Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la situation économique de la Lettonie et de la Bulgarie au sein de l'Union européenne.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné, au préalable, l'intérêt que présente l'analyse de la situation des « petits pays » membres de l'Union européenne et de la façon dont ceux-ci réagissent face à la crise.

Abordant la partie de son exposé consacrée à la Lettonie, il a attiré l'attention sur la violence d'une récession qui s'est traduite par un recul du produit intérieur brut (PIB) de 18 %, conséquence du contrecoup d'un boom spéculatif, notamment dans le secteur immobilier.

Bien que la situation monétaire et financière de la Lettonie soit relativement tendue et que sa monnaie soit périodiquement attaquée, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que les structures économiques et politiques tiennent le choc grâce à une aide extérieure massive de 7,5 milliards d'euros. Celle-ci provient notamment, pour 3,1 milliards d'euros, de l'Union européenne et, pour 1,7 milliard d'euros, du Fonds monétaire international (FMI), auxquels s'ajoutent 1,9 milliard d'euros de prêts bilatéraux originaires essentiellement des pays nordiques. En fait, il s'agit d'un pays sous perfusion financière contraint par le FMI, agissant de fait aussi pour l'Union européenne, à mener une politique de déflation sévère.

Evoquant ensuite la situation de la Bulgarie, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord insisté sur la faiblesse du niveau de vie de ce pays : le PIB par habitant y est de 4 475 euros, soit la moitié de celui de la Lettonie.

Sur le plan politique, la Bulgarie se caractérise par une succession d'alternances qui révèlent les difficultés de ce pays à trouver son équilibre.

En ce qui concerne sa situation économique, en revanche, ce pays fait apparaître un net contraste entre des politiques très vertueuses sur le plan macroéconomique et très critiquables sur le plan microéconomique. Une des justifications du déplacement en Bulgarie réside dans les difficultés rencontrées par ce pays depuis son adhésion, il y a deux ans, à s'intégrer à l'Union européenne. En dépit de la mise en place d'un « mécanisme de coopération et de vérification » des progrès en matière de lutte contre la corruption, le blanchiment d'argent et le crime organisé, la Bulgarie a témoigné de carences suffisamment graves pour que la Commission européenne ait gelé plus de 800 millions d'euros de fonds européens, initiative qui a eu pour conséquence la perte définitive de 220 millions d'euros de fonds de pré-adhésion.

Faisant état de la détermination du nouveau premier ministre, M. Boïko Borissov, à lutter contre la corruption, et de celle de sa majorité parlementaire, comme il a pu s'en rendre compte lors de sa rencontre avec la présidente de la commission des finances de l'Assemblée nationale bulgare, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que, malgré des performances macro économiques remarquables, ce pays n'a pas encore mis assez d'ordre dans ses structures et atteint un niveau de vie suffisant pour s'intégrer dans de bonnes conditions à la zone euro.

Après que M. Denis Badré eut fait remarquer que les observations de M. Philippe Marini, rapporteur général, correspondaient très largement à celles qu'il avait pu faire en sa qualité de président du groupe d'amitié France - Pays Baltes, la commission des finances a donné acte à M. Philippe Marini de sa communication.

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M M. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Enseignement scolaire ».

Après avoir rappelé que la mission « Enseignement Scolaire » regroupe 48,5 % des emplois autorisés et 21,3 % des crédits de paiement du budget général, M. Gérard Longuet, co-rapporteur spécial, a présenté les deux principales politiques conduites actuellement par le ministère :

- la revalorisation de la condition enseignante qui se traduit notamment par la réforme du recrutement des enseignants et par la revalorisation financière de leur carrière ;

- la politique de suivi individualisé des élèves initiée depuis 2005 avec notamment la mise en place des parcours personnalisés de réussite éducative (PPRE) et l'accueil des élèves handicapés qui fait désormais partie des obligations du ministère de l'éducation nationale. Cette politique a été enrichie depuis 2007 par des dispositifs basés sur le volontariat des élèves et des enseignants, comme par exemple l'accompagnement éducatif ou les stages pendant les vacances scolaires.

