Au préalable, M. Claude Domeizel, rapporteur, a justifié le souhait de la Mecss d'étudier, dès sa première année d'existence, la question de l'avenir de la compensation démographique vieillesse, qui mobilise environ 10 milliards d'euros par an au titre des transferts financiers opérés entre les régimes de retraite.

Trois raisons principales expliquent le choix de ce thème de travail : le souhait de faire oeuvre de pédagogie ; le constat suivant lequel ces mécanismes, créés il y a plusieurs décennies, demeurent très mal acceptés ; l'intérêt renouvelé sur cette question, avec la demande formulée depuis juin 2005 par les instances du fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) de revoir à leur profit les modalités de calcul de ces transferts.

Le rapport que la Mecss soumet à la commission est fondé sur le double constat que les objectifs initiaux de la compensation démographique n'ont pas été atteints et que le système créé il y a plus de trente ans apparaît aujourd'hui « à bout de souffle ». Au surplus, l'Etat a joué, depuis l'origine, un rôle discutable en détournant ces mécanismes de leur objet pour financer de véritables opérations de débudgétisation.

a rappelé que la compensation démographique recouvre, dans le débat public, deux mécanismes distincts dont les effets se cumulent : en premier lieu, la compensation généralisée, créée par la loi du 24 décembre 1974, qui concerne les salariés aussi bien que les non-salariés ; en second lieu, la compensation spécifique entre les seuls régimes spéciaux, plus connue sous le terme de « surcompensation », instituée par la loi de finances pour 1986. En 2005, les montants redistribués dans le cadre de la compensation et de la surcompensation ont atteint respectivement 8,4 milliards et 2 milliards d'euros.

La compensation généralisée trouve son origine dans l'incapacité des pouvoirs publics, depuis la Libération, à mettre en oeuvre le projet de régime de sécurité sociale unifié que prônait le conseil national de la Résistance. Ses mécanismes reposent sur un principe simple : la mise en place d'un régime unique fictif dans lequel les cotisants acquittent la même cotisation et les bénéficiaires touchent la même prestation, et où l'on ne prend en compte que les différences d'ordre démographique. Sont, en conséquence, contributeurs les régimes présentant un ratio démographique cotisants-retraités supérieur à la moyenne, et bénéficiaires ceux pour lesquels ce ratio est, au contraire, inférieur à la moyenne.

Pour être équitable, ce mode de calcul suppose toutefois la neutralisation des différences de niveaux de prestations dont bénéficient les ressortissants des régimes concernés : en conséquence, la prestation de référence retenue est la plus faible des prestations moyennes offertes par les caisses de retraite concernées et l'âge de départ à la retraite celui le plus élevé de ceux imposés par les régimes concernés, soit soixante-cinq ans.

En ce qui concerne la surcompensation, M. Claude Domeizel, rapporteur, a observé que le mécanisme créé en 1985 a soulevé d'emblée de vives objections sur le plan des principes, dans la mesure où il a été conçu sur l'idée très contestable d'une homogénéité de statut entre les régimes spéciaux. Ce postulat a débouché sur l'adoption de bases de calcul plus simples que pour la compensation : les effectifs de retraités de droit direct ont été pris en compte à partir de soixante ans ; les droits dérivés ont été ajoutés aux droits directs alors qu'ils sont exclus de la compensation généralisée au motif de la trop grande diversité de leurs conditions d'octroi ; la prestation de référence a été définie comme la moyenne des prestations servies par les régimes concernés. Tous ces éléments ont contribué à donner à la péréquation introduite par la surcompensation une portée beaucoup plus large qu'à celle de la compensation.

Le bilan des flux cumulés des mécanismes de « compensation » et de « surcompensation » fait apparaître un petit nombre de contributeurs nets. Il s'agit essentiellement du régime général, pour 5,1 milliards d'euros, c'est-à-dire 6,5 % de ses produits, de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) pour 2,6 milliards d'euros, soit plus de 20 % de ses produits, et de l'Etat, au titre de la fonction publique, pour 1,7 milliard d'euros, c'est-à-dire 4 % des charges de pensions du budget. Sont également concernées la caisse nationale des industries électriques et gazières pour 131 millions d'euros (4 % des produits du régime), la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) pour 371 millions d'euros, soit 32 % de ses produits, et la caisse nationale des barreaux français. Parmi les singularités de ces systèmes de péréquation figure la mise à contribution du régime spécial de la RATP au titre de la compensation comme de la surcompensation alors que ce régime perçoit parallèlement une subvention d'équilibre de l'Etat couvrant plus de la moitié des prestations de retraite versées à ses assurés.

