Vous savez que la lutte contre les infractions routières s'est intensifiée en France durant la dernière décennie, et s'appuie, de façon croissante, sur leur constatation par des dispositifs automatisés. Ces moyens nouveaux ont permis de décompter les infractions commises sur le territoire français par des véhicules immatriculés dans d'autres pays européens, et de déceler leur accroissement, année après année. Or, dans l'état actuel de la réglementation, tant nationale qu'européenne, il est difficile pour les autorités françaises compétentes d'identifier les titulaires du certificat d'immatriculation des véhicules étrangers ayant commis des infractions, ce qui assure à ceux-ci une immunité de fait.

Dans l'attente de l'élaboration d'un accord européen en ce domaine, seul à même de régler l'ensemble de ce contentieux, la France a pris l'initiative de négocier un accord bilatéral avec l'Allemagne, signé le 14 mars 2006 à Berlin. C'est de ce pays que provient, en effet, le plus grand nombre de véhicules faisant l'objet de « messages d'infraction » émis par des dispositifs automatisés.

D'autres pays européens ont été également sollicités dans le même sens.

La situation géographique de la France en fait un pays de transit pour de nombreux véhicules en provenance de pays européens. La France a pris conscience, avec la mise en place progressive des dispositions de la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière, du nombre non négligeable d'infractions commises par des véhicules étrangers. Or, les messages d'infractions émis par les radars, dénommés « contrôle-sanction automatisé » (C.S.A.) se sont révélés inopérants à l'égard des véhicules immatriculés à l'étranger, alors que ceux-ci étaient destinataires de près d'un cinquième de ces messages. En effet, le Centre automatisé de constatation des infractions routières (CASIR), situé à Rennes, se base sur l'identité et les coordonnées personnelles du contrevenant pour lancer une procédure à son encontre. Faute d'informations de cet ordre sur les conducteurs des véhicules immatriculés à l'étranger, cette procédure reste sans suite, assurant à ces conducteurs une immunité de fait. Cette situation est d'autant plus choquante que leur nombre ne cesse de croître.

Ainsi, le total des messages d'infraction touchant des véhicules immatriculés hors de France s'élevait à près de 9 millions de 2005 à 2008, et les chiffres par année démontraient leur constante progression. C'est ainsi qu'en 2005, ils se montaient à plus d'un million, en 2006, à deux millions, en 2007 à deux millions et demi, et en 2008 à trois millions deux cent mille.

De 2005 à 2008, le nombre de véhicules en infraction croissaient, pour l'Allemagne, de 140 000 à 365 000, pour le Danemark, de 15 000 à 59 000, pour l'Espagne, de 98 000 à 306 000, pour la Grande-Bretagne, de 42 000 à 85 000, et pour l'Italie, de 30 000 à 77 000. Il s'agit là des cinq principaux pays d'où proviennent les conducteurs fautifs.

Pour remédier à une situation choquante, du point de vue tant de l'équité que de l'efficacité, la France a lancé des négociations avec les Etats d'origine des contrevenants. Le texte le plus abouti est l'accord conclu avec la Belgique, ratifié par ce pays en février 2010, et qui doit l'être prochainement par la France. Des négociations sont en cours avec l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse, et des discussions ont été ouvertes, au niveau ministériel, avec le Royaume-Uni, Monaco et le Portugal.

Les dispositions du présent accord instaurent avec l'Allemagne les modalités d'un échange des informations nécessaires à l'aboutissement de la procédure de contrôle-sanction automatisé.

Cependant, la discussion parlementaire visant à la ratification du présent texte par le Bundestag a fait apparaître la difficulté, et peut-être l'inconstitutionnalité, de poursuivre le propriétaire d'un véhicule allemand en l'absence de photographie permettant de l'identifier clairement comme le conducteur lors de la commission de l'infraction. Cet élément a conduit à différer cette ratification par notre partenaire sine die.

Les aléas inhérents à la conclusion d'accords bilatéraux de ce type rendent opportune l'élaboration d'une réglementation européenne dans ce domaine.

