La LOPPSI 2 s'inscrit dans la continuité de la LOPSI 1, mais s'en distingue en intégrant la sécurité civile dans son champ et en privilégiant des objectifs de performance, alors que la première loi avait mis l'accent sur les moyens, afin de remédier à la dégradation de la sécurité enregistrée à cette époque : le contexte financier et budgétaire actuel n'est certainement pas étranger à cette évolution.

La lutte contre la délinquance a eu des résultats positifs jusque l'an passé, où nous avons enregistré des résultats plus contrastés : cette inflexion paraît tenir à ce que les délinquants s'adaptent et qu'ils utilisent mieux, en particulier, les nouvelles technologies de l'information.

La discussion et le vote prochain de la LOPPSI 2 mettront fin à une sorte d'incongruité législative, consistant, en loi de finances, à adosser le budget de la mission « Sécurité » à un texte futur et donc non encore débattu par le Parlement...

Ces pratiques deviennent coutumières...

Elles sont inacceptables pour le Parlement !

Une des particularités de la LOPPSI 2 réside dans le fait que cette programmation financière distingue les crédits de paiement uniquement par mission, et non par programme. Les crédits de la mission « Sécurité » devraient augmenter de 310 millions d'euros, soit de 2,7 %. Cette progression est modeste, puisque elle est inférieure à l'inflation prévue pour la période. Les crédits de la mission « Sécurité civile » (436 millions d'euros) augmenteraient de 55 millions d'euros, soit de 14,5 %, mais cette progression tient pour beaucoup au transfert opéré du ministère de la Défense à celui de l'Intérieur, en particulier pour l'achat d'hélicoptères.

Au total, les crédits consacrés à la sécurité intérieure passeraient de 11,8 milliards en 2009 à 12,2 milliards d'euros en 2013, en hausse de 3,1 %.

Cette hausse annoncée est-elle bien conforme aux intentions par ailleurs affichées du Gouvernement de stabiliser les crédits budgétaires l'an prochain ? Le Premier ministre vient d'annoncer, le 6 mai, un gel des dépenses de l'Etat en valeur de 2011 à 2013, précisant que « les dépenses de fonctionnement courant, hors charges d'intérêt de la dette et hors dépenses de pensions, diminueront de 10 % en trois ans, avec une baisse de 5 % dès 2011 ». Que deviendront les engagements de la LOPPSI 2 dans ces conditions ?

Au total, 69,8 % des crédits « ciblés » par la LOPPSI 2 sont consacrés aux dépenses de fonctionnement et d'investissement. Un effort significatif va à la modernisation technologique, qui pourrait compter sur 456 millions d'euros sur la période. Dans les années 1990, la police et la gendarmerie se sont équipées de systèmes de communication incompatibles ; nous devons réparer cette aberration. La gendarmerie consacrera 764 millions d'euros de crédits à quelques grands programmes de modernisation technologique.

L'insécurité demeure, dans l'esprit de nos concitoyens, un véritable défi pour l'Etat. Je vous propose d'adopter l'article premier de la LOPPSI 2 et le rapport annexé sur les objectifs et les moyens de la sécurité intérieure à l'horizon 2013 sans modification, mais non sans nous interroger sur la cohérence entre les objectifs affichés de croissance budgétaire et les annonces de gel pour les années à venir.

Nous ne délibérons pas sur un budget, mais sur un projet de loi d'orientation et votre avis est si nuancé qu'on pourrait s'y tromper : êtes-vous bien favorable à l'adoption de ce texte ?

Oui, avis favorable, mais avec la réserve que j'ai dite.

Disposons-nous de chiffres consolidés qui intègrent les dépenses des collectivités locales pour la sécurité publique ? Ces dépenses sont de plus en plus importantes, en particulier pour la vidéosurveillance, en investissement, mais aussi en fonctionnement, pour la formation des personnels de maintenance : il faut en tenir compte.

Le document annexé à la LOPPSI 2 mentionne la participation des collectivités locales, mais sans communiquer de chiffres.

La chambre régionale des comptes, en vérifiant les comptes de Boulogne-Billancourt, a posé des questions très détaillées sur la police municipale et je ne serais pas étonné de voir la Cour des comptes présenter bientôt un rapport sur la question...

Je serai aux aguets et vous informerai bien sûr de toute initiative dans ce sens.

Le Grand Paris existe au moins pour la sécurité, puisque le préfet de police de Paris a autorité, au-delà des limites de la capitale, sur les trois départements limitrophes : envisage-t-on d'évaluer les conséquences de cette organisation sur la répartition des moyens de sécurité publique ? Il faudrait regarder le sujet de près, parce que le regroupement doit certainement entraîner des gains d'efficacité.

D'un cloisonnement total entre les zones de gendarmerie et les zones de police, nous sommes passés, avec les groupes d'intervention régionale (GIR), à une coopération entre les forces de l'ordre : le changement est important. Le préfet de police de Paris ne dispose pas lui-même de l'évaluation de la nouvelle organisation, il y travaille et je ne manquerai pas de l'interroger sur ce point.

Il faut renforcer la sécurité autour du Parc des Princes...

Le choix de systèmes d'information non compatibles entre police et gendarmerie est consternant...

Les systèmes sont désormais compatibles, encore qu'imparfaitement, mais ils demeurent différents... L'époque n'est pas lointaine où police et gendarmerie se renvoyaient la balle. Leur coopération actuelle est un progrès réel.

Il faut examiner aussi la communication entre les forces de l'ordre relevant de l'Etat et les polices municipales. Dans le drame de Villiers-sur-Marne, la jeune femme de la police municipale a été tuée parce qu'elle n'avait aucune idée de la situation dans laquelle elle était entrée.

On attendait beaucoup des GIR, en particulier pour lutter contre l'économie souterraine. Mais le moins qu'on puisse dire, c'est que les moyens n'ont pas suivi : qu'en sera-t-il dans les prochaines années ?

Les forces de l'ordre utilisent trois réseaux distincts : Rubis pour la gendarmerie nationale, Acropol pour la police nationale et Antares pour la sécurité civile. Personne ne peut comprendre pourquoi ils ne disposent pas d'un réseau commun. Il faut aller plus loin dans le rapprochement.

