- n° 247 (2008-2009), autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur les gains en capital ;

- n° 451 (2008-2009), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune ;

- n° 452 (2008-2009), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus.

a indiqué vouloir donner, dans son exposé, la priorité à l'avenant à la convention franco-belge en raison de l'importance des enjeux humains et économiques que celui-ci représente pour les travailleurs frontaliers résidant en France et travaillant en Belgique. Faisant le point sur l'étude approfondie qu'il a réalisée, il a évoqué les auditions respectives du Regroupement des transfrontaliers du Nord, des Ardennes et de l'Est, ainsi que des membres des services du ministère des affaires étrangères et européennes et du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

Puis il a exposé les enjeux et les circonstances de la négociation qui ont conduit à la conclusion de l'avenant.

S'agissant des enjeux, il a indiqué que l'avenant avait pour objet de maintenir le régime fiscal des travailleurs frontaliers de France exerçant leur activité dans la zone transfrontalière belge jusqu'en 2033. Selon le régime actuel, ces travailleurs sont imposables sur le revenu en France. Quant aux travailleurs frontaliers résidant en Belgique et exerçant leur activité professionnelle dans la zone frontalière française, ils sont imposables en Belgique. C'est donc le critère du lieu de résidence qui a été retenu, et non celui de l'activité comme le préconise pourtant le modèle de convention fiscale de l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

a souligné la forte attractivité du régime en vigueur pour les travailleurs frontaliers résidant en France, en raison de l'importante disparité des niveaux d'imposition français et belge, en précisant que le barème applicable aux revenus perçus en 2008 en Belgique comporte cinq tranches d'imposition : de 25 %, 30 %, 40 %, 45 % et 50 % pour la tranche supérieure à 32 860 euros.

Il a ensuite mentionné les trois raisons principales pour lesquelles les autorités belges souhaitent la suppression du régime dérogatoire des transfrontaliers. En premier lieu, la fiscalisation en France des salaires des travailleurs frontaliers de France entraîne une perte fiscale pour la partie belge. De surcroît, l'écart d'imposition entre la Belgique et la France permet à ces mêmes travailleurs frontaliers résidant en France d'accepter des salaires bruts moins élevés, ce qui les rend très compétitifs par rapport aux travailleurs belges qui subissent ainsi un effet d'éviction. Enfin, de nombreux salariés belges se domicilient fictivement en France, ou sortent à dessein de la zone frontalière française où ils exercent leur activité, afin d'échapper à l'impôt belge sur le revenu.

Il a alors fait valoir que la suppression pure et simple du régime aurait été gravement préjudiciable aux 25 000 travailleurs frontaliers de France, en les soumettant à l'imposition du revenu en Belgique et non en France comme c'est le cas actuellement. Il a ajouté que près des deux tiers des personnes concernées (63 %) sont des ouvriers non qualifiés. Leur mobilité constitue donc un facteur essentiel de la lutte contre le chômage.

De surcroît, le maintien du régime frontalier constitue un enjeu économique pour les départements tels que la Meurthe-et-Moselle, la Meuse, les Ardennes, l'Aisne et le Nord. La plupart des pôles économiques sont établis de part et d'autre de la frontière notamment dans les anciens bassins miniers et sidérurgiques tels que Valenciennes-Mons et Maubeuge-Charleroi.

S'agissant du contexte ayant précédé le cycle de négociations, M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a rappelé la lecture restrictive des dispositions de la convention, opérée depuis 2004 par les autorités fiscales belges. Cette interprétation subordonne l'octroi des bénéfices du régime à l'exercice exclusif de l'activité professionnelle dans la zone frontalière alors qu'une période de tolérance de quarante-cinq jours de sortie était admise jusqu'alors. Cette interprétation a conduit à refuser le régime du travailleur frontalier dès lors que le salarié quittait, ne serait-ce qu'une journée, la zone frontalière dans le cadre de son activité professionnelle. Il en a donc résulté de nombreux redressements fiscaux de travailleurs frontaliers résidant en France, qui ont conduit à de fortes tensions au sein de cette communauté.

Confronté à la détérioration de la situation de ces travailleurs frontaliers, le Gouvernement français est entré, dès 2006, dans un cycle de négociations en deux temps qui a conduit à la signature, le 12 décembre 2008, du présent avenant plus favorable au Gouvernement français que le premier signé le 13 décembre 2007.

Puis M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a présenté les dispositions de l'avenant en insistant sur la prorogation du régime en vigueur au profit des travailleurs frontaliers de France jusqu'au 31 décembre 2033, conformément à leurs souhaits. Il s'est félicité que la seconde négociation ait autorisé de nouveaux entrants dans le régime jusqu'au 31 décembre 2011, alors que le premier projet d'avenant clôturait la liste des bénéficiaires au 31 décembre 2008.

En revanche, le régime est supprimé pour les travailleurs frontaliers résidant en Belgique et travaillant en zone frontalière française. En conséquence, ces travailleurs seront imposables en France et non en Belgique comme c'est le cas aujourd'hui. Cette règle d'imposition au lieu d'activité est conforme au modèle de l'OCDE.

Puis M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a décrit les nouvelles modalités d'application du régime frontalier dont l'objet est d'éviter toute divergence d'interprétation sur l'application des dispositions de la convention. Il a notamment exposé la méthode de décompte des jours de sortie hors de la zone frontalière.

S'agissant de la période entre 2003 et 2008, les frontaliers résidant en France se voient garantir le bénéfice du régime à condition de ne pas exercer leurs activités en dehors de la zone frontalière plus de quarante-cinq jours par an. Cette période de tolérance, d'application rétroactive, a pour effet de mettre un terme aux très nombreux redressements effectués par les autorités belges à l'encontre des bénéficiaires du régime résidant en France.

