Je vous rappelle que, lors de notre dernière réunion, nous avions examiné le projet d'accord relatif aux données des passagers aériens (dits accords PNR) avec les États-Unis en en regrettant unanimement les insuffisances. Cette position nous a conduits à adopter une proposition de résolution sur le contenu de l'accord qui a été transmise à la commission des lois.

Parallèlement, j'ai été saisi d'une demande en urgence portant sur la signature de ce texte lors de la prochaine réunion du Conseil et j'ai, par cohérence avec le résultat de nos travaux, été amené à opposer un refus. Il ne s'agit pas d'une mauvaise manière faite au Gouvernement dans un esprit partisan, mon prédécesseur Hubert Haenel ayant adopté la même attitude, sur le même sujet, alors que la majorité du Sénat et la majorité gouvernementale étaient identiques.

Je précise que les demandes en urgence sont courantes et portent la plupart du temps sur des textes mineurs, ce qui m'a, jusqu'à présent, toujours conduit à donner mon accord, bien que je n'apprécie pas particulièrement cette procédure par laquelle il me revient de me prononcer au nom de la commission. Mais, en l'occurrence, mon refus découle non seulement des réserves exprimées unanimement par la commission mais aussi de l'importance du texte en cause.

La conséquence en est que, pour le Gouvernement français, ce texte continue de faire l'objet d'une réserve d'examen parlementaire. Lors de la réunion du Conseil, le ministre doit en faire état et demander le report du vote, mais sans l'assurance de l'obtenir de la part de ses homologues. En l'occurrence, il est même probable qu'il n'obtienne pas ce report.

En revanche, nous aurons pu, dès cette première étape, exprimer clairement nos réserves quant à la signature de cet accord. Cela constitue un message à l'intention du Parlement européen qui examinera à son tour l'accord PNR début 2012.

Par ailleurs, nous avons été saisis des projets de textes E 6917 et E 6918, enregistrés à la Présidence du Sénat le 9 décembre 2011 et devant être discutés par le Conseil le 19 décembre prochain, sur lesquels le Gouvernement nous demande de nous prononcer en urgence.

Ces projets visent à exonérer de droits de douanes des produits de base pour lesquels il n'existe pas de production au sein de l'Union européenne ou pour lesquels la production communautaire est insuffisante afin de favoriser l'industrie européenne de transformation. Les montants en jeu sont importants puisque ces mesures permettent aux entreprises concernées d'économiser chaque année près de 2 milliards d'euros de droits.

Il est prévu que les suspensions de droits et les contingents autonomes envisagés par ces textes entrent en vigueur au 1er janvier de chaque année pour permettre, à compter de cette date, aux opérateurs de dédouaner leurs marchandises en exemption de droits de douane ; faute de quoi ils devront les acquitter et déposer ensuite des dossiers de remboursement. C'est pourquoi il est souhaitable que la décision soit prise avant la fin de l'année.

Ces textes qui reviennent chaque année faisant traditionnellement l'objet d'un consensus, je vous propose de lever dès aujourd'hui la réserve du Sénat sur les textes E 6917 et E 6918.

Ceci vient-il diminuer les ressources propres du budget européen ?

Oui, tout à fait.

C'est dommage.

Les droits de douanes ne constituent de toute façon pas une ressource d'avenir.

Et cela représente une part de plus en plus faible du budget.

La proposition de directive (texte E 6330), qui tend à harmoniser les règles applicables au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après une arrestation, pourrait avoir des effets importants sur notre droit interne, tel qu'il résulte notamment de la loi du 14 avril 2011 par laquelle nous avons, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 2010, récemment modifié notre procédure de garde à vue. Or, en l'état, la proposition de la Commission européenne pourrait nous conduire à réviser ces dispositions législatives.

Cette proposition de directive participe de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union. Ce principe suppose une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes judiciaires respectifs et en particulier leur procédure pénale.

C'est à cette fin que, suite au Livre vert publié en février 2003, la Commission européenne avait présenté en 2004 une proposition de décision-cadre visant à définir un socle minimal de droits procéduraux accordés aux personnes soupçonnées d'avoir commis des infractions pénales.