Sur les polices municipales, l'opinion a changé : on les suspectait d'exercer illégitimement une parcelle de la souveraineté nationale, on s'accorde aujourd'hui sur leur utilité. Elles constituent un complément désormais indispensable.

Les GIR avaient pour premier objectif de faire travailler les services ensemble ; c'est aujourd'hui le cas et les investigations ont largement gagné à cette coopération. Cependant, la montée en puissance des GIR n'a pas eu lieu, on peut le regretter.

Vous êtes mesuré et optimiste. La commission partage-t-elle l'avis de son rapporteur ?

Avec ce projet de loi qui revient de l'Assemblée nationale nous allons examiner un texte important auquel nous allons consacrer pas moins de 55 heures de débat en séance publique, à partir de la semaine prochaine.

En nous saisissant pour avis, en première lecture, des articles de ce texte qui avaient une incidence financière ou fiscale, nous avions pris position sur la création des métropoles et la réforme de la procédure de fusion de communes par l'institution des communes nouvelles.

Si nous avions pu faire adopter les mesures de coordination rendues nécessaires par la suppression de la taxe professionnelle et par la réforme de la fiscalité locale, nous n'avions pu faire prévaloir, en séance publique, notre conviction qu'une réforme novatrice était devenue nécessaire face aux grandes difficultés financières de l'État et des collectivités territoriales. Nous proposions en particulier de doter les métropoles d'un dispositif fiscal et budgétaire très intégré, qui les différencie nettement des communautés urbaines, et de favoriser la dynamique de rationalisation du découpage territorial par la voie des communes nouvelles.

Nous n'avions pas jugé utile de modifier l'article 35 du texte, relatif à la clarification des compétences des collectivités territoriales, en estimant qu'il restait d'ordre général et sans impact sur les besoins de financement des collectivités.

La suite de l'examen du projet de loi, à l'Assemblée nationale comme en commission des lois du Sénat, a apporté deux éléments nouveaux sur lesquels la commission des finances est fondée à faire valoir une appréciation particulière : l'Assemblée nationale a retenu une position intermédiaire sur le régime financier et fiscal des métropoles, position que la commission des lois du Sénat a repoussée ; des développements de nature normative sur la répartition des compétences entre les niveaux de collectivités territoriales et les règles applicables aux financements croisés ont été introduits dans le texte.

Merci pour vos lumières sur un texte dont le Sénat va débattre pendant deux semaines au moins. Parmi les facteurs de changement dans nos collectivités locales, je me demande si la crise financière ne pèsera pas davantage, finalement, que les normes dont nous allons débattre. Je retiens aussi de votre propos que la DGF serait plus facile à distribuer aux 3 000 intercommunalités qu'aux 37 000 communes de France...

Le texte créé les métropoles, mais je me demande bien ce qu'il en restera dans les faits : à force de rendre tout optionnel, d'imposer l'unanimité, on ne fait que de l'affichage ! Et que dire des dispositions relatives à l'Île-de-France !

Le texte rend possible une répartition de la DGF au sein de l'intercommunalité, avec un levier de péréquation plus importante. Je suis assez favorable à cette idée, à condition d'avoir au préalable une vraie réforme de la péréquation afin de partir sur des bases équitables. Le risque est en effet qu'on nous dise que la péréquation se fera au niveau local : cela sera bien pour les riches, mais pour les autres ? Les dotations intercommunales sont une bonne idée si elles ne sont pas détournées.

Comment fonctionnera-t-on pendant la période transitoire et y aura-t-il des résultats différents au sein des régions ? Que se passera-t-il en cas de désaccord politique entre la région et certains départements ?

Nous sommes sur la même ligne pour les métropoles. Malgré nos efforts, nous n'avons pas réussi à imposer notre point de vue dans l'hémicycle en première lecture. On profitera peut-être dans certains cas de cette apparence de métropole, de cette métropole « Canada Dry », pour capter des ressources sous des prétextes fallacieux.

Nous souhaitons faciliter la territorialisation de la DGF, y inciter, notamment parce qu'elle peut aider à mettre en place une vraie péréquation, mais celle-ci sera difficile à mettre en oeuvre et je partage vos inquiétudes. Deux cabinets de consultants sont venus hier nous exposer les méthodes de péréquation en Europe ; nous avons vu que les points de vue sont très éloignés du nôtre.

Sur les compétences, le texte de l'Assemblée nationale marque une avancée. Nous n'avions rien, nous avons maintenant une proposition. Il peut en effet y avoir des oppositions avec les départements au sein d'une région, mais cette situation ne saurait être selon moi durable. On ne peut pas laisser le vide créé par la commission des lois en refusant le texte de l'Assemblée nationale. L'esprit du projet de loi, nous le savons, est de réaliser des économies d'échelle, de réguler, de favoriser les mutualisations. Si nous restons sur cette position négative, l'Assemblée nationale en reviendra à sa position initiale et instaurera une période transitoire complexe, alors que le texte que je vous propose ne s'appliquera qu'à compter de l'année 2015. Or les élus, surtout, s'ils sont communs aux deux niveaux, s'entendront car leurs électeurs leur reprocheraient qu'il en soit autrement.

On a l'impression d'une perte de lisibilité car on ajoute de nouvelles strates au mille-feuille. La commission des finances aurait pu se saisir du coût de ces assemblées pléthoriques : je ne suis pas sûr qu'avec 256 conseillers territoriaux en Midi-Pyrénées, on dégage des économies. D'ailleurs est-il opportun, en cette période de relance, de modifier des structures institutionnelles qui marchent plutôt bien au dire des acteurs de terrain ?

Le principe de spécialisation des compétences pose des problèmes dans les territoires les plus ruraux où les collectivités locales ont un large champ d'intervention. Les financements croisés et les compétences partagées permettent de soutenir des projets qui dépassent l'intérêt local, d'agir efficacement en matière d'aménagement du territoire. L'Assemblée nationale avait interdit les cofinancements aux communes de plus de 3 500 habitants qui ont pourtant des charges de centralité. Les communes et les EPCI seront-ils soumis à des accords politiques entre région et département ? Les conventionnements marquent un recul : puisque la souplesse a fait ses preuves avec de multiples interventions sur des projets structurants, pourquoi établir un carcan qui se révélera vite inadapté et qu'il faudra renégocier ? Je regrette qu'on s'engage dans cette direction. Quid enfin des collectivités situées dans des régions où il n'y aura pas d'accord sur la base d'une convention ? Elles subiront la double peine !

