Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a examiné le rapport de Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, sur le projet de loi n° 157 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement.

En préambule, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a estimé que le projet de loi était placé sous le signe de l'urgence, une action prompte étant indispensable pour atténuer les effets de la crise financière sur l'économie française. Cette urgence pour la France est aussi une urgence pour les parlementaires : présenté au conseil des ministres du 19 décembre 2008, le texte a été examiné le 8 janvier 2009 en première lecture par l'Assemblée nationale puis adopté par elle le 13 janvier, la veille seulement du présent examen devant la commission des affaires économiques du Sénat.

Présentant le contexte général du projet de loi, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a indiqué qu'il s'inscrivait dans la continuité de la réponse apportée avec promptitude par le gouvernement à une crise financière sans précédent depuis 1929 :

- consolidation du système bancaire français dans un premier temps : l'Etat a apporté sa garantie de refinancement aux banques à hauteur de 320 milliards d'euros et prévu de les recapitaliser à hauteur de 40 milliards d'euros.

- soutien au financement des entreprises menacées par la raréfaction du crédit dans un deuxième temps : un « plan PME » de financement des petites et moyennes entreprises, d'un montant de 26 milliards d'euros, a été annoncé par le chef de l'Etat ;

- mobilisation, enfin, des acteurs publics en faveur de l'emploi des salariés les plus vulnérables aux conséquences néfastes du ralentissement économique : le gouvernement a ainsi décidé la création de 100 000 contrats de travail aidés supplémentaires, en plus des 230 000 déjà prévus par la loi de finances initiale pour 2009, tandis que la réforme du service public de l'emploi a été accélérée.

a ensuite évoqué le plan de relance présenté par le Président de la République, qui a proposé le 4 décembre 2008 de faire de la crise financière et économique une opportunité pour accélérer les réformes, renforcer la coordination européenne et préserver l'emploi et les revenus des personnes plus fragiles, en encourageant en priorité les investissements. Le Conseil des ministres spécialement réuni le 19 décembre 2008 a adopté sept décrets et deux projets de loi : un collectif budgétaire pour 2009 et le présent texte.

Au total, le plan de relance mobilise 26 milliards d'euros en soutien à l'activité, soit 1,3 % du produit intérieur brut (PIB). Afin de tenir compte des conséquences immédiates de la crise et d'avoir un impact optimal sur la conjoncture à court terme, la totalité des crédits sera engagée dès 2009 et les trois quarts des montants injectés dans l'économie seront effectivement payés au cours de cette année. L'impact du plan sur la croissance est évalué à 0,6 point de PIB et, si les effets d'entraînement de la hausse des investissements sur la demande jouent à plein, son effet macroéconomique global peut être estimé au total entre 0,8 et 1 point de PIB.

a ensuite présenté les dispositions du projet de loi initial qui s'articulent avec les mesures financières, fiscales et budgétaires prévues par le collectif budgétaire parallèlement examiné par la commission des finances. En effet, rien ne servirait de mobiliser des fonds supplémentaires pour les investissements si ces fonds ne pouvaient pas être engagés très rapidement, avant même que la France ne connaisse la récession. En conséquence, la philosophie du présent projet de loi consiste à accélérer les conditions dans lesquelles peuvent être réalisés les investissements publics et privés en levant, avec toutes les précautions nécessaires, un certain nombre d'obstacles procéduraux.

Dans sa version initiale adoptée par le conseil des ministres, ce texte était composé de sept articles seulement, répartis en trois titres respectivement consacrés à faciliter la construction de logements (Titre Ier), à faciliter les programmes d'investissement (Titre II) et à habiliter le gouvernement à prendre diverses dispositions par voie d'ordonnances (Titre III) :

- l'article 1er prévoit que, jusqu'au 31 décembre 2010, les modifications d'un plan local d'urbanisme ayant pour objet d'autoriser l'implantation de constructions en limite séparative ne donneront plus lieu à enquête publique ;

- l'article 2 supprime le droit de préemption urbain et le droit de priorité des communes sur les terrains compris dans le périmètre d'une opération d'intérêt national (OIN) ;

- l'article 3 améliore le régime de la cession de créances réservée aux contrats de partenariat, en distinguant clairement la notion de cession de la notion d'acceptation ;

- l'article 4 rétablit en la corrigeant une mesure précédemment censurée par le Conseil constitutionnel comme contraire à l'objectif d'intelligibilité de la loi, et qui permettra aux opérateurs de réseaux de passer un contrat de partenariat en procédure négociée quel que soit le montant du contrat ;