Outre le droit de bénéficier gratuitement des services d'interprétation et de traduction, ce texte prévoyait le droit à l'assistance d'un avocat, celui d'être informé de ses droits, le droit à une attention particulière pour les personnes mises en cause vulnérables ainsi que celui de communiquer avec les autorités consulaires et avec sa famille.

Mais les négociations sur ce texte ayant échoué, la Commission européenne a retenu une approche plus graduelle formalisée dans une « feuille de route » adoptée par le Conseil en novembre 2009 et annexée au programme de Stockholm approuvé par le Conseil européen en décembre 2010.

Il convient en outre de préciser que cette politique d'ensemble s'inscrit désormais dans le cadre du traité de Lisbonne aux termes duquel l'Union européenne peut établir des règles minimales en matière de procédure pénale, par voie de directives selon la procédure législative ordinaire, dans la mesure où cela est nécessaire pour faciliter la reconnaissance mutuelle.

La première application de la feuille de route a été l'adoption de la directive du 20 octobre 2010 sur le droit à l'interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales, suivie d'une proposition de directive relative au droit à être informé sur ses droits et sur les charges retenues, ainsi que le droit d'avoir accès au dossier de l'affaire, toujours en cours de négociation mais semblant faire consensus.

Quant au droit d'accès à un avocat et à celui de communiquer après une arrestation, ils constituent les troisième et quatrième mesures prévues dans le programme de 2009. La Commission européenne se fonde sur les dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme et sur la Charte des droits fondamentaux, et invoque en outre plusieurs arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, dont il convient néanmoins de rappeler qu'ils répondent à des cas d'espèce et dont il n'est pas toujours possible d'en déduire l'existence de principes généraux.

Quelles sont les principales dispositions de la proposition de directive ?

La première concerne le principe du droit d'accès à un avocat applicable dès le moment où la directive trouverait elle-même à s'appliquer, c'est-à-dire lorsqu'une personne est informée qu'elle est soupçonnée d'avoir commis une infraction pénale ou qu'elle est poursuivie à ce titre et jusqu'au terme de la procédure.

La personne soupçonnée ou poursuivie devrait alors avoir, dès que possible, accès à un avocat dans un délai et selon des modalités permettant l'exercice des droits de la défense. Cet accès devrait être garanti au plus tard au moment de la privation de liberté et dans les meilleurs délais, au regard des circonstances de chaque affaire, et qu'elle soit privée de liberté ou non, la personne concernée devrait pouvoir bénéficier d'un avocat dès son audition.

L'avocat devrait aussi être autorisé à s'entretenir avec le suspect ou la personne poursuivie pendant un temps suffisant et à intervalle raisonnable pour pouvoir exercer effectivement les droits de la défense et pouvoir assister à tout interrogatoire ou audition. Sauf lorsque le risque d'un retard compromettrait la disponibilité d'éléments de preuves, il devrait pouvoir assister à toute mesure d'enquête ou de collecte de preuves pour laquelle la législation nationale exige ou autorise la présence de la personne soupçonnée ou poursuivie, et pourrait accéder aux lieux de détention pour y vérifier les conditions de détention.

Indépendamment du droit à un avocat, la proposition reconnaît aux personnes privées de liberté dans le cadre des procédures pénales le droit de communiquer, dès que possible après l'arrestation, avec au moins une personne qu'elles désignent, afin de l'informer de la mise en détention. Les représentants légaux d'enfants privés de liberté devraient aussi être avertis le plus tôt possible de la mise en détention et des raisons qui la motivent, sauf si cela est contraire à l'intérêt supérieur des enfants concernés. Lorsqu'il n'est pas possible de communiquer avec la personne désignée par le détenu ni de l'informer, en dépit de toutes les tentatives effectuées à cet effet, la personne détenue devrait être informée du fait que le tiers n'a pu être prévenu.

Quant aux détenus étrangers, ils devraient pouvoir obtenir que les autorités consulaires soient informées de leur mise en détention. Enfin, dans le but de garantir les droits de la défense, toutes les communications entre une personne soupçonnée ou poursuivie et son avocat devraient être totalement confidentielles.