C'est l'objet d'une proposition de résolution européenne déposée, le 12 février 2009, par notre collègue sénateur Hugues Portelli, au nom de la commission des affaires européennes, et adoptée par le Sénat le 20 juillet 2009. Notre collègue député Gérard Voisin s'est également saisi de cette question dans un rapport d'information du 18 février 2009, rédigé au nom de la commission de l'Assemblée nationale chargée des affaires européennes, et intitulé : « Sécurité sur les routes d'Europe : la fin des contraventions impunies ? ». Il est également le premier signataire d'une proposition de loi du 1er avril 2009 « destinée à faciliter la perception transfrontalière des amendes et à améliorer les droits des conducteurs », et visant à modifier différents éléments de la législation française qui font obstacle à la conclusion d'accords de coopération pour la perception des amendes routières.

Des initiatives ont donc été prises par des membres de chacune des deux Assemblées, pour inciter le Gouvernement français à se montrer plus offensif dans les enceintes européennes.

Sans sous-estimer les difficultés techniques et politiques inhérentes à ce type de négociation, ces travaux permettent d'appuyer la position de la France dans ce domaine.

En conclusion, il faut constater que l'état actuel des dispositifs techniques utilisés pour constater les infractions routières ne semble pas permettre de répondre, à bref délai, aux exigences juridiques allemandes en matière d'identification des contrevenants routiers sur le sol français par voie automatique.

Il semble cependant judicieux que le Parlement français ratifie le présent accord, pour exprimer la ferme volonté de notre pays que les délits routiers incombant à des véhicules immatriculés en Allemagne, qui sont en constante augmentation, ne restent pas impunis.

Je vous suggère donc d'adopter le présent texte, et vous propose que son examen en séance publique se fasse en forme simplifiée.

Quel sera l'impact d'un accord ratifié par un seul des deux partenaires ?

Si la position allemande n'évolue pas, la présente convention n'entrera pas en vigueur, mais le Gouvernement français pourra s'appuyer sur l'approbation émise par le Parlement.

L'assurance de leur impunité conduit, en effet, certains conducteurs étrangers à adopter des comportements aussi dangereux qu'inadmissibles.

Puis la commission adopte le projet de loi et propose que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Les inondations qui affectent la Roumanie depuis plusieurs semaines confèrent au présent texte une triste actualité, puisque ce sont des évènements de même nature survenus en 2000, puis en 2005, qui ont conduit ce pays à solliciter de la France l'actualisation de l'accord de coopération en matière d'affaires intérieures, conclu en 1997. Cet accord prévoyait, certes, la possibilité d'envoyer des équipes de secours en cas de catastrophe -ce que la France a fait en 2000, et en 2005- mais sans en préciser les modalités concrètes. Le présent texte, inspiré d'accords bilatéraux similaires déjà conclus par la France avec plusieurs pays, précise le cadre d'une coopération recherchée par nos partenaires, car l'expertise française est reconnue dans ce domaine. Confrontée depuis quelques années à différentes catastrophes naturelles, la Roumanie a pris conscience de la nécessité de se préparer à mieux faire face aux situations de crise. Dans cette perspective, elle s'est tournée vers notre pays.

A la suite des interventions de la France pour porter assistance à la population roumaine en 2000 et 2005, les autorités de Bucarest ont souhaité développer les actions de coopération bilatérale dans le domaine de la protection civile. Cette volonté est liée aux liens historiques et culturels entre les deux pays, au fait que l'organisation territoriale roumaine est proche de celle de la France, et à la démonstration faite, lors de ces deux occasions malheureuses, de l'expertise française dans l'organisation des secours lors de situations de catastrophe.

C'est donc à la demande de la Roumanie qu'un projet d'accord bilatéral a été élaboré en accord avec la Direction de la défense et de la sécurité civiles. L'accord de 2008 précise les domaines et les formes de la coopération : son champ englobe la prévision et la prévention des risques, la protection et la sauvegarde des personnes, des biens et de l'environnement en cas de catastrophe, la formation des acteurs et l'assistance mutuelle en cas de catastrophe. Quant aux formes de la coopération, elles touchent aux actions de formation professionnelle, à la participation aux exercices, aux échanges d'experts, d'information et de documentation.