La même concentration s'applique aux bénéficiaires, ce qui explique aisément les vives contestations dont ce système fait l'objet : les exploitants agricoles perçoivent en effet à eux seuls 4,3 milliards d'euros et les salariés agricoles 2,2 milliards d'euros, soit plus de 60 % des flux redistribués. Viennent ensuite les régimes des mines pour 1,2 milliard d'euros, des commerçants pour 0,9 milliard d'euros, des artisans (0,5 milliard d'euros) et de la SNCF (337 millions d'euros).

Dressant un bilan critique des compensations, M. Claude Domeizel, rapporteur, a estimé que leurs mécanismes, déjà entachés d'imperfections à l'origine, ont été de surcroît largement dévoyés au fil du temps. En effet, le fonctionnement des rouages de la compensation généralisée a pâti, dès 1974, de l'insuffisante connaissance et du manque de fiabilité des données qui devaient l'alimenter ainsi que de l'absence de prise en compte des capacités contributives des régimes. Le niveau des transferts financiers a en outre été affecté d'une très grande sensibilité à l'égard des paramètres de calcul.

Par ailleurs, la compensation a été conçue d'emblée par l'Etat comme une tuyauterie extra-budgétaire. En premier lieu, celui-ci a arrêté brutalement, en 1978, d'assurer la couverture financière du coût de la compensation pour la Cnav.

En second lieu, alors qu'au milieu des années quatre-vingt, la CNRACL disposait de plus de 18 milliards de francs d'excédents de trésorerie, la création de la surcompensation a permis à l'Etat d'absorber en quinze ans la totalité de ces réserves. Cette logique a même été poussée jusqu'à l'absurde par le ministère des finances, puisque cette caisse de retraite a accumulé d'énormes déficits, en dépit d'excellents ratios démographiques.

En troisième lieu, les règles de la compensation ont été à nouveau modifiées en 2002 par les pouvoirs publics, lorsqu'ils ont décidé l'intégration des chômeurs dans l'évaluation des cotisants de la Cnav. L'objectif a d'ailleurs été atteint : le régime général a accru sa contribution annuelle de 22 % (soit près de 900 millions d'euros) sur la période 2001/2005 et l'Etat, au titre des fonctionnaires civils et militaires ainsi que des ouvriers d'Etat, a réduit la sienne de 24 %.

Enfin, la crise du Ffipsa a conduit à rouvrir la boîte de Pandore de la compensation depuis juin 2005, en raison de la demande insistante des instances dirigeantes de ce fonds plaidant pour que son déficit soit comblé par une augmentation des transferts de compensation. Cette option a certes été fermement écartée par le rapport que M. Jean-François Chadelat a rédigé en son nom personnel, à la suite de l'échec du groupe de travail qu'il animait, mais la question n'a pas été pour autant tranchée par les pouvoirs publics. En conséquence, la Cnav, la CNRACL ainsi que les autres régimes contributeurs restent menacés par la perspective d'une ponction supplémentaire de 1 milliard d'euros par an.

En définitive, M. Claude Domeizel, rapporteur, a estimé qu'aujourd'hui plus encore qu'hier, ces mécanismes de transferts financiers sont confrontés à une profonde crise de légitimité.

Puis M. Alain Vasselle, président de la Mecss, est intervenu en remplacement de M. Dominique Leclerc, rapporteur. Il a jugé qu'en l'absence du système de protection sociale commun à tous les Français dont le législateur de 1945 souhaitait initialement la mise en place, les grands régimes de retraite sont condamnés à vivre avec la compensation démographique.

Ce système est toutefois menacé à brève échéance par le vieillissement de la population et sa survie ne sera possible qu'au prix d'un sérieux aggiornamento. En effet, à l'horizon 2040/2050, pratiquement tous les régimes présenteront un coefficient cotisants-retraités inférieur à 1 : la compensation consistera alors à ponctionner les régimes dont le rapport cotisants-retraités sera relativement moins dégradé que la moyenne au bénéfice de ceux pour lesquels ce rapport sera plus défavorable encore que cette moyenne.

Face à cette impasse, M. Alain Vasselle a réclamé la publication du décret dont l'absence prive d'application les dispositions de l'article 7, relatif aux pouvoirs de la commission de compensation, de la loi du 21 août 2003 sur les retraites.

