Le premier point de notre ordre du jour comporte la désignation d'un rapporteur sur le projet de loi n° 2520 (AN) interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, la proposition de loi n° 593 (2008-2009), présentée par M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues, visant à permettre la reconnaissance et l'identification des personnes, et la proposition de loi n° 275 (2009-2010), présentée par M. Jean-Louis Masson, tendant à interdire le port de tenues dissimulant le visage de personnes se trouvant dans des lieux publics.

Au cours d'une précédente réunion, nous avions envisagé, dans le cadre d'une répartition équilibrée des rapports entre majorité et opposition, de désigner sur ce sujet un rapporteur de la majorité, et M. Alain Gournac s'était déclaré intéressé. Depuis lors, j'ai également reçu la candidature de Mme Christiane Hummel.

Je la retire. Après tout, c'est très bien que ce soit un homme qui représente notre délégation sur ce sujet.

M. Alain Gournac est désigné rapporteur du projet de loi n° 2520 (AN) interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, de la proposition de loi n° 593 (2008-2009), présentée par M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues, visant à permettre la reconnaissance et l'identification des personnes, et de la proposition de loi n° 275 (2009-2010), présentée par M. Jean-Louis Masson, tendant à interdire le port de tenues dissimulant le visage de personnes se trouvant dans des lieux publics, dont la délégation a été saisie par la commission des lois.

L'examen par le Parlement du projet de réforme territoriale, et du mode de scrutin qu'elle envisage pour l'élection des futurs conseillers territoriaux interviendra, à peu de choses près, dix ans après l'adoption de la loi du 6 janvier 2000 qui a institué, pour la première fois, des leviers juridiques et financiers pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.

La discussion de cette réforme revêtira donc une importance symbolique sur laquelle les associations de femmes que j'ai auditionnées la semaine dernière ont particulièrement insisté.

Or, les deux modes de scrutin que nous a successivement proposés le Gouvernement ne sont pas favorables à l'accès des femmes au mandat de conseiller territorial : le scrutin mixte initialement proposé ne devait donner, dans les meilleures hypothèses, que 17 % de femmes d'après les évaluations de l'Observatoire de la parité, et le scrutin majoritaire à deux tours, que l'on nous propose maintenant, devrait être encore plus négatif.

Un recul en ce domaine donnerait un signal extrêmement négatif quant à la volonté des pouvoirs publics de poursuivre un combat pour la parité qui a enregistré de belles avancées mais qui n'est pas achevé.

J'en dresse un bilan détaillé dans notre rapport, en voici les grandes lignes.

La loi du 6 juin 2000 a mis en place les deux principaux mécanismes sur lesquels repose aujourd'hui encore la promotion de la parité en politique.

D'une part, elle contraint les partis politiques à présenter un nombre égal d'hommes et de femmes lors des scrutins de liste (une loi de 2003 précisera que les listes doivent être composées alternativement d'un candidat de chaque sexe).

De l'autre, elle prévoit une retenue sur la dotation financière des partis qui ne désignent pas suffisamment de candidates aux élections législatives.

Ces dispositions législatives ont obtenu des résultats contrastés, en fonction des modes de scrutin.

Le scrutin de liste, assorti de contraintes strictes quant à la composition paritaire des listes de candidats, a permis à la parité de devenir une réalité effective dans les conseils régionaux, dans les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants, et dans la représentation française au Parlement européen : 48 % de femmes dans ces trois cas. Grâce à la loi du 31 janvier 2007, on s'est également rapproché de la parité dans les exécutifs des régions.

En revanche, les résultats se sont avérés décevants dans les élections qui se déroulent suivant le scrutin uninominal à deux tours : les conseils généraux, avec 12,3 % des femmes, restent les assemblées les plus masculinisées du pays, et l'obligation de se présenter accompagné d'un suppléant (d'une suppléante dans la grande majorité des cas) n'a guère eu d'effet.

Quant à l'Assemblée nationale avec 18,5 % de députées elle démontre le caractère finalement peu efficace des pénalités financières imposées aux partis qui ne présentent pas suffisamment de candidates. Ces pénalités représentent aujourd'hui pour les partis politiques un manque à gagner de 5 millions d'euros, sur une aide publique globale de 80 millions d'euros. La loi du 31 janvier 2007 a prévu de les alourdir de moitié à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale. Mais une pénalité de 7,5 millions d'euros aurait-elle beaucoup plus d'effet ?

Faut-il aller plus loin ?