C'est la régulation budgétaire...

S'agissant de l'opportunité du texte, nous en sommes restés sur nos fondamentaux, d'ordre financier, mais vous aurez l'occasion de vous exprimer sur le fond de la réforme en séance publique. Nous aurions certes pu nous saisir du coût des élus, mais le coeur du sujet est de réguler la dépense par la mise en place du conseiller territorial et la rationalisation des moyens. On parle d'une masse de 20 milliards d'euros d'économies sur les doublons, et, même si l'on ne réalise pas d'économies avec les nouveaux élus, les sommes en cause ne sont pas comparables à ces 20 milliards d'euros.

Vous avez également évoqué la nécessité d'obtenir un accord sur le conventionnement. C'est la philosophie même du projet. Le Sénat doit pouvoir débattre sur le texte tel qu'il sort des travaux de la commission des lois, qui a complètement gommé cet article 35 quater. Nous n'obtiendrons pas forcément gain de cause ; il convient néanmoins de donner un signal à l'Assemblée nationale. Nous proposons une solution de compromis, avec application à partir de 2015, ce qui constitue une solution intéressante. Faute de quoi l'Assemblée nationale pourrait rétablir l'interdiction des financements croisés dans la période 2012-2014. Bien sûr, les élus peuvent ne pas s'entendre. Reste que la démarche du projet de loi consiste à obtenir des gains sur la répartition des compétences. Faire sauter cela viderait la réforme de son sens.

Comment vider de son sens une chose qui n'en a pas ?

Tout le monde comprendra que l'on répartisse plus facilement la DGF entre 3 000 collectivités plutôt qu'entre 36 000. Expliquez-moi pourtant en quoi une DGF territorialisée est péréquatrice ?

Elle pourrait l'être !

La solidarité locale n'existe pas, malgré les discours généreux de ceux qui ne veulent rien donner. Cette réforme n'a aucune lisibilité pour le citoyen. Comment faire fonctionner un conseil régional de 255 membres ? Je suis plutôt favorable à ce que les conseils général et régional soient administrés par les mêmes personnes, grâce à un fléchage respectueux du suffrage universel.

Comme cela avait été prévu au départ.

Je plains le président de la région Midi-Pyrénées qui aura face à lui les huit présidents de conseil général avec leurs troupes, plus le président d'une métropole ! On pourrait éviter des télescopages qui ne sont pas seulement politiques car si mon département est favorable à la neige de culture, d'autres ne le sont pas qui ne sont pas montagnards, et la Haute-Garonne voudra-t-elle inciter à un développement rapide de l'hydraulique agricole ?

Il n'est pas question de généraliser la territorialisation de la DGF puisqu'ont été prévues des délibérations concordantes de tous les membres. La rédaction que nous proposons pour l'article 34 quater précise les règles de redistribution. Dans notre pays, il faut ouvrir l'expérimentation avant de généraliser.

L'État a tout fait pour qu'il n'y ait pas de regroupements communaux parce qu'ils auraient marginalisés ses représentants dans les territoires. Les sous-préfets souhaitaient rester des points de passage obligés pour les communes. Répartir la DGF entre 37 000 communes devient un défi. Selon quels critères ? Les EPCI seront les véritables instances de mutualisation. La crise financière suscitera sans doute l'imagination afin de faire face à la réduction de crédits publics.

C'est pourquoi il faut achever la carte de l'intercommunalité. Les entités doivent atteindre une taille suffisante, ce qui n'est pas le cas des communes. Cela permettra de tenir compte des charges de centralité et des services au public. La maille des communes n'est pas pertinente.

J'abonde dans votre sens. Je fais en effet partie des grands déçus de l'évolution de cette loi. Au démarrage, l'idée était forte, qui consistait à rassembler des blocs afin de mieux réguler la dépense, de mutualiser et de gagner en lisibilité. Et nous voilà obligés de bricoler pour voir comment départements et régions peuvent se mettre d'accord tandis qu'on s'interroge sur les petites communes : on n'a pas avancé d'un mètre. Il ne faut tout de même pas oublier que les maires des petites communes sont obligés de se prosterner devant le président du conseil général quand ils ont besoin d'une subvention.

On a échoué parce que le fait intercommunal n'a pas été traité. Quand on s'engage sur de vrais territoires, les petites communes disposent de vrais moyens, quitte à n'avoir que 1 500 intercommunalités. Des intercommunalités de vallée réuniront 10 000 habitants et auront des services techniques. On n'aura plus un quart de secrétaire ici, un autre quart ailleurs. Sans de telles intercommunalités, on ne peut pas traiter l'aménagement du territoire. Il en est de même en milieu urbain où l'on pratique déjà de la péréquation avec la dotation de solidarité communautaire. Cependant, on a tout fait à l'Assemblée pour interdire les fusions. L'AMF a déployé un génie particulier pour inspirer des amendements qui empêchent de rien faire. Quand le texte initial demandait la majorité qualifiée de la nouvelle intercommunalité, on requiert en plus celle de tous les EPCI fusionnés : ceux qui auront été intégrés de force diront non. Une carte ambitieuse de l'intercommunalité est la seule solution. Accélérons le dispositif pour mutualiser et péréquer, au lieu de jouer à bricoler en espérant que le navire gardera le cap.

Voilà une excellente introduction au débat sur la péréquation.

Je suis très réservé sur ce texte qui se traduira par une grande insatisfaction des grands électeurs. Devoir agrandir tous les hémicycles est absurde.

Je suis très favorable à l'article 34 quater, car c'est au niveau de véritables EPCI que l'on pratique une vraie péréquation. Notre rapporteur doit défendre cet article.

