C'est la première fois que notre commission se saisit pour avis sur la première partie du projet de loi de finances. Cela nous a paru nécessaire car la fiscalité dite « verte », c'est-à-dire en faveur de la transition énergétique et climatique, prend de plus en plus de place dans notre système fiscal.

Lors du déplacement que nous avons effectué, avec plusieurs collègues, à Bonn à l'occasion de la COP 23, nous avons pu nous rendre compte de la difficulté qui existe à passer des engagements aux actes. Je vous invite à ce propos à lire la tribune publiée à la une du journal Le Monde hier, qui est signée par plus de 15 000 scientifiques, et qui alerte sur l'urgence qu'il y a à agir.

Pour faire évoluer les comportements, la fiscalité « verte » est un instrument important. La première partie de la loi de finances comporte un certain nombre d'articles qui ont trait à cette question, qu'il s'agisse de la taxe carbone, du crédit d'impôt pour la transition énergétique ou encore du bonus-malus automobile. Je cède la parole à Jean-Claude Luche pour qu'il puisse nous en faire la présentation.

La fiscalité énergétique et environnementale est une fiscalité dynamique, qui représente chaque année une part croissante des recettes de l'État. Cette fiscalité regroupe un certain nombre de taxes et de redevances portant sur la consommation d'énergie, le transport ou encore la pollution des milieux comme l'air et l'eau.

Comme les années précédentes, le projet de loi de finances pour 2018 comporte un certain nombre de mesures fiscales relatives à l'énergie et à l'environnement, qu'il nous paraissait important de présenter devant la commission en raison de l'importance des masses financières qu'elles représentent. C'est pourquoi la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est saisie pour avis de la première partie du projet de loi de finances. Et je salue ici l'initiative de notre président de commission.

Cette saisine porte sur quatre articles du projet de loi de finances initial : l'article 8 relatif à la réforme crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) ; l'article 9, qui fixe une nouvelle trajectoire de hausse de la taxe carbone jusqu'en 2022, et qui poursuit le rapprochement de la fiscalité de l'essence et du diesel ; l'article 23 relatif aux recettes du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique », qui finance notamment le soutien aux énergies renouvelables ; l'article 24, qui durcit le « malus » automobile afin de financer le renforcement des aides à l'achat de véhicules propres.

Par ailleurs, les députés ont adopté plusieurs articles additionnels en matière d'énergie et d'environnement, sur lesquels je reviendrai à la fin de mon propos.

Je commence donc par la réforme du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). Ce crédit d'impôt, je vous le rappelle, permet aux contribuables de bénéficier d'une réduction de leur montant d'impôt sur le revenu ou d'un remboursement à hauteur de 30 % des dépenses de rénovation énergétique de leurs logements qu'ils engagent.

Le code général des impôts précise la liste des équipements et des travaux qui sont éligibles au CITE. Parmi ces dépenses, figurent aujourd'hui le remplacement des portes, fenêtres et des volets isolants ainsi que l'acquisition de chaudières au fioul présentant une haute performance énergétique.

Le CITE a fait l'objet de nombreuses réformes au cours des années passées, qui ont concerné tant son périmètre que son taux. Ceci a généré une forte volatilité du coût de ce dispositif. En 2016, le CITE a représenté une dépense fiscale de près de 1,7 milliard d'euros, contre 900 millions d'euros en 2015. Il devrait atteindre un montant équivalent en 2017.

Un tel montant d'aide pose la question de l'efficience de ce dispositif : il s'agit de savoir si l'argent investi permet de réaliser des économies d'énergie au moindre coût. Plusieurs évaluations du CITE menées ces dernières années ont émis des doutes quant à l'efficience de ce dispositif, et souligné l'existence d'effets d'aubaine. Récemment, un rapport de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable a mis en avant l'inefficience du CITE s'agissant des fenêtres, des portes et des volets isolants, qui ne génèrent que très peu d'économies d'énergie.

Or, ces équipements ont représenté 56 % des travaux réalisés éligibles au CITE en 2016 et un coût de 900 millions d'euros, soit plus de la moitié de la dépense fiscale.

Tirant les conséquences de cette évaluation, l'article 8 du projet de loi de finances procède à plusieurs modifications. D'une part, il prolonge le crédit d'impôt d'une année, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2018.

D'autre part, il exclut du CITE les chaudières au fioul du CITE, en cohérence avec le « plan climat » qui prévoit de sortir progressivement des énergies carbonées.

Enfin, il prévoit d'exclure progressivement du CITE les portes, fenêtres et volets isolants en abaissant le taux de prise en charge de ces équipements à 15 % pendant six mois, puis en supprimant leur éligibilité.