A compter de 2009, la période de tolérance est de trente jours. L'avenant précise par ailleurs les cas ou les jours de sortie ne sont pas comptabilisés dans cette période afin d'assouplir le régime au profit des travailleurs résidant en France. Il s'agit notamment des sorties de zone pour un cas de force majeure, une visite médicale ou pour une formation professionnelle.

Le maintien temporaire du régime frontalier pour les travailleurs résidant en France donne lieu à une compensation annuelle de vingt-cinq millions d'euros pour la Belgique en raison de sa perte d'impôt sur le revenu, corrélative au maintien de l'imposition des travailleurs frontaliers en France. Au terme d'un examen attentif des modalités de ce dédommagement, M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a relevé que d'autres Etats, tels que le Luxembourg, avaient compensé les pertes fiscales de la Belgique en contrepartie du maintien provisoire du régime frontalier. Il s'est, en outre, félicité que le second tour de négociation ait permis de prévoir une clause de révision de cette compensation tous les trois ans, afin d'en réduire le montant, en fonction de l'arrêt d'activité des frontaliers.

A l'issue de cette présentation, un bref débat s'est engagé au cours duquel M. Jean Arthuis, président, a souligné l'intérêt fiscal pour les travailleurs frontaliers résidant en France d'être imposés au lieu de leur résidence et non à celui de leur activité au regard du barème d'imposition belge. En réponse aux inquiétudes de Mme Nicole Bricq sur la portée de l'avenant, M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a rappelé que l'accord passé entre la France et la Belgique concerne une population de travailleurs frontaliers dont plus des deux tiers disposent de faibles revenus.

a ensuite abordé les dispositions de l'avenant à la convention fiscale franco-américaine en soulignant leur caractère particulièrement complexe.

La France et les Etats-Unis d'Amérique sont liés par une convention fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, datant de 1994, et modifiée en 2004. Les autorités fiscales françaises ont émis, dès janvier 2006, le voeu d'amender la convention afin de prévoir un cadre plus souple, favorable aux échanges et aux investissements. L'avenant a été signé à Paris, le 13 janvier 2009, à l'issue du cinquième tour de négociations.

a souligné l'impact bénéfique que cet avenant devrait avoir sur l'ensemble des entreprises françaises implantées aux Etats-Unis, soit 2 600 filiales dont le chiffre d'affaires représente près de 170 milliards de dollars.

Il a indiqué que l'apport principal de l'avenant réside dans l'exonération de la retenue à la source sur les dividendes, dans certaines conditions, ainsi que sur les redevances. S'agissant des dividendes intra-groupe, cette mesure devrait avoir pour effet de favoriser le rapatriement en France des dividendes des filiales américaines des groupes français. Or, les distributions des filiales américaines à leurs sociétés mères en France sont plus importantes que les distributions de source française vers les Etats-Unis. Elles ont été de l'ordre de 11 354 millions de dollars des Etats-Unis vers la France contre 4 565 millions de dollars de la France vers les Etats-Unis en 2005.

En outre, M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a fait observer que les structures d'investissements immobiliers françaises aux Etats-Unis, qui étaient jusqu'alors exclues de l'octroi des avantages conventionnels, bénéficieront des taux réduits de retenues à la source et de l'élimination des doubles impositions.

Enfin, il a salué l'insertion d'une clause d'arbitrage obligatoire souhaitée par les entreprises françaises opérant sur le territoire américain. Cette clause vise à les sécuriser juridiquement quant à l'issue des procédures engagées dans le cas d'une double imposition. L'avenant actualise les clauses relatives à l'échange de renseignements ainsi qu'à l'abus de droit. Celles-ci participent au renforcement de la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales et donc préservent les intérêts financiers français.

Enfin, M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a présenté la convention fiscale conclue avec le Royaume-Uni, qui abroge la précédente convention du 22 mai 1968.

La nouvelle convention actualise les dispositions de la précédente afin, d'une part, de tenir compte des évolutions respectives du droit interne des parties, et, d'autre part, de suivre les dernières orientations fixées par le modèle de convention fiscale de l'OCDE. Relevant que la nouvelle convention est le fruit d'un consensus entre les parties contractantes, il s'est félicité de l'insertion de clauses anti-abus spécifiques qui empêcheront notamment l'octroi des avantages conventionnels relatifs aux dividendes, intérêts, redevances et autres revenus à un bénéficiaire dont l'objectif principal a été de les obtenir indûment.

A l'issue de la présentation des rapports sur les projets de loi autorisant respectivement l'approbation de la convention fiscale avec le Royaume-Uni, ainsi que l'avenant à la convention fiscale avec les Etats-Unis, un débat s'est engagé au cours duquel M. Jean Arthuis, président, M. Adrien Gouteyron, rapporteur, et Mme Nicole Bricq ont déploré la brièveté des délais accordés au Sénat, eu égard à la complexité des dispositions des accords qui lui sont soumis. Ils ont convenu de l'opportunité de procéder à une étude approfondie du modèle de convention fiscale de l'OCDE, caractérisé par une extrême technicité qui ne facilite pas la transparence dont devrait être entouré l'examen des projets de loi de ratification.

Puis la commission a adopté les projets de loi autorisant respectivement l'approbation de l'avenant à la convention fiscale avec les Etats-Unis et la convention fiscale avec le Royaume-Uni, qui feront l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

- Présidence conjointe de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et M. Jean-Pierre Plancade, vice-président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication - 

Puis la commission a entendu une communication de MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont sur la mise en place du volet budgétaire et financier de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) et sur le nouveau système d'allocation des moyens aux universités (SYMPA), conjointement avec la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

a tout d'abord souligné que la mise en oeuvre de l'autonomie budgétaire des universités et d'un nouveau système d'allocation des moyens a pour objectif une modification durable des modes de fonctionnement et de gestion des établissements et l'optimisation de l'utilisation des fonds publics croissants consacrés à l'enseignement supérieur. Au-delà de la responsabilisation accrue des acteurs, l'instauration de dispositifs vertueux, efficients et transparents représente un enjeu majeur.

