifié et à prélèvement non stratifié. Il en ressort que les communes bénéficiaires de la DSU cible versent une contribution de 14 millions d'euros au FPIC et reçoivent 29 millions dans le système stratifié ; le résultat est inverse en système déstratifié : leur versement est de 17 millions et leur retour inférieur à 5 millions. C'est un des éléments qui m'a conduit à recommander la stratification. Sans elle, le dispositif serait difficilement acceptable.

Quant au potentiel financier corrigé, faut-il prendre en compte les dotations de péréquation verticale dans la mesure de richesse, pour faire du FPIC une péréquation de fin de parcours ? Je ne suis pas hostile au principe, mais aujourd'hui, la péréquation verticale qui s'opère sur le bloc communal (DSU, DSR, DNP) va représenter 3 milliards d'euros. La péréquation horizontale qui se met en place portera, elle, sur 250 millions d'euros l'an prochain. Elle est négligeable au regard de la première : comment en corrigerait-elle les écarts ? Attendons la montée en puissance du FPIC, alors, nous pourrons traiter de l'articulation entre les péréquations horizontale et verticale.

Si le texte du Gouvernement ne revient pas sur les dispositions votées en loi de finances pour 2011 concernant les régions et les départements, c'est qu'elles entreront en application véritable en 2013, au vu des ressources de CVAE 2011 et 2012, que nous ne connaissons pas encore. S'il y a lieu d'y revenir, ce sera plutôt en loi de finances pour 2013...

On connaît tout de même le produit de la campagne CVAE de 2010 ! Il serait possible et souhaitable d'entamer des évaluations sur cette base !

Non, car la répartition entre collectivités n'est pas encore connue : elle a été modifiée par le décret publié en juin dernier : les effets n'apparaîtront que fin novembre. Le Gouvernement avait initialement envisagé la répartition de la CVAE comme fonction de la masse salariale. Mais prenons l'exemple de la Société Générale : l'implantation de Courbevoie regroupe tous les traders, l'établissement de Saint-Amand-Montrond compte seulement des caissières. On a donc décidé de prendre en compte les effectifs. Pierre Jarlier parlait de coproduction, et c'est effectivement vous qui avez trouvé la solution pour les secteurs industriels. La taxe professionnelle reposant largement sur les équipements et biens mobiliers (EBM), les villes industrielles étaient bien dotées. A supprimer les EBM de l'assiette pour retenir essentiellement la valeur ajoutée, on prenait le risque de tout transférer sur les sièges sociaux en région parisienne. On a alors doublé la part du facteur effectifs. De même pour le critère de surface, nous avons opté pour une pondération en faveur des implantations industrielles.

Dès que nous disposerons de la répartition de la CVAE, le mois prochain, il faudra se mettre au travail car le nouveau potentiel financier sera plus affecté par l'effet CVAE dans les départements et les régions que dans les communes, sauf cas extrêmes (Dunkerque, Fos, étang de Berre...). Pour les départements, la CVAE représentera 48,5 % des ressources. Connaître la répartition de la CVAE est donc essentiel dans leur cas, comme dans celui des régions, qui compteront 25 % de CVAE parmi leurs recettes.

- Présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente -

La modification du mode de calcul du potentiel financier provoque, au niveau des communes en particulier, un certain nombre de variations. C'est pourquoi le projet de loi de finances, dans son article 55, renforce les garanties pour la DNP, la DSU et la DSR.

Le cas d'une commune pauvre dans un ensemble riche - et inversement - est une vraie question, mais il faut maintenir la mesure de la richesse au niveau agrégé du territoire, sans s'interdire de rechercher d'autres moyens de répartition du prélèvement ou du reversement entre les EPCI et leurs membres. Mais gardons-nous, après avoir réussi à simplifier le système, d'inventer d'incompréhensibles moulinettes à répartition ; posons aussi une règle d'unanimité, afin qu'aucune commune ne soit victime des autres et que la libre administration des collectivités ne soit pas égratignée... Soyons extrêmement vigilants sur les équilibres.

L'effort fiscal, introduit avec modération, plutôt pour le reversement que pour le prélèvement - « aide-toi, le ciel t'aidera » - me semble possible. Les critères de l'indice synthétique du FSRIF sont calés sur les choix de Paris Métropole : revenu par habitant, logements sociaux, potentiel financier. Le critère de l'APL est écarté.

C'est bien dommage.

Rassurons les maires bâtisseurs : outre les contrats de développement territorial, les contrats d'habitation, qui témoignent d'un effort de construction, seront pris en compte.