Je précise qu'à l'ensemble de ces principes, le texte ne prévoit que des dérogations très limitées, les États membres ne pouvant déroger, dans des circonstances exceptionnelles, qu'au seul droit d'accès à un avocat, pour autant que la dérogation soit nécessaire et sous réserve de garanties de procédure. Ces dérogations devraient être justifiées par des motifs impérieux tenant à la nécessité urgente d'écarter un danger qui menace la vie ou l'intégrité physique d'une ou de plusieurs personnes.

J'ajoute enfin que le texte prend en compte le mandat d'arrêt européen, puisqu'il étend le droit de bénéficier des services d'un conseil aux personnes arrêtées aux fins de l'exécution d'un tel mandat d'arrêt, dans l'État membre d'exécution. La personne visée par cette procédure pourrait également avoir accès à un avocat dans l'État membre d'émission, afin d'assister l'avocat désigné dans l'État membre d'exécution.

S'agissant de l'appréciation qu'il nous revient de porter sur cette proposition, je pense tout d'abord que nous pourrions approuver la démarche de renforcement des garanties procédurales qui figure expressément dans le programme pluriannuel dit de Stockholm, adopté en 2010. La méthode graduelle retenue par le Conseil en 2009 me paraît très pragmatique car elle permet de mieux identifier les questions et de trouver des points d'équilibre pour chaque aspect de la procédure pénale.

Il me semble aussi que cette démarche doit, selon les termes mêmes du traité, se limiter à l'établissement de règles minimales. Une directive ne peut donc prétendre tout régler et elle doit au contraire laisser une marge d'appréciation aux États membres de façon à ce que puissent être prises en compte les spécificités de chaque système juridique. Or, de ce point de vue, le texte qui nous est soumis me paraît s'inscrire davantage dans la logique d'un système accusatoire que dans celle du système inquisitoire qui est le nôtre.

De plus, j'estime qu'il serait nécessaire de lier le développement du droit d'accès à un avocat à une harmonisation de l'aide juridictionnelle, pour écarter le risque d'une justice inégale selon les moyens de l'intéressé. Forts de ce constat avec mon collègue Jean-Pierre Michel dans un rapport d'information publié récemment, nous avons fait valoir que les progrès du droit à l'assistance d'un avocat justifiait un effort de la collectivité, autrement dit une revalorisation de l'aide juridictionnelle, argument que je suis tenté de reprendre en faisant observer que le Conseil avait expressément lié ce droit d'accès à un avocat à une harmonisation des règles relatives à l'aide juridictionnelle.

Or, force est de constater que la Commission européenne n'a pas respecté la feuille de route sur ce point, puisqu'elle renvoie cette question de l'aide juridictionnelle aux États membres, entre lesquels il existe pourtant de très grandes disparités. Puisque la Commission a ainsi souhaité promouvoir des droits sans se préoccuper des conditions nécessaires pour qu'ils soient effectifs, il nous revient de rappeler qu'il est essentiel d'établir très vite des règles harmonisées pour l'aide juridictionnelle.

Il nous revient aussi de veiller à assurer la conciliation entre le respect des droits de la défense et la recherche des auteurs d'infractions, cette question étant sans doute la plus délicate du sujet qui nous préoccupe. Je précise sur ce point que le conseil des barreaux européens estime que la présence de l'avocat assurerait l'impartialité des procédures et la recevabilité des preuves rassemblées en sa présence et devrait être de mise chaque fois que la question est suffisamment grave pour justifier une privation de liberté ; le conseil national des barreaux français, que j'ai reçu, fait valoir, pour sa part, que le renforcement du rôle et de la présence de l'avocat dans la phase d'enquête de la procédure pénale est une garantie essentielle de l'État de droit, du procès équitable et du respect effectif des droits de la défense.