Le Premier ministre, qui s'exprimait à l'occasion des États généraux de la femme, s'est prononcé en faveur d'un renforcement très dur des pénalités financières pour les partis qui ne respectent pas la parité, allant jusqu'à prôner des « dispositifs financiers insupportables » pour les partis.

Mais les partis l'accepteront-ils?

Je constate que la proposition de loi de Bruno Le Roux qui proposait la suppression complète de l'aide publique aux partis ne respectant pas la parité a été rejetée à l'Assemblée nationale.

La proposition de loi de Mme Chantal Brunel, rapporteure de l'Observatoire de la parité, ouvre également une piste intéressante en proposant que l'aide publique aux partis soit modulée non seulement en fonction de la proportion des candidates, comme aujourd'hui, mais aussi en fonction de la proportion de femmes élues. Elle envisage aussi d'étendre à l'élection des conseillers territoriaux un dispositif qui ne concerne actuellement que les élections législatives.

Cette extension s'effectuant à budget constant, elle se fera par redistribution d'une partie de l'aide publique (20 millions sur un total de 80 millions) vers la création d'une nouvelle enveloppe assise sur les résultats des élections cantonales puis territoriales. Mais constituera-t-elle une incitation suffisante pour garantir un minimum de parité aux élections des conseillers territoriaux ?

J'en viens maintenant aux modes de scrutin successivement proposés par le Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux.

Le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui regroupait initialement le volet électoral de la réforme territoriale, comporte deux séries de dispositions :

- des dispositions relatives au mode de scrutin des conseillers territoriaux ;

- des dispositions relatives à l'élection des conseillers municipaux et à celle des conseillers communautaires.

Ces dernières permettront certaines avancées en matière de parité, grâce à l'abaissement du seuil de population à partir duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, et à l'élection directe par « fléchage » des délégués communautaires. Mais ces progrès à l'échelon municipal ne sauraient en aucun cas contrebalancer ou occulter la sévère régression que nous pouvons anticiper pour l'élection des conseillers territoriaux.

On peut regretter que le Gouvernement n'ait pas retenu les recommandations formulées par le comité Balladur en matière de mode de scrutin. Le comité avait d'abord examiné un système mixte, couplant scrutin uninominal dans les cantons ruraux et scrutin de liste proportionnel dans les zones urbaines. Mais il s'était finalement prononcé en faveur d'un scrutin de liste proportionnel, assorti d'un système à fléchage, à l'image du mode de scrutin municipal en vigueur à Paris, Lyon et Marseille. Ces deux hypothèses présentaient toutes deux l'avantage de favoriser la parité.

Tel n'était en revanche pas le cas du mode de scrutin mixte proposé par le Gouvernement dans le projet de loi n° 61, relatif à l'élection des conseillers territoriaux. Dans celui-ci, 80 % des sièges devaient être pourvus au scrutin uninominal majoritaire à un tour, les 20 % restants étant attribués, dans le cadre du département au scrutin de liste proportionnel.

Ce mode de scrutin a suscité bien des critiques et des interrogations liées au scrutin de liste à un tour et à un système complexe d'attribution des 20 % de sièges pourvus au scrutin de liste en fonction des suffrages exprimés au scrutin uninominal majoritaire.

Mais surtout, il était très défavorable à la parité puisque selon les projections de l'Observatoire de la parité, il aurait permis l'élection tout au plus de 17,3 % de femmes. Et encore s'agissait-il, pour reprendre les remarques de plusieurs d'entre vous, d'une hypothèse optimiste.

Les faiblesses de ce dispositif, nous avons été plusieurs à les pointer, tous bords politiques confondus, lors des réunions élargies de la commission des lois ainsi qu'en séance publique.

Notre délégation a recueilli les points de vue autorisés de sept grands constitutionnalistes pour déterminer dans quelle mesure un mode de scrutin défavorable à la parité pouvait se concilier avec l'objectif constitutionnel d'égal accès et examiner quels leviers juridiques permettraient d'y remédier.

De ces auditions quelques conclusions s'imposent.

Aucun des constitutionnalistes interrogés ne conteste la réalité de l'impact très négatif du mode de scrutin sur la parité. Ils apportent cependant des réponses réservées à la question de savoir dans quelle mesure celui-ci pourrait être considéré par le juge constitutionnel comme contraire à l'objectif constitutionnel de parité. Vous vous souvenez de ces réserves : l'indicatif « la loi favorise » n'a pas nécessairement valeur d'impératif en droit constitutionnel et le juge tient à préserver la faculté du législateur de fixer librement le mode de scrutin des assemblées.