Je suis heureux du travail accompli, auquel j'ai participé comme membre du comité des finances locales. Inclure dans le potentiel financier les dotations d'intercommunalité et les dotations de péréquation verticale me semble judicieux. Vous rapprochez, monsieur Jalon, les 3 milliards de la péréquation verticale des 250 millions d'euros de la nouvelle péréquation horizontale. Mais le chiffre de 3 milliards est plutôt à comparer aux 76 milliards du potentiel financier national. Il est dommage, injuste même, de ne pas tenir compte de ces ressources.

Quant au FSRIF, je me réjouis de l'absence d'effet de seuil, car il était parfois considérable : ma commune payait un gros montant au fonds. Elle touche la DSU et voilà qu'elle n'a plus rien à payer au fonds de solidarité ! Je m'en étonne, même si cela m'avantage...

Cela a été supprimé, en raison précisément des effets de seuil.

Le plafond de 15 % de recettes me paraît très élevé. A Paris, Puteaux ou Courbevoie, les plafonds ont été gelés, par négociation avec Paris Métropole, à un niveau bien inférieur. Même si le plafond était abaissé à 10 %, je ne sais pas comment je ferais face.

On définissait jusqu'à présent le potentiel fiscal comme la mesure de la richesse communale ou intercommunale. Or ici on parle de potentiel fiscal pour désigner les ressources financières réelles. Ne vaudrait-il pas mieux retenir un autre terme ?

Il serait effectivement plus juste de parler d'indicateur de ressources...

global !

Je pense moi aussi qu'il faut inclure l'effort fiscal dans le calcul du montant du reversement. J'ai cru comprendre que les reversements seraient pilotés par les communautés de communes.

Oui, elles verseront un montant inversement proportionnel à la richesse de chaque commune membre.

Un bien mauvais rôle pour elles ! Cette sale besogne compliquera la vie des communautés.

La loi fixera les critères : on peut en changer localement, mais sur décision unanime.

Le calcul sera effectué par la direction générale des collectivités locales, et transmis aux EPCI par l'intermédiaire des préfectures.

Mon groupe réclame depuis des années des avancées sur la péréquation, promises après la décentralisation Raffarin et inscrites dans la Constitution : nous nous réjouissons donc que ce chantier soit lancé, même s'il a fallu pour cela les effets pervers de la réforme de la taxe professionnelle. Qu'importe le flacon, peut-on répondre, pourvu qu'on ait l'ivresse : mais les collectivités connaîtront-elles l'ivresse ? Je crains que non, quand la péréquation horizontale porte sur 250 millions d'euros seulement...

Ce n'est que le début.

Il importe de bien peser nos choix car demain, on observera peut-être une vive montée en puissance : réfléchissons donc bien à ce que nous instaurons. Nous en reparlerons à l'occasion des amendements.

Sur le potentiel, on a parlé de chiffres compris entre 668 et 1 300 euros pour le potentiel moyen. Comment corrigez-vous les effets de seuil ? Vous avez certes calculé le delta par rapport à la moyenne, mais d'une strate à l'autre, la moyenne est différente. Si le delta par rapport à la moyenne change au saut de strate, il y a bien un effet de seuil ! Comment le corriger ? Nous proposerons nos solutions par voie d'amendement.

Comment le seuil de prélèvement de 90 % fonctionne-t-il ? On prélève ceux qui ont une capacité financière supérieure à la moyenne de 90 %, mais quid des communautés et des communes membres ?

J'ai participé au groupe de travail et suis membre du comité des finances locales. Le système me semble d'une complexité inouïe, pour 250 millions d'euros la première année, et pour quelle efficacité ? Les travaux d'Alain Guengant et Guy Gilbert sur la péréquation soulignaient que l'efficacité en cette matière exige des sommes importantes. Ici, la situation est bien fragile. De vos réponses, je ne retire pas de certitudes. Comment les résultats se verront-ils sur le terrain ? Faut-il ou non des strates ? Comment mesurer les écarts ? Cela n'est pas si simple ! A ce stade de l'analyse, la construction me paraît complexe, mais incertaine dans sa capacité à répondre aux attentes de nos concitoyens. On a parlé des collectivités riches, mais les investissements diminuent, la capacité d'action publique également. Je suis dubitative sur une réforme aussi lourde, pour des effets aussi ténus à en attendre.

Le chiffre de 668 euros par habitant correspond-il au potentiel financier agrégé des ensembles de moins de 10 000 habitants ?

Exactement.

La direction générale des collectivités locales fournira-t-elle les chiffres du reversement aux communautés de communes ?