- l'article 5 permet aux établissements publics de santé de vendre des bâtiments tout en continuant à les utiliser pendant une période maximale de trois ans, mesure qui devrait permettre une mise en oeuvre précoce de certains aspects patrimoniaux du plan « Hôpital 2012 » ;

- l'article 6 habilite le gouvernement à réformer par ordonnances les règles applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement, afin de créer un régime d'autorisation simplifié, intermédiaire entre le régime de déclaration et le régime d'autorisation ;

- l'article 7, qui a été supprimé par l'Assemblée nationale, habilitait le gouvernement à réformer par voie d'ordonnances l'indemnité temporaire de retraite des pensionnés de l'Etat résidant outre-mer. Sa suppression a été demandée par le gouvernement parce qu'il était devenu sans objet, ses dispositions ayant été parallèlement introduites par voie d'amendement dans le collectif budgétaire voté à la fin de l'année 2008.

Abordant ensuite les modifications et adjonctions apportées par l'Assemblée nationale, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a indiqué que, en dehors de la suppression de l'article 7, l'Assemblée nationale avait adopté sans modification les articles 2, 3, 4 et 5. Elle a également adopté l'article premier sans autre modification que l'adjonction d'une demande de rapport au gouvernement sur la simplification des procédures de révision et de modification des plans locaux d'urbanisme (PLU). L'article 6 est donc le seul article du projet de loi initial auquel l'Assemblée nationale ait apporté des modifications substantielles. Elle a toutefois introduit dix-sept articles additionnels, d'importance très variable, certains d'entre eux résultant d'amendements présentés par le Gouvernement.

Ces dispositions additionnelles lui semblant dépourvues d'unité, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, les a alors présentées en les classant selon leur origine.

En ce qui concerne les articles additionnels adoptés à l'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale :

- l'article 2 bis (nouveau) anticipe sur l'article 4 du projet de loi de mobilisation pour le logement en autorisant les organismes HLM à acquérir directement en vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) plus de 50 % des logements d'une même opération immobilière ;

- l'article 2 ter (nouveau) ramène d'un mois à vingt-et-un jours le délai imparti à l'administration pour prescrire la réalisation d'un diagnostic archéologique ; il fixe par ailleurs un délai de six mois pour l'engagement effectif des fouilles et un délai de dix-huit mois pour leur achèvement, mais accroît en contrepartie le taux de la redevance d'archéologie préventive de 0,3 % à 0,4 % en 2009 et à 0,5 % en 2010 ;

- l'article 5 bis (nouveau) donne à l'Etat une latitude supplémentaire lorsqu'il envisage de réduire ses créances sur une entreprise en difficulté, en prévoyant qu'il n'est plus tenu de le faire « concomitamment à l'effort consenti par d'autres créanciers » ;

- l'article 5 quinquies (nouveau) demande au Gouvernement de présenter au Parlement, dans un délai de six mois, un rapport étudiant les solutions permettant de clarifier les règles de publicité applicables aux appels publics à la concurrence ;

- l'article 6 ter (nouveau) fait obligation au préfet d'avertir le maire de la commune concernée lorsqu'une demande d'autorisation d'installation classée est déclarée recevable ;

- l'article 6 quater (nouveau) autorise la ratification de l'ordonnance du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence, qui avait été prévue par l'article 97 de la loi de modernisation de l'économie.

S'agissant ensuite des articles additionnels adoptés à l'initiative du Gouvernement :

- l'article 3 bis (nouveau) prévoit, dans le contexte actuel d'instabilité des marchés financiers, que l'offre finale faite par le candidat à un contrat de partenariat pourra être présentée sans bouclage financier définitif ;

- l'article 8 (nouveau) habilite le gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption, dans un délai de dix-huit mois, de la partie législative du code de la commande publique.

En ce qui concerne enfin les articles additionnels adoptés à l'initiative de certains députés :

- l'article 1er bis (nouveau) crée une procédure de modification simplifiée des PLU pour les rectifications d'erreurs matérielles, ainsi que pour les modifications mineures dont la liste sera fixée par un décret en Conseil d'Etat ;

- l'article 2 quater (nouveau) vise à rendre dès que possible applicable aux activités de service non réglementées le nouveau régime de l'auto-entrepreneur créé par la loi de modernisation de l'économie ;

- l'article 3 A (nouveau) permet à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale de déléguer à l'exécutif la passation des marchés publics sans limite de montant ;

- l'article 3 B (nouveau) modifie la définition du délit de favoritisme pour prévoir que celui-ci n'est constitué que lorsqu'une personne a accordé en connaissance de cause et avec une intention délibérée un avantage à l'un des candidats à un marché public ;