Initialement, il était prévu de diminuer le taux du CITE sur ces équipements à 15 % et d'exclure les chaudières au fioul du CITE dès le 27 septembre 2017, ce qui correspond au jour de la présentation du projet de loi de finances en conseil des ministres. Ceci aurait représenté une économie de 115 millions d'euros en 2018 et de 913 millions d'euros en année pleine.

Suite aux nombreuses critiques exprimées par les professionnels du bâtiment quant à la portée rétroactive de cette mesure, le Gouvernement a décidé de reporter l'application de cette réforme à 2018. En conséquence, un amendement de suppression de l'article 8 a été voté à l'Assemblée nationale, et un nouveau dispositif sera proposé par le Gouvernement lors de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances.

Je salue la décision du report cette réforme, dont l'application brutale, sans concertation, était un mauvais signal envoyé à la filière de la rénovation énergétique. La faible efficience des portes, fenêtres et volets isolants justifie de revoir leur éligibilité au CITE. Cependant, il est important de souligner que le changement des menuiseries extérieures constitue souvent le point d'entrée des ménages dans la rénovation énergétique, et la réalisation par la suite de travaux plus ambitieux.

Surtout, certains remplacements de menuiseries peuvent présenter une efficacité énergétique intéressante, par exemple lorsqu'il s'agit de remplacer des fenêtres simple vitrage par du double vitrage. Je propose donc de maintenir le crédit d'impôt à 30 % pour ces travaux-là. En fonction du dispositif que proposera le Gouvernement en deuxième partie, je proposerai un amendement en ce sens.

Par ailleurs, de nombreux acteurs dénoncent le caractère instable du CITE, dont le périmètre change tous les ans, ce qui rend ce dispositif illisible pour les ménages. Une telle instabilité pénalise notamment les travaux dans les copropriétés, au sein desquelles les décisions de réalisation des travaux de rénovation prennent du temps. Je considère donc que le CITE devrait être prolongé et sanctuarisé pour une période d'au moins trois ans, pour donner de la visibilité aux acteurs économiques.

Ce constat est important alors que se pose la question de la transformation, en 2019, du CITE en prime immédiatement perceptible par les ménages au moment des travaux, et non l'année suivante comme avec le crédit d'impôt. Deux missions d'inspection ont été lancées sur cette question et devraient rendre leurs conclusions d'ici janvier 2018.

J'en viens maintenant au deuxième sujet : la hausse de la taxe carbone et le rapprochement de la fiscalité de l'essence et du diesel.

La contribution climat-énergie ou « taxe carbone », mise en place par la loi de finances pour 2014, est une contribution intégrée aux taux des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles, et qui est proportionnée au contenu en CO2 des produits taxés. Elle vient augmenter les tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gaz naturel (TICGN) et sur le charbon (TICC).

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 a fixé une trajectoire d'augmentation de la valeur de la tonne de CO2 de 7 euros par tonne en 2014 à 56 euros par tonne en 2020 et 100 euros par tonne en 2030.

Par ailleurs, à la suite du « dieselgate », le Gouvernement a décidé de supprimer progressivement l'avantage fiscal favorable au diesel, qui a encouragé la diésélisation du parc automobile français. En 2016 et 2017, les tarifs de la TICPE ont donc été modifiés pour permettre un rapprochement de la fiscalité du diesel et de l'essence. En 2017, cela s'est traduit par l'augmentation de 1 centime d'euro de la TICPE sur le diesel et la baisse de 1 centime d'euro de cette taxe sur l'essence.

La montée en charge de la taxe carbone et la convergence diesel/essence ont eu pour conséquence une forte augmentation du tarif de TICPE applicable au diesel, qui a augmenté de plus de 10 centimes d'euro par litre entre 2014 et 2017, lorsque le tarif de l'essence a augmenté de 4,4 centimes d'euros par litre. S'agissant du gaz naturel et du charbon, la hausse s'est élevée respectivement à 4,4 et 7,7 centimes d'euro par mégawattheure. Ces mesures ont conduit à une augmentation substantielle des recettes de fiscalité énergétique, de 5,5 milliards d'euros sur trois ans.

L'article 9 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit une nouvelle hausse de la taxe carbone, sur la base d'une trajectoire plus ambitieuse que celle de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, puisque la valeur de la tonne de CO2 atteindrait 44,6 euros en 2018 au lieu de 29 euros et 86,2 euros en 2022. À ce rythme-là, la tonne de carbone dépasserait la valeur de 100 euros dès 2024, soit six ans plus tôt que ce qui est prévu par le cadre actuel.