Oui, par l'intermédiaire des préfectures.

Donc sur la base d'un document précis. Très bien.

La prise en compte ou non de l'effort fiscal a suscité bien des différends dans chaque famille politique, à l'époque de la péréquation verticale. Désormais, le cadre est différent car nous parlons de péréquation horizontale. La pertinence du critère n'est plus discutable.

J'applaudis la superbe construction intellectuelle, mais je ne suis pas pleinement satisfait. Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué, n'est-ce pas ? Je préfèrerais que l'on identifie les besoins réels. On a instauré la sécurité sociale pour que chaque citoyen vive décemment. Il faut appliquer le même raisonnement aux collectivités. Les communes rurales ne parviennent plus à entretenir les espaces naturels, faute de moyens. Aucune commune ne veut être qualifiée de riche, tout au mieux, aisée, en faisant remarquer qu'elle a beaucoup de charges. Le contribuable qui perçoit un revenu de 500 000 euros invoque-t-il ses trois résidences secondaires, ses deux voitures et son yacht pour refuser l'imposition ? Il convient de prendre en compte les besoins de base des collectivités. Si l'on se donne un cap ambitieux, très bien, mais avec un objectif à 2 %, le système est ridicule, sinon risible.

Je ne trouve pas cela risible. Certains disent que 2 % sont insuffisants, qu'un milliard d'euros équivaut à pas grand-chose ; d'autres affirment que le système est compliqué et le changement trop rapide. Je réponds aux uns et aux autres que nous cherchons une voie raisonnable : un milliard d'euros en 2015, ce n'est pas rien, comparé à une DSU de 1,3 milliard et à une DSR de 800 millions. La DSU a doublé depuis 2004 : le chemin a été long, en comparaison de la progression que nous allons connaître en quatre ans pour le FPIC. Les qualificatifs employés ne sont pas mérités.

Les deux plafonnements, le premier à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement, le second à 10 %, font un total de 15 %. Si le débat parlementaire ramène ce seuil à 10 %, la montée en puissance du fonds en sera facilitée pour les plus gros contributeurs.

Nous pourrions, Joël Bourdin, remplacer le terme de potentiel fiscal par un « indicateur de ressources intercommunales agrégées », je n'y vois pas d'obstacle. Pour calculer le reversement, on agrège toutes les ressources de l'intercommunalité et des communes membres, et si l'ensemble est supérieur de plus de 90 % à la moyenne de la strate, on prélève, proportionnellement à l'écart à la moyenne. Il n'y a pas, je le répète, d'effet de seuil. Un passage de strate peut certes causer des perturbations, qui s'effacent lorsque la population est stabilisée. La direction générale des collectivités locales notifiera à chaque bloc le montant du prélèvement ou reversement ainsi que la répartition. Un autre type de répartition peut être adopté, à l'unanimité des communes membres et de l'EPCI. C'est notre devoir d'administration d'Etat de transmettre à chacun les résultats du calcul.

On n'a rien fait depuis l'inscription de la péréquation dans la Constitution, dites-vous. La DSU et la DSR ont pourtant doublé ! Depuis la réduction des indexations de la DGF et le gel de l'an dernier, la péréquation intervient par redéploiement au sein des dotations. C'est que le Gouvernement a considéré impossible de geler ses concours financiers sans poursuivre l'effort de péréquation.

Système complexe ? Ce jugement me laisse perplexe ! François Fortassin demande qu'il soit tenu compte de l'entretien des espaces mais une commune urbaine a d'autres charges, liées plutôt aux problèmes sociaux. Toutes ces particularités sont déjà prises en compte dans les dotations. Après du sur-mesure compliqué, nous avons visé la simplicité : non plus 36 000 communes mais 4 000 blocs territoriaux ; deux critères simples : richesse relative et revenu par habitant. On a rarement fait aussi simple, même s'il est besoin de faire preuve d'un esprit didactique.

Je parlais de complexité dans le mode de détermination des prélevés et des bénéficiaires, non dans le choix des critères.

Les premières simulations ont été envoyées à la commission des finances de l'Assemblée nationale. Nous allons les affiner pour simuler l'impact d'un système non stratifié et pour intégrer les modifications des députés - vous pourrez ainsi en mesurer la portée. Nos simulations sont individualisées, bloc par bloc, et nous pouvons descendre au niveau infra-bloc sur demande.

Peut-on connaître le potentiel agrégé le plus haut et le plus bas ?

Je vous ferai transmettre les chiffres.

Nos collègues pourront prendre connaissance également du rapport du Gouvernement au comité des finances locales.