Les constitutionnalistes insistent cependant sur l'importance de l'autre versant du principe constitutionnel : celui qui figure à l'article 4 de la Constitution et reconnait aux partis politiques une responsabilité dans sa mise en oeuvre. Il ne faut pas négliger cet aspect de la question et c'est la raison pour laquelle j'ai souhaité que nous auditionnions les représentants des partis politiques.

Enfin, plusieurs constitutionnalistes se sont demandé si l'addition des faiblesses juridiques du dispositif, s'ajoutant à l'impact négatif sur la parité, ne risquait cependant pas de peser dans le sens d'une censure.

Les critiques politiques et les objections juridiques formulées à l'encontre du mode de scrutin mixte inscrit au projet de loi n° 61 ont incité le gouvernement à y renoncer et à lui substituer le scrutin majoritaire à deux tours à l'occasion de la discussion à l'Assemblée nationale d'un autre projet de loi, le projet de loi n° 60 relatif à la réforme territoriale.

Ce changement inopiné de support législatif et le choix de ce mode de scrutin me paraissent également préoccupants.

Le changement de support législatif : les dispositions relatives au mode de scrutin faisaient à l'origine, dans l'architecture de la réforme, l'objet d'un projet de loi distinct, le n° 61 dont la discussion devait débuter, comme pour les autres textes, devant le Sénat. Au cours de la discussion des textes précédents et notamment du projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement s'était opposé à tout amendement évoquant par anticipation le mode de scrutin. Il avait toutefois donné un avis favorable à un amendement du groupe centriste imposant au futur mode de scrutin le respect d'un certain nombre de principes et, en particulier, de la parité. Lors de la discussion du projet de loi n° 60 à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé de substituer à ce rappel de principe inscrit à l'article 1A du texte, un dispositif précisant que les conseillers territoriaux seraient élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

Ce changement de support n'est respectueux ni du Sénat, ni de la procédure législative. Nous avions prévu d'examiner le mode de scrutin des conseillers territoriaux à l'occasion de la discussion en première lecture du projet de loi n° 61. Mais nous ne pourrons finalement nous prononcer sur le nouveau dispositif et lui apporter les correctifs nécessaires qu'à l'occasion de la navette qui nous renvoie en deuxième lecture le projet de loi n° 60 que le Sénat a déjà examiné, amendé et adopté. Cela nous contraint à travailler aujourd'hui dans des délais très serrés.

Le choix du mode de scrutin : le scrutin uninominal majoritaire à deux tours est usuel en droit électoral français mais son impact sur la parité sera plus négatif encore que celui du scrutin mixte précédent qui comportait un volet de 20 % de sièges à la proportionnelle. La transposition à l'élection des conseillers territoriaux du mode de scrutin actuellement utilisé pour l'élection des conseils généraux, qui sont connus pour être les assemblées les plus masculinisées de France, ne peut entraîner que des conséquences trop prévisibles. La proportion des femmes qui siégeront dans les futurs conseils régionaux risque d'être si faible qu'elle rendra en pratique inapplicables les dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui impose la parité dans les exécutifs régionaux.

La disposition adoptée par l'Assemblée nationale qui étend à l'élection des conseillers territoriaux les pénalités financières imposées aux partis qui ne respectent pas la parité ne me parait pas de nature à enrayer cette régression. Cette extension s'effectue à budget constant et l'enveloppe financière assise sur l'élection territoriale ne devrait représenter qu'une enveloppe de 13 millions d'euros sur une aide publique globale de 80 millions d'euros. En outre, seule la moitié de cette enveloppe sera modulée en fonction de la proportion des femmes parmi les candidats présentés par chaque parti.

Je crois donc que nous ne devons pas hésiter à explorer une autre voie pour concilier le scrutin majoritaire à deux tours choisi par le Gouvernement avec l'objectif constitutionnel de parité qu'il nous appartient de défendre, en notre qualité de délégation aux droits des femmes.

Nos collègues Muguette Dini et Jacqueline Panis nous ont mis sur la piste en nous suggérant l'idée d'un bulletin de vote paritaire sur lequel seraient présentés un homme et une femme, l'électeur choisissant lequel serait titulaire et lequel serait le suppléant en rayant le nom du second. Cette disposition n'assurerait pas nécessairement la parité mais elle permettrait sans doute d'apporter la démonstration que les électeurs sont moins misogynes que les partis politiques. Elle présente cependant l'inconvénient de placer les deux colistiers dans une situation où ils sont à la fois partenaires et rivaux. Dans le même ordre d'idées, nos collègues Charles Gautier et Philippe Adnot ont proposé d'élire simultanément un homme et une femme dans des cantons élargis qui regrouperaient, à peu de choses près, le territoire de deux cantons.