Par ailleurs, cet article procède à un nouveau rapprochement de la fiscalité applicable à l'essence et au diesel. Contrairement à l'année précédente, le PLF prévoit d'augmenter chaque année, jusqu'en 2021, la fiscalité sur le gazole de 2,60 centimes d'euro par litre - en plus de la hausse de la taxe carbone - sans baisse de celle sur l'essence à due concurrence.

Le rehaussement de la trajectoire carbone cumulée au rapprochement accéléré du diesel et de l'essence aura pour conséquence une hausse de la fiscalité sur l'essence de 12,7 centimes d'euro par litre et de 25,16 centimes d'euro par litre pour le gazole d'ici 2022. Le rendement supplémentaire de la TICPE s'élèverait à 3,3 milliards d'euros et celles de la TICGN à 600 millions d'euros en 2018.

Au total, la fiscalité sur les énergies fossiles augmenterait donc de près de 4 milliards d'euros en 2018 et de 15,4 milliards d'euros en 2022, ce qui est une hausse sans précédent.

D'après les informations transmises par le ministère de la transition écologique et solidaire, cela représenterait un coût annuel moyen pour les ménages de 79 euros en 2018 et de 313 euros en 2022. Ce coût varie en fonction du mode de chauffage et de motorisation des ménages. Il représenterait jusqu'à 538 euros pour les ménages se chauffant au fioul et roulant avec un véhicule diesel.

Si cette augmentation est pour l'instant relativement indolore en raison de prix de l'énergie bas, cette situation pourrait s'inverser en cas de remontée rapide du cours du pétrole et du gaz. Une telle remontée est d'ailleurs à l'oeuvre depuis le début de l'année 2016 s'agissant du pétrole, date à laquelle il avait atteint un prix très bas d'environ 28 euros par baril. En septembre 2017, le prix du pétrole brut s'élevait à 46 euros en moyenne par baril.

Troisième sujet : les recettes du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ». Créé en 2015, le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » retrace à titre principal les dépenses relatives au financement des énergies renouvelables, c'est-à-dire la compensation aux fournisseurs d'électricité du coût résultant de leur obligation d'achat de l'électricité produite par des installations renouvelables.

Le soutien aux énergies renouvelables électriques représentera un montant de 5,4 milliards d'euros en 2018, dont 2,9 milliards d'euros pour le photovoltaïque et 1,6 milliard d'euros pour l'éolien, en hausse de 626 millions d'euros par rapport aux charges réévaluées de 2017.

Le deuxième volet important de dépenses concerne le remboursement à EDF du déficit de compensation des charges de service public des années passées, à hauteur de 1,6 milliard d'euros en 2018, conformément à l'échéancier de remboursement fixé par arrêté.

Afin de financer ces dépenses supplémentaires, l'article 23 du projet de loi de finances prévoit d'affecter 184 millions d'euros supplémentaires de TICPE au compte d'affectation spéciale. Ceci ne représente qu'environ 5,5 % du montant de la hausse de la TICPE en 2018 qui, je le rappelle, sera de 3,3 milliards d'euros.

Ainsi, la quasi-totalité des recettes de la taxe carbone ne financeront pas les mesures de transition énergétique, mais iront dans le budget général afin de financer d'autres politiques.

Par ailleurs, j'attire votre attention sur le fait que le développement des énergies renouvelables engendre un coût croissant pour les finances publiques. En incluant les dépenses de soutien à la cogénération, ce coût atteindrait près de 8 milliards d'euros en 2022 d'après la Commission de régulation de l'énergie.

J'en viens à la révision du barème du « malus automobile ». Notre collègue Jean-Pierre Corbisez a déjà présenté, la semaine dernière, la réforme prévue par le projet de loi de finances pour 2018. Je vous rappelle, en quelques mots, que l'article 24 de ce projet de loi durcit le barème du malus et prévoit son application dès 120 grammes d'émission de CO2 par kilomètre, au lieu de 127 aujourd'hui. Cela doit permettre de dégager 40 millions d'euros de recettes supplémentaires pour financer l'élargissement de la prime à la conversion.

Pour répondre à une des questions qui avait été posées lors de l'examen du rapport de notre collègue Corbisez, les voitures qui bénéficient de la prime à la conversion doivent être mises à la casse et ne peuvent pas être exportées vers d'autres pays.

Les constructeurs automobiles français que j'ai auditionnés ne sont pas opposés au durcissement du malus, qui touche davantage les gros véhicules émetteurs. Cependant, ils insistent sur la nécessité d'accompagner cette mesure, de même que la hausse de la fiscalité sur les carburants, par des actions ambitieuses de soutien au développement du véhicule électrique et des infrastructures de recharge.