Il convient aussi, d'une part, conformément aux recommandations de cette commission, d'établir des données fiables et homogènes pour tous les régimes, ce qui n'est toujours pas le cas aujourd'hui, d'autre part, de purger les dérives du passé pour revenir à la simplicité et à la relative transparence du dispositif originel conçu en 1974. A ce titre, la Mecss formule cinq propositions : mettre un terme effectif à la surcompensation à l'horizon 2012, en respectant le calendrier d'extinction prévu par la loi du 21 août 2003 ; supprimer la prise en compte des chômeurs dans les effectifs de cotisants ; écarter toute tentative de manipulation du même type, par exemple celle consistant à prendre en compte les bénéficiaires de l'assurance vieillesse des parents au foyer dans les cotisants de la Cnav ; éloigner le spectre d'une prise en charge du déficit du Ffipsa par la compensation vieillesse et basculer les régimes en voie d'extinction, comme celui des mines, vers la solidarité nationale. La mise en oeuvre de ces mesures suppose, en outre, l'adoption d'un moratoire sur les dispositions du rapport d'audit Normand-Pelé de juin 2004, dont l'application encourrait nécessairement, pour la plupart, le reproche d'obéir à des considérations strictement opportunistes.

a estimé, en définitive, que la compensation démographique s'apparente plus que jamais à un jeu consistant à transférer les déficits, suivant des règles établies par l'Etat, en grande partie par voie réglementaire, sans débat public au Parlement et en fonction de ses propres intérêts. En outre, les défauts de ces mécanismes de redistribution sont de moins en moins supportables et trois régimes sont apparus systématiquement pénalisés par toutes les réformes qui se sont succédé depuis trente ans : la Cnav, la CNRACL et la CNAVPL.

Compte tenu de la fragilité des perspectives de l'assurance vieillesse, le risque est grand de voir l'ensemble de l'édifice de la compensation démographique s'effondrer dans une dizaine d'années, en raison du choc démographique créé par le départ en retraite des nombreuses classes d'âge du baby-boom d'après-guerre. Le débat sur le régime unique lancé en 1945 ne manquerait pas alors d'être relancé.

Préserver l'avenir de ce système nécessiterait d'agir vite et que cette question soit étudiée à l'occasion de la prochaine réforme des retraites. Dans cette perspective, les rapporteurs de la Mecss considèrent que la seule réforme envisageable consiste à purger les dérives du passé, à commencer par le changement de mode de calcul intervenu en 2002, et à revenir au mécanisme simple conçu en 1974, quitte à solliciter davantage le budget de l'Etat. Considérant par ailleurs qu'il n'est plus possible de continuer à améliorer les équilibres des finances publiques par des transferts de charges ou la création de tuyauteries au détriment des finances sociales, M. Alain Vasselle a appelé les parlementaires et les responsables politiques à se réapproprier ce dossier.

a souligné la clarté de ce rapport et jugé que la Mecss fait oeuvre utile en produisant un document de référence sur un sujet complexe.

s'est demandé s'il est réellement possible de remettre en cause les « vieilles habitudes » en matière de débudgétisation.

s'est déclaré certain de l'utilité d'une telle démarche comme de l'intérêt, pour la commission des affaires sociales, de faire valoir ses positions dans le débat public. Il a par ailleurs contesté l'opinion selon laquelle, pour assurer une meilleure coordination des finances publiques et des finances sociales, il conviendrait de fondre au sein du budget de l'Etat les branches famille et santé de la sécurité sociale. Sans doute serait-il souhaitable que la commission des affaires sociales et la commission des finances engagent un dialogue constructif sur ce sujet.

Après avoir jugé irréaliste de renvoyer la solution de l'équilibre des retraites au résultat hypothétique d'une négociation avec les partenaires sociaux, il s'est inquiété du problème du financement du Ffipsa. Au-delà des traditionnels clivages entre la droite et la gauche et entre la majorité et l'opposition, il a estimé qu'un sujet comme celui de la compensation démographique comporte des dimensions techniques, administratives et juridiques que la Mecss se devait d'analyser.

s'est interrogé sur la possibilité d'une mise en oeuvre concrète des propositions contenues dans ce document.

Invitant la commission à ne pas céder au scepticisme, M. Nicolas About, président, a souligné que l'intérêt de ce rapport est d'en faire un document de référence susceptible d'influencer le débat public sur le long terme. L'expérience des dernières années a en effet montré que ce type de démarche finit toujours par porter ses fruits et que, tôt ou tard, une partie au moins des idées formulées par la Mecss s'imposeront d'elles-mêmes ou seront reprises par les pouvoirs publics. Tel a déjà été le cas par le passé en matière de prise en compte du handicap ou de compensation des transferts de charges à la sécurité sociale. Dès lors, la commission a tout intérêt à défendre ses positions dans toutes les instances, y compris en séance publique au Sénat et de démontrer sa force de cohésion interne comme savent le faire les membres de la commission des finances.

a rappelé que lorsqu'il a été finalement décidé de conserver les régimes spéciaux après la guerre, en renonçant à la protection sociale unique, nul ne s'est soucié de ce qu'il adviendrait de ces régimes en cas d'évolution défavorable de leur environnement économique.