Dans le prolongement de ces diverses propositions, notre délégation pourrait en conséquence proposer - c'est le point 8 de nos recommandations -, que, tout en s'effectuant au scrutin majoritaire à deux tours dans le cadre du canton, l'élection porte non sur un candidat unique, doublé d'un suppléant, mais sur un « binôme paritaire » constitué de deux candidats de sexe différent dont les suppléants seront désignés suivant les modalités actuellement en vigueur. Si l'on veut maintenir inchangé l'effectif souhaité des conseillers territoriaux, cette mesure supposera de réduire de moitié le nombre des cantons par rapport au redécoupage en cours.

Cette mesure permettrait l'instauration d'une stricte parité. Elle constituerait un progrès par rapport au mode de scrutin actuel des conseillers généraux et permettrait même de combler le léger écart qui sépare encore les conseils régionaux de la parité véritable. La composition paritaire des futurs conseils généraux rendrait alors possible l'extension à leur commission permanente et à leur bureau des dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui a imposé l'obligation de parité à la composition des exécutifs régionaux. C'est le point 9 de nos recommandations.

Si ces recommandations vous conviennent, nous pourrions en proposer une traduction, sous forme d'amendements, que nous déposerions, avant lundi, devant la commission des lois.

Le premier de ces amendements porterait sur l'instauration du scrutin binominal paritaire. Le second étendrait l'obligation de parité aux exécutifs des départements : commission permanente et bureau.

Notre délégation ne peut présenter, en tant que telle, d'amendements. Je les déposerai donc sous la forme d'amendements personnels en invitant celles et ceux d'entre vous qui le souhaiteraient, à les cosigner ou à déposer des amendements identiques.

Le scrutin « binominal » que nous proposons a le mérite d'être simple et lisible pour l'électeur. J'ai fait établir par le secrétariat de la délégation un modèle de ce à quoi le bulletin de vote pour l'élection du conseiller territorial pourrait ressembler : vous y trouverez les noms des deux candidats titulaires et, en dessous, les noms des deux suppléants.

Il est vrai que ce dispositif paraît même plus simple que celui du « fléchage » des délégués communautaires.

Je crois que c'est la meilleure solution que nous puissions trouver et il faut en être reconnaissant à tous ceux qui nous ont conduits vers cette idée.

Nos amendements auront d'autant plus de poids qu'ils auront bien été cosignés par l'ensemble des membres de la délégation.

Nous devons les déposer devant la commission des lois avant lundi 14 juin 2010 midi. Si celle-ci les accepte, elle les intégrera dans le texte qui viendra en discussion devant le Sénat. Sinon, nous les redéposerons en séance publique.

Notre cinquième recommandation approuve le principe de l'extension aux petites communes du scrutin de liste, actuellement appliqué aux communes de plus de 3 500 habitants, sans préciser le seuil à partir duquel celui-ci doit s'appliquer. Le projet de loi le fixe à 500 habitants, mais certains d'entre nous proposeront sans doute de le modifier, voire de le supprimer, comme le souhaite l'Association des maires ruraux de France que nous avons auditionnée. Mais je crois que c'est un point que nous pouvons laisser à l'initiative de chacun.

Notre sixième recommandation insiste sur la nécessité de neutraliser les effets négatifs pour la parité du scrutin majoritaire à deux tours. Mais il ne faudra pas se contenter d'un relèvement des sanctions financières apportées aux partis, même si c'est sans doute la seule réponse que le Gouvernement est prêt à nous faire.

Dans le second alinéa de la huitième recommandation ne faudrait-il pas être plus précis et parler de l'effectif « prévu » des conseillers territoriaux ?

et un peu plus loin dans le même alinéa des redécoupages « envisagés ».

Je vous propose, si tout le monde en est d'accord, de retenir ces suggestions pertinentes.

Je mets aux voix la recommandation en y intégrant vos suggestions ainsi que l'ensemble du rapport. C'est un moment important pour nous...

La délégation adopte à l'unanimité le rapport d'information présenté par Mme Michèle André, présidente et rapporteure, ainsi que ses neuf recommandations.

Je suis fière de notre délégation et de cette décision unanime.

Les auditions des partis politiques que nous avons conduites hier encore ont révélé chez eux un certain désarroi : ils voient bien la faille dans le dispositif que l'on nous propose. Et je relève que tous se sont déclarés prêts à faire bouger les choses au sein de leur organisation pour faire avancer la parité.

Je vous rappelle que le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales est inscrit à l'ordre du jour des 28, 29 et 30 juin 2010. Sans doute débordera-t-il aussi sur la session extraordinaire début juillet. Il faut que nous soyons nombreux à participer à ce débat.