Il a indiqué que l'augmentation des crédits de mission « Enseignement scolaire » est de 1,6 % par rapport à 2009. Il a jugé que les progrès en matière de gestion sont limités par l'existence de plusieurs points d'ombre et a cité trois exemples :

- la surévaluation systématique des élèves dans l'enseignement primaire alors que les variations démographiques justifient en partie les créations et les suppressions de poste ;

- la faiblesse des évaluations de la performance éducative sur long terme alors que le suivi personnalisé nécessite de pouvoir situer objectivement l'élève ;

- le caractère réduit du pilotage par la performance. Ce point pourrait être amélioré en renforçant la responsabilité des établissements et la logique de projet d'établissement, qui seraient de nature à mettre en place un suivi pluriannuel des élèves.

a ensuite présenté les dépenses de personnel en faisant observer que les évolutions constatées sur les emplois rémunérés par le ministère doivent être corrigées des effets de périmètres intervenus ces dernières années, que ce soit les transfert des personnels techniciens, ouvriers de service (TOS) aux collectivités locales ou le financement des assistants d'éducation par les établissements scolaires. Il a ajouté que l'augmentation des heures supplémentaires contribue à maintenir stable l'offre éducative. Le plafond d'emplois à la rentrée 2010 enregistrera une diminution de 16 000 emplois essentiellement due à la suppression des postes budgétaires des enseignants stagiaires, les nouveaux lauréats des concours étant désormais directement affectés aux établissements. Il a précisé que les économies liées à l'application du schéma d'emplois en 2010 sont plus que compensées par les mesures de revalorisation générales ou catégorielles.

S'agissant des programmes de la mission « Enseignement scolaire », M. Gérard Longuet, co-rapporteur, a apporté les éléments suivants :

- les établissements publics d'enseignement primaire (EPPE) ne peuvent toujours pas être créés en l'absence de dispositions réglementaires idoines ;

- la réforme du lycée tout comme l'optimisation des dispositifs de remplacement nécessitent d'être explicitées ;

- le recrutement des personnels médico-sociaux est problématique notamment s'agissant des infirmiers dont les postes budgétaires augmentent chaque année conformément aux objectifs de la loi pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 ;

- s'agissant du programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » qui regroupe notamment les opérateurs de la mission, le CNED pourrait contribuer à la réforme du lycée en assurant une offre éducative dans les matières rares. Il constituerait un outil d'adaptation de l'offre à la demande sans être un facteur de dispersion des moyens ;

- s'agissant enfin de l'enseignement technique agricole, les reports de charges n'ont pas été complètement apurés par l'amendement sénatorial de majoration des crédits adopté en loi de finances pour 2009. Concernant la diminution des personnels et de la carte d'implantation des établissements, les questions qui se posent doivent être abordées au regard de l'ensemble de l'offre éducative proposée sur le territoire, enseignement général comme enseignement agricole, enseignement public comme enseignement privé.

a exprimé son opposition à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » compte tenu des suppressions de postes annoncées et des orientations négatives du projet de loi de finances pour 2010. Il a fait part de ses inquiétudes quant à l'avenir des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), au nombre de classes surchargées, aux problèmes de remplacement des enseignants, à la mise en cause des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) et à la diminution de la scolarisation avant l'âge de deux ans.

Répondant à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'opportunité de la préscolarisation, il a indiqué que si les avis sont partagés, il convient de remarquer que les solutions alternatives se traduisent par des dépenses supplémentaires à la charge des parents.

Un large débat s'est ensuite instauré.

a remarqué que le nombre d'emplois non rémunérés par le ministère mais concourant au service public de l'éducation est conséquent, puisqu'il concerne les assistants d'éducation payés par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) et les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) qui relèvent désormais des collectivités territoriales.

a souligné les problèmes de déconnexion entre les durées des contrats aidés, fondés sur l'année civile, et la durée de l'année scolaire. Rejoignant M. Jean Arthuis, il a fait observer les problèmes de continuité de l'accompagnement des élèves handicapés que soulève l'arrivée à terme de nombreux contrats d'auxiliaire de vie scolaire -collectif (AVS-CO).

a fait valoir que selon le ministère, le renouvellement régulier des personnels en charge de l'accompagnement des élèves handicapés est un principe arrêté dès la création de ces contrats, qui doivent constituer un point d'entrée dans un parcours d'accès à l'emploi. Il s'est déclaré favorable à l'alignement de la durée de ces contrats sur l'année scolaire.

a souhaité connaître l'évolution des emplois des opérateurs de la mission et a souligné la nécessité d'apprécier les crédits en faveur de l'instruction civique compte tenu du futur débat sur l'identité nationale.

a indiqué que les opérateurs de la mission, au demeurant peu nombreux du fait de la non reconnaissance des EPLE en tant que tels, ont un plafond d'emplois maîtrisé.

a observé que la question de la formation des enseignants est un enjeu majeur qui n'a pas été nécessairement correctement appréhendé par les différents gouvernements. Il a souligné la difficulté d'enseigner dans certaines classes situées dans des zones sensibles et par conséquent le caractère trop académique de la formation des nouveaux enseignants.