En ce qui concerne les régimes virtuellement morts comme celui des mines, il serait cohérent de basculer la charge de leur financement sur la solidarité nationale, dans la mesure où le choix de les placer en extinction a fait l'objet d'une décision de politique industrielle des pouvoirs publics. Les régimes des exploitants agricoles, bien qu'ayant encore plusieurs centaines de milliers de cotisants, s'inscrivent dans une problématique assez similaire. Ce recours à la solidarité nationale présenterait toutefois l'inconvénient de s'écarter des principes de la retraite par répartition.

Faisant référence à l'article du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 sur les mises à la retraite d'office que le Gouvernement a décidé d'introduire par voie d'amendement à l'issue des travaux de la commission mixte paritaire, alors que le Sénat l'avait précédemment supprimé à l'unanimité, M. François Autain a estimé qu'en séance publique, les règles du jeu traditionnel entre la majorité et l'opposition finissent toujours par s'imposer.

Après avoir indiqué qu'il partage totalement les conclusions du rapport de la Mecss, M. Jean-Marie Vanlerenberghe a souligné toute la difficulté de dégager un accord entre les forces politiques sur les grandes lignes de la prochaine réforme des retraites. Des points de convergence pourront toutefois plus facilement apparaître sur cette question délicate si la problématique des retraites devient un enjeu majeur de la prochaine élection présidentielle.

a estimé que l'opposition peut être amenée à défendre ponctuellement en séance publique des positions de la commission des affaires sociales qui transcendent les clivages partisans : elle l'a fait pour la prévention de l'alcoolisation foetale ou les modalités du congé de maternité. Le cas est très différent lorsqu'il s'agit des amendements du Gouvernement sur des conclusions de commission mixte paritaire dont les modalités de discussion sont soumises pour les sénateurs aux contraintes de la procédure du vote bloqué, en raison de la rédaction actuelle du règlement du Sénat.

a suggéré que les groupes politiques saisissent le président du Sénat sur ce point à l'occasion des réflexions, en cours, sur la réforme de son règlement. Après avoir observé que les positions adoptées par la commission peuvent s'inscrire en contradiction avec celles du Gouvernement ou celles des groupes politiques, il a maintenu que les parlementaires doivent savoir faire entendre leurs convictions. Sur le long terme, il est en effet souvent possible d'influencer le débat public et de convaincre.

Deux exemples le montrent dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 : le plan biotox, d'une part, la compensation des transferts de charges à la sécurité sociale au-delà de 2007, d'autre part. Ils confirment cette appréciation plutôt optimiste.

a considéré que si le Sénat propose, le Gouvernement dispose.

Au terme de ce débat, M. Claude Domeizel, rapporteur, s'est félicité du fait que les deux rapporteurs, au-delà de leurs appartenances politiques respectives, aient pu dégager des points d'entente sur cette question de la compensation, tout en conservant leur liberté d'appréciation sur l'avenir de l'assurance vieillesse.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 91 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique, dont M. Alain Milon est le rapporteur.

A l'article premier ter (fonctionnement des commissions de conciliation placées auprès des conseils départementaux), la commission a adopté un amendement visant à encadrer, par un décret en Conseil d'Etat, le fonctionnement des chambres départementales de conciliation des institutions ordinales des professions de santé.

A l'article 6 bis (conditions d'exercice des professions d'orthophonistes et d'orthoptistes), elle a adopté un amendement visant à supprimer les articles L. 4341-2-1 et L. 4342-2-1 relatifs à l'inscription des orthopédistes et des orthoptistes au tableau du conseil des professions paramédicales, ce conseil n'ayant jamais fonctionné.

Elle a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 11 (statut des assistants dentaires).

Après l'article 11, elle a adopté trois amendements portant article additionnel : le premier tend à créer au sein de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) un fonds des actions conventionnelles regroupant l'ensemble des ressources et des missions, notamment en matière de formation continue et d'évaluation des pratiques professionnelles ; le deuxième vise à harmoniser le fonctionnement de la justice ordinale et à autoriser des magistrats qui ne sont plus en activité à présider ces instances juridictionnelles ; le dernier étend la protection du titre de pédicure-podologue à l'usage de chaque partie du titre, soit pédicure, soit podologue.

Ella a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 12, destiné à renforcer l'information de l'observatoire des risques médicaux rattaché à l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam).

A M. Jean-Pierre Godefroy qui s'interrogeait sur les chances d'examiner ce texte en séance publique d'ici la fin de la présente législature, M. Nicolas About, président, a précisé que cette question sera abordée à l'occasion de la prochaine réunion de la conférence des présidents.