Pourquoi parler à la fois de métropole et de pôle métropolitain ? Cette dualité qui me choque enlève toute crédibilité au système et l'on atteint au comble de l'horreur juridique quand on écrit que le pôle métropolitain statuera sur l'intérêt métropolitain des compétences qui lui seront transférées. Ou bien l'on établit les métropoles, ou bien l'on crée des pôles métropolitains. En Île-de-France, nous aurons la région, deux pôles, une métropole, plus les départements. M. Guené devrait plaider pour qu'on fasse un choix. Le pôle métropolitain correspond à ce que l'on fait pour Saclay qui recouvre quatre EPCI. Ce peut être un préalable.

L'article 34 quinquies sur l'harmonisation des mécanismes fiscaux permet une homogénéisation des taux. Il faut aller dans cette voie, comme nous l'avons fait dans nos intercommunalités avec la convergence des taux de taxe professionnelle. Ce devrait être la règle pour les pôles métropolitains.

S'il y a des compétences exclusives et des compétences partagées, tout le monde continuera à faire n'importe quoi.

Vous êtes donc favorable à une question préalable !

Sans aller jusque là, nous pourrions supprimer l'absurde conjonction des métropoles et des pôles métropolitains.

Je partage votre point de vue sur l'article 34 quater. J'ai déposé un amendement pour aller plus loin dans ce sens. De la même manière, je propose de retenir pour l'harmonisation le mécanisme déjà prévu pour la TPU.

Vos deux autres questions nous amèneraient à empiéter sur les compétences de nos amis de la commission des lois. Il est difficile de revenir sur le texte tel qu'il est formaté, surtout là où nous n'avions pas été saisis en première lecture. Peut-être pourrez-vous lancer le débat à titre personnel.

Je le ferai !

Il y a déjà de grands débats en ligne.

Nous ferons un pôle métropolitain à l'ouest.

Et avec la super-métropole à Paris, nous aurons sept couches de collectivités.

On part sur un système expérimental dans lequel le conseiller territorial est intelligent.

On va instituer le droit de retour anglais.

La télévision vient de m'interroger sur la situation de certains départements qui seraient obligés d'emprunter pour financer le RSA à partir de septembre. Voilà un vrai problème ! Le rapporteur a repris un propos du ministre sur les doublons qui coûteraient 20 milliards. Peut-on en donner le premier euro de preuve ? Les cofinancements ne changent pas le coût d'une école. Le chiffre de 20 milliards relève de la désinformation et vous seriez incapables de le justifier. Nous n'avons pas le droit de faire courir ce genre de bruits si l'on ne peut présenter une liste.

Avec la multiplication des donateurs, on peut construire plus grand ou plus confortable. Plus il y a d'argent, et plus les coûts augmentent.

Et après on ferme des classes !

On ment quand on dit qu'il y a 20 milliards de doublons. Il ne faut pas répéter cela. Un cofinancement n'est pas un doublon.

L'instruction des dossiers est doublonnée.

Je connais nos modes de subvention et je peux vous assurer que nous savons maîtriser ce genre de dérives en fixant un prix au mètre carré.

Comment financera-t-on la DGF des intercommunalités qui vont se former ? Jusqu'à maintenant, il y avait un préciput prélevé sur ceux qui n'étaient pas en intercommunalité. Nous en sommes à 2,5 milliards et il faut 500 millions pour finir l'intercommunalité. Puisque l'Etat ne pourra pas dégager de nouveaux moyens, pourquoi ne pas proposer de supprimer la DGF des communes sur la part transférée ? Il faut en finir avec l'hypocrisie qui consiste à continuer à financer des compétences transférées. Jean-Paul Alduy oublie que l'intercommunalité a eu trente ans pour faire ses preuves et que la Cour des comptes souligne qu'elle a provoqué une augmentation de la dépense en générant des dépenses de fonctionnement. Mon intercommunalité est intégrée à plus de 60% ! En réalité, on ne va pas vers une maîtrise de la dépense publique mais vers un gaspillage, car comment les 20% d'intercommunalités à faire dégageront-ils les économies qu'on n'a pas réalisées sur les premiers 80% ?

Me confirmez-vous qu'avec la suppression de l'article 1er A, l'Assemblée nationale décidera seule du conseiller territorial avant que la CMP ne tranche ? Le Sénat ne verra donc pas cette disposition.

L'article 35 installe l'insécurité juridique et ce sera le juge qui décidera de ce que nous avons le droit de faire ou de ne pas faire.

A quelles mutualisations entre la région et les départements le rapporteur pense-t-il ? J'en vois plutôt entre départements et communes de manière à éviter une inflation de dépenses avec des intercommunalités se dotant de services techniques qui ne seraient utiles qu'occasionnellement : depuis que l'État a perdu sa compétence de conseil des petites communes, c'est le département qui l'assure.

Nous sommes dans la phase expérimentale de l'intercommunalité.

Depuis quarante ans ?

Peut-être dans certaines régions comme la Bretagne, mais ailleurs, elle est très récente et, comme les rassemblements se sont opérés pour des raisons politiques, certains enchevêtrements étonnent. Avec des périmètres non pertinents et des compétences en mouvement décidées sur la base du volontariat, on est obligé de faire des concessions, d'où des surcoûts de fonctionnement. Nous serons plus efficaces demain car, quand des communes transfèrent la compétence ordures ménagères, on peut mutualiser et les coûts deviennent plus pertinents. On répartit mieux les équipements structurants et l'on emprunte à de meilleurs taux. Comment, à l'échelle des communes, lutter contre les inondations ou s'occuper du trait de côte ? L'intercommunalité, c'est la dimension pertinente ! Quand on va à Rennes, on peut mesurer l'efficacité redoutable d'une intercommunalité qui a trente ou quarante ans : elle permet même de répartir le logement social, comme je le mesure chez moi. Je suis totalement convaincu que le défi français est là, et que tant que nous ne l'aurons pas relevé, nous ne pourrons réformer.

Si la métropole s'occupe des collèges, de la voirie, du SDIS, il y aura des chevauchements avec les départements.

Non !

Si !

Il faudra bien que le conseil général continue à s'occuper du reste du territoire départemental !

J'ai cité le chiffre de 20 milliards de doublons en répondant à M. Jarlier, pour comparer les masses en jeu. J'ai employé les chiffres habituellement cités, mais j'avoue ne pas être en mesure d'en donner le détail.