Il sera intéressant de voir l'accueil que la commission des Lois réservera à nos amendements.

Les membres de notre délégation qui appartiennent à la commission des Lois y seront, je l'espère, présents pour défendre nos positions.

Il faut aussi tenir compte de la résistance prévisible du Gouvernement.

Jacqueline Panis et moi-même pourrions aller trouver le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, M. Alain Marleix, pour lui expliquer notre démarche.

Le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, M. Michel Mercier, s'inquiétait de la résistance qu'il pensait bien trouver dans notre délégation.

Nous le tiendrons aussi au courant de nos propositions.

Ne va-t-on pas objecter à notre dispositif qu'il représentera une dépense supplémentaire ?

Au contraire, il devrait permettre de faire des économies puisqu'il débouchera sur une division par deux du nombre de cantons pour un même nombre d'élus. Muguette Dini et Charles Gautier m'ont, les premiers, parlé de ce dispositif, et ce n'est que progressivement que j'en ai mesuré tout l'intérêt. Il sera toujours possible d'équilibrer les profils géographiques et autres des deux candidats réunis dans un binôme.

Cela paraît tout à fait réalisable, si l'on en a la volonté politique.

Dans le II de notre premier amendement, l'expression « un binôme de deux membres » n'est-elle pas un pléonasme ?

Dans sa rédaction actuelle, l'article L.191 du code électoral dispose que « chaque canton du département élit un membre du conseil général ». Lui substituer la formule « chaque canton du département élit un binôme au conseil général » ne serait peut-être pas très clair. Il vaut mieux préciser un « binôme de deux membres » même si l'expression est, il est vrai, un peu redondante.

Concertons-nous aussi avec la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale.

Oui, nous jouons ici pour gagner la partie ! Autre sujet et je me tourne vers Muguette Dini : la commission que vous présidez va sans doute bientôt nous saisir de la réforme des retraites et de son impact sur les retraites des femmes...

Oui, dès que le texte nous aura été transmis.

Je rappelle que j'ai beaucoup insisté auprès de M. le Président du Sénat pour l'inscription à l'ordre du jour de ces deux textes.

et à son tour, le président Gérard Larcher a également dû faire preuve de persévérance pour donner satisfaction à cette demande.

Le Sénat s'y était engagé en décidant, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi n° 118 (2009-2010) relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants de M. Roland Courteau, d'attendre l'adoption du texte examiné par l'Assemblée nationale sur le même sujet pour en débattre conjointement.

En préambule, je rappellerai que les violences au sein du couple ont été une réalité longtemps occultée et qu'il est essentiel que le domicile conjugal - au sens large, ce qui inclut les formes de cohabitation hors mariage - ne soit plus un lieu de non-droit, en particulier pour les femmes. J'ajouterai qu'il est de notre devoir de soutenir les associations d'aide aux victimes et de rendre hommage à leur dévouement. Mais notre mission, plus que jamais, est aussi de veiller au réalisme et à la simplicité des normes que nous adoptons.

La première partie du rapport que je vous soumets est à la fois historique et très actuelle. J'y rappelle comment notre délégation a pu, depuis sa création, contribuer à l'émergence d'un droit nouveau, en France, qui a eu un effet « déclencheur » de révélation des violences conjugales. J'ajoute qu'à l'occasion de la réforme du divorce, nous avions, en 2001 et en 2003, souligné la nécessité de renforcer les pouvoirs du juge civil, notamment pour évincer le conjoint violent du domicile, et de préserver dans le code civil la notion essentielle de répétition des violences verbales, tout en insistant sur l'accroissement du nombre de couples non mariés. L'ordonnance de protection des victimes et la pénalisation du harcèlement au sein des couples se situent dans la lignée de ces recommandations.

Le rapport détaille ensuite les dispositions de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs et qui est issue de l'initiative sénatoriale. Cette loi a provoqué un « déclic » à la fois social, judiciaire, et législatif. A l'Assemblée nationale, la mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes a formulé en juillet 2009 soixante cinq propositions de nature législative, dont l'essentiel a été repris dans une proposition de loi, cosignée par Mme Danielle Bousquet, M. Guy Geoffroy et soutenue par l'ensemble des membres de la mission. A travers l'extrême diversité des données recueillies à l'occasion de ces travaux, je me contenterai ici d'en citer une seule: le faible taux de révélation des violences conjugales qui est estimé à 10 % par l'Observatoire national de la délinquance (OND). Il ne faut donc pas s'alarmer outre mesure de la hausse statistique de 30 % depuis 2004 des violences conjugales puisqu'elle résulte de celle du taux de plainte.