Pour terminer, je souhaiterais vous présenter brièvement les principaux ajouts de l'Assemblée nationale lors de l'examen de ce texte.

Premièrement, les députés ont étendu la taxe carbone au gaz de pétrole liquéfié (GPL) utilisé comme combustible par les entreprises, avec une trajectoire progressive en cinq ans - tout en prévoyant un remboursement quasi-intégral de cette taxe pour le secteur agricole. Le GPL est actuellement la seule énergie de chauffage exonérée de TICPE, ce qui constitue une différence de traitement non justifiée par rapport aux autres énergies.

Ensuite, ils ont gelé le tarif de la TICPE sur le gaz naturel pour véhicules (GNV), afin que ce carburant ne subisse pas la hausse de la taxe carbone. Ceci doit permettre de maintenir l'avantage fiscal du GNV par rapport au gazole pour les transporteurs routiers, puisque ceux-ci peuvent bénéficient d'un remboursement partiel de leur TICPE sur ce carburant et non sur le GNV.

Les députés ont également prolongé de deux ans le dispositif de suramortissement pour l'acquisition de véhicules roulant au GNV, au biométhane carburant ou au carburant ED 95 qui devait prendre fin au 31 décembre 2017. Cela doit inciter les transporteurs routiers à acquérir des poids-lourds roulant avec ces carburants.

Enfin, à l'initiative du Gouvernement, les députés ont supprimé la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), qui est due lors de de la délivrance d'une autorisation d'exploitation et au cours de l'exploitation. Cette taxe ne poursuit pas de finalité écologique, puisqu'elle n'est pas calculée en fonction du niveau des pollutions émises mais est appliquée de manière forfaitaire. Elle ne concerne qu'un faible nombre d'installations et présente un coût de gestion important.

Voilà, mes chers collègues, ce que prévoit le projet de loi de finances en matière de fiscalité énergétique et environnementale. Vous l'aurez compris, il est prévu d'augmenter massivement la fiscalité sur les énergies fossiles sur la durée du quinquennat, ce qui pose une double question.

Premièrement, celle de la compensation de ces mesures pour les ménages précaires. En effet, la consommation de carburant reste obligatoire pour certains ménages modestes notamment en zones rurales. Le véhicule personnel demeure le seul moyen de mobilité. Cette hausse de taxation des carburants se répercute alors sur tous les membres du foyer alors que les ménages aisés des centres villes peuvent choisir un autre mode de transport. En outre, les ménages précaires ont des difficultés financières à remplacer leurs véhicules diesel vieillissants qui consomment davantage que les nouveaux modèles.

Deuxièmement, la question de l'utilisation des milliards de recettes supplémentaires, qui devraient davantage accompagner la transition énergétique dans les territoires et aider les différentes entreprises qui se verront contraintes de réorienter leurs différentes productions. Et je pense par exemple à la production d'injecteurs pour les moteurs diesel au sein de l'usine Bosch qui se situe dans mon département.

Merci beaucoup, Monsieur le rapporteur, pour cet exposé très intéressant. Il confirme que nous avons bien fait de proposer cet avis sur la première partie du projet de loi de finances. Les mesures qu'elle contient sont essentielles pour faire évoluer les comportements de nos concitoyens. Elles posent cependant des difficultés de mise en oeuvre.

Je vous rappelle que nous entendrons demain M. Sébastien Lecornu, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire. Je vous invite à l'interroger sur la question de la baisse du crédit d'impôt pour la transition énergétique relatif aux fenêtres et aux portes.

Je remercie le rapporteur qui a su balayer les problématiques et les questions que l'on peut se poser. La plupart des mesures prises incitent à abandonner les énergies fossiles. La question est de savoir comment atténuer leurs effets pour les ménages ayant le moins de ressources, qui seront davantage pénalisés.

Sans entrer dans le détail, les modifications du crédit d'impôt pour la transition énergétique me semblent aller dans le bon sens. En effet, le remplacement des fenêtres et des portes représente plus de la moitié de la dépense fiscale, sans pour autant démontrer une grande efficacité. Il faudrait s'interroger sur la possibilité de mettre en place cette réforme en douceur, en l'étalant sur une période de trois années par exemple.

Compte tenu des objectifs que nous nous sommes fixés depuis plusieurs années, nous ne pouvons pas nous opposer à une augmentation de la taxe carbone, mais nous devons réfléchir à la façon d'atténuer son impact pour les publics les plus en difficulté.

