L'ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi pour le maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes.

Les amendements n° 1 rectifié ter, 2 rectifié et 6 ont pour objet de maintenir l'eau et l'assainissement parmi les compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

Je souhaite que nous ayons un débat sur le sujet. Je comprends les motivations de ces amendements, et je les partage à titre personnel ; cependant, parce que ces amendements rompraient l'équilibre du texte, je vous proposerai un avis défavorable.

Faut-il revoir la loi NOTRe par appartement, ou dans son ensemble ? On choisit de le faire ici et là, faute de mieux, mais je crois que nous n'échapperons pas à une reprise générale. J'ai déposé l'amendement n° 6 pour la simple et bonne raison qu'aujourd'hui, les communautés de communes et d'agglomération ne se distinguent plus. La loi Chevènement avait posé des critères simples et clairs, le nombre de communes, l'intégration, la fiscalité - avec le transfert obligatoire de la ressource économique. Mais au gré des réformes multiples, on en arrive à des communautés de communes qui peuvent être plus grandes que des communautés d'agglomération ; dès lors, pourquoi les exclure du maintien proposé de l'« eau » et de l'« assainissement » parmi les compétences optionnelles ?

Pourquoi ces amendements rompraient-ils l'équilibre du texte ? J'avais compris qu'il concernait toutes les communautés de communes, certaines communautés de communes rurales étant plus peuplées que des communautés d'agglomération. Il faut s'intéresser aussi aux bassins versants. Les limites administratives des communautés ne recoupent pas nécessairement les bassins versants. Je serais plutôt favorable à une disposition générale, au moins applicable aux communautés d'agglomération.

Je suis défavorable à ces amendements, parce qu'il faut distinguer les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Il est vrai que des communautés de communes se sont étendues, de même que des communautés d'agglomération se sont créées avec et autour de communes en zone rurale ; les critères s'estompent, mais la communauté d'agglomération implique un degré plus fort d'intégration, ou bien il n'y a aucune raison que l'État traite différemment ces catégories - une différence que nous avons encore accentuée dans la dernière loi de finances, pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF)... Même si les communautés de communes peuvent recouvrir des territoires plus importants que des communautés d'agglomération, ce qui compte dans ces dernières, c'est l'intégration - qui se traduit, en particulier, par des prix identiques de l'eau et de l'assainissement pour tous les habitants de l'agglomération. Je vous fais remarquer, ensuite, que la compétence optionnelle est le droit d'avant la loi NOTRe...

C'est bien à cela que nous voulons revenir !

Tiens donc, mais avez-vous remarqué que tous les candidats à la présidentielle parlent d'économies à faire pour les finances publiques, donc moins de soutien encore de l'État aux collectivités territoriales ?

Tous les candidats ne sont pas sur cette position, regardez mieux !

Et c'est plutôt de votre côté qu'on ouvre la bourse au moins dépensant, au plus économisant : jusqu'à 180 milliards d'euros d'économies, qui dit mieux !

Je m'interroge sur les raisons de fond qui justifierait un traitement différencié entre les communautés de communes et d'agglomération ; des communautés d'agglomération ont vu le jour, les éléments de différenciation se sont considérablement estompés. La question n'est pas simple à trancher...

Je suis défavorable à ces amendements. Cette proposition de loi s'est focalisée sur les communautés de communes, nous avons estimé que la délégation de la compétence « eau » et « assainissement » serait un assouplissement utile. Vous mentionnez des communautés d'agglomération atypiques, rurales, nous ne les avions pas prévues en légiférant - je crois qu'elles ne sont pas dans l'esprit de la loi ; pour nous, les catégories de communauté d'agglomération, communauté urbaine et métropole impliquent toutes une dimension urbaine, c'est la logique de la loi NOTRe. France urbaine, que j'ai consultée, ne souhaite pas revenir à l'exercice optionnel de la compétence « eau » et « assainissement » pour les communautés d'agglomération. Le mouvement est lancé pour tenir le délai de 2020, laissons-le prospérer. Je crois plus sage de se tenir à l'équilibre auquel nous sommes parvenus.

J'avais compris et accepté qu'à la veille d'élections sénatoriales, on veuille donner un peu de souplesse aux communautés de communes, mais quand vous y ajoutez les communautés d'agglomération, vous allez trop loin ! De plus, quand les communautés d'agglomération ne veulent pas exercer une compétence pourtant obligatoire, elles ne s'en privent pas : voyez la politique de la ville, compétence obligatoire, la moitié des communautés d'agglomération ne l'exercent pas !

Il n'en va pas de même pour l'eau ni l'assainissement, me direz-vous. Pourquoi en avons-nous traité dans la loi NOTRe ? Mais parce qu'un amendement cosigné par plusieurs groupes de notre assemblée nous a rappelé à bon droit que la gestion de l'eau ne se divise pas, qu'elle implique aussi l'hydrologie ou la prévention des inondations...

Cela n'a rien à voir !