Répondant à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, M. Gérard Longuet a indiqué que les IUFM relèvent de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

a également estimé que la formation des enseignants est une question cruciale. Il a regretté que les questions de l'éducation nationale soient systématiquement appréhendées sous l'angle comptable et non à l'aune de la qualité de l'enseignement. Il a cité l'exemple de la suppression du samedi matin dans l'école primaire qui a pour conséquence de concentrer le travail des élèves sur un nombre réduit d'heures d'enseignement.

a reconnu que les rythmes scolaires sont un point de réflexion indispensable car les élèves français ont une année scolaire relativement courte par rapport à leurs voisins étrangers, mais avec des durées journalières élevées. L'allongement de l'année scolaire, comme cela est engagé au lycée, devrait permettre de déboucher sur de meilleurs équilibres.

S'agissant de l'article 54 ter rattaché adopté par l'Assemblée nationale, M. Gérard Longuet, co-rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption de cet article qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de scolarisation en milieu ordinaire des enfants handicapés

Suite à une intervention de M. Jean Arthuis, président, soulignant les charges supplémentaires des collectivités locales résultant de cette scolarisation, notamment les frais de transport spécifiques, la commission a adopté un amendement à l'article 54 ter tendant à préciser le contenu du rapport.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».

a tout d'abord indiqué que la mission « Justice » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2010, de 6,859 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 3,4 %. Il a souligné que, dans un contexte budgétaire globalement tendu, cette progression des crédits illustre l'importance attachée à la justice et la priorité accordée à ses moyens, et cela depuis plusieurs années.

Il a rappelé que, depuis 2009, cette mission est composée de six programmes. Le programme « Justice judiciaire » compte 2,838 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une légère hausse de 0,6 %. Son plafond d'emplois progresse de 358 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) et se fixe à 29 653 ETPT, cet accroissement profitant largement aux effectifs de magistrats (+ 386 ETPT).

s'est félicité de ces moyens humains supplémentaires qui visent à mieux répondre au besoin de justice exprimé par l'ensemble des concitoyens. Toutefois, cet effort n'a de sens que s'il s'accompagne d'un effort encore plus important en faveur des greffiers, afin de ramener le ratio entre le nombre de fonctionnaires et celui de magistrats (actuellement égal à 2,46) à un niveau plus satisfaisant.

Il a ajouté que, en 2010, l'un des principaux enjeux du programme « Justice judiciaire » renvoie à la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, le coût de cette réforme étant estimé à 427 millions d'euros sur cinq ans. A cet égard, il a apprécié la stabilité de cette estimation entre l'examen du projet de loi de finances pour 2009 et aujourd'hui. Il a souligné que, l'année prochaine, 104,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 53,5 millions d'euros en crédits de paiement viendraient financer cette réforme. A ces crédits s'ajoute une mobilisation du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » à hauteur de 15 millions d'euros en crédits de paiement. Ces montants s'entendent néanmoins hors transfert du tribunal de grande instance (TGI) de Paris, dont l'implantation définitive sera située sur le site des Batignolles dans le 17ème arrondissement de Paris et dont le coût estimé oscille entre 800 millions et 1 milliard d'euros.

a observé que le budget du programme « Justice judiciaire » anticipe sur le projet de loi portant fusion des professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel. En réponse à la suppression de l'obligation de recourir à un avoué à compter du 1er janvier 2011, 190 ETPT seront créés à mi-année 2010, permettant le recrutement de 380 personnes dans les greffes des juridictions. Ainsi, ce sont 19 assistants, 139 greffiers et 222 adjoints administratifs qui seront recrutés, principalement parmi les salariés des offices d'avoués.

Enfin, il a souligné une recrudescence inquiétante du montant des frais de justice. Au rythme actuel de consommation, l'autorisation initiale de crédits pourrait être dépassée de 31 millions d'euros à la fin de l'année. Or, pour 2010, l'enveloppe allouée à ces frais s'élève à 395 millions d'euros, soit un niveau inférieur à celui, déjà probablement insuffisant, de 2009. M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est donc interrogé sur la sincérité du budget prévu pour le programme « Justice judiciaire » et a proposé un amendement visant à mieux garantir ce principe en 2010.

Il a indiqué que le programme « Administration pénitentiaire » comporte 2,699 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression importante de 9,7 %. Ses effectifs enregistrent, en 2010, un nouvel accroissement de 840 ETPT, cette augmentation permettant notamment de répondre à l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires.