A l'inverse, dans une note conjointe du 22 septembre 2011, la Belgique, la France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont exprimé de fortes réserves sur la proposition de la Commission européenne, proposition qui poserait, selon ces pays, des difficultés substantielles dans la mise en oeuvre des enquêtes et des procédures pénales par les États membres, position identique à celle défendue par le Garde des Sceaux le 8 juin dernier devant la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale.

Avec Jean-Pierre Michel, nous avons à ce propos souligné que le droit à l'assistance d'un avocat soulevait le risque d'une judiciarisation de la garde à vue susceptible d'entraîner une confusion certaine entre la phase policière et la phase judiciaire de l'enquête ; la récente décision du Conseil constitutionnel du 18 novembre 2011, rendue en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité, est venue d'ailleurs opportunément rappeler que le renforcement des droits de la défense n'avait pas pour effet d'imposer une juridictionnalisation de la garde à vue. Elle rappelle que la garde à vue demeure une mesure de police judiciaire qui n'a pas pour objet de permettre un débat contradictoire sur la légalité ou le bien-fondé des éléments de preuve, un tel débat ayant sa place devant la juridiction d'instruction ou de jugement.

Le commentaire de la décision relève que l'évolution possible du droit de l'Union, qui serait induite par la proposition de directive, ne trouve pas de fondement dans la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, sa décision du 30 juillet 2010 ayant imposé l'assistance d'un avocat à raison de la privation de liberté. Il n'en va donc pas de même si la personne consent à être entendue librement, ce point n'ayant d'ailleurs pas été tranché par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

J'ajoute que si le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions issues de la loi du 14 avril 2011 conformes à la Constitution, il a néanmoins formulé une réserve d'interprétation - qui me paraît importante - en imposant deux garanties minimales pour l'audition d'une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction, à savoir, d'une part, que la personne, avant de pouvoir être interrogée, doit être informée de la nature et de la date de l'infraction qu'on la soupçonne d'avoir commise ou tenté de commettre et, d'autre part, qu'elle doit être informée de son droit de mettre fin à l'entretien en quittant les locaux de police ou de gendarmerie.

Ces garanties étant posées pour l'audition libre, c'est bien, à mon avis, l'existence d'une contrainte telle que la privation de liberté qui devrait être le critère du droit d'accès à un avocat, et non la notion de suspect retenue par la proposition européenne. Précisons qu'en pratique, d'après le ministère de la justice, les avocats seraient effectivement présents dans 20 % des procédures, essentiellement dans les 30 minutes d'entretien que le code de procédure pénale prévoit dans le cadre de la garde à vue, cette moyenne s'accompagnant de fortes disparités géographiques.

Je considère aussi que le droit communautaire devrait se concentrer sur des règles minimales permettant d'assurer un exercice effectif des droits de la défense, qui constitue une exigence essentielle et que, conformément à ce que prévoit le traité, la directive devrait se borner à fixer des règles minimales en autorisant les États membres à préciser le contenu de ce droit, en adéquation avec leurs traditions et systèmes juridiques.

Est-il, en effet, indispensable que l'avocat soit présent lors de toute mesure d'enquête, ou de collecte de preuves qui exige la présence de la personne soupçonnée ou poursuivie, notamment la prise d'empreintes digitales ou un prélèvement ADN ?

Faut-il confier à l'avocat le contrôle des lieux de détention, mission qui relève dans notre pays de la responsabilité des autorités publiques ? Je considère que non.

En revanche, il est important que l'avocat puisse bénéficier d'un certain nombre de droits au cours d'un interrogatoire ou d'une audition. Ces droits doivent être encadrés afin de ne pas bloquer le déroulement des enquêtes. Le texte doit fixer des règles minimales dans ce sens, tout en laissant une marge d'appréciation suffisante aux États membres.

Il me semble en outre que le cadre européen devrait prévoir des dérogations adaptées aux infractions les plus graves, ce dans le prolongement des travaux de notre rapport d'information sur l'intervention de l'avocat auprès des personnes impliquées dans des affaires liées à la grande criminalité et au terrorisme.

Nous avons préconisé que l'avocat soit choisi par la personne gardée à vue sur une liste agréée par le barreau, voire, comme en Espagne, prévoir une désignation d'office par le bâtonnier.