J'adresse mes compliments au rapporteur pour son exposé clair, précis et chiffré.

La presse s'est fait l'écho de possibles importations massives de biocarburants, et sur les conséquences qu'elles auraient sur la production française. Avez-vous des éléments sur le sujet ?

Par ailleurs, je rappelle que certaines analyses ont démontré que le diesel pouvait être moins polluant que l'essence, dès lors que les équipements adéquats étaient installés dans les voitures. Ce qui a été engagé jusque-là n'est pas sans conséquence, d'une part, sur l'environnement, compte tenu du fait qu'une même quantité de pétrole permet de produire davantage de diesel que d'essence et, d'autre part, sur le coût de nos importations, puisque nous devrons importer davantage de carburants.

J'adhère à l'idée de sanctuariser les aides à la rénovation énergétique sur une durée d'au moins sur trois ans.

Il convient de permettre aux gens d'avoir le choix de leur mode de locomotion, et d'avoir accès aux transports publics. Je serais favorable à ce qu'une taxe sur la publicité des voitures individuelles contribue à financer les transports publics ou le covoiturage, notamment dans les zones les plus reculées.

Il y a également lieu de réfléchir à nos pratiques. Dans l'agglomération lyonnaise, l'agence locale de l'énergie et la métropole du Grand Lyon attribuent des aides à la rénovation énergétique. Or, ces aides font parfois doublon avec les aides d'autres organismes, et il est souvent difficile d'y voir clair.

S'agissant des carburants, je considère que le prix du baril de pétrole est descendu beaucoup trop bas, ce qui incite les gens à circuler n'importe comment. J'estime également qu'il est nécessaire d'abandonner l'idée du recours aux biocarburants, qui conduit à réduire les espaces agricoles utiles.

Je suis attentive au fait que nous n'aidions pas à outrance des équipements et des travaux peu efficients, comme le remplacement des portes et fenêtres ou les chaudières à condensation, dont on s'est rendu compte qu'elles ne permettaient pas de réaliser des économies d'énergie, faute d'être installées correctement. Je m'interroge également sur l'efficacité d'autres aides, comme celles relatives aux vélos et aux vélos électriques.

Puisque nous évoquons le sujet des combustibles, je vous informe qu'au cours des derniers jours, la délégation de la commission qui s'est rendue à Bonn pour la COP 23 a pu voir des réalisations très intéressantes en matière d'hydrogène, ce dont nous reparlerons certainement.

S'agissant du crédit d'impôt relatif au remplacement des portes et fenêtres, je ne comprends pas que nous nous rendions compte aussi tard de l'inutilité du dispositif. On incite toujours les citoyens à aller consulter des points « info énergie » en vue de remplacer leurs portes et fenêtres, moyennant quoi les coeurs de village sont enlaidis, notamment à cause de l'installation d'équipements en PVC.

S'agissant de la taxe relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, moi qui habite à proximité d'une centrale nucléaire, j'ai peine à croire qu'elle ne représente qu'un faible montant et qu'elle ne permette pas de couvrir les frais de gestion.

Concernant les voitures électriques, il me semble qu'il y a une contradiction : d'un côté, la France s'engage dans la sortie du nucléaire et, d'un autre côté, les besoins en production d'énergie électrique vont être de plus en plus importants dans les années à venir en raison de la mise en circulation d'un nombre croissant de véhicules électriques.

Je me réjouis que nous ayons évoqué la question de la mobilité en milieu rural. Nous avons parlé des émissions de gaz à effet de serre par les véhicules terrestres, mais je rappelle que les transports maritimes émettent beaucoup plus de CO2 que le transport terrestre.

À mon tour, je félicite le rapporteur. Je suis très favorable aux propositions avancées, qui vont dans le bon sens. Ce qui me préoccupe le plus, c'est l'équilibre qui doit être trouvé entre les enjeux de transition énergétique et d'aménagement du territoire. L'augmentation du prix des carburants touche davantage les populations rurales que les populations urbaines. Or, il est difficile d'avoir accès aux transports en commun en milieu rural.

Tout le monde peut constater que le remplacement des portes et fenêtres est un facteur d'économie d'énergie, même s'il peut être très coûteux.

J'aimerais revenir sur la réforme du crédit d'impôt pour la transition énergétique. Je suis favorable à ce que la fin de l'éligibilité des portes et des fenêtres à ce dispositif s'opère progressivement. Le remplacement de ces équipements ne constitue pas une source d'économies d'énergie importante dans une habitation, par rapport aux travaux de rénovation de la toiture et des combles.