Lors des inondations de mai 2005, une équipe de la Direction de la défense et de la sécurité civiles, composée de 6 personnes dotées de motopompes et d'unités de traitement de l'eau, a été envoyée en Roumanie. Ce détachement, placé sous les ordres d'un officier supérieur des Formations militaires de la sécurité civile a été mis à la disposition de l'Inspecteur des situations d'urgences du département de Timis.

L'organisme roumain chargé de la protection civile, l'Inspectorat général des secours d'urgence (IGSU), dépend du ministère de l'intérieur et de la réforme administrative. Il assure la coordination unitaire et permanente des activités de prévention et de gestion des situations d'urgence. Au sein de l'IGSU, un centre opérationnel assure en permanence la fonction de suivi, évaluation, avertissement, pré-alerte, alerte et coordination technique opérationnelle au niveau national des situations d'urgence.

Des services déconcentrés coordonnent et contrôlent les activités de prévention et de gestion des situations d'urgence, dans leurs zones de compétence.

Ces services doivent actuellement faire face à de nouvelles inondations, dont le bilan est dramatique : plus de 172 000 ha de terrain de plus de 30 départements ont été affectés, les dégâts les plus considérables étant enregistrés à Timis, Arad, Caras-Severin et Braila.

Dans les départements de Buzeau et de Prahova, de nombreuses régions ont été affectées par des glissements de terrain. Une vingtaine de personnes sont mortes et 3 400 habitants ont été évacués durant le mois de juin 2010. Les pluies ont dévasté des zones dans plus de 400 localités de 28 départements : ainsi, plus de 5 000 habitations et des dizaines de milliers d'hectares de terrain et de forêts ont été ravagés.

Pour en revenir au texte, je vous précise que la Roumanie l'a déjà ratifié en février 2009. La France, qui a déjà aidé ce pays par l'envoi de personnels et de matériels lors des précédentes inondations, doit se doter d'un instrument juridique précis pour encadrer son aide, en ratifiant ce texte à son tour.

Je vous propose donc son adoption, et son examen en séance publique sous forme simplifiée.

Puis la commission adopte le projet de loi et propose que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

remplaçant M. André Vantomme, empêché - L'organisation maritime internationale (OMI) a réuni, en 2001, à Londres, ville où elle a son siège, une conférence visant à élaborer une convention internationale sur la responsabilité civile découlant de dommages dus aux hydrocarbures de soute. Cette conférence a abouti à une convention internationale, qui est soumise à notre examen après avoir été adoptée par l'Assemblée nationale.

Le caractère très marginal des pollutions provoquées par les hydrocarbures dits « de soute », c'est-à-dire ceux utilisés pour la propulsion des navires, ou le fonctionnement de leurs équipements de bord, au regard des autres sources de pollution par hydrocarbures du milieu marin, ne dispense pas de déterminer le système de responsabilité couvrant les dégâts suscités par une pollution de leur fait.

L'OMI assume donc pleinement son rôle en prévoyant ce cas, permettant de compléter les dispositifs déjà existant en matière de responsabilité civile du fait de pollution par hydrocarbures. C'est une conférence, réunie par l'ONU à Genève en 1958, qui avait codifié, pour la première fois, un droit de la mer à l'échelle internationale. Son actualisation, réclamée notamment par les pays ayant accédé à l'indépendance durant les années 1960, a fait l'objet de longues négociations, échelonnées de 1973 à 1982, qui ont abouti à l'élaboration de la convention des Nations unies sur le droit de la mer(CNUDM) signée en Jamaïque, à Montego Bay en 1982. Cette convention a été ratifiée par la plupart des pays industrialisés, dont la France, en 1996, mais pas par les Etats-Unis. Elle constitue le texte fondateur du droit maritime international moderne.