A cet égard, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est inquiété de la surpopulation carcérale dans les onze établissements ou quartiers d'établissements dont la densité reste supérieure à 200 % dans lesquels se trouvent actuellement 2 060 détenus. Il a relevé que, à l'issue du programme dit « 13 200 » de construction et de rénovation d'établissements pénitentiaires, le nombre de places de détention s'élèvera à 64 000, cette augmentation devant être mise en perspective avec le scénario moyen d'évolution de la population pénale évaluée à 75 000 personnes écrouées en 2012.

Il a indiqué qu'un nouveau plan de création de 11 000 places est d'ores et déjà projeté et que, par ailleurs, 5 000 nouvelles places ont été annoncées par le Président de la République.

Il a constaté que, outre la construction et la rénovation d'établissements pénitentiaires, l'accent mis sur le développement des aménagements de peines et des alternatives à l'incarcération explique également l'amélioration du taux d'occupation des établissements, citant notamment le financement de 7 000 bracelets électroniques prévu dans le budget pour 2010.

Il s'est étonné que, bien que ce bracelet se révèle très efficace dans la lutte contre la récidive des délinquants sexuels, une trentaine de placements sous surveillance électronique mobile (PSEM) seulement soient actuellement ordonnés.

En outre, il a souligné la pénurie de psychiatres intervenant en milieu carcéral, pénurie d'autant plus préjudiciable qu'environ 20 % à 25 % des détenus souffrent de troubles psychiatriques.

Concernant le programme « Protection judiciaire de la jeunesse », M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'appuie sur une enveloppe de 776,8 millions d'euros en crédits de paiement, en légère baisse de 0,9 %. Il a rappelé que, depuis 2009, ce programme est marqué par un recentrage sur la prise en charge des mineurs délinquants, qui représente 71 % de ses crédits de paiement. Les effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) s'élèvent à 8 618 ETPT, en baisse de 333 ETPT par rapport à 2009.

Au titre de la performance de ce programme, il a relevé une amélioration sensible des taux d'occupation des établissements. Ce taux passe, par exemple, pour les centres éducatifs fermés, de 73 % en 2008 à 74 % en 2009, avec une cible de 80 % en 2011.

Il a rappelé le coût de 637 euros d'une journée en centre éducatif fermé. Ce coût, bien que relativement élevé, doit toutefois être remis en perspective avec la montée en charge progressive de ce dispositif et des charges fixes qui pourront être « lissées » dans les années à venir.

Il a souligné que, au total, l'action de la PJJ débouche sur un résultat encourageant : 64 % des jeunes pris en charge au pénal n'ont ni récidivé, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui a suivi la clôture de la mesure.

a indiqué que les moyens du programme « Accès au droit et à la justice » diminuent de 7,2 % en crédits de paiement, en passant de 317,9 millions à 295 millions d'euros. Il a noté que l'aide juridictionnelle (AJ), notamment, voit passer sa dotation de 297,8 millions d'euros en 2009 à 275 millions d'euros. Cette baisse de 7,6 % doit toutefois être relativisée, dans la mesure où elle se fonde sur un rétablissement de crédits à hauteur de 24 millions d'euros au titre du recouvrement de l'AJ.

Il a déploré que ce taux de recouvrement reste faible, avec un objectif de 11 % en cible pour 2010 et que, par ailleurs, le nombre d'admissions à l'aide continue de progresser : 935 000 bénéficiaires en prévision pour 2010.

Il a estimé que, dans un tel contexte, la réforme de l'aide juridictionnelle ne peut plus guère être différée.

Il a indiqué que le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » comporte 244,1 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 3 % par rapport à 2009. Ce programme peut être considéré comme le programme de soutien à l'action du ministère de la justice et des libertés. Il présente comme principal enjeu la poursuite des efforts en faveur du développement des applications informatiques de la justice : le budget de cette action est doté de 86,2 millions d'euros en crédits de paiement.

Dans cette perspective, il s'est félicité de l'aboutissement, prévu pour 2010, du déploiement de l'application Cassiopée, qui procède à la dématérialisation de la chaîne pénale.

En revanche, il a déploré que les indicateurs de retard et de coût pour les opérations immobilières conduites par le ministère n'enregistrent aucune amélioration significative alors que des progrès sont nécessaires.

Enfin, il a rappelé que le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus) » est un programme résiduel, à vocation transitoire, ne permettant que la gestion des dépenses déconcentrées d'action sociale et de fonctionnement des magistrats de liaison à l'étranger.