La DGF des intercommunalités est une addition ; c'est pourquoi mes amendements reviennent sur les avantages accordés aux métropoles et aux communautés urbaines au détriment des autres intercommunalités.

Où trouver la DGF ?

Après quinze à vingt années de vaches grasses, l'heure est arrivée de territorialiser la DGF.

Votre lecture de l'article 1er A est tout à fait exacte. Faire quelque chose est pour le Sénat une affaire de crédibilité par rapport à l'article 39 de la Constitution. Je vous rejoins sur l'article 35 du projet et sur l'insécurité juridique ; je propose donc que le juge ne fixe pas l'intérêt régional, qui sera clairement défini par le vote des élus.

Vice-président de conseil général, je pense à des mutualisations dans le domaine des collèges ou des nouvelles technologies.

Le personnel technique des collèges et des lycées...

Des mutualisations sont également possibles avec les intercommunalités, malgré le risque d'éventuelles tutelles.

L'amendement n° 1 supprime l'indexation préférentielle de la dotation d'intercommunalité des métropoles au préjudice des intercommunalités.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 est un amendement de coordination qui supprime une mention inutile.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.

Avec cet amendement, les métropoles qui se substituent à des communautés d'agglomération continueront de percevoir le FCTVA pour les investissements de l'année en cours et celles qui se substituent à des communautés urbaines ayant participé au plan de relance continueront à le percevoir pour les investissements de l'année n-1. L'amendement n° 4 incite en outre les communes-membres à transférer leur DGF en leur accordant le bénéfice des attributions du FCTVA pour les investissements de l'année n-1.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'amendement n° 5 supprime l'indexation préférentielle de la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines.

L'amendement n° 5 est adopté.

L'Assemblée nationale a supprimé l'indexation du complément de garantie que nous avions prévue, parce qu'elle peut être négative. L'amendement n° 6 la rétablit quand elle est positive.

Que se passe-t-il pour une commune nouvelle ?

Elle reste dans une intercommunalité.

Mais quand la commune nouvelle se substitue à une intercommunalité ?

Elle sera obligée d'adhérer à une intercommunalité.

Ce n'est pas très juste. Il faut dire « halte au feu ! »

Tout dépend de la taille de la commune et du contexte.

On ne va pas demander à une intercommunalité de se grouper dans une autre.

Ce n'est pas ce qui est attendu.

Et les communes qui veulent rester isolées ?

Comment dégager des économies s'il n'y a jamais de perdant ?

On connaît...

L'amendement n° 6 est adopté.

L'amendement n° 7, relatif aux attributions du FCTVA, est de clarification.

L'amendement n° 7 est adopté.

L'amendement n° 8 assure l'harmonisation des taux que j'ai évoquée tout à l'heure. Il est en effet inutile d'attendre un nouveau dispositif pour l'appliquer.

M. Jarlier m'a donné un pouvoir pour voter contre les amendements à ces articles.

Toute délégation de vote doit être remise au secrétaire général du Sénat mais je prends note de l'opposition de M. Jarlier.

L'amendement n° 8 est adopté.

Il serait contreproductif de ne pas permettre l'élaboration de schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services avant la création des conseillers territoriaux, d'où l'amendement n° 9.

On ignore comment ils seront élus !

Ce qui a été supprimé, c'est le mode d'élection et le tableau annexé.

Comme je suis contre ces articles, je suis contre cet amendement.

Le conseiller territorial est un élu, il est absurde de ne pas définir son mode d'élection.

C'est la référence à l'élection qui a été supprimée.

L'amendement n° 9 est adopté.

Je ne connais pas « l'envergure régionale », mais les élus peuvent par leurs votes définir « l'intérêt régional ». C'est l'objet de l'amendement n° 10.

L'amendement n° 10 est adopté, ainsi que l'amendement de repli n° 11.

Afin de ne pas pénaliser le maître d'ouvrage, l'amendement n° 12 précise que le calcul de sa contribution se fait par rapport aux seuls financements publics.

L'amendement n° 12 est adopté.

L'amendement n° 13 rétablit l'article 35 quater, qui s'appliquera à compter du 1er janvier 2015 sans instaurer de contrainte pour les départements et les régions. Ne prenons pas le risque que l'Assemblée nationale adopte un texte plus restrictif : cette rédaction de compromis marque la position du Sénat sur le sujet important de la période transitoire.

L'amendement n° 13 est adopté.

Je suis extrêmement réservé sur l'ensemble de ce texte, car j'ai du mal à surmonter le sentiment qu'il aurait fallu partir des institutions plutôt que du conseiller territorial : pourquoi les communes n'ont-elles pas reçu de nouvelles compétences lors de la décentralisation ? Parce 34 000 des 37 000 communes n'auraient pas pu les assumer. Voilà par où il aurait fallu commencer.

Je n'ai pas osé aller jusque là.

A l'issue de ce débat, la commission des finances donne un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle s'est saisie (articles 5, 5 bis A, 5 ter, 8, 10, 34 ter, 34 quater, 34 quinquies A, 34 quinquies, 35, 35 bis, 35 ter, 35 quater et 35 quinquies) ainsi modifiés.

- Présidence commune de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et de M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication -

Jean-Léonce Dupont et moi-même avons souhaité consacrer notre troisième mission de contrôle commune au volet immobilier de l'autonomie des universités, découlant de la loi LRU de 2007.

Je vous rappelle que, contrairement à l'accès aux responsabilités et compétences élargies en matière de gestion budgétaire et des ressources humaines, la dévolution du patrimoine immobilier est, aux termes de cette loi, une compétence optionnelle tant pour les universités que pour l'Etat.

Si l'on veut faire un état des lieux on constate que le patrimoine immobilier universitaire est important, mais dégradé et sous-optimisé.

Au 31 décembre 2009, la surface hors oeuvre nette de l'ensemble des universités s'élevait à 18,7 millions de m2, dont 15,3 millions de m2 propriété de l'Etat. Cette surface a augmenté de 20 % par rapport à 2002.

Je précise que 35 % de ce patrimoine seraient vétustes ou en mauvais état. En outre, il est trop souvent inadapté aux besoins : les surfaces ne sont pas optimisées, ce qui résulte notamment d'une faible responsabilisation des universités et d'une gestion corporatiste des locaux par leurs composantes.