Trois conventions ultérieures la complètent dans le domaine de la réglementation internationale en matière de responsabilité liée à la pollution marine. Il s'agit de la Civil Liability Convention (C.L.C.) de 1992 précisant les modalités de cette responsabilité en cas de dommages consécutifs à une pollution par hydrocarbures. Le Fonds d'indemnisation des pollutions (FIPOL), créé la même année, est alimenté par une contribution versée par les entreprises importatrices d'hydrocarbures. Enfin, la Convention Hazardous and Noxious Substance (H.N.S.) est conclue en 1996, et établit des modalités de responsabilité et d'indemnisation des dommages liés au transport maritime de substances nocives et potentiellement dangereuses.

Le cadre juridique résultant de ces textes n'intègre pas le risque découlant d'une pollution marine par des hydrocarbures de soute, pouvant survenir lors d'un accident en mer, ou d'un chargement. Or, leur volume circulant sur mer est estimé à une quinzaine de millions de tonnes, ce qui n'est pas négligeable, et peut donc constituer une menace pour le milieu marin. La convention signée à Londres le 23 mars 2001 vise donc à prévoir un système de responsabilité du propriétaire du navire à l'origine d'une éventuelle pollution par ce type d'hydrocarbures.

Un Conseil de l'Union européenne, réuni le 19 septembre 2002, a autorisé les Etats membres à signer et ratifier la présente convention, et a fixé les conditions de leur adhésion à ce texte.

La convention s'applique aux pollutions survenues sur le littoral, dans la mer territoriale et dans la zone économique exclusive (ZEE) des pays contractants. Pour l'application de ce texte, sont prises en compte les pollutions produites par tous les navires de plus de 1 000 tonneaux de jauge brute. Les navires de guerre, les navires de guerre auxiliaires ou les autres navires appartenant à un Etat ou exploités par lui sont, en revanche, exclus du champ d'application. Cette convention s'inscrit dans le principe du « pollueur-payeur » : elle établit une responsabilité sans faute du propriétaire du navire, ce qui permettra à la victime de ne plus avoir à prouver la faute du propriétaire. Elle sera seulement tenue de démontrer l'existence du dommage et son lien de causalité avec l'activité polluante des hydrocarbures de soute.

Ce texte instaure également une obligation d'assurance ou de garantie du propriétaire du navire, matérialisée par un certificat à bord qui atteste l'existence de cette garantie financière.

Les victimes auront ainsi la garantie de leur indemnisation réelle et immédiate des dommages subis, puisque la convention institue un recours direct contre l'assureur du propriétaire ou la banque garante. Il s'agit là d'une importante innovation en matière d'indemnisation de pollution par hydrocarbures. Il faut relever qu'à compter de la constatation du dommage, les possibilités d'actions en responsabilité contre l'assureur se limitent à six ans, durée au-delà de laquelle s'impose la prescription.

Je vous recommande donc l'adoption de ce texte, et vous propose que son examen en séance publique se fasse sous forme simplifiée.

Cette convention est utile pour couvrir les dommages entraînés par une pollution accidentelle ; en revanche, les dégazages en mer sont, eux, intentionnels, et produisent des dégâts beaucoup plus importants.

Puis la commission adopte le projet de loi et propose que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Notre collègue Philippe Paul, empêché, m'a demandé de présenter en son nom le rapport sur les projets de loi autorisant l'approbation des accords instituant un partenariat de défense avec le Togo et le Cameroun.

Ces accords ont été signés le 13 mars 2009 pour le Togo et le 21 mai 2009 pour le Cameroun. Ils constituent les deux premières traductions de la renégociation des accords de défense nous liant à huit pays africains, conformément aux orientations fixées dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Le changement de terminologie, avec la notion de partenariat, illustre l'évolution de nos relations avec les pays africains dans le domaine de la défense. Il s'agit de consacrer le passage - déjà pleinement réalisé dans les faits - de la logique de substitution qui prévalait au moment des indépendances, à une logique d'appui aux capacités propres des pays africains et aux architectures de sécurité collective qui se mettent progressivement en place à l'échelle régionale et sous-régionale.