La communauté d'agglomération est plus intégrée qu'une communauté de communes, c'est la raison d'être du traitement différent en matière de DGF - ou bien on cède à ce qu'il n'y ait que deux espèces, d'un côté les métropoles, de l'autre tout le reste... Je crois plutôt en des degrés d'intégration intercommunale progressive, dont les communautés d'agglomération sont un échelon.

Au fond, les vraies agglomérations désirent-elles renoncer à exercer cette compétence ? Non, et l'amendement ne le dit pas, il prévoit seulement le cas où des raisons existent de ne pas transférer, en particulier pour toutes ces communautés d'agglomération atypiques dont le nombre a beaucoup progressé avec les réformes de la carte territoriale. Nous connaissons des communautés d'agglomération qui n'ont pas grand-chose d'urbain - je pense à l'une d'elles, dans mon département, qui est proche d'une communauté de communes rurale, avec sa commune-centre de 8 500 habitants et qui, avec les communes alentour, atteint 90 000 habitants.

Pourquoi ceux qui ont voté, dans la loi NOTRe, le transfert obligatoire de ces compétences en 2020, pourquoi ceux qui se sont alors regroupés dans une majorité pour le moins touchante, nous disent aujourd'hui que ce n'était pas une bonne idée et que les très grandes intercommunalités posent des problèmes ? Comme si nous ne les en avions pas prévenus ! Nous défaisons le jour ce que nous avons fait la nuit - nous en sommes à notre huitième modification de la loi NOTRe...

Et ce n'est pas la dernière !

Vous avez raison, nous en aurons d'autres et ce n'est pas la façon de rassurer les élus locaux. Or, notre commission a installé une mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale, pourquoi ne pas attendre ses conclusions, pour revoir en profondeur les errements de ce que j'ai toujours appelé la loi « neutre » ?

J'aimerais ramener le débat à sa juste proportion. Il ne s'agit pas de faire obstacle à ce que des mutualisations actuellement gérées par des syndicats soient transférées à des communautés ; cependant, nous constatons que les syndicats concernés ont des structures techniques et financières très différentes, ce qui entraine des difficultés variables selon les territoires. Les amendements dont nous parlons suppriment la date butoir de 2020 pour la mutualisation. Le mouvement va se poursuivre, comme cela se passe avec le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), où nous avons constaté que les choses avançaient, au gré de solidarités pratiques, ce qui nous dispense d'une date butoir dont personne ne veut. Certes, il y a des différences artificielles entre communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes - j'ai renoncé pour ma part à comprendre à quoi tient la hiérarchie du soutien financier par l'État, malheureusement ce soutien passe pour un « droit acquis » et personne ne peut rien y changer...

Avec ces amendements, il s'agit donc simplement, comme le dit notre président, de constater que certaines villes moyennes - qui ne sont pas représentées par France urbaine - sont dans des situations spécifiques, constituées en communautés d'agglomération tout en étant d'anciennes communautés de communes : pour ces ensembles, il faut aussi retirer le butoir de 2020.

Très bonne synthèse.

Si nous demandons des correctifs à la loi NOTRe, je rappelle à ceux qui nous le reprochent que c'est bien nous qui avons sauvé la minorité de blocage dans le PLUi et l'élection des conseillers communautaires dans le cadre communal : c'est parce que nous avons voté la loi NOTRe, sans céder sur ces points, que le texte a été différent de celui de l'Assemblée nationale - où l'obstacle serait devenu constitutionnel sur les conseillers communautaires... Le point de vue du Sénat, qui a regroupé la droite et la gauche, a donc consisté à défendre l'intérêt des communes.

Ensuite, nous avons été plusieurs à contester le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement », parce que nous connaissions les situations de communautés de communes et d'agglomération, parfois surtout rurales, où l'eau et l'assainissement étaient gérés différemment selon le lieu où l'on se trouve dans le nouveau périmètre - pour la bonne raison que les bassins versants ne coïncident pas avec les bassins de vie ni avec les limites de l'INSEE. C'est pourquoi nous avions voulu le report à 2020, pour reconsidérer la généralisation du transfert ; or, beaucoup de communautés d'agglomération sont aujourd'hui gênées par l'obligation ; ces amendements n'empêchent pas les transferts, ils rétablissent de la liberté locale, du pragmatisme sur le territoire. Ne dictons pas des solutions sur l'ensemble du territoire, notre vocation, au Sénat, c'est d'ouvrir des possibilités aux collectivités territoriales, en particulier aux communautés qui ont été encouragées par le préfet.

Je suis d'accord avec René Vandierendonck : il faut maintenir une différence entre les catégories d'intercommunalité et l'on ne peut pas demander les avantages seulement. Pour les agglomérations agglomérées, il n'y a pas de problème ; mais pour d'autres, la constitution d'une communauté d'agglomération a été motivée pour des raisons financières. Si la seule différence entre les niveaux de communauté, c'est la DGF, autant les fusionner en supprimant par exemple les communautés de communes.