Je regrette par ailleurs que nous abordions cette question par petites touches, alors qu'il faudrait plutôt pousser les habitants à engager une réflexion globale sur la rénovation de leur logement.

S'agissant du prix du carbone, j'ai noté que nous devrions arriver à une valeur de cent euros par tonne d'ici 2030. Or, d'après le plan climat du Gouvernement, cela n'est pas suffisant si l'on veut faire en sorte que la hausse de la température ne dépasse pas deux degrés Celsius. Il convient également de réfléchir aux moyens de compenser les effets de cette hausse pour les familles les plus défavorisées, afin qu'elles ne subissent pas de plein fouet ces augmentations.

Je voudrais remercier le rapporteur pour la clarté de son exposé.

Je regrette que l'on évoque les sujets de manière séparée. Lors des débats en séance publique, la semaine dernière, sur les hydrocarbures, nous avons regretté que le projet de loi qui prévoit de mettre progressivement fin à la production nationale d'hydrocarbures d'ici 2040 ne contienne aucune mesure concrète visant à réduire la consommation des énergies fossiles.

Le coût pour les contribuables qui, in fine, seront directement impactés par l'ensemble de ces mesures, est important, notamment pour les gens qui habitent en zone rurale, qui souvent contraints d'avoir deux voitures par foyer, et qui sont parfois privés de transports en commun et de desserte de train.

Je souhaiterais revenir sur l'article du journal Le Monde, que vous avez cité en introduction. Cet article nous a tous interpelés et nous met face à nos responsabilités en nous montrant qu'il y a urgence. Les solutions proposées peuvent être douloureuses selon le point de vue duquel on se place. Devons-nous prendre la responsabilité de bâtir une société plus vivable en mettant en oeuvre des solutions douloureuses ?

Deux critères doivent nous guider chaque fois qu'on examine les solutions proposées : l'efficacité et la justice sociale. Il faut privilégier les solutions les plus efficaces et les plus pertinentes, en s'appuyant sur l'analyse des experts. Si le remplacement des portes et des fenêtres est efficace en matière d'isolation phonique, il l'est beaucoup moins en ce qui concerne la réduction des déperditions de chaleur.

Du point de vue de la justice sociale, une prime serait plus juste qu'une réduction d'impôt, car tous les ménages ne paient pas d'impôt sur le revenu.

Enfin, il est vrai que nous devrons être très vigilants sur l'affectation des milliards de recettes supplémentaires dégagés par la taxe carbone, afin qu'ils aillent à l'objectif poursuivi. Nous interrogerons le ministre sur le sujet.

Je reviens sur la question que notre collègue Ronan Dantec, qui s'interrogeait, lors de notre dernière réunion, sur l'opportunité de donner une prime à la conversion d'un véhicule polluant, si celui-ci est exporté vers d'autres pays et continue de polluer la planète. Je me permets de lui apporter la réponse du ministère que j'ai interrogé sur ce point : « pour obtenir une prime à la conversion, le véhicule ancien doit être remis pour destruction, dans les six mois suivant la date de facturation du véhicule acquis ou loué, à un centre de traitement des véhicules hors d'usage (VHU) ou à un broyeur agréé, qui délivrera à son propriétaire un certificat de destruction du véhicule ».

L'enveloppe totale dédiée aux primes à la conversion va passer de 27 à 127 millions d'euros. Dans le même temps, les constructeurs augmentent le prix des véhicules propres... En trois ans, la Renault Zoé est passée de 23 000 à 29 000 euros ! L'augmentation du volume financier dédié aux bonus et aux primes à la conversion permettra-t-elle de favoriser l'essor de véhicules propres si les constructeurs continuent d'augmenter les prix ?

Merci à notre rapporteur pour cet excellent exposé très complet. Je pense qu'il serait intéressant d'entendre, dans le cadre d'une audition, les ingénieurs d'EDF. En effet, ils expliquent tous que l'on ne peut pas injecter plus de 30 % d'électricité provenant d'énergies renouvelables dans les réseaux. Au-delà, il y a trop de variations de tensions. C'est pourquoi, ceux qui font le choix de cette stratégie, comme l'Allemagne, remettent en fonction des centrales thermiques ou en construisent. Ce constat a d'ailleurs récemment incité Nicolas Hulot à reporter l'échéance de réduction de la part du nucléaire dans la production nationale d'électricité.

Merci pour ce rapport, notamment pour sa conclusion qui souligne la nécessité de prendre en compte les ménages modestes.