En effet, les établissements ont été peu incités à une bonne gestion des locaux qui leur ont été affectés ou ont été mis à leur disposition par l'Etat.

Par ailleurs, l'ancien modèle d'allocation des moyens budgétaires aux universités (SAN REMO) et les contrats de projets Etat-région (CPER) ont encouragé une course au m2, plutôt qu'un entretien convenable et une rationalisation de l'utilisation des surfaces existantes.

Pourtant, l'Etat a consacré des moyens conséquents à l'immobilier universitaire. Mais, jusqu'à une date récente, ils ont été mis en oeuvre sans véritable vision globale et stratégique, aussi bien de la part des établissements que de l'administration centrale. Ils l'ont été de façon dispersée, par le biais de canaux de financement multiples.

De 2000 à 2010, l'effort moyen annuel de l'Etat en faveur de l'immobilier, hors crédits de maintenance, s'est ainsi élevé à un peu plus de 500 millions d'euros en crédits de paiement. Cet effort est passé à 580 millions d'euros par an entre 2007 et 2010. En outre, des évolutions qualitatives se dessinent depuis 2008 : réforme du modèle d'allocation des moyens, mise en place d'une programmation des mises en sécurité, évolution qualitative des CPER, développement d'une approche par site et globale.

Depuis cette date, l'allocation de nouvelles enveloppes exceptionnelles a permis d'accélérer la remise à niveau du patrimoine immobilier (avec le plan de relance, l'opération Campus ainsi que les opérations Campus prometteurs et innovants).

Je vais pour ma part vous présenter le contexte juridique et les objectifs de la dévolution du patrimoine immobilier universitaire.

Dans ce contexte, passer d'un « Etat propriétaire » à des « universités propriétaires » répond tout d'abord à l'objectif général d'amélioration de la gestion publique.

Je rappelle que, depuis la loi du 10 juillet 1989, les établissements d'enseignement supérieur exercent les mêmes droits et obligations que ceux du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens. La loi LRU, en autorisant sous certaines conditions la dévolution du patrimoine immobilier aux universités, leur permettra de disposer désormais des droits réels sur leurs biens. Elles devront notamment avoir accédé préalablement aux responsabilités et aux compétences élargies (RCE) en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. Elles devront aussi :

- avoir défini une politique immobilière ;

- avoir remis à niveau leur comptabilité patrimoniale ;

- avoir organisé la fonction support immobilière ;

- et consacrer à cette fonction les moyens adéquats.

Derrière et au-delà des volets juridique et financier du sujet, l'enjeu est bien entendu stratégique. C'est pourquoi cette évolution vers des « universités propriétaires » est une étape fondamentale de leur autonomie, dans un contexte mondial où la compétition entre les systèmes d'enseignement supérieur s'est exacerbée.

Le processus de transfert du patrimoine aux universités constitue pour elles une nécessité et une opportunité. En effet, l'autonomie immobilière leur permettra d'inscrire la stratégie immobilière dans leur projet d'établissement et de renforcer leur identité, leur image de marque et leur attractivité.

Elle permettra également de responsabiliser les établissements grâce à de nouvelles compétences, notamment en les encourageant à procéder à des choix stratégiques, dans le cadre de modalités de financement redéfinies.

Leur schéma immobilier stratégique devra prendre en compte leur projet d'établissement, en termes d'enseignement, de recherche et de vie étudiante. Elles seront incitées à mieux répondre aux besoins de leurs usagers, ce qui pourra passer par une rationalisation des locaux et une cession des immeubles inutiles. C'est pourquoi, elles pourront disposer d'une marge de manoeuvre non négligeable.

Pour ce qui est des contraintes, le modèle retenu pour la dévolution devra, selon nous, apporter des réponses à différentes préoccupations :

- il devra permettre aux établissements à la fois d'amortir les biens reçus et de supporter la contrainte de leur renouvellement. Ce n'est qu'à cette condition que les universités saisiront l'opportunité qui leur est offerte, mais qui constitue aussi un risque pour elles ;

- l'allocation des moyens aux universités propriétaires doit être vertueuse et correctement calibrée. Or, la traduction comptable et budgétaire de cette dévolution est délicate : compte tenu de l'apparente faible valorisation du patrimoine universitaire, une budgétisation de la seule dotation comptable aux amortissements ne permettrait pas de faire face aux besoins réels de renouvellement des immeubles. La dévolution aura donc un coût pour l'Etat et la définition de sa contribution constitue un enjeu majeur dans le contexte contraint de nos finances publiques ;

- le modèle devra permettre une certaine équité entre établissements. Ceci recouvre deux sujets :

. la nécessité de procéder à des rééquilibrages, en raison de la diversité des situations immobilières, liée à « l'héritage » du passé ;

. la question de la soutenabilité financière pour l'Etat, le processus de dévolution se déroulant sur plusieurs années. L'Etat devra pouvoir assumer la charge du transfert de propriété, qui représente un double coût pour lui : la mise en sécurité préalable et le versement d'une contribution aux nouvelles charges immobilières des universités.

- en outre, l'Etat devra contribuer au développement futur des universités, le cas échéant ;

- enfin, nous souhaitons que la méthode retenue pour la dévolution du patrimoine comporte des critères qualitatifs.

Pour ce qui est de la méthode proposée par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ainsi que nous venons de le dire, en devenant propriétaires, les universités devront amortir les biens reçus et supporter la charge de renouvellement de ces derniers. La contribution de l'État à ces nouvelles charges comprendrait :

- une contribution annuelle, rapportant l'activité de l'établissement aux surfaces cibles nationales définies par étudiant présent aux examens et enseignant-chercheur publiant ;

- le cas échéant, une soulte d'un montant variable selon les établissements et d'une durée limitée, et comprenant notamment les travaux préalables de mise en sécurité prévus par la loi LRU.