La seconde partie du rapport analyse le contenu et les répercussions envisageables de la nouvelle étape que le Parlement s'apprête à franchir dans le perfectionnement du droit des violences conjugales.

Le Sénat devra se prononcer sur la base de deux propositions de loi.

La première, présentée par M. Roland Courteau, reprend certaines de ses suggestions qui n'avaient pas été retenues par les lois du 4 avril 2006 ou du 5 mars 2007 et comporte un volet relatif aux enfants. Plus concise que le texte adopté par l'Assemblée nationale cette proposition se compose de cinq articles auxquels s'ajoute un gage financier.

Pour l'essentiel, ses préoccupations sont susceptibles d'être satisfaites par les trente cinq articles du texte adopté par L'Assemblée nationale. Je relève toutefois qu'un certain nombre d'hommes sont également victimes de violences et qu'à cet égard, l'intitulé de la proposition sénatoriale est plus neutre que celui qui a été retenu par l'Assemblée nationale.

Le dispositif adopté par nos collègues députés modifie neuf codes en vigueur. Il manifeste ainsi la volonté très positive de traiter les violences conjugales selon une approche générale. Par souci de réalisme, je vous proposerai cependant de relever les risques et les effets pervers qu'induit nécessairement une telle complexité.

J'insisterai ici sur cinq aspects ponctuels du texte adopté par l'Assemblée nationale.

L'article premier prévoit la création d'une ordonnance de protection des victimes : c'est la mesure la plus innovante. Elle s'inspire de l'outil phare de la politique espagnole et je note que, dans ce pays, l'ordonnance est délivrée par le magistrat de permanence après que la victime a rempli un simple imprimé. La transposition pure et simple d'un tel dispositif paraissait cependant mal adaptée au droit français et au principe du contradictoire qui en demeure un de ses piliers fondamentaux. Si 90 % des victimes n'osent pas porter plainte, c'est, en grande partie, parce qu'elles craignent les conséquences possibles de cette démarche en matière de logement, de garde des enfants ou de régularité du séjour pour les femmes étrangères. Pour répondre à ces difficultés, l'article premier prévoit d'accorder à la victime le temps nécessaire pour décider de la suite à donner à cette première étape sur le plan civil ou pénal : le juge peut prendre trois séries de mesures tendant à assurer la sécurité de la victime, faciliter son logement ou son relogement et se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale ainsi que sur la contribution aux charges du ménage.

L'article 2 bis (nouveau), qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, prévoit un dispositif de surveillance électronique mobile applicable à titre expérimental, pendant une durée de trois ans. Au cours des auditions, il est apparu que le bilan pratique que peuvent tirer les magistrats de la surveillance électronique est, pour le moins, nuancé : le déclenchement intempestif des alarmes provoque d'abord un « stress » important et mobilise des moyens dont le coût peut être supérieur à une journée de détention. Ensuite, pour un meurtrier déterminé à passer à l'acte, le bracelet n'est pas un obstacle majeur puisqu'il peut être arraché. De plus, ces contraintes obligent le condamné à avoir un domicile stable, ce qui soulèverait des difficultés pour les auteurs de violences conjugales faisant l'objet d'une mesure d'éloignement et qui se trouvent sans domicile fixe pour une période indéterminée.

Sur ce point, je propose à la délégation de constater que les magistrats en charge de l'application des peines partagent pleinement l'objectif qui consiste à mieux protéger les victimes potentielles. Cependant leurs observations de bon sens méritent d'être prises en compte, ne serait-ce que pour progresser de façon crédible dans la voie des alternatives à l'incarcération : il conviendrait donc de remédier, d'urgence, aux imperfections techniques de la surveillance électronique qui la rendent difficilement opérationnelle à l'heure actuelle.

Un mot sur l'article 8 qui modifie la définition du délit de dénonciation calomnieuse. Notre délégation a été alertée à de nombreuses reprises sur les difficultés que rencontrent des femmes victimes de violences menacées par cette « infraction boomerang ». La nouvelle rédaction prévoit de ne plus considérer qu'il y a calomnie lorsque le juge prononce la relaxe de l'agresseur supposé au bénéfice du doute. Il s'agit donc d'éviter les plaintes systématiques pour dénonciation calomnieuse et de libérer la parole des victimes.

L'article 17 crée un délit de violences psychologiques : pour l'essentiel, sa rédaction s'inspire de l'article 222-33-1 du code pénal qui définit le harcèlement moral au travail et l'adapte aux relations de personnes ayant eu une relation de couple.