Vous vous souvenez que le signal de la renégociation des accords de défense avait été donné par le Président de la République dans son discours du Cap, le 28 février 2008. Devant le Parlement d'Afrique du Sud, il avait voulu marquer avec une certaine solennité quatre principes de notre politique de sécurité en Afrique :

1° adapter les accords de défense existants aux réalités du temps présent en tenant le plus grand compte de la volonté des pays africains pour établir un nouveau partenariat en matière de sécurité ;

2° agir en toute transparence, en rendant ces accords publics et en impliquant le Parlement ;

3° aider l'Afrique à bâtir son propre dispositif de sécurité collective ;

4° faire de l'Union européenne un partenaire majeur de l'Afrique en matière de paix et de sécurité.

Ces quatre principes ont été repris et détaillés dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Celui-ci indique : « la France souhaite demeurer présente sur le continent africain, mais les conditions, les finalités et l'organisation de cette présence doivent évoluer ».

Le Livre blanc annonce la reconfiguration de notre dispositif prépositionné en Afrique, ainsi que la renégociation des accords de défense bilatéraux en accord avec les pays concernés. Il s'agira de fonder une relation de coopération ne reposant plus sur l'assistance militaire, mais sur un partenariat de défense et de sécurité, avec une dimension à la fois régionale et européenne. Le Livre blanc précise que les clauses prévoyant l'intervention de la France en vue de maintenir l'ordre intérieur dans certains pays seront abrogées.

Ces orientations ont été confirmées par deux discours : l'un du Premier ministre à Yaoundé le 21 mai 2009 et l'autre du Président de la République à Libreville le 24 février dernier.

Elles s'inscrivent, en réalité, dans la continuité d'une politique engagée de longue date.

La présence militaire française en Afrique a été divisée par deux entre les années 60 et la fin des années 80, puis de nouveau par deux jusqu'à aujourd'hui. Le concept « RECAMP » - renforcement des capacités africaines de maintien de la paix - a été lancé par la France en 1997. Au même moment, les organisations d'intégration régionale se sont orientées vers les questions de sécurité. L'Union africaine, qui a succédé à l'OUA en 2001, s'est fixée l'objectif de pouvoir déployer jusqu'à 15 000 hommes pour des opérations de maintien de la paix, dans le cadre de ce que l'on appelle la « force africaine en attente », constituée de 5 brigades régionales. Enfin, l'Union européenne, partenaire majeur de l'Afrique par l'aide au développement, a désormais commencé à s'impliquer, sous l'impulsion de la France, dans le domaine de la sécurité en Afrique.

Quant aux accords de défense, la question de leur révision se pose depuis plusieurs années. Un rapport d'information de notre commission sur la gestion des crises africaines avait considéré en 2006 que cette révision était souhaitable. Il avait souligné que les conditions de mise en oeuvre de ces accords avaient changé et que les clauses relatives au maintien de l'ordre étaient de facto caduques, comme l'avait montré le refus de la France d'intervenir lors du coup d'Etat de 1999 contre le président Konan Bedié, en Côte d'Ivoire.

Premier volet des orientations définies par le Livre blanc, la reconfiguration du dispositif prépositionné est désormais arrêtée.

Indépendamment des opérations ponctuelles, le stationnement de nos « forces de présence » s'articulait jusqu'à présent autour de quatre points d'appui - Djibouti, Sénégal, Gabon, Côte d'Ivoire - et d'un déploiement au Tchad considéré comme une opération extérieure bien qu'il perdure depuis 1986.

A terme, le dispositif permanent reposera sur 2 bases opérationnelles avancées, à Djibouti et Libreville, et 2 pôles de coopération à vocation régionale, à Dakar et N'Djamena, avec un total qui pourrait être de l'ordre de 3 500 hommes, contre environ 6 000 aujourd'hui sur ces quatre implantations.

S'agissant de la renégociation des accords de défense, elle a été confiée à une structure administrative ad hoc : la mission pour la sécurité et la prévention des conflits. Placée auprès de la direction d'Afrique du ministère des Affaires étrangères et dirigée par un ambassadeur, elle associe des diplomates et des représentants du ministère de la défense.

Huit pays africains, cités dans le Livre blanc, entrent dans le champ de la renégociation des accords de défense.

Il n'existe pas de définition juridiquement établie de la notion d'accord de défense. Le critère principal distinguant un accord de défense d'un simple accord de coopération est que l'accord de défense comporte une clause relative aux conditions de l'assistance que les parties se prêtent, à titre réciproque ou non, dans le cadre de l'exercice du droit de légitime défense face à une agression. C'était le cas des accords en vigueur avec le Cameroun, la République centrafricaine, les Comores, la Côte d'Ivoire, Djibouti, le Gabon, le Sénégal et le Togo.

Ces projets de loi posent un problème au groupe socialiste. Il est clair que la révision des accords de défense avec les Etats africains était à l'ordre du jour et c'est d'ailleurs plutôt une bonne chose. Il est tout aussi clair qu'une évolution de nos relations avec l'Afrique a été imprimée depuis une dizaine d'années, en dehors même des accords de défense qui étaient en vigueur. Nous sommes, avec ces deux accords, en présence de la première manifestation de cette réalité nouvelle des relations entre la France et l'Afrique. Le cadre a été tracé, mais il n'a jamais fait l'objet d'une formulation d'ensemble. Nous avons été informés de manière ponctuelle, par exemple lorsque nous ont été présentés, en vue de la mission que j'ai effectuée au Gabon avec Jacques Gautier, le rôle du dispositif RECAMP, de la Force africaine en attente ou des ENVR. Il a été souligné - et cela a été évoqué au Gabon au cours de cette mission - qu'il n'y avait plus de clauses secrètes, qu'il s'agissait d'accords transparents, conclus d'égal à égal. Il serait vraiment surprenant que nous examinions ces accords un par un, peut-être même dans le cadre d'une procédure d'adoption en forme simplifiée, vous n'en avez pas parlé.

Je n'en ai pas parlé parce que le rapporteur ne propose pas de procédure d'adoption en forme simplifiée.

Dont acte. Nous devons aujourd'hui approuver les deux premiers accords. Deux autres ont été signés, mais nous seront soumis ultérieurement. Les quatre autres accords sont en préparation. Nous souhaiterions un débat global sur ces accords de défense, à l'occasion duquel pourraient être présentés les axes de notre relation nouvelle avec l'Afrique. L'actualité le justifierait d'ailleurs. Le Secrétaire d'Etat en charge de l'Afrique a quitté le Gouvernement. Notre ancien ambassadeur au Sénégal a critiqué les conditions dans lesquelles est conduite notre politique africaine. Pour toutes ces raisons, nous réservons notre position sur ces deux accords et nous souhaitons pouvoir débattre de la réflexion d'ensemble inspirant notre politique africaine.

Comme je l'ai déjà indiqué, nous ne suggérons pas de procédure simplifiée. Ces accords seront examinés selon la procédure normale, dans le cadre d'un débat au cours duquel je ne verrai que des avantages à ce que le Gouvernement présente les principes généraux de notre politique de défense en Afrique.

Nous ne pouvons faire autrement que d'examiner ces accords au fur et à mesure où ils nous sont présentés. Il s'agit au demeurant d'accords inspirés par un modèle-type qui a été proposé à tous les pays concernés. Il est vrai qu'il s'agit d'un changement, puisqu'il n'y a plus ces clauses d'assistance qui avaient pu être utilisées par le passé pour venir en aide à des dirigeants contestés.

Je suis d'accord avec vous sur l'intérêt d'une discussion au cours de laquelle le Gouvernement exposerait comment nous opérons en Afrique en matière de coopération de défense et comment vont y évoluer nos effectifs.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte les deux projets de loi, le groupe socialiste s'abstenant.