- l'article 3 C (nouveau) rend accessible à toute personne la liste des marchés publics en cours, afin d'en accroître la transparence ;

- l'article 5 ter (nouveau) vise à mettre en oeuvre deux mesures préconisées par le rapport de la commission « Grand Stade Euro 2016 », présidée par M. Philippe Seguin, afin de faciliter la réalisation de grands équipements sportifs ;

- l'article 5 quater (nouveau) supprime l'avis conforme des architectes des bâtiments de France en matière de zones de protection du patrimoine architectural pour le transformer en avis simple ;

- l'article 5 sexies (nouveau) complète une validation législative figurant dans la loi de modernisation de l'économie, qui avait été votée suite à une annulation de classement des vins de Saint-Emilion par le juge administratif ;

- l'article 6 bis (nouveau) mentionne explicitement les « paysages » parmi les intérêts qui doivent être pris en compte dans les règles applicables aux installations classées.

a poursuivi son exposé en présentant ses propositions pour améliorer le présent projet de loi. Elle a jugé essentiel d'en respecter l'objectif principal, l'accélération des projets d'investissement : il ne s'agit donc pas d'un texte portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, mais d'un dispositif d'urgence, limité dans son champ et son objet. Cependant, a-t-elle fait observer, les députés ont introduit de nombreux articles additionnels qui n'ont pas tous forcément d'effet accélérateur et qui manquent parfois même de lien évident avec le texte. Pour autant, elle n'a pas souhaité supprimer les articles concernés mais a proposé de prendre plutôt acte de l'élargissement du champ du projet de loi et, par deux amendements de structure, de regrouper ces articles sous une division intitulée « Dispositions diverses ».

Sur le fond, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a indiqué qu'elle avait été tentée d'introduire dans les articles 1er et 1er bis une possibilité pour les communes de dépasser de 20 % certaines limites relatives aux règles de construction fixées dans les PLU, à titre dérogatoire et temporaire. Mais cette mesure, annoncée par le Président de la République, fait l'objet de l'article 10 du projet de loi pour le logement et la lutte contre l'exclusion, déjà adopté en première lecture par le Sénat et bientôt examiné par l'Assemblée nationale.

De même, elle avait envisagé de permettre aux communes, dans les documents d'urbanisme, d'étendre de manière limitée les zones constructibles selon une procédure simplifiée. Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle II », prévoyant une habilitation du Gouvernement pour remettre à plat, par voie d'ordonnances, les différentes procédures de révision ou de modification des documents d'urbanisme, elle a cru préférable de ne pas anticiper cette réforme d'ampleur au détour du présent projet de loi, dont le champ doit demeurer circonscrit.

a alors présenté les modifications qu'elle souhaitait soumettre à la commission.

S'agissant des contrats de partenariat, elle a proposé :

- de conforter le caractère urgent des contrats de partenariat intervenant dans le champ géographique d'une opération d'intérêt national (OIN) ;

- d'améliorer le mécanisme de la cession de créances prévu à l'article 3, en portant le taux d'acceptation des créances de 80 % à 100 % sous certaines conditions et de manière différée dans le temps ;

- de réécrire l'article 3 bis (nouveau) relatif aux conditions du bouclage financier des offres de contrats de partenariat afin, d'une part, d'autoriser les personnes publiques à en supporter une partie pouvant aller jusqu'aux deux tiers du coût d'un projet et, d'autre part, de préciser les modalités d'ajustement des conditions de financement dans l'offre finale.

S'agissant de l'article 5 quater (nouveau), relatif à la transformation de l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France en avis simple dans le périmètre des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a proposé de reprendre sur le même sujet, la rédaction de l'article 14 du « Grenelle II ».

Dans le même esprit, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a jugé paradoxale l'augmentation de la redevance d'archéologie préventive, à un moment où l'on cherche plutôt à encourager la construction, mais a proposé de s'en tenir au texte de l'Assemblée nationale dans la mesure où la commission des finances, qui s'est saisie pour avis de cet article, pourrait proposer au Sénat d'aller au-delà et de porter le taux de la redevance à 0,6 %.

Enfin, concernant l'article 6 quater (nouveau) relatif à la ratification de l'ordonnance du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a regretté que, si toute autorisation de ratification appelle un examen attentif du texte de l'ordonnance, il ne lui a pas été possible de conduire ce travail avec tout le soin nécessaire dans les délais qui lui ont été impartis. S'il était dès lors tentant de proposer la suppression de cet article afin de le renvoyer au projet de loi de simplification du droit qui sera bientôt examiné par le Parlement, elle a été sensible à la nécessité de ratifier rapidement une ordonnance qui, sans cela, risquerait d'être contestée devant les juridictions. Elle a donc proposé un amendement qui assortit la ratification de deux réserves : d'une part, il rétablit pleinement le pouvoir donné au président de l'Autorité de la concurrence d'adopter seul les actes de pure procédure, d'autre part, il confirme la volonté du législateur que le conseiller-auditeur placé auprès de l'autorité de la concurrence possède la qualité de magistrat.