Il a rappelé que les deux commissions ont déjà, en 2008, dans le cadre d'un groupe de travail commun, contribué à la réflexion du ministère sur la révision du mode de calcul des dotations budgétaires attribuées par l'Etat aux universités : le système précédent dénommé « SAN REMO » a ainsi été remplacé en 2009 par un nouveau modèle baptisé, à l'initiative dudit groupe de travail, « SYMPA », cet acronyme signifiant « SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité ».

Avant de présenter les conclusions du contrôle sur la mise en oeuvre de l'autonomie budgétaire et de SYMPA, il a souhaité évoquer les mouvements de contestation, en soulignant leur impact négatif sur l'image internationale de certaines universités. A ce titre, il a jugé nécessaire d'engager une réflexion sur les moyens d'assurer la continuité du service public de l'enseignement supérieur.

De même, s'agissant de la gouvernance des établissements résultant de la loi LRU, il a constaté, avec regret, que le Sénat avait anticipé les difficultés actuelles mais qu'il n'avait pas été écouté. Ces problèmes sont liés, d'une part, à la non participation des personnalités extérieures à l'élection du président d'université et, d'autre part, à la prime majoritaire donnée à la liste arrivée en tête pour l'élection des représentants des enseignants-chercheurs au conseil d'administration. Le Sénat avait, en revanche, obtenu gain de cause sur la nécessité pour les listes d'assurer la représentation des quatre grands secteurs de formation de l'université et tout le monde s'en félicite aujourd'hui.

a souligné que la mise en place de l'autonomie et du nouveau système d'allocation des moyens s'est effectuée dans un contexte de fortes contestations liées non seulement à la modification du décret relatif au statut des enseignants-chercheurs, mais aussi à l'effet « désastreux » de certaines annonces en matière d'emplois. L'augmentation sans précédent des crédits en 2009 a été, de fait, occultée par ces polémiques. Or l'ensemble des universités a connu une augmentation moyenne de 7 % au titre de SYMPA, sachant que certains établissements, classés « sous-dotés » par le nouveau modèle en termes de crédits et d'emplois, ont pu enregistrer des augmentations de plus 20 % de leur dotation ; 117 millions d'euros de moyens nouveaux ont par ailleurs été dégagés à ce titre en 2009, contre 27,4 millions d'euros en 2008. Si la répartition des crédits suscite des critiques, les questions d'emplois ont compromis l'acceptation de la réforme :

- en premier lieu, la suppression d'emplois au titre de la révision générale des politiques publiques a ravivé la contradiction, déjà relevée par les rapporteurs l'année dernière, résidant dans la décision de faire de l'enseignement supérieur et de la recherche une priorité nationale tout en diminuant le nombre d'emplois. Si la décision de stabiliser les emplois de la mission en 2009, 2010 et 2011 est bienvenue, cette question a toutefois radicalisé les mouvements de contestation ;

- en second lieu, le redéploiement de 150 postes au titre du rééquilibrage entre universités a été mal perçu, ce dispositif, qui devait se cumuler avec la suppression d'emplois ci-dessus mentionnée, concernant majoritairement les universités passant aux compétences et responsabilités élargies.

a présenté ensuite un bilan « technique » du passage à l'autonomie de dix-huit universités et du premier exercice de SYMPA.

S'agissant de l'accès aux responsabilités et compétences élargies de la première vague d'universités :

- la transition, marquée par le transfert de la masse salariale aux établissements, a été correctement opérée, les personnels ayant été payés, dès janvier 2009, sur la base d'une enveloppe de crédits correctement établie ;

- le contrôle de gestion opéré par les rectorats semble faire l'objet de pratiques hétérogènes, et à ce titre une harmonisation serait souhaitable afin d'éviter des contrôles a priori excessifs ou des jurisprudences différentes s'agissant de la possibilité de placer les sommes afférentes à la masse salariale ;

- le ministère a annoncé, le 2 juin dernier, une liste de vingt-et-une universités qui passeront à l'autonomie au 1er janvier 2010 ; six d'entre elles n'avaient pas pu bénéficier de l'autonomie en 2009, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) ayant considéré qu'elles n'étaient pas prêtes, notamment sur le plan de la capacité de gestion. M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a rappelé la nécessité de vérifier la prise en compte des critiques faites en 2008-2009 et les réponses concrètes apportées afin de s'assurer du degré de préparation des établissements concernés.

S'agissant du premier exercice de répartition réalisé à partir de SYMPA, M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a rappelé les lignes directrices du modèle :

- les crédits répartis par le modèle en fonction de l'activité et de la performance des établissements sont ceux fixés par la loi de finances. Ils comprennent l'équivalent de la totalité des moyens précédemment dédiés à la dotation globale de fonctionnement (DGF) et au contrat quadriennal. Contrairement à l'ancien modèle d'allocation des moyens, le nouveau modèle prend en compte les moyens dédiés à la recherche universitaire et considère l'université avec toutes ses composantes, instituts universitaires de technologie (IUT) et instituts universitaires de formation des maitres (IUFM) compris. Il inclut également les crédits correspondant à la prime d'encadrement doctoral et de recherche et les crédits d'allocations de recherche, précédemment contractualisés. Il comprend enfin les moyens supplémentaires qui financent le plan « licence » et une partie du plan « carrières » ainsi que des crédits complémentaires accompagnant la mise en place du nouveau modèle. Certains autres crédits ne sont pas répartis par le modèle d'allocation des moyens car ils répondent à des logiques spécifiques, comme par exemple les crédits de mise en sécurité et d'accessibilité ;

- à l'initialisation du système, en 2009, chaque établissement a été positionné par rapport à sa dotation de référence 2008. Deux cas de figure existent : d'une part, les établissements considérés comme « au-dessous » du modèle et qui bénéficient d'une très forte augmentation de leurs moyens, permettant le rattrapage de situations historiques ; d'autre part, les établissements considérés comme « au-dessus » du modèle, qui voient leurs moyens progresser, mais dans une moindre mesure. Ainsi, alors que la progression moyenne de toutes les universités se situe à 7 %, les universités « au-dessous » du modèle ont vu leurs dotations augmenter en moyenne de 14 % et celles qui sont « au-dessus » du modèle de 4 % en moyenne ;