La Cour européenne des droits de l'homme admettant elle-même des dérogations aux droits de la défense dans des circonstances exceptionnelles et pour des motifs impérieux, et notre code de procédure pénale autorisant le report de la présence de l'avocat dans ces cas, il est donc nécessaire que la directive prévoie un régime dérogatoire assurant la couverture effective des infractions les plus graves.

Enfin, si le droit de communiquer après une arrestation constitue une garantie importante pour les personnes concernées, il me semble nécessaire de bien l'encadrer. On ne peut pas aller - comme l'envisage le texte - jusqu'à permettre de communiquer avec toute personne librement désignée par la personne privée de liberté, compte tenu des risques que cela pourrait comporter pour le déroulement de l'enquête, voire pour la sécurité des personnes. Il serait sans doute plus équilibré de prévoir - comme le fait déjà le droit français - le droit de faire prévenir un proche et son employeur ou, dans le cas des personnes de nationalité étrangère, les autorités consulaires.

En conclusion, je crois que nous devons accueillir favorablement cette nouvelle étape dans le renforcement des garanties procédurales. Cependant, comme le prévoit le traité, il faut établir des règles minimales qui tiennent compte des différences entre les traditions et systèmes juridiques des États membres. Il ne faut pas non plus introduire de confusion entre la phase policière et la phase judiciaire de l'enquête.

Nous souhaitons que les discussions sur le texte de la Commission européenne permettent d'avancer sur cette base et de trouver un équilibre allant dans ce sens.

Parallèlement à ce dispositif, le droit européen encadre-t-il aussi la communication du nom des personnes gardées à vue ou mises en examen par exemple en en protégeant la confidentialité ?

Non, il n'y a pas de texte sur ce point.

Il s'agit pourtant d'un élément important si l'on veut que la présomption d'innocence puisse être effective.

Certes, mais tout cela n'est pas simple comme l'on a pu le constater chez nous, où le passage de la notion d'inculpation à celle de mise en examen n'a pas changé grand chose.

Il convient de ne pas oublier qu'une garde à vue constitue une véritable course contre la montre au cours laquelle un équilibre délicat doit être maintenu entre l'objectif de recherche des infractions et la défense des droits de la personne.

De ce point de vue, les allers-retours que nous avons connus depuis deux ans entre le Parlement et le Conseil constitutionnel sont allés dans le sens de cet équilibre, y compris en ce qui concerne la possibilité d'auditions libres, que je considère comme l'expression la plus directe des droits de la personne concernée.

En revanche, j'estime que la proposition de directive perturbe l'équilibre auquel nous sommes parvenus en favorisant les outils de retardement de la procédure mis à la disposition des avocats, en prévoyant un dispositif de vérification du lieu de détention très différent de nos règles, et en requérant l'assistance de l'avocat lors de la commission de différents actes matériels liés à l'enquête.

En conséquence, je soutiens la proposition de résolution qui nous est soumise.

En termes de méthode, pourrais-je savoir comment il est possible de disposer du dernier état de la directive, ne serait-ce que pour pouvoir participer au débat en séance en pleine connaissance de cause au cas où des modifications seraient intervenues entretemps ?

Je vous conseille de vous adresser aux fonctionnaires de l'antenne du Sénat à Bruxelles, qui est rattachée à notre commission et qui est au service de l'ensemble des instances du Sénat comme en témoigne l'organisation récente du déplacement de la commission des lois dont elle a eu la charge.

Je précise que cette antenne à Bruxelles constitue une ressource particulièrement précieuse pour tous les types de demande ou de recherche.

S'agissant de la proposition de directive, je m'interroge sur la possibilité de définir un système applicable aux systèmes judiciaires de tous les pays européens, qui connaissent de profondes différences, à commencer par celle existant entre notre organisation et celle du Royaume-Uni.