Ce n'est pas une révolution juridique puisque, depuis 1892, la jurisprudence admet que les violences peuvent ne pas se limiter à des atteintes physiques et prend en compte celles qui sont « de nature à provoquer une sérieuse émotion ». De façon plus spécifique, le fait de harceler autrui au téléphone constitue d'ores et déjà le délit d'appels téléphoniques malveillants réitérés à l'article 222-16 du code pénal.

Il s'agit cependant d'une innovation majeure qui soulève deux principales inquiétudes sur son applicabilité. En premier lieu, le représentant de l'Association nationale des juges d'application des peines (ANJAP) a fait observer que le harcèlement moral était d'ores et déjà difficile à prouver dans le cadre professionnel : il risque de le devenir encore bien plus dans les relations de couple qui se développent le plus souvent à l'abri des regards extérieurs et en l'absence de témoins objectifs. Les classements sans suite des plaintes risquent de se multiplier, faute de caractérisation suffisante, et, devant les tribunaux, le doute profitera à la personne poursuivie.

Une seconde objection formulée par certaines associations de femmes concerne les risques d'utilisation abusive de ce dispositif par des conjoints violents qui tenteraient de se présenter eux-mêmes comme victimes de harcèlement conjugal. En même temps, elles ont rappelé l'utilisation fréquente du mutisme comme instrument de violence psychologique et on peut effectivement s'interroger sur la difficulté de prendre en compte le silence d'un conjoint au niveau juridique.

Le maintien de cette nouvelle incrimination se justifie néanmoins, à mon sens, sur la base de trois arguments. Il s'agit tout d'abord d'adresser un message particulièrement clair à la fois aux auteurs et aux victimes de harcèlement sur l'anormalité des comportements qu'ils infligent ou qu'elles subissent. En second lieu, il a été observé, notamment au Canada, que l'aggravation de la sanction des violences physiques se traduisait par une augmentation de la pression psychologique au sein des couples : le législateur doit donc fixer un nouveau palier de protection adapté à l'évolution des comportements. Enfin, la mise en oeuvre de tous les moyens permettant de pacifier les relations de couples se justifie, en fin de compte, par le devoir de protection des enfants témoins, dont le sort est trop souvent passé sous silence.

Nous pourrions donc recommander au Sénat de parier que cette mesure pénale aura plus d'effets bénéfiques que d'inconvénients.

Symétriquement, il m'a semblé logique, à partir du moment où nous transposons la notion de harcèlement moral du monde de l'entreprise aux relations de couple, de rappeler que, du coté de la prévention, un certain nombre de stages de « gestion des conflits » ont fait la preuve de leur efficacité dans les relations de travail. Je propose de s'en inspirer afin de créer ou de perfectionner les outils permettant à chacun de maitriser ses émotions et de réguler les comportements de couple. Nous amènerions ainsi un éclairage utile et concret à l'article 11 A (nouveau) qui précise que l'enseignement de l'éducation civique ainsi que la formation initiale et continue délivrée aux enseignants, doivent intégrer des éléments portant sur l'égalité entre les femmes et les hommes et des actions de sensibilisation aux violences faites aux femmes.

Plus globalement, la loi n'est jamais autant dans son rôle que lorsqu'elle protège le faible contre le fort. Tel est bien l'objet des deux propositions de loi soumises à l'examen du Sénat, puisque, présentées en parallèle, et en « rafale », elles prévoient en faveur des victimes de violences au sein des couples : une nouvelle procédure accélérée, l'aide juridictionnelle, des soins médico-psychologiques à l'agresseur ou son placement sous surveillance électronique, des espaces de rencontres sécurisés, un titre de séjour permettant de travailler, un accès prioritaire au logement social ou universitaire, la formation de tous les personnels susceptibles de leur venir en aide, un contrôle renforcé du contenu des medias, une nouvelle définition du harcèlement de couple, une mobilisation des moyens publics contre les mariages forcés et la confection de plusieurs rapports de contrôle.

Cette énumération suffit à elle seule à justifier la conformité de ces textes au principe de rééquilibrage de l'égalité des chances entre hommes et femmes. Résultant de l'initiative parlementaire - avec pour l'un d'entre eux, un vote unanime à l'Assemblée nationale - ces textes ne sauraient être, du point de vue politique, affaiblis dans leur portée. Du point de vue technique, leurs dispositions n'ont cependant pas toutes été soumises aux « filtres » juridiques qui entourent la confection des projets de loi : leur insertion harmonieuse dans l'ordre juridique français mérite d'être affinée par la commission des Lois.

Les conditions d'application concrètes de l'ensemble de ces dispositifs de secours, qui relèvent principalement de la solidarité nationale seront à court terme déterminantes. A moyen terme, la mobilisation de leur volet répressif ou curatif doit et peut être réduit par un effort de prévention et d'éducation énergique, global et efficace.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

je félicite la rapporteure qui nous a permis de replacer ces deux textes dans une vision d'ensemble du droit des violences familiales.

Il n'est en effet pas facile de résumer les nombreux travaux qui ont été effectués sur ce sujet. J'ajoute que l'hommage appuyé que vous rendez aux associations est parfaitement justifié.

Je me félicite de l'inscription de ces deux textes à l'ordre du jour tout en rappelant que la loi du 4 avril 2006 a été, en France, la première consacrée à un domaine dont on a longtemps considéré qu'il relevait de la seule sphère privée. Contrairement à certaines affirmations qu'on entendait à cette époque, il y a une différence de nature entre les scènes de ménage, c'est-à-dire une dispute équilibrée, et les situations de violences où règne la domination de l'un sur l'autre.

Comme l'a souligné la rapporteure, depuis l'adoption de ce texte, la parole s'est libérée : dans le département de l'Aude, le nombre des plaintes a par exemple augmenté de 58 %.

Ma conviction profonde est que pour éradiquer les violences conjugales, il faut commencer par les bancs de l'école. J'ajoute également que le sujet est si complexe qu'il faut former les policiers, les magistrats et aussi les médecins pour améliorer leur capacité de détection. Je signale au passage que pour des blessures similaires, le nombre de jours d'interruption de travail est extrêmement variable d'un médecin à l'autre et d'un département à l'autre, ce qui témoigne du chemin à parcourir.

Je termine en reconnaissant volontiers qu'il n'est pas facile de faire la preuve des violences psychologiques : toutefois, selon les psychiatres, on peut en mesurer avec précision les conséquences et elles sont encore bien plus destructrices que celles qui sont provoquées par les violences physiques. La plupart du temps, le harcèlement conjugal précède les atteintes physiques et, on peut parvenir à déterminer un faisceau de preuves pour établir l'existence de violences psychologiques. C'est pourquoi le dispositif de prévention que contient mon initiative mérite d'être intégré dans la réforme.

Je note que le texte qui a été transmis au Sénat a fait l'objet d'un vote unanime par nos collègues députés. J'estime cependant souhaitable d'en modifier l'intitulé non seulement pour ne pas stigmatiser la majorité des hommes, qui ne sont pas des conjoints violents, mais aussi pour lever la « chape de plomb » qui pèse sur toutes les victimes : n'oublions pas, parmi ces dernières, certains hommes qui éprouvent une difficulté insurmontable à avouer la domination de leur conjointe.

J'insiste également sur l'importance de la thérapie pour les conjoints violents : c'est la solution la plus efficace pour protéger leurs victimes avérées et potentielles.

J'ai pu auditionner un ancien procureur de la République qui proposait aux prévenus le choix entre se faire soigner, en participant notamment à des groupes de parole, et la comparution immédiate : le recours presque systématique aux soins a permis d'abaisser à 5% le taux de récidive des auteurs de violences.

Les hommes victimes de violences ont non seulement plus de difficulté à parler mais aussi à se faire entendre.

Nul ne contestera que les femmes sont les principales victimes de violences conjugales. Toutefois, s'il est difficile, pour une femme, de révéler le sort que lui fait subir son conjoint, son partenaire ou son concubin, la tâche est presque insurmontable pour un homme.

S'agissant de la prévention, c'est, bien entendu, dès le plus jeune âge qu'il faut intervenir. J'insiste cependant sur l'importance primordiale de la formation initiale et continue des enseignants sur ce thème.

Les pays scandinaves et, en particulier, la Suède ont une avance assez considérable dans le domaine de l'éducation des enfants et des élèves au respect des autres. Pour marquer notre volonté de ne pas oublier les victimes masculines de violences, nous pourrions recommander de retenir l'intitulé de la proposition de notre collègue Roland Courteau, sans pour autant risquer de décevoir les associations qui se consacrent, en pratique, essentiellement aux femmes, mais aussi, et elles l'ont souligné au cours des auditions, à certains hommes.

Je pense que les associations de femmes ont évolué sur la question des violences intrafamiliales : elles prennent aujourd'hui pleinement en compte la nécessité de traiter les conjoints violents et de prendre en considération le sort des enfants.

Puis la délégation adopte à l'unanimité le rapport d'information présenté par Mme Françoise Laborde, rapporteure, ainsi que ses dix recommandations.