- le rééquilibrage des moyens financiers a été appuyé par un rééquilibrage en emplois entre établissements (150 emplois), qui a été encouragé et accompagné financièrement.

a considéré que l'analyse de la première répartition des moyens selon le nouveau modèle devrait conduire à modifier le modèle en 2010, afin que celui-ci soit à la fois plus juste et mieux accepté par l'ensemble des établissements. Ces ajustements, qui font l'objet de négociations entre le ministère et les différentes instances représentatives, concernent les points suivants :

- un meilleur équilibre entre les enveloppes nationales allouées respectivement aux licences (L) et aux masters (M), le poids de la première enveloppe devant a priori être plus élevé que la seconde compte tenu des caractéristiques du niveau L ;

- l'aménagement de la répartition de la part « activité » pour, d'une part, mieux comptabiliser certaines catégories d'étudiants (doctorants, étudiants en médecine, ou en IUFM) et, d'autre part, améliorer la prise en compte du coût réel des étudiants au regard de leur formation ou de leur environnement. Il s'agit notamment de mieux apprécier les coûts fixes des petites universités pluridisciplinaires par une surpondération des 10.000 premiers étudiants et de trouver une solution équitable pour les IUT afin que la répartition des crédits ne conduise pas « déshabiller Paul pour habiller Jacques » et prenne en compte leurs spécificités et leur réussite en termes d'insertion professionnelle ;

- l'enrichissement du volet « performance » de la recherche par la réflexion sur l'efficience des établissements, c'est-à-dire l'évaluation de la performance en fonction de leurs moyens. La prise en compte de l'efficience apparaît pleinement légitime, toutefois les modalités de celle-ci sont en discussion. La conférence des présidents d'université (CPU) demande que la mesure de l'efficience soit utilisée comme base de référence pour le calcul d'une dotation spécifique et complémentaire, afin d'améliorer le taux d'encadrement des établissements sous-dotés les plus performants, mais sans passer par le mécanisme des redéploiements entre universités. Elle demande que cette dotation spécifique réservée à l'efficience soit constituée par une partie des compensations pour emplois manquants et qu'elle soit versée directement dans la masse salariale pour les universités autonomes. M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a remarqué que la création d'une seconde enveloppe complexifierait le système et a estimé qu'il serait préférable de pouvoir intégrer la prise en compte de l'efficience au sein du modèle SYMPA, éventuellement par un mécanisme de pondération de la performance.

S'agissant du volet « performance », M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a jugé insatisfaisante la répartition des crédits, dans la mesure où bon nombre de critères ne sont pas opérationnels. Il s'est inquiété de la lenteur de la mise en place des critères relatifs dans la performance dite « négociée » avec chaque établissement et, notamment, des modalités de construction de l'indicateur relatif à l'insertion professionnelle. Il a fait valoir la nécessité de promouvoir des cahiers des charges identiques entre les universités mais aussi dans l'ensemble du système de l'enseignement supérieur (universités et grandes écoles), afin d'avoir la possibilité de comparer objectivement les données. Il a ainsi souhaité que la mise en oeuvre du volet performance soit accélérée.

a présenté ensuite les conséquences de ces réformes, qui, qualifiées de « structurantes » par l'OCDE, ne seront une réussite que si les universités parviennent à évoluer et à mieux remplir leurs missions.

Il a rappelé que l'autonomie, aussi bien que l'allocation des moyens à l'activité et à la performance, appellent des changements structurels qui passent notamment par une responsabilisation accrue des acteurs et une réflexion stratégique de chaque établissement.

Il a aussi dressé un bilan du dialogue des universités avec leur tutelle et leurs composantes en soulignant que :

- le dialogue entre l'Etat et les universités est marqué par des avancées tangibles, à savoir la réorganisation du ministère avec un pôle dédié à la contractualisation, la révision des contrats quadriennaux avec la refondation des tableaux de bord et l'organisation en cinq thématiques, dont deux concernent la modulation d'une part des crédits en fonction de la capacité de l'établissement à progresser sur certains objectifs ;

- l'évolution du dialogue entre l'université et ses composantes reste délicate à apprécier car la répartition des moyens 2009 n'a pas pu prendre en compte le nouveau modèle compte tenu de sa stabilisation tardive (décembre 2008). La situation apparaît hétérogène en fonction des universités, et l'évolution certainement plus avancée dans les universités « autonomes » compte tenu de la contrainte liée à la gestion de la masse salariale. Toutefois, M. Philippe Adnot, rapporteur, a jugé crucial que les mécanismes vertueux du dispositif d'allocation soient, a minima, déclinés dans les établissements afin que la répartition des moyens se fasse également au sein de l'université en fonction de l'activité et de la performance, et que le dialogue ainsi que le contrôle de gestion puissent exister.

A cet égard, il a souligné l'importance de garantir la crédibilité du système d'allocation des moyens en permettant à celui-ci de varier en fonction de l'activité et de la performance : or ce point était compromis par la lenteur de la mise en place du volet performance et les nécessités de lisser les variations brutales d'effectifs qui conditionnent les financements à l'activité.