Je précise que les États ayant émis les plus vives réserves à l'encontre de la directive relèvent de systèmes très différents, puisque c'est par exemple à la fois le cas de la France et du Royaume-Uni que vous évoquiez. Mais l'objectif poursuivi par le texte n'est autre que de parvenir à ce qu'une décision de justice s'applique de la même façon, quel que soit le pays où elle a été prononcée, ce qui suppose véritablement une forme d'acceptation des systèmes en vigueur dans les autres États membres.

Toutefois, force est de constater que la proposition de la Commission est davantage inspirée du système de type accusatoire que du système inquisitoire en vigueur chez nous, et qu'il pourrait nous rendre plus difficile la recherche des infractions.

De même, le texte fait référence à la notion de suspect, dont une définition précise est donnée par le droit anglais, alors que tel n'est pas le cas en France. Ce sont des points auxquels nous devons être particulièrement attentifs.

S'agissant des droits des personnes étrangères, vous avez évoqué l'intervention des autorités consulaires ; or l'on sait que celle-ci peut parfois poser des difficultés

Sauf si les étrangers en question sont des ressortissants d'États de l'Union européenne.

Existe-t-il un document présentant, par exemple sous la forme d'un tableau comparatif, les quelques grands modèles judiciaires auxquels se rattachent les États européens ?

Il pourrait effectivement être intéressant d'en disposer.

Ce travail a sans doute dû être réalisé par la commission des lois.

L'appréciation de ces différences est parfois complexe. Par exemple, si l'on ne prend que le cas de l'Allemagne, l'on s'aperçoit qu'une notion telle que l'indépendance du parquet doit s'apprécier au vu d'un examen de la situation concrète des procureurs, comme le fait par exemple qu'ils puissent être nommés à vie.

Avant que la commission ne se prononce sur la proposition de résolution, je souhaiterais préciser que le rapport de Guy Geoffroy et Marietta Karamanli déposé au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, aboutit à des conclusions très proches de celles que je vous ai exposées, et qui ont présidé à la rédaction de la proposition de résolution que je vous soumets.

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne suivante :

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

Vu l'article 82 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l'arrestation (texte E 6330) ;

- affirme son attachement au renforcement des garanties dans les procédures pénales et approuve la démarche par étapes retenue dans la « feuille de route » adoptée par le Conseil le 30 novembre 2009 ;

- rappelle que, conformément à l'article 82 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'objectif doit être de renforcer les garanties procédurales par la détermination de règles minimales tenant compte des différences entre les traditions et systèmes juridiques des États membres ;

- considère que le droit d'accès à un avocat est un droit essentiel dans le cadre des procédures pénales ; que, comme l'avait prévu la « feuille de route », l'harmonisation des règles qui lui sont applicables est indissociable d'une harmonisation des règles relatives à l'aide juridictionnelle afin d'assurer l'effectivité des droits ;

- souligne que ce droit d'accès à un avocat doit s'exercer dans des conditions permettant d'assurer la nécessaire conciliation entre le respect des droits de la défense et la recherche des auteurs d'infractions, tout en évitant une confusion entre la phase policière et la phase judiciaire de l'enquête ; qu'en principe, l'exercice de ce droit devrait être lié à la privation de liberté ;

- estime que le contenu de ce droit devrait faire l'objet de règles minimales permettant d'assurer un exercice effectif des droits de la défense ; que ne paraissent pas relever de ces règles minimales le droit de l'avocat d'être présent lors de toute mesure d'enquête ou de collecte de preuves qui exige la présence de la personne soupçonnée ou poursuivie ni le contrôle par l'avocat des lieux de détention ; que le texte devrait en outre mieux encadrer les droits reconnus à l'avocat au cours d'un interrogatoire ou d'une audition tout en laissant une marge d'appréciation suffisante aux États membres ;

- juge nécessaire de prévoir des dérogations strictement encadrées lorsque ces dérogations paraissent justifiées par des motifs impérieux tenant aux circonstances particulières de l'enquête, pour les catégories d'infractions les plus graves ;

- estime que le droit de communiquer avec un tiers après l'arrestation devrait être mieux précisé et concerner, comme le prévoit le droit français, le droit de faire prévenir un proche ou, dans le cas des personnes de nationalité étrangère, des autorités consulaires.