J'ai été frappé par le montant de l'impact, en 2018, de l'augmentation de la taxe carbone sur le budget des ménages. Lorsque l'on habite une grande ville bien équipée en transports en commun, on est plutôt insensible à ces questions. Je fais le parallèle avec le débat sur la taxe d'habitation : la suppression de cette taxe constituera un énorme cadeau aux habitants des grandes villes riches en services publics, où la taxe est élevée. Par contre, là où il y a peu des services publics et peu de taxes, le cadeau sera beaucoup moins important.

Dans le domaine de l'habitat, le dispositif « Habiter mieux » a permis de financer les ménages les plus modestes et les plus précaires. Ce dispositif est extrêmement intéressant. Le même principe pourrait être appliqué aux questions de mobilité.

Sur le débat essence/diesel, je rappelle que la France est l'un des pays qui utilise le plus le diesel. Beaucoup d'informations circulent pour contrer l'idée que le diesel polluerait moins que l'essence, ou pour maintenir une confusion sur le sujet. Pourtant, si l'on regarde les devis pour des véhicules d'entrée de gamme de la marque Renault, on constate que le modèle de 130 chevaux essence supporte un malus de 300 euros, alors que son équivalent diesel n'est pas malusé.

Enfin, la fédération nationale du bois a indiqué récemment en audition que nous utilisons aujourd'hui 1,5 million de tonnes de granulés de bois, contre seulement 50 000 tonnes il y a dix ans. L'augmentation est considérable, et le crédit d'impôt semble avoir joué un rôle déterminant. C'est en effet un dispositif simple et efficace, mais encore faut-il payer des impôts... le système de la prime me semble en cela beaucoup plus juste. Et pour que ces dispositifs fiscaux ne profitent pas qu'aux plus fortunés, il faut absolument en assurer la stabilité et la visibilité auprès de tous les ménages.

Tout d'abord, je remarque que ma génération a vraiment intégré la problématique de la transition énergétique. De gros efforts ont été faits, culturellement, sans doute aidés par le contexte de la COP 21 et de l'accord de Paris.

S'agissant des portes et fenêtres, la question essentielle est de savoir quelles sont les économies d'énergie que suscitent les travaux réalisés. Or, en rencontrant les professionnels du bâtiment, cela ne paraît pas si évident. Le retour sur investissement du changement des portes et fenêtres est relativement long. C'est pourquoi, c'est souvent plus l'avantage fiscal que les perspectives d'économies d'énergie qui incitent les ménages à réaliser de tels travaux.

Les immeubles collectifs sont les plus concernés par les déperditions d'énergie. Or, dans le cas d'une copropriété, les décisions relatives aux travaux peuvent être longues. Les copropriétaires se prononcent souvent contre les travaux, faute de savoir s'ils pourront bénéficier de l'avantage fiscal au-delà d'un an. C'est pourquoi l'idée de sanctuariser le crédit d'impôt sur trois années me paraît nécessaire.

Ceux qui habitent, comme moi, dans des départements ruraux, subissent une double peine : non seulement nous n'avons pas transports publics mais, en plus, nous devons participer à la solidarité nationale en payant des taxes sur les carburants.

S'agissant du débat relatif à l'essence et au diesel, je précise que le diesel, certes, rejette moins de CO2 que l'essence, mais qu'il émet en revanche beaucoup plus de particules, ainsi que du dioxyde d'azote.

Dans mon département, l'Aveyron, la société Bosch possède une usine qui conçoit des injecteurs diesel et qui emploie 1 600 salariés. Cette entreprise va devoir peu à peu se séparer de ses intérimaires pour réduire ses effectifs. Nous devons donc nous interroger sur la manière d'aider de telles entreprises à développer leur recherche et à investir pour s'adapter à ces changements.

Sur la question du vélo électrique, je suis plus sceptique. Je ne suis pas sûr que les aides de l'État ou des collectivités territoriales incitent les gens à s'équiper pour se rendre sur leur lieu de travail. Certaines en profitent pour acquérir des vélos électriques pour leurs activités de loisir.

Concernant l'hydroélectricité, mon département est le premier ou le deuxième producteur en France. Nous rencontrons actuellement des difficultés avec le renouvellement de concessions des barrages hydroélectriques. Alors que certains concessionnaires seraient prêts à investir et à faire en sorte que ces centrales soient beaucoup plus productives, ils ne le font pas, n'étant pas sûrs de rester les titulaires de leur concession à moyen ou long terme. Nous espérons trouver une solution le plus rapidement possible.

Sur la question des biocarburants, il faudrait s'interroger sur notre capacité à en produire à moindre coût par rapport aux autres pays. Si nous n'en sommes pas capables, nous risquons, à terme, de payer ces biocarburants beaucoup plus chers.