Il a également mis l'accent sur la nécessité de poursuivre le renforcement de l'encadrement administratif des universités, corollaire indispensable à la bonne conduite du changement. Il s'est félicité de l'impact de la LRU sur l'attractivité des postes administratifs des universités, les embauches sur les postes de secrétaires généraux ou secrétaires généraux adjoints témoignant d'un élargissement de la sphère de recrutement.

a ensuite indiqué que le point noir des réformes réside dans la faible transparence de la gestion des universités, du fait notamment de l'inadaptation des systèmes d'information. La restitution par les établissements de données sincères et homogènes est malaisée compte tenu notamment de la pluralité des logiciels utilisés et des difficultés de partage des données. Les outils de pilotage ne sont pas nécessairement satisfaisants, comme en témoigne la version actuelle du logiciel de gestion de la masse salariale qui ne permet pas une appréciation des conséquences pluriannuelles de certaines décisions relatives à la gestion des ressources humaines. Enfin, la qualité des comptes des universités reste un enjeu majeur comme le souligne le rapport de la Cour des comptes sur la certification 2008 des comptes de l'Etat, qui estime que les comptes des universités sont affectés de « lacunes graves et multiples », aucune ne pouvant « être réellement considérée comme s'étant dotée d'une gestion comptable et financière aboutie. Ce constat inclut celles qui jouissent depuis 2009 des responsabilités et compétences élargies, alors même que cette autonomie renforce les enjeux qui s'attachent à la transparence de leur situation financière, assise sur la qualité de leurs comptes. »

Si l'agence de mutualisation des universités et des établissements (AMUE) réalise, selon les personnes auditionnées, un important travail, il convient de s'assurer que les meilleures pratiques soient identifiées, et publiées, afin de conduire à une homogénéisation qualitative des outils.

Compte tenu de ces observations, M. Philippe Adnot, rapporteur, a appelé le ministère à faire preuve de vigilance s'agissant du passage des universités aux compétences et aux responsabilités élargies, la réussite de cette réforme étant liée à la capacité des établissements à gérer leurs nouvelles responsabilités.

En conclusion, il s'est félicité que l'appétence des universités pour l'autonomie n'ait pas souffert des divers mouvements de contestation. Il a insisté sur la nécessité de permettre aux universités, dans le cadre de l'attribution des moyens, de faire valoir leur performance auprès de l'Etat si l'on souhaitait faire évoluer la gouvernance interne de ces établissements. La maîtrise des systèmes d'information représente un enjeu majeur, et ce d'autant plus que la dévolution de patrimoine fait l'objet d'un intérêt croissant : or, sans connaissance précise des patrimoines, le calcul des dotations d'amortissement et des capacités de valorisation des actifs immobiliers n'est pas possible.

Un large débat s'est ensuite instauré.

a observé que la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) constitue une réforme majeure et un défi pour les gestionnaires des établissements. La présente communication a mis l'accent sur les marges de progression des universités en termes de pilotage et de gestion comptable et financière.

a marqué son attachement à la « culture de l'évaluation des politiques publiques ». Il a observé que les résistances au changement pourraient s'atténuer au fur et à mesure de l'appropriation par les acteurs des adaptations proposées.

a jugé important de définir le modèle d'université recherché à travers les réformes. Il a estimé qu'il est primordial d'inclure, dans le cadre du processus d'allocation des moyens, les caractéristiques sociologiques de la population étudiante accueillie afin de mieux prendre en compte le travail de formation des universités qui ont fait face à une massification de l'enseignement supérieur au cours des dernières décennies.

a relevé la nécessité d'inclure dans l'évaluation de la performance les résultats des universités en matière d'insertion.

a fait remarquer qu'une partie des résistances sont nées des attentes déçues de certaines universités qui pensaient bénéficier, dans le cadre du nouveau modèle d'allocations, de nouveaux moyens substantiels compte tenu de leur appréciation de leur situation. Il a estimé qu'il est nécessaire d'instaurer un débat contradictoire entre la tutelle et les universités, afin que ces dernières progressent dans la connaissance d'elles-mêmes et de leur environnement.

a souhaité savoir si les deux rapporteurs avaient étudié précisément l'évolution des budgets des universités, l'augmentation globale affichée au titre du système d'allocation des moyens pouvant, selon certaines remontées de terrain, avoir été minorée par la diminution d'autres enveloppes.

a demandé des précisions sur l'état d'avancement de l'évolution statutaire des enseignants-chercheurs et des réflexions concernant une meilleure appréhension de certaines disciplines, notamment les sciences humaines et sociales, au regard des méthodes d'évaluation et de reconnaissance. Il a également observé que les modalités annoncées de financement de l'opération « Campus », notamment l'attribution de dotations de capital aux bénéficiaires de l'opération, lui semblent particulièrement dérogatoires aux principes de gestion budgétaire et présentent des risques « d'agencisation » de l'Etat.

a remarqué que la place des IUT dans les universités suscite des tensions, compte tenu du passage au budget global et à un système d'allocation rénové. Elle a reconnu qu'il était toutefois difficile de trouver un juste équilibre entre le fléchage des crédits des IUT et l'autonomie des universités. Elle a rappelé que, lors de leurs auditions devant la mission sur la politique en faveur des jeunes, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a estimé que les universités ont plus à gagner à prendre les IUT comme modèle de gestion que d'organiser la dilution de ces derniers dans l'université, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ayant quant à elle affirmé être attentive à la répartition du budget en faveur des IUT.

a jugé que le potentiel de ressources des universités est insuffisamment utilisé. Selon lui, la prépondérance qui doit être accordée au service public n'est pas incompatible avec la présence des universités sur le marché des services. S'agissant de l'évaluation de la performance des établissements, il a souligné que tous les critères ne sont pas nécessairement représentatifs de l'efficience, comme le soulignait un responsable de l'Unesco dans un grand quotidien en remettant en cause la pertinence du classement dit de Shanghai. Deux points lui semblent primordiaux dans l'appréciation de l'efficience des universités : d'une part, l'accueil et l'orientation des étudiants en première année de licence et, d'autre part, la formation continue, notamment celle dispensée par le centre hospitalier universitaire (CHU) en médecine générale.

a souhaité souligner deux points au regard de la performance des universités : en premier lieu, la nécessité de remédier à l'échec en première année de licence en analysant précisément les causes de cet échec et, en second lieu, la capacité des établissements à développer un rayonnement international, ce qui pose des questions aussi bien sur l'accueil des étudiants étrangers que sur la propension des universités à établir des partenariats à l'étranger. Il a critiqué la méthodologie du classement de Shanghai et fait part de son souhait de voir émerger un classement d'origine européenne.

Jean-Léonce Dupont et P hilippe Adnot ont apporté les éléments de réponse suivants :

- les approches permettant de fixer les parts du modèle d'allocation des moyens sont différenciées selon qu'il s'agit d'enseignement (65 % du total, dont 60 % à l'activité et 5 % à la performance) ou de recherche (35 % du total dont 20 % à l'activité et 15 % à la recherche) ;

- une réflexion devra permettre de mieux appréhender les sciences humaines et sociales, en termes de reconnaissance et d'évaluation ;

- il convient, en effet, d'être attentif aux IUT, sachant cependant que l'hypothèse, évoquée par certains, de créer une université autonome les regroupant ne serait certainement pas la bonne voie ;

- les classements, tels que celui de Shanghai, incitent en effet à la plus grande prudence ;

- l'orientation et l'accueil des étudiants sont effectivement essentiels et il faut avoir conscience que l'efficacité de l'orientation constitue la condition sine qua non de l'absence de sélection à l'entrée de l'université ;

- le financement de l'opération « Campus » repose a priori sur l'attribution, en 2012, de dotations de capital non consomptibles aux universités, qui financeront les loyers des partenariats-public-privés à partir des produits issus du placement de ces dotations constituées à partir du produit de la cession de 3,5 % des titres d'EDF en 2007. Cette équation suscite des interrogations légitimes, la question étant toutefois d'élaborer un dispositif qui responsabilise les universités et les incite à optimiser leurs investissements, ce qui n'est pas nécessairement le cas lorsqu'elles reçoivent des dotations budgétaires.

a insisté sur l'importance de la culture de l'évaluation, tant il est vrai « qu'on ne peut pas faire mieux quand on ne sait pas ce que l'on fait ».

A l'issue de ce débat, les deux commissions ont donné acte, à l'unanimité à MM. Jean-Léonce Dupont et Philippe Adnot, rapporteurs, de leur communication, et en ont autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance.

a félicité le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance d'avoir tenu son engagement de présenter chaque trimestre au Parlement un compte rendu de son action. Il a salué la présence de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et de sénateurs membres des commissions des affaires sociales, de la culture, de l'éducation et de la communication et de l'économie, invités à prendre part aux travaux de la commission des finances.

Il a rappelé que le plan de relance a été annoncé le 4 décembre 2008 par le Président de la République et que son contenu a été précisé par trois lois de finances rectificatives et par la loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

Après avoir relevé que sept parlementaires, dont les sénateurs François-Noël Buffet et François Zocchetto, ont été désignés pour suivre la mise en oeuvre du plan sur le terrain, M. Jean Arthuis, président, a évoqué l'hypothèse d'un second plan de relance, qui pourrait être financé par l'emprunt national annoncé par le Président de la République. Il a alors interrogé le ministre sur trois sujets : l'état d'avancement de ses travaux destinés à surmonter les obstacles liés à certaines règles administratives ; l'incidence des mesures du plan de relance sur le niveau de l'activité économique ; la possible reconduction en 2010 de la mesure de versement anticipé aux collectivités territoriales des attributions au titre du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

a considéré que le plan annoncé le 4 décembre 2008 par le Président de la République constitue un effort financier massif, fondé sur l'investissement et enrichi de dispositions en faveur des ménages et des salariés. Ce plan est temporaire et ciblé. Sa réussite est largement subordonnée à la rapidité avec laquelle il sera mis en oeuvre.

Le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance a évalué à 30 milliards d'euros l'effort financier nouveau consacré au plan, ce montant s'ajoutant à celui des mesures de soutien au système financier adoptées au mois d'octobre 2008 et à celui de certaines mesures intervenues en 2007 et 2008 - allègements fiscaux et revalorisations de prestations sociales - et qui continuent de produire leurs effets.

Il a insisté sur l'importance des mesures en faveur de l'investissement, dont le montant s'élève à plus de 10 milliards d'euros. L'Etat y participe à la fois, pour 4 milliards d'euros, sous la forme d'interventions directes et, pour un montant compris entre 2,5 et 3,5 milliards d'euros, au titre du versement anticipé des attributions du FCTVA. Les entreprises, principalement publiques, interviennent à hauteur de 4,1 milliards d'euros. L'effort direct de l'Etat, à fort effet multiplicateur, porte sur les infrastructures, l'enseignement supérieur, le patrimoine, la culture, la justice et la défense. L'objectif est d'améliorer la compétitivité des territoires et des acteurs économiques, de façon à ce que l'argent public soit utilement investi.

a insisté sur le fait que le programme d'investissement s'accompagne d'un volet de soutien à l'activité économique et à l'emploi. Les mesures fiscales, dont le coût est évalué à 9,9 milliards d'euros, ont déjà permis à certaines entreprises, en améliorant leur trésorerie, de surmonter des épreuves difficiles. Les autres mesures de soutien à l'économie, d'un montant de 6,55 milliards d'euros, sont relatives à l'aide à l'embauche dans les très petites entreprises (TPE), aux dispositifs de garantie d'OSEO, à la mise en place du fonds de sécurisation du crédit interentreprises CAP+, à la prime à la casse, au plan de soutien à l'automobile, à la création du Fonds stratégique d'investissement (FSI), au règlement des dettes du ministère de la défense et aux avances sur marchés publics.

Il a ensuite évoqué les mesures en faveur des jeunes et des salariés touchés dans leur emploi, qui ont été annoncées à l'issue du sommet social du 18 janvier 2009 et dans le cadre du plan en faveur de l'emploi des jeunes, rendu public le 24 avril 2009 par le Président de la République. Mises en oeuvre par le Fonds d'investissement social (FISo), doté en 2009 de 1,3 milliard d'euros, elles ont pour objet de revaloriser le chômage partiel comme alternative à la rupture du contrat de travail, de renforcer des dispositifs tels que les conventions de reclassement personnalisées (CRP) et les contrats de transition professionnelle (CTP), de faciliter l'insertion des jeunes ainsi que l'embauche en contrat à durée indéterminée. Leur mise en oeuvre est étalée sur 2009 et 2010.

a ensuite présenté le dernier axe du plan de relance, qui répond à un objectif de solidarité. Doté de 2,6 milliards d'euros, il consiste en un ensemble d'actions tendant à promouvoir la construction et à accroître l'offre de logement social, à soutenir la rénovation urbaine et le traitement de l'habitat indigne, à développer les structures d'accueil pour les plus défavorisés, à aider les plus pauvres et à soutenir les ménages à revenu modeste par le versement, d'un montant global de 1,6 milliard d'euros, de prestations exceptionnelles, telles que le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) pour l'outre-mer, la prime de 150 euros pour les familles modestes, les chèques emploi-services et la prime de solidarité active. Il a également mentionné l'allègement d'1,1 milliard d'euros de l'impôt sur le revenu acquitté par les contribuables les plus modestes.

Le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance a alors indiqué que l'emprunt national, décidé par le Président de la République et annoncé lors du Congrès du Parlement du 22 juin 2009, prolongera le plan de relance en finançant des projets ciblés et d'avenir. Sa préparation donnera lieu à une large concertation destinée à définir ces priorités. Il sera assorti de mesures propres à réduire les dépenses de fonctionnement et à contenir la dépense publique en l'orientant vers la préparation de l'avenir.

Au total, il a jugé que le dispositif mis en oeuvre par le Gouvernement constitue un ensemble assez complet, conçu pour provoquer un stimulus rapide. Il a annoncé que l'ensemble des autorisations d'engagement sera engagé au cours de l'année 2009 et que les trois quarts des crédits de paiement seront dépensés dans le même délai.

Après avoir rappelé que la mission qui lui a été confiée est limitée dans le temps et conduite avec une équipe réduite, mais qu'il dispose de l'autorité sur une quinzaine de directions d'administration centrale, M. Patrick Devedjian a expliqué que les moyens consacrés au plan sont mis en oeuvre soit, pour un tiers d'entre eux, par transfert de crédits au profit d'autres ministères, soit, pour les deux autres tiers, par gestion directe, c'est-à-dire par le versement de crédits aux agences ou organismes compétents tels que Voies navigables de France (VNF) ou l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Il s'est félicité d'avoir passé environ quarante-cinq conventions portant notamment sur l'utilisation, les échéanciers et le pilotage des crédits. Il a mis en avant le parti pris de financer uniquement des opérations prêtes à démarrer, de façon à ce que le plan ait l'impact le plus immédiat possible. Il a indiqué qu'il se réserve la possibilité de procéder à des retraits ou des dégagements d'office.

a précisé que, sur le terrain, le pilotage du dispositif est confié aux préfets de régions et que des outils de suivi automatisé ont été élaborés. Il a mentionné la création d'un site Internet permettant à chacun d'accéder à l'information sur les projets en cours.

Evoquant l'état d'avancement du plan, il a annoncé que les textes de simplification des procédures sont désormais presque tous applicables. En outre, 8,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement ont été mis à disposition des opérateurs et des ministères, ainsi qu'un peu plus de 6 milliards d'euros de crédits de paiement, dont 3,8 milliards d'euros ont d'ailleurs déjà été effectivement dépensés. Les mesures fiscales ont permis de rembourser 6,8 milliards d'euros à titre définitif aux entreprises. Par conséquent, 11,2 milliards d'euros ont été injectés dans l'économie, auxquels il convient d'ajouter les premiers versements anticipés au titre du FCTVA, qui s'élèvent à 1,8 milliard d'euros.

a annoncé que 500 chantiers, d'importance variable, ont démarré. L'objectif est d'accroître l'activité sur tout le territoire et pour toutes les catégories d'entreprises. Par ailleurs, 350 000 embauches dans les très petites entreprises ont fait l'objet d'une demande d'aide « zérocharges TPE », 230 000 véhicules ont bénéficié de la prime à la casse, 70 000 logements sociaux ou en accession sociale ont été financés, des aides pour la rénovation de 17 000 logements ont été attribuées par l'Agence nationale de l'habitat, la prime de solidarité active a été versée à 4,3 millions de ménages, la prime pour les familles modestes de 150 euros vient de l'être à 3 millions de ménages, les chèques emploi-services de 200 euros ont été distribués en juin à 1,5 million de foyers, le RSTA sera versé en juillet, OSEO est intervenu auprès de plus de 8 500 entreprises pour garantir 1,46 milliard d'euros de prêts, le médiateur du crédit a reçu plus de 10 000 dossiers et en a traité 6 800 avec un taux de succès de 65 % et le Fonds stratégique d'investissement ainsi que le Fonds de modernisation des équipementiers automobiles sont intervenus à neuf reprises, à hauteur de 535 millions d'euros.

Il a insisté sur la grande mobilisation des acteurs, et en particulier de l'administration, dont l'action est à la hauteur de la mobilisation constatée au niveau international. Evoquant la situation des autres pays, il a constaté que, le plus souvent, l'effort de relance repose sur l'investissement, à l'exception du Royaume-Uni qui privilégie la consommation. Il a estimé l'impact théorique des plans de relance étrangers sur l'économie française à 0,7 % en 2009 et a observé que les stimuli étaient plus concentrés sur 2009 en France, au Royaume-Uni, au Japon et en Espagne qu'ils ne le sont en Allemagne, où l'effet des mesures prises sera surtout perceptible en 2010. Il s'est félicité que, dans la crise, la zone euro ait démontré sa capacité de réaction.