Voici les propositions que nous souhaitons avancer :

- bien que cette méthode ne tienne pas compte de la valorisation des biens transférés, il est toutefois indispensable que le travail effectué par France Domaine soit fiabilisé aussi bien dans l'intérêt de l'État, que dans celui des universités, qui doivent pouvoir disposer d'une évaluation correcte dans le cadre de la rationalisation du parc immobilier ;

- le mode de calcul de la contribution annuelle recueille notre approbation, dans la mesure où la référence à une surface cible permet de prendre en compte l'hétérogénéité des situations et de procéder à des rééquilibrages ;

- toutefois, il pose la question de la prise en compte des surfaces dont la construction est programmée (CPER 2007-2013). En effet, le modèle semble figer la surface nationale de référence (15,3 millions de m2 en 2010), ce qui signifierait que les établissements devraient alors assumer sur leurs ressources propres les charges afférentes aux nouvelles surfaces ;

- les modalités de la soulte pouvant être allouée lors de la dévolution ne sont pas précisées à ce jour. Nous souhaitons que ce « coup de pouce » soit défini en fonction de critères qualitatifs formalisés, prenant aussi bien en compte le passé que l'avenir : état du bâti transféré, qualité et crédibilité du schéma directeur immobilier et du projet d'établissement, capacité d'autofinancement de l'établissement ;

- nous préconisons la mise en place d'un dialogue régulier entre l'Etat et chaque université, notamment dans le cadre du contrat quadriennal, afin d'évaluer le processus et de prendre en compte la dynamique de l'établissement ;

- la capacité d'autofinancement des établissements doit être renforcée, non seulement grâce aux ressources propres dégagées sur d'autres actions (valorisation des brevets, fondations), mais aussi par la rationalisation de leur parc immobilier, transféré ou détenu en propre. Néanmoins, s'agissant des produits de cession, nous suggérons, dans un souci d'équité, qu'une partie de ces produits soit mutualisée afin de contribuer au financement du coût global de la dévolution.

- le coût d'un transfert global du patrimoine immobilier est incertain, mais il nécessiterait, en tout état de cause, un effort supplémentaire de la part de l'Etat d'au moins 125 millions d'euros par an, en l'absence d'autres sources de financement ;

En effet, la contribution annuelle serait de 725 millions d'euros par an si l'on consacre 50 euros par m2 aux 15,3 millions de m2 propriété de l'Etat. L'effort d'investissement actuel de l'Etat étant, sur les trois dernières années, proche de 600 millions d'euros, le coût net est de 125 millions d'euros. Cependant, cette somme ne comprend pas la dépense liée aux travaux de mise en sécurité préalable ni l'enveloppe spécifique négociable au moment de la dévolution.

Nous nous interrogeons sur la soutenabilité financière d'un tel schéma :

- s'agissant de l'Etat, la situation particulièrement contrainte de nos finances publiques, tout comme le terme de l'engagement présidentiel concernant le niveau de financement de la Mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) sur 2007-2012, suscitent des interrogations quant à la possibilité d'augmenter encore l'effort de l'État en faveur de l'immobilier universitaire, qui n'est pas la seule priorité de cette mission budgétaire ;

- transférer la part « collectivités territoriales » des CPER vers le financement des charges immobilières de bâtiments dont elles n'ont pas la responsabilité apparaît délicat. En outre, nous nous inquiétons de la faiblesse des marges de manoeuvre financières des collectivités, en raison de l'augmentation de certains postes de dépenses et des perspectives d'évolution des dotations de l'Etat à leur endroit.

- au demeurant, le transfert du patrimoine immobilier à l'université doit favoriser une confiance mutuelle entre les différents acteurs. A cette fin, il convient de :

. clarifier les modalités de la dévolution ;

. soumettre l'université à la preuve qu'elle a mis en place tous les moyens d'assumer pleinement ses responsabilités, ce qui suppose un renforcement de sa capacité de gestion, mais aussi la définition d'une stratégie pertinente ;

. mieux associer les collectivités territoriales à la définition du paysage universitaire ;

. privilégier le pragmatisme s'agissant du rôle des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) en matière immobilière.

- nous souhaitons un suivi du processus de dévolution : le Parlement doit être tenu informé, chaque année, de l'application de ce volet essentiel de la loi LRU. Le comité de suivi de la loi - dont nous sommes membres - devra être associé à cette évaluation.

- la conduite de stratégies immobilières doit être possible et encouragée indépendamment du processus de dévolution. Nous souhaitons un assouplissement du cadre juridique afin que les universités puissent rénover leur patrimoine le plus efficacement possible, dans le cadre de partenariats public-privé ou public-public. Nous déposerons sans doute d'ailleurs une proposition de loi à cette fin.

Je précise que notre réflexion vient compléter celle engagée par le ministère dans la phase actuelle d'expérimentation du processus de dévolution du patrimoine immobilier universitaire. Notre objectif est de tenter de lui apporter une certaine valeur ajoutée car c'est aussi le rôle du Sénat de participer aux réflexions afin d'influer sur les prises de décision.

Je partage votre constat et juge, comme vous, nécessaire que le Parlement suive ce processus de dévolution. Nous sommes tous frappés par la complexité de la situation et par le mauvais état du patrimoine immobilier universitaire. Les établissements n'ont globalement pas très bien géré leur patrimoine et l'autonomie doit se traduire par une saine politique d'entretien des bâtiments. Mais comment faire en sorte que les universités vertueuses en la matière ne fassent pas les frais de l'impéritie des autres ?

Je suis préoccupé par la situation actuelle et je me pose la question suivante : comment, en quelque sorte, apporter des réponses inégalitaires pour retrouver une égalité de situation entre les universités sur l'ensemble du territoire ? Il convient à la fois de favoriser l'excellence et d'assurer l'égalité d'accès à l'enseignement supérieur. Comment le patrimoine immobilier peut-il y contribuer ?

La principale valeur d'une université dépend, certes, de la qualité de ses formations et de ses équipes de recherche. Mais l'amélioration de la politique immobilière doit permettre d'augmenter les moyens afin de les consacrer à l'essentiel.

Je crois qu'il faut partir du bilan de l'existant et identifier les problèmes qui sont de la responsabilité du propriétaire. Mais cette démarche relève-t-elle du ministère ou des universités elles-mêmes et ne pourrait-on pas simplifier le dispositif ? En tout état de cause, tous les établissements doivent se voir appliquer les mêmes critères.