Ensuite, nous ne partons pas de rien, l'eau et l'assainissement sont gérés. Plus les territoires des communautés d'agglomération rurales sont grands, plus la gestion de l'eau et de l'assainissement y repose sur des syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu), qui assument ces compétences. Mon territoire compte ainsi 38 syndicats, pour 9 intercommunalités : l'enjeu, c'est la réduction du nombre de syndicats, tout le monde travaille à un ajustement intelligent, grâce à l'obligation ; l'assouplissement sur les communautés de communes permettra de traiter le cas des territoires qui n'ont pas la taille suffisante pour constituer demain des syndicats intercommunaux. En revanche, une agglomération rurale de 120 000 habitants peut déborder le territoire d'un syndicat. Dès lors, je suis favorable à l'assouplissement pour les communautés de communes, pas pour les communautés d'agglomération - ou bien on fait un régime particulier pour les aires urbaines, c'est aussi une question d'aménagement du territoire.

L'erreur a peut-être consisté, dès avant la loi NOTRe, à ouvrir des brèches dans les catégories légales parce que des élus, ici et là, nous le demandaient pour des motifs de DGF - Alençon est ainsi devenue une communauté urbaine, cela ne date pas d'hier. C'est incohérent, d'autant plus qu'ensuite, les élus concernés ne veulent pas appliquer les règles de la catégorie qu'ils ont obtenue...

Nous avons choisi d'assouplir la règle pour les communautés de communes, pas pour les communautés d'agglomération, en sachant bien que les différences se sont estompées. Mais il faut bien mettre de l'ordre dans les catégories. Les vraies communautés d'agglomération n'ont pas de problème pour le transfert, elles l'ont déjà fait ; si d'autres se sont constituées pour des motifs de dotation seulement, à elles d'assumer leurs choix.

Ce débat est important, d'abord parce qu'il illustre la diversité des intercommunalités et l'inadaptation de notre modèle aux réalités du territoire. Nous avons tiré la sonnette d'alarme, en vain ; songez qu'Amiens, 165 000 habitants, veut devenir une métropole ! Ce n'est pas être contre les métropoles que de s'alarmer, mais contre les dérives qui brouillent toutes les catégories : aujourd'hui, il y a maintes communautés d'agglomération qui englobent des territoires ruraux et des communautés de communes qui touchent l'urbain. C'est pourquoi nous avons tous raison et tort : le fond, c'est qu'il n'y a pas de vérité dans un camp, mais une réalité territoriale à laquelle nos catégories ne correspondent plus. Quant à la question des syndicats, elle se pose effectivement et avec elle la question des moyens de leur fonctionnement.

Pour que nous puissions avoir tout ce débat en séance, je vous propose un avis de sagesse sur ces trois amendements.

Avis favorable à l'amendement n° 4 rectifié qui tend à élargir le champ de la dérogation permettant aux communes de verser une subvention d'équilibre au budget de leurs services de distribution d'eau et d'assainissement.

L'amendement n° 5 rectifié bis, déjà rejeté par la commission, prévoit la possibilité de maintenir l'eau et l'assainissement dans les compétences des communes de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sur la décision des conseils de territoire à qui ces compétences auraient été déléguées. Avis défavorable.

On parle beaucoup d'intercommunalité, mais n'oublions pas que la commune est la cellule de base de la démocratie locale, c'est à cette échelle que nos concitoyens souhaitent que les problèmes soient réglés - comme l'a dit Bruno Retailleau, il faut que les élus restent à portée d'engueulade. La métropole est toujours lointaine et on aurait gagné beaucoup de temps à en tenir compte. Cependant, je ne me fais guère d'illusion sur le sort réservé à notre amendement.

Avec l'amendement n° 7, Françoise Gatel propose de distinguer l'assainissement des eaux usées et la gestion des eaux pluviales : avis favorable.

Cette distinction s'appliquerait-elles seulement aux communautés de communes, ou bien aussi aux communautés d'agglomération ?

Aux communautés de communes seulement.

Quid de la gestion des bouches d'égout ? À l'Assemblée nationale, le ministre de l'intérieur a répondu que c'était une compétence attachée à la voirie, mais au Sénat, il nous a répondu qu'elle était attachée à l'assainissement pluvial, c'est tout à fait incohérent.

Je rejoins notre rapporteur, mais cet amendement montre bien que ce texte devrait concerner aussi les communautés d'agglomération - ne serait-ce que pour traiter les questions liées comme le ruissellement et la prévention des inondations.

Cet amendement n'aurait-il pas pour conséquence de rendre l'assainissement pluvial facultatif, puisqu'il serait supprimé des compétences obligatoires ?

Il n'y a guère de cas où une agglomération n'exerce pas la compétence de l'assainissement pluvial. L'amendement me paraît introduire de la confusion, mieux vaudrait préciser ce que contient la compétence.