En conclusion, M. Patrick Devedjian a estimé que ce plan de relance a pour effet de fédérer les volontés, dans un contexte où un effort collectif et de solidarité est nécessaire pour surmonter la crise. Il a illustré son propos en mentionnant les mesures du FISo, ainsi que l'emprunt national dont il a considéré qu'il devra permettre, dans le même temps, de soumettre l'investissement public à des critères de rentabilité, d'utilité, d'efficacité et qu'il contribuera à contenir les dépenses courantes.

En réponse aux questions de M. Jean Arthuis, président, M. Patrick Devedjian a indiqué que les dispositions de la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, de même que certains textes réglementaires - tel celui sur l'adaptation du seuil de déclenchement des enquêtes d'utilité publique - ont contribué à assouplir la réglementation. Il a jugé que la mise en oeuvre du plan de relance, et notamment des mesures favorables à la consommation, contribue manifestement au soutien de l'activité économique. Il a particulièrement salué l'effort consenti par les collectivités territoriales, quelle que soit l'orientation politique de leurs exécutifs, en relevant que le montant des investissements pour la réalisation desquels 19 540 collectivités se sont engagées est supérieur de 54 % à la moyenne de référence prise en compte pour calculer l'éligibilité aux versements anticipés des attributions au titre du FCTVA.

a évoqué le Fonds stratégique d'investissement (FSI) en estimant urgent que celui-ci parvienne à créer le fonds dédié à la recapitalisation des petites et moyennes entreprises, dont le principe est acquis mais dont la mise en oeuvre connaît du retard. S'appuyant sur les travaux du médiateur du crédit, il a constaté que, sans un renforcement de leurs fonds propres, de nombreuses entreprises disparaîtraient dans un avenir très proche.

Le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance a salué l'action du médiateur du crédit. Il s'est également félicité du fonctionnement des comités financiers constitués autour des préfets et des orientations mises en oeuvre par OSEO. Il a précisé que la vocation du FSI n'est pas de venir en aide à l'ensemble des petites et moyennes entreprises, mais de soutenir celles qui présentent un potentiel stratégique.

a demandé si le dispositif de raccourcissement des délais en matière d'archéologie préventive prévu par la loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés rencontre le succès escompté. Il a expliqué la réussite de la mesure relative au FCTVA par le fait qu'elle est simple et claire, tout en regrettant que les intercommunalités ne bénéficient d'aucune incitation à l'accélération de leurs investissements.

Le rapporteur général de la commission des finances s'est alors interrogé sur les éventuelles conséquences dépressives d'une absence de simultanéité entre la reprise de l'activité économique et l'extinction progressive des effets de l'impulsion budgétaire donnée par les mesures du plan de relance. Il s'est demandé si, dans ce contexte, le financement de dépenses d'avenir par le produit de l'emprunt national ne pourrait pas être considéré comme une deuxième phase de soutien à l'activité.

Enfin, après avoir constaté que le rapport du Gouvernement préparatoire au débat d'orientation des finances publiques indique que 2,6 milliards d'euros ont été dépensés au titre du plan de relance, soit 20 % seulement du total des crédits de paiement prévus, il a demandé au ministre de confirmer son objectif d'un taux de consommation de 75 % à la fin de l'année 2009.

En réponse, M. Patrick Devedjian a annoncé que, au 7 juillet 2009, 3,2 milliards d'euros de crédits de paiement ont effectivement été versés, et que l'objectif de dépense sera tenu. Il a rappelé que l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) a été doté de 20 millions d'euros et qu'un décret, comportant un projet de contrat de mission, est en cours de rédaction. Il a formulé un jugement positif sur la mise en oeuvre du nouveau régime juridique de l'archéologie préventive.

S'agissant du FCTVA, le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance a considéré qu'il sera probablement nécessaire, en 2010, de prendre des mesures de nature à rendre pérenne la mesure applicable pour l'heure à la seule année 2009. Il a cependant mis en garde sur le fait que les collectivités ne parviendront sans doute pas toutes à respecter les contraintes de délai qui conditionnent le bénéfice des versements anticipés. Evoquant l'éventualité d'un second plan de relance, il a d'abord rappelé que les mesures financées par le produit de l'emprunt national seront décidées à l'issue des travaux conduits par MM. Michel Rocard et Alain Juppé. Il a ensuite jugé que certains projets, par exemple dans le domaine des infrastructures, ont vocation à relever des deux dispositifs. Enfin, il a insisté sur les différences de temporalité entre, d'une part, le plan de relance, fondé sur l'immédiateté et mis en oeuvre au coeur d'une crise qu'il contribue à amortir, et, d'autre part, le grand emprunt, qui interviendra au plus tôt en 2010 et qui relève d'une logique de compétitivité pour préparer la sortie de crise.

En réponse à M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, qui souhaitait que la priorité soit donnée aux projets susceptibles d'être mis en oeuvre sans délai, M. Patrick Devedjian s'est félicité de l'engagement du financement de 70 000 des 100 000 logements programmés. Il a déploré le rythme moins rapide des opérations dans les départements d'outre-mer et a annoncé qu'il se rendra à la Réunion et aux Antilles dans les prochaines semaines.

Dans le domaine du logement, M. Jean Arthuis, président, a souhaité, une plus grande cohérence entre les priorités du plan de relance et les mesures de régulation budgétaire portant sur les crédits de la mission « Ville et logement ».

En réponse à Mme Élisabeth Lamure, M. Patrick Devedjian a annoncé que le projet d'ordonnance instituant, en application de la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, un régime d'autorisation simplifiée pour les installations classées, a été examiné par le Conseil d'Etat et sera très prochainement publié, permettant ainsi aux entreprises d'en bénéficier avant la fin de l'année 2009.

Enfin, le ministre en charge de la mise en oeuvre du plan de relance a souscrit au souhait de M. Christian Gaudin d'une meilleure articulation entre l'action du FSI en faveur des petites et moyennes entreprises et le dispositif du crédit impôt recherche, auquel cette catégorie d'entreprise n'a pas assez recours.