En conclusion, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a proposé l'adoption des crédits de la mission « Justice », modifiés par un amendement.

En effet, il a rappelé que l'enveloppe allouée au titre des frais de justice pour l'exercice 2009 s'élève à 409 millions d'euros mais que 364,6 millions d'euros ont déjà été consommés au 25 octobre 2009. A ce rythme de consommation, le montant total des frais de justice à supporter en 2009 pourrait dépasser l'autorisation initiale de 31 millions d'euros. L'année 2009 s'est d'ailleurs d'ores et déjà caractérisée par des difficultés de paiement, par exemple dans les cours d'appel de Versailles et d'Angers.

Il a souligné que, pour 2010, l'enveloppe allouée au titre des frais de justice s'élève à 395 millions d'euros et que, paradoxalement, alors que l'année en cours enregistre une reprise de la dynamique à la hausse de ces frais, cette enveloppe est inférieure à celle prévue pour 2009. Il a estimé que le phénomène de déstockage des mémoires observé en 2009 ne devrait pas s'interrompre brutalement en 2010, mais, au contraire, se poursuivre. De même, l'augmentation du nombre de procédures pénales et la diversification des possibilités offertes par les nouvelles technologies, au service de la recherche de la preuve, représentent des tendances de fond qui feront très vraisemblablement sentir leurs effets au-delà du seul exercice 2009.

Au total, il a douté de la sincérité du budget proposé pour le programme « Justice judiciaire » et a donc proposé un amendement qui vise à abonder de 30 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, l'action n° 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » de ce programme.

Il a ajouté que, en contrepartie, cet amendement minore de 7,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement :

- l'action n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » du programme « Administration pénitentiaire » ;

- l'action n° 1 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants » du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » ;

- l'action n° 1 « Aide juridictionnelle » du programme « Accès au droit et à la justice ». Sur cette action, la minoration de crédits pourra être compensée par un meilleur taux de recouvrement de l'aide juridictionnelle, celui-ci n'étant prévu pour 2010 qu'à hauteur de 11 % ;

- l'action n° 9 « Action informatique ministérielle » du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».

Un large débat s'est ensuite instauré.

s'est interrogé sur le bilan de la réforme de la carte judiciaire, ainsi que sur la suppression du juge d'instruction.

a considéré que la réforme de la carte judiciaire avait été réussie et que le coût de cette opération est maîtrisé. Il a ajouté que la prochaine étape consistera en une optimisation des moyens mis à disposition des juridictions. Il a souligné que cette réforme est désormais bien acceptée par les magistrats, en dépit de résistances initiales.

Concernant la suppression du juge d'instruction, il s'est interrogé sur la coordination de cette mesure avec la récente création des pôles de l'instruction.

a rappelé que les juridictions continuent de souffrir de graves problèmes informatiques pénalisant leurs performances.

a reconnu que tous les points de blocage en la matière n'ont pas encore été surmontés.

a affirmé que le financement des frais de justice pose effectivement problème pour l'exercice 2010 et nécessitera une enveloppe supérieure à 400 millions d'euros. Toutefois, il a considéré qu'une partie de cette dynamique à la hausse s'explique par un recours parfois excessif aux experts.

a rappelé que cette dynamique trouve également son origine dans une tendance de fond liée à l'augmentation du nombre de recherches relatives à l'ADN. Il a observé qu'elles permettent non seulement d'éviter les erreurs judiciaires, mais aussi d'accélérer certaines procédures. Alors que l'année 2009 se soldera probablement par un dépassement de l'autorisation initiale de crédit de l'ordre de 30 millions d'euros, il convient de rétablir le principe de sincérité budgétaire s'agissant du programme « Justice judiciaire » en 2010.

Il a précisé que la recrudescence du montant des frais de justice en 2009 mérite, certes, toute l'attention nécessaire, mais ne s'apparente néanmoins pas, à ce stade, à une dérive incontrôlée telle qu'on a pu la connaître par le passé.

a cependant déploré un problème persistant concernant les missions confiées aux experts, parfois accomplies avec trop peu de diligence.

A l'issue de ces débats, la commission a décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, modifiés par l'amendement du rapporteur spécial.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, sur la mission « Santé ».

a rappelé que la mission « Santé » rassemble, pour 2010, 1,18 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 1,2 milliard d'euros de crédits de paiement. Il a précisé que le poids de cette mission doit être relativisé dans la mesure où, d'une part, elle ne comprend pas de crédits de personnel, qui sont inscrits dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », et, d'autre part, elle demeure modeste au regard des dépenses d'assurance maladie et des dépenses fiscales qui lui sont rattachées.

S'agissant du programme « Prévention et sécurité sanitaire », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a tout d'abord insisté sur l'impact de la pandémie grippale sur la programmation budgétaire de ce programme pour 2009 et 2010. En effet, compte tenu de la décision d'acquérir 94 millions de doses de vaccins et 399 millions de masques dans le cadre de la lutte contre la pandémie de grippe A/H1N1, la subvention pour charge de service public versée à l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) fera l'objet d'importantes ouvertures de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2009. Quant à la dotation versée à cet opérateur pour 2010, elle reste stable par rapport à 2009. Elle est donc également susceptible d'être révisée, en cours d'année, en fonction de l'évolution de la pandémie.

De façon plus générale sur la gestion du risque pandémique, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a souhaité que l'examen de la mission « Santé » en séance plénière soit l'occasion de dresser le bilan des réflexions menées sur deux sujets qu'il avait abordés lors de sa mission de contrôle sur l'EPRUS :

- le projet de construction d'un ensemble de hangars de stockage sur le site de l'établissement de ravitaillement sanitaire des armées de Vitry-le-François, projet qui vise à permettre une centralisation accrue des sites relevant de l'EPRUS ;

- l'élaboration d'un statut particulier pour les médicaments relevant du « stock national santé », statut qui permettrait de ne pas faire figurer de date de péremption, mais une date de fabrication, en contrepartie de tests réguliers et encadrés de leur stabilité.

Il a ensuite indiqué que la mission « Santé » sera marquée en 2010 par la mise en oeuvre de deux des principales préconisations de la révision générale des politiques publiques : d'une part, la fusion de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et, d'autre part, la création des agences régionales de santé (ARS). S'il accueille favorablement ces rationalisations bienvenues, il regrette que ces mesures, qui constituent pourtant de puissants leviers d'efficience, soient mises en place à moyens constants, voire croissants.

Enfin, il a présenté le dernier fait marquant s'agissant du programme « Prévention et sécurité sanitaire » : le lancement du deuxième plan de lutte contre le cancer. Celui-ci a été annoncé par le Président de la République le 2 novembre 2009. S'il approuve pleinement le choix du Gouvernement de continuer de faire de la lutte contre le cancer une priorité nationale, il a indiqué souhaiter interroger la ministre de la santé et des sports sur la traduction budgétaire précise de ce plan pour 2010, ainsi que sur les leçons tirées du premier plan qui avait montré certaines faiblesses.

En ce qui concerne le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a relevé la forte progression des crédits alloués à la formation médicale initiale des internes. Il a rappelé que ce poste de dépenses avait fait l'objet, les années passées, de sous-budgétisations, de sorte que la ministre de la santé et des sports avait annoncé leur revalorisation entre 2008 et 2011.

Pour la deuxième année consécutive, cet engagement se concrétise dans le présent projet de loi de finances, puisque 94,84 millions d'euros sont prévus au titre de la formation médicale initiale des internes, contre 76,48 millions d'euros en 2009 et 59,65 millions d'euros en 2008.

S'agissant des frais de justice au titre desquels le ministère était débiteur à l'égard des établissements de santé, à hauteur de 37,2 millions d'euros (intérêts non compris) fin 2007, il a précisé que le ministère a adopté depuis lors une politique de « règlement transactionnel ». Il a souhaité que le Gouvernement puisse faire le point sur ce sujet, lors de l'examen de la mission en séance publique, compte tenu notamment de l'augmentation plus importante que prévu des contentieux en 2009.

Enfin, présentant le dernier programme de la mission, le programme « Protection maladie », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que l'Etat ne versera pas, pour la deuxième année consécutive, de subvention au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (« fonds CMU ») en 2010, en raison de l'augmentation de la contribution des organismes complémentaires à ce fonds intervenue en 2009.

Il a rappelé que les crédits consacrés au financement de l'aide médicale de l'Etat (AME) ont longtemps été sous-évalués. Un effort d'assainissement a été mené en 2007, mais s'est révélé insuffisant, l'Etat conservant encore des dettes importantes à ce titre. Dans ce cadre, il a jugé que la réévaluation de la dotation de l'Etat prévue pour 2010 (à hauteur de 535 millions d'euros) est la bienvenue. Il a également noté les efforts qui devront être entrepris dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2009 afin de résorber les dettes de l'Etat à l'égard de l'assurance maladie. Il s'est toutefois interrogé sur le caractère suffisant de la dotation prévue pour 2010, compte tenu des évolutions passées et a souhaité obtenir des précisions de la part du Gouvernement sur la mise en place éventuelle d'une participation forfaitaire des bénéficiaires de l'AME.

S'agissant de l'article 59 rattaché, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que cet article tend à proroger d'un an la taxe additionnelle à la taxe sur les médicaments et les produits bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, destinée à financer le centre national de gestion des essais de produits de santé (CeNGEPS). Il s'agit de mettre en concordance la durée de financement du CeNGEPS avec sa durée d'existence, et ainsi d'assurer le maintien de ses financements pour la dernière année d'activité du centre.

s'est interrogé sur la création initiale de cette taxe additionnelle destinée à financer une structure qui n'existait pas encore à l'époque, ainsi que sur l'utilité même de ce centre.

S'il paraît difficile de ne pas assurer le financement du CeNGEPS jusqu'à la fin de son mandat, il a souhaité qu'un bilan du soutien effectif apporté par le groupement à l'organisation des essais cliniques industriels en France soit réalisé. Ce bilan doit, en tous les cas, être un préalable indispensable à une éventuelle décision de renouvellement du mandat de la structure en 2011.

Il a ensuite présenté les articles 59 bis et 59 ter introduits par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Le premier propose de doubler le montant de l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé (ACS) pour les jeunes âgés de seize à vingt-quatre ans. Le second tend à affecter la contribution exceptionnelle des complémentaires santé aux dépenses liées à la grippe A/H1N1 à l'EPRUS. Or, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, il a été décidé d'affecter le produit de cette taxe à l'assurance maladie. Par coordination, il a proposé la suppression de cet article.

Enfin, la commission a effectué un point d'étape sur le contrôle de M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, sur le bilan de la réforme et l'évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a tout d'abord déclaré que ses travaux sur le crédit d'impôt recherche (CIR) ne sont pas encore achevés, en particulier parce que les statistiques pertinentes du Gouvernement ne devraient être disponibles qu'au début de l'année 2010. Il semble néanmoins utile de faire un point d'étape avec les commissaires au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

Il a ensuite rappelé que le CIR a été créé par la loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982 de finances pour 1983, et qu'il s'appliquait alors à l'excédent des dépenses de recherche et développement (R&D) exposées au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature exposées au cours de l'année précédente. Son équilibre a été changé successivement par :

- la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, qui a introduit une part « en volume », au taux de 5 %, au côté de la part traditionnelle « en accroissement », dont le taux a alors été ramené de 50 % à 45 % ;

- la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, qui a doublé le taux de la part en volume, à 10 %, et réduit le taux de la part « en accroissement » à 40 % ;

- la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, qui a triplé le taux de la part « en volume », dont le taux « de droit commun » est désormais de 30 %, supprimé la part « en accroissement » et déplafonné le CIR, qui était jusqu'alors limité à 16 millions d'euros. Toutefois, au-delà de 100 millions d'euros de dépenses de R&D, le taux du crédit d'impôt ne s'élève qu'à 5 %.

a souligné que ces réformes ont changé la nature du CIR : de « coup de pouce ponctuel » aux entreprises l'année où elles effectuent un effort particulier en matière de recherche et développement, celui-ci est devenu une aide structurante, visant à encourager fortement les dépenses de R&D sur le territoire national.

Il a ensuite observé que la dépense fiscale associée au CIR, qui s'élevait à environ 500 millions d'euros en 2003, est passée à 700 millions d'euros en 2005 du fait des premiers effets de la réforme de la loi de finances pour 2004 précitée, puis à un milliard d'euros en 2007. S'agissant de la réforme de la loi de finances pour 2008 précitée, les premiers éléments transmis par le Gouvernement laissent présager une dépense fiscale de 2 milliards d'euros en 2009 et de 2,5 milliards d'euros en 2010, hors l'effet de trésorerie exceptionnel lié à la mesure de remboursement immédiat du CIR, instauré pour 2009 par l'article 95 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et que l'article 4 du projet de loi de finances pour 2010 propose de prolonger d'un an. A terme, le crédit d'impôt recherche devrait engendrer un coût annuel de 4 milliards d'euros pour l'Etat. Dès lors, il est devenu un élément bien identifié de la fiscalité française, à l'intérieur comme à l'extérieur des frontières du pays.

Puis M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a constaté que le CIR, dans son état actuel, suscite trois grands types d'interrogations, voire de critiques :

- les premières portent sur la légitimité de cet effort financier de l'Etat, qui empêcherait une augmentation plus sensible des crédits dévolus à la recherche publique ;

- les deuxièmes conduisent à s'interroger sur la cible atteinte par le crédit d'impôt. Par exemple, la répartition de la dépense fiscale entre entreprises de différentes tailles ou de différents secteurs économiques peut susciter des débats ;

- les troisièmes concernent la sécurité juridique et fiscale du dispositif. Les PME, en particulier, restent très préoccupées par la question du contrôle fiscal et de la définition du périmètre d'éligibilité de leurs dépenses.

a enfin présenté les premières pistes auxquelles le conduisent ses travaux.

En premier lieu, il a plaidé en faveur d'un maintien de l'économie générale du CIR. En effet, une telle stabilité apparaît cohérente avec l'horizon d'investissement de la plupart des entreprises actives en matière de R&D. De plus, l'image de la fiscalité française auprès des investisseurs internationaux en serait renforcée. Par ailleurs, un changement incessant de règles pénalise en tout premier lieu les entreprises qui ont le moins de capacité à suivre l'évolution des lois et, éventuellement, à répartir différemment leurs investissements selon les pays, c'est-à-dire les PME.

Il a ensuite relativisé certaines critiques souvent adressées à l'égard du CIR. Ainsi, il a indiqué que, si les grandes entreprises sont les plus grands bénéficiaires du mécanisme en chiffres absolus, les PME ont également profité de la réforme du dispositif issue de la loi de finances pour 2008 précitée, ce qu'ont souligné l'ensemble de leurs représentants auditionnés jusqu'à présent. De fait, seule une société qui ferait plus que doubler tous les ans ses investissements éligibles y perdrait, une telle situation ne pouvant être qu'exceptionnelle. S'agissant de la répartition sectorielle du CIR, il a observé que, corrigés de l'effet holding qui a pu biaiser certaines études, les derniers chiffres disponibles montrent que l'industrie capte plus de la moitié du crédit d'impôt, les banques en absorbant environ 2 %.

a toutefois observé que le fichier actuel des bénéficiaires du CIR laisse de côté 29,6 % de « holdings » qui ne peuvent être rattachées à un secteur d'activité. Certes, il s'agit généralement de « têtes de pont » de groupes importants dont on peut imaginer qu'ils ont souvent une dominante industrielle. Mais il apparaît indispensable que le fichier soit amélioré afin de permettre un suivi plus précis de cette importante dépense fiscale.

Il a également souhaité poursuivre ses travaux afin d'établir des préconisations susceptibles de renforcer la sécurité juridique et fiscale des entreprises qui utilisent le CIR, ce que pourrait permettre, par exemple, la définition d'un document de référence unique décrivant les dépenses éligibles. En revanche, l'état des finances publiques ne permet pas, pour le moment, d'envisager une extension du champ desdites dépenses éligibles, mais pour l'avenir, le financement des prototypes ou de la preuve de concept pourraient y être inclus.

Un débat s'est instauré à l'issue de cette présentation.

a approuvé la volonté du rapporteur spécial de stabiliser le régime du CIR. Il a souligné le pouvoir de ce crédit d'impôt en termes d'attractivité du territoire national, s'appuyant notamment sur l'exemple récent de l'installation dans les Hauts-de-Seine du principal centre de recherche en Europe d'un important groupe informatique américain. Dans son format actuel, le CIR permet à la France de rattraper son retard à l'égard d'un pays comme l'Allemagne en matière de soutien à la recherche privée et les critiques, qui proviennent souvent d'acteurs de la recherche publique, méritent d'être relativisées.

A partir des exemples d'industriels des secteurs de l'automobile et de l'aéronautique, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé, d'une part, sur la possible localisation à l'étranger de certaines activités soutenues par le CIR et, d'autre part, sur l'effet d'entraînement réel de la R&D sur l'économie française, les activités industrielles tirées de la recherche pouvant également être délocalisées.

Après une intervention de M. Jean-Pierre Fourcade, Mme Michèle André a considéré que la délocalisation d'une partie des activités industrielles est inévitable dans le contexte de mondialisation de l'économie, mais que la France peut également bénéficier de tels phénomènes. Ce constat ne constitue pas une raison suffisante pour ne pas encourager le développement d'activités de R&D.

En conclusion, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a souhaité le soutien de la commission et de son président pour obtenir du Gouvernement des statistiques permettant un suivi plus précis du CIR. Il convient également que ce dispositif réponde mieux aux besoins, nécessairement différents, des entreprises de toutes tailles.