A l'issue de cette intervention, un débat s'est ouvert.

Félicitant la rapporteure pour la qualité de son travail effectué en un temps réduit, M. Charles Revet s'est réjoui que le plan de relance se fonde sur un soutien à l'investissement. En effet, la consommation repose souvent sur des produits importés et serait de toute manière favorisée par la relance de la croissance et de l'emploi à laquelle devrait mener une reprise de l'investissement. Il a par ailleurs approuvé les orientations du projet de loi relatives à l'archéologie préventive. Concernant le logement, il a proposé, conformément à la volonté d'efficacité du texte, d'accélérer les procédures permettant d'élargir les domaines constructibles. Il a également mis l'accent sur l'importance du commerce maritime, qui représente 85 % à 90 % du commerce mondial et pour lequel les ports français bénéficient d'un positionnement géographique idéal, à condition que leur développement s'accompagne de la mise en place de transports terrestres et d'infrastructures de qualité. Rappelant le discours prononcé par le Président de la République à Sandouville, il a fait valoir que les ports français ont pour concurrents les autres ports européens et non ceux du sud-est asiatique ou de l'Europe de l'Est, qui peuvent être des partenaires dans la chaîne de distribution des marchandises. Soulignant enfin qu'une position de place forte maritime pourrait donner à la France des emplois pérennes, il a annoncé qu'il déposerait des amendements poursuivant cet objectif.

après avoir lui aussi adressé ses félicitations à la rapporteure, a noté que le présent projet de loi reprenait des dispositions présentes dans d'autres textes non encore adoptés mais s'est interrogé sur la pertinence du choix opéré parmi les mesures possibles. Prenant l'exemple du logement, il a estimé que la principale difficulté dans le domaine du logement ne provenait plus du manque de terrains mais de la réduction des capacités financières des acheteurs. Il a en revanche approuvé la possibilité apportée aux organismes HLM d'acquérir directement en VEFA plus de 50 % des logements d'une même opération immobilière, car cela permettra aux partenaires sociaux de reprendre plus facilement des programmes partiellement abandonnés par les opérateurs. Il a enfin demandé des précisions sur la disposition consistant à supprimer le droit de préemption urbain et le droit de priorité des communes sur les terrains compris dans le périmètre d'une OIN, ainsi que sur la substitution d'un avis simple à l'avis conforme des architectes des Bâtiments de France.

a considéré à ce sujet qu'il fallait donner aux architectes des Bâtiments de France les moyens d'instruire les permis de construire et de donner leur réponse dans le délai normal, sans augmenter celui-ci.

a d'abord considéré que le contenu du projet de loi ne correspondait pas réellement à la volonté d'accélération des programmes d'investissement inscrite dans son titre. Il a notamment estimé que l'article relatif à l'élargissement du classement en « grands crus classés » ou « premiers grands crus classés », ajouté par l'Assemblée nationale, n'avait pas sa place dans ce texte, quel que soit son intérêt sur le fond. Sur l'efficacité du projet de loi, il a indiqué que de nombreux économistes évaluaient son impact à seulement 0,4 % ou 0,5 % du produit intérieur brut. Tout en partageant le souci de soutenir l'investissement, effort auquel participent d'ailleurs les collectivités territoriales, il a regretté l'absence dans le plan de relance d'un volet consacré au pouvoir d'achat, car les acheteurs ne pourront acheter les produits et participer à la relance de la croissance s'ils n'en ont pas les moyens : à cet égard, il a souligné la hausse récente de la fréquentation des centres de distribution de nourriture ou de vêtements gérés par des associations caritatives et il a mis en avant l'accélération des prix à l'alimentation.

a d'abord noté la grande réactivité de la réponse apportée à la crise en France à l'initiative du président de la République, alliant le soutien des banques à une vision de l'impact de la crise sur l'économie réelle. Il a soutenu l'accent mis par le plan de relance sur l'investissement et non sur la consommation. Evoquant les problèmes de financement rencontrés par les collectivités territoriales, notamment dans le cadre des financements croisés, il a demandé la réalisation d'un diagnostic général des collectivités afin de déterminer ce qui manque à chacune d'entre elles pour lancer ses projets. Il a fait remarquer en particulier que les opérations étaient souvent bloquées dans l'attente d'une autorisation administrative et a également invité l'administration à présenter aux collectivités des plans de financement à plus long terme qu'aujourd'hui afin de leur permettre de mettre en place des programmes d'investissement qui ne se limitent pas au court terme.

a souligné à ce sujet le rôle important que pouvaient jouer les préfets pour accélérer la mise en oeuvre des procédures.

a conclu son intervention en déplorant les délais excessifs accordés aux fouilles relevant de l'archéologie préventive, tout en approuvant l'augmentation de la redevance permettant à ces travaux de se dérouler plus rapidement.

En réponse aux intervenants, Mme Elisabeth Lamure, rapporteure, a apporté les précisions suivantes :

- concernant les plans locaux d'urbanisme, le texte étend le champ de la procédure de révision simplifiée tandis qu'il reviendra au projet de loi « Grenelle II » de compléter l'adaptation des règles d'urbanisme ;

- les grands ports qui sont inscrits dans le périmètre d'une OIN bénéficieront de mesures du plan de relance telles que la suppression du droit de préemption urbain et du droit de priorité des communes sur les terrains compris dans le périmètre d'une OIN, ainsi que de la disposition proposée par la rapporteure et tendant à faciliter l'utilisation des contrats de partenariat pour des projets très précis en leur assurant une présomption d'urgence pendant les deux prochaines années ;

- la mise en oeuvre du droit de préemption des communes sur les terrains compris dans le périmètre d'une OIN a trop souvent pour effet de bloquer des opérations en cours ;

- s'agissant du logement, elle a indiqué avoir réfléchi à proposer une extension du « Pass foncier » mais y avoir renoncé dans la mesure où cette disposition est prévue dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion en cours d'examen au Parlement ; par ailleurs, l'accession à la propriété bénéficie dans le plan de relance d'un soutien de 1,8 milliard d'euros ;

- la transformation de l'avis conforme des architectes des Bâtiments de France en avis simple permettra d'éviter les recours ;

- le plan de relance met l'accent sur l'investissement parce qu'il constitue le moteur de l'économie, tandis que le pouvoir d'achat, notamment pour les personnes en difficulté, est favorisé par l'accroissement des transferts sociaux prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, d'un montant de 17 milliards d'euros par rapport à 2008 ;

- les investissements des collectivités locales bénéficieront en 2009 de l'accélération du remboursement du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ;

- les blocages administratifs devront être évoqués lors de l'examen du projet de loi « Grenelle II » ;

- les fouilles archéologiques font l'objet d'une redevance qui pèse sur les comptes des entreprises, sujet sur lequel la rapporteure se coordonnera avec les commissions des finances et des affaires culturelles.

Après avoir évoqué l'importance d'un soutien à la consommation dans le contexte de la crise actuelle, M. Yannick Botrel s'est demandé s'il serait véritablement possible de mettre en oeuvre dès 2009 les trois quarts des 26 milliards d'euros prévus par le plan de relance, en raison des délais nécessaires à la mise en place des projets. Il a également mis en doute l'effet de l'accélération du remboursement du FCTVA sur la relance de l'activité locale. En ce qui concerne les mesures relatives aux PLU, il a souhaité savoir pourquoi leur application était limitée à une durée de deux années. Il a enfin nuancé les critiques portant sur les lenteurs supposées de l'administration, soulignant que, dans bien des cas, les services de l'Etat souffraient d'un manque de moyens.

est alors intervenu pour suggérer que les collectivités fassent appel à des cabinets privés, capables notamment de mettre en place, plus rapidement que l'administration, des périmètres de protection. Il a par ailleurs considéré que la crise actuelle n'était pas comparable à celle de 1929 : si le pouvoir d'achat avait alors subi une chute de 50 %, la situation actuelle va bénéficier d'une meilleure transparence et de la protection de l'euro. Dans ces conditions, a-t-il estimé, le soutien à l'investissement permet de préserver l'emploi et donc de favoriser la consommation. Il a enfin incité les acteurs locaux à ne pas hésiter à saisir les préfets, voire le ministre, pour faire accélérer les procédures.

a fait observer que les crédits du plan de relance pouvaient s'appliquer à des projets en cours afin de les accélérer, ce qui permettrait de consommer ces crédits dans les délais prévus. S'agissant des mesures relatives à l'urbanisme, elle a indiqué, d'une part, que l'autorisation d'implantation de constructions en limite séparative sans enquête publique prévoyait certes une fin d'application en 2010 mais qu'il serait toujours possible de proroger cette date, et, d'autre part, que l'article 1er bis, relatif à la procédure de modification simplifiée des PLU, s'appliquerait sans limite dans le temps.