Mon souhait de vous présenter un point d'information sur l'aide de l'Union européenne à Madagascar a été motivé par la proposition de la Commission européenne, le 21 novembre dernier, de prolonger d'un an les mesures de sanction et de suspension de l'aide de l'Union à l'égard de ce pays. Cela m'avait semblé être une démarche injuste et préjudiciable au peuple malgache avant que, fort heureusement, le Conseil de l'Union ne décide finalement, le 5 décembre, de revoir sa position et de lever progressivement l'application de ces sanctions.

Rappelons qu'à la suite de divers événements survenus en janvier 2009, le Président élu, Marc Ravalomanana, a remis le pouvoir aux militaires qui l'ont immédiatement remis à son adversaire politique, Andry Rajoelina, devenu de ce fait Président de la Haute Autorité de Transition. En mars 2009, un processus de discussion sous l'égide de la Communauté de développement des États d'Afrique australe (SADC), autorité de coopération économique regroupant les pays de la région dont l'Afrique du Sud et le Mozambique, a été mis en place ; son responsable, l'ancien Président mozambicain Joaquim Alberto Chissano, a été chargé de définir une « feuille de route » prévoyant un calendrier de mesures destinées à restaurer l'État de droit, en particulier la tenue d'élections présidentielle et législatives. Ce processus long et complexe dura près de deux ans, en raison notamment de la condition posée par la SADC, sans doute à juste titre, d'associer à ces discussions les quatre anciens présidents, dont MM. Didier Ratsiraka et Marc Ravalomanana. Le point positif qu'il faut souligner aujourd'hui, c'est, en septembre 2011, l'acceptation de la feuille de route par toutes les parties, à l'exception faite de Didier Ratsiraka. Cette feuille de route, validée et mise en oeuvre par la SADC, a conduit à la nomination, le 28 octobre dernier, d'un premier ministre de transition, Jean-Omer Beriziky, représentant de l'opposition proche de la mouvance de l'ancien Président déchu Marc Ravalomanana. Fin novembre, un gouvernement de transition composé à la proportionnelle a été nommé, suivi immédiatement après par la désignation des membres du Parlement de transition en tenant compte de la grande diversité religieuse et régionale du pays. Depuis lors, l'ancien Président Didier Ratsiraka, réfugié en France depuis dix ans, est rentré à Madagascar, tout comme le fils de l'ancien Président Marc Ravalomanana, la question se posant toujours de savoir si ce dernier peut retourner dans son pays. Des menaces de condamnations judicaires pèsent en effet sur lui du fait de la sanglante répression d'émeutes par la garde présidentielle. Ceci donne lieu à un débat compliqué même si l'hypothèse d'une amnistie a aussi pu être évoquée.

Il reste une institution importante à mettre en place : la Commission électorale nationale chargée d'organiser les élections législatives et présidentielle. Par la voix de M. Rajoelina, la Haute Autorité de Transition a annoncé que des élections législatives auraient lieu en avril ou en mai 2012, après la saison des pluies, et que l'élection présidentielle se tiendrait un mois et demi après.

Ces mesures ont amené l'Union et le Conseil européen à modifier leur position. Mme Ashton a indiqué que l'Union allait lever progressivement ses sanctions et reprendrait le versement de ses aides, notamment celle du Fonds européen de développement (FED) qui avait été supprimée. La France approuve en tous points cette évolution. Reste maintenant à faire bouger l'Union africaine, notamment le Comité spécial qui est chargé de suivre Madagascar. Une première réunion a eu lieu la semaine dernière qui a été marquée par de fortes hésitations. Nous espérons que, dans les prochaines semaines, le Comité spécial de l'Union africaine se réunira une nouvelle fois pour réintégrer Madagascar en son sein.

Je me réjouis que l'Union européenne ait bougé car la situation sociale et économique à Madagascar est désastreuse. Il faut dire qu'il n'y a plus d'État. On en revient toujours au même débat sur l'efficacité des sanctions : atteignent-elles vraiment ceux qu'elles visent et permettent-elles de faire évoluer les positions des uns et des autres ?