S'agissant des hydrocarbures, je regrette également que nous n'ayons pas eu un débat plus large, qui aille au-delà de la question de l'arrêt de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures d'ici 2040.

S'agissant des milliards d'euros de recettes supplémentaires liées à la taxe carbone, nous devons réfléchir sur les possibilités d'une compensation pour les ménages les plus modestes. Alors que la diminution de cinq euros des APL a été contestée, les médias n'ont pas évoqué l'augmentation de la taxe carbone et du prix des carburants qui touche notamment les familles les moins aisées.

Je suis d'accord avec la proposition de notre collègue Françoise Cartron d'attribuer des primes plutôt que des réductions d'impôts en faveur de la rénovation énergétique. J'y fais d'ailleurs allusion dans mon rapport. Une réflexion a été lancée sur le sujet, en vue de procéder à une réforme en 2019.

Monsieur le Président, je vous remercie d'avoir, avec le bureau de la commission, permis que nous ayons ce débat sur la première partie du projet de loi de finances. Malgré le grand nombre de chiffres que je vous ai présentés, nous avons pu aborder des questions concrètes.

Merci, Monsieur le rapporteur, pour cet avis très intéressant. Je rappelle qu'à ce stade vous ne proposez pas d'amendements. Vous en présenterez peut-être sur la deuxième partie, en fonction du vote de l'Assemblée nationale sur le CITE.

Mes chers collègues, je voudrais à nouveau attirer votre attention sur la tribune du journal Le Monde intitulée « Bientôt il sera trop tard ». Je crois que notre commission a vraiment un rôle à jouer pour sensibiliser nos collègues sénateurs ainsi que nos concitoyens dans les territoires.

On dit souvent que les territoires sont exemplaires en matière de développement durable, même s'ils ne le sont pas encore tous. Nous devons donc « faire oeuvre » en la matière. Au sein même de notre assemblée, certains propos tenus la semaine dernière, à l'occasion du débat sur le projet de loi relatif aux hydrocarbures, montrent qu'il y a encore du travail à faire. J'ai entendu à nouveau des propos quasiment climato-sceptiques, alors même qu'il y a deux ans, au moment de la COP 21, il y avait eu unanimité sur la proposition de résolution de notre collègue Jérôme Bignon. Lors du déplacement d'une délégation de la commission à Bonn pour la COP 23, nous avons pu mesurer que le retrait des États-Unis de l'Accord de Paris a eu un impact psychologique négatif sur les autres pays.

Je ne méconnais pas du tout les difficultés que la fiscalité « verte » peut avoir d'un point de vue social dans les territoires. Tout ce que vous avez dit sur le sujet est très juste et il faut trouver des solutions.

Je partage tout à fait ce que vous venez de dire et cela me fait penser qu'il serait peut-être temps que notre commission n'ait pas uniquement des textes pour avis, mais qu'elle s'en saisisse au fond...

Nous examinons les crédits de la politique de prévention des risques. Pierre Médevielle nous a déjà présenté à trois reprises ce rapport pour avis. À chaque fois, grâce aux auditions qu'il mène et aux déplacements sur le terrain qu'il fait, il nous permet de mieux appréhender les différents aspects de ce budget.

La prévention des risques, qu'il s'agisse des risques naturels - et nous savons qu'avec le réchauffement climatique, ils se multiplient -, des risques technologiques, par exemple liés à l'industrie nucléaire ou des risques environnementaux, notamment liés à l'usage de produits chimiques, est une question d'une grande actualité et d'une très grande acuité.

Aussi, je vous cède la parole, monsieur le rapporteur, pour que vous nous disiez, d'une part, où en sont les crédits dans ce domaine, d'autre part, quelle est l'actualité du secteur, en particulier sur les dossiers dont est chargée l'Anses.

Comme l'an passé, cet avis porte sur les crédits de deux programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 181 « Prévention des risques » et le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».

Ces deux programmes représentent environ 3,8 milliards d'euros, soit 34 % du total de la mission « Écologie ». Je vous propose d'évoquer en premier lieu le programme 217, qui constitue le programme support des politiques des ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires.

À périmètre constant, en neutralisant les mesures de transferts, les crédits du programme 217 demandés pour 2018 sont relativement stables par rapport à 2017.

Hors dépenses de personnel, ces crédits passeront de 268 à 265 millions d'euros, soit une légère baisse de 1 %, résultant essentiellement d'une diminution des dépenses immobilières.

Concernant les dépenses de personnel, toujours à périmètre constant, les crédits du programme 217