Le système actuel s'avère pervers et inefficace car les conditions de développement du patrimoine relèvent de critères peu rationnels et incitent à une course au m2, en raison notamment d'une absence de vision globale de l'Etat. Le transfert du patrimoine s'accompagnera de la définition de schémas directeurs immobiliers et d'une convention de dévolution encadrant à la fois les besoins et les moyens.

La difficulté de répondre à notre double souhait de ne pas handicaper des établissements vertueux et de permettre l'équité, montre bien la complexité de la situation, notamment liée à la diversité des situations selon l'état du bâti. C'est pourquoi nous proposons une mutualisation partielle des produits de cession, une partie d'entre eux devant bien entendu être conservée par l'université concernée.

Il serait nécessaire que les moyens immobiliers permettent de mieux servir la stratégie des universités. Il conviendrait de retenir des critères assurant une répartition juste des moyens en fonction de l'appréciation portée sur la stratégie de développement des universités. Il est néanmoins difficile d'apprécier le niveau de performance à venir ; d'où la nécessité de critères afin de tenir compte de la disparité des situations et des sources de performance qu'il conviendrait de valoriser, toutes les universités comportant des pépites. Par ailleurs, quelle place devrait être accordée aux PRES, notamment dans le cas d'universités présentes sur un même site mais dont seules certaines appartiennent à un PRES ?

Il nous semble légitime qu'un PRES dit fusionnel - c'est-à-dire doté d'une gouvernance unique - conduise les affaires immobilières et bénéficie de la dévolution des biens immobiliers ; en revanche, tel ne devrait pas être le cas pour les autres types de PRES. La question se pose aussi dans le cadre de l'opération Campus, conditionnée à la constitution d'un PRES - même non fusionnel -, alors que la mise en place d'un partenariat public-privé entre deux universités n'opérant pas les mêmes choix stratégiques s'avère compliquée. Pour nous, en l'absence de PRES fusionnel, la compétence immobilière doit rester de la responsabilité de chaque université. En fait, il convient de partir du projet et non pas du périmètre administratif.

J'ai quelques préoccupations d'ordre comptable : l'apport d'immeubles de l'Etat vers les universités doit-il être considéré comme une cession ou comme une dotation en capital ?

Il s'agit d'une cession à titre gratuit.

Le transfert de la propriété du patrimoine augmente les capitaux propres de l'établissement, soit la valeur de l'ensemble de ses actifs. Dans ces conditions, pourquoi ne pas constituer, à la place du dispositif envisagé, des fonds de dotations pour gérer ces actifs ? Ou, pourquoi ne pas envisager que l'Etat garde la propriété des bâtiments et perçoive des loyers de la part des universités, ce mécanisme pouvant également inciter ces dernières à optimiser le parc immobilier ?

Si l'on se fondait sur un raisonnement strictement comptable, les universités mal dotées sur le plan immobilier n'auraient jamais les moyens de renouveler leur patrimoine, compte tenu de la faiblesse de leurs dotations aux amortissements. Je précise que la limite au transfert de responsabilités tient aux règles de la domanialité publique, qui veulent qu'une université souhaitant céder un bien doit obtenir l'autorisation préalable de l'Etat.

Que se passera-t-il pour les immeubles dont des collectivités territoriales sont propriétaires ?

A l'heure actuelle, dans le cas le plus courant, les collectivités territoriales, maîtres d'ouvrage, remettent les immeubles nouvellement construits à l'Etat.

Il existe aussi le cas d'immeubles dont les collectivités territoriales restent propriétaires. Ceci est notamment courant à Paris. Le schéma qui consisterait à appliquer des loyers ne s'inscrirait pas dans l'esprit de la loi LRU et ne permettrait pas aux universités de disposer des mêmes marges de manoeuvre que leurs homologues étrangères. Il faut bien comprendre que le modèle envisagé par le ministère est conceptuellement déconnecté des dotations aux amortissements comptables. Si les commissaires aux comptes ont souvent émis des réserves relatives au volet patrimonial du bilan des établissements, c'est pour des considérations d'ordre comptable.

France Domaine estime la surface hors oeuvre nette de l'ensemble des universités à plus de 18 millions de m2, dont 15,3 millions de m2 propriété de l'Etat. Parallèlement, l'effort moyen annuel de l'Etat en faveur de l'immobilier, hors crédits de maintenance, s'est élevé à près de 600 millions d'euros entre 2007 et 2010. Est-ce un heureux hasard ? Le rapprochement de ces deux sommes conduit à une durée d'amortissement de trente ans, durée reconnue comme normale. Mais la question de la mise à niveau de la diversité des parcs immobiliers concernés n'est pas réglée pour autant. C'est pourquoi nous adhérons au système envisagé par le ministère, car il apparaît vertueux. Il va dans la bonne direction, même si nous émettons des réserves.

Ce qui explique que nous proposions une clause de revoyure.

La complexité du système explique-t-elle le faible nombre d'universités candidates (9 sur 84) ?

D'autres facteurs peuvent aussi l'expliquer :

- seuls les établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies peuvent demander la dévolution du patrimoine immobilier ;

- ils doivent s'être dotés des compétences en matière de gestion financière et immobilière, et en faire la preuve.

Il est donc normal que le processus soit progressif. En outre, l'accès d'un petit nombre d'universités à l'autonomie immobilière dans un premier temps permettra d'apprécier les contraintes et contradictions du système, afin de l'adapter le cas échéant. Enfin, compte tenu de la situation des finances publiques, l'Etat ne pourrait assumer la dévolution du patrimoine simultanément pour l'ensemble des universités.

La liste des neuf universités candidates à la dévolution montre la variété des situations. Une vraie gestion patrimoniale suppose une réelle volonté, qui n'existe pas encore partout. De nombreuses universités ont encore une connaissance imparfaite de leur patrimoine et ne se sont pas dotées des compétences techniques requises, ce qui commence cependant à être le cas d'un certain nombre d'entre elles. Tout cela demande du temps.

J'ai pu constater, dans ma région, les progrès réalisés depuis l'adoption de la loi LRU en termes de gouvernance.

A l'issue de ce débat, la commission des finances et la commission de la culture, de l'éducation et de la communication donnent acte à MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, rapporteurs, de leur communication, et en autorisent la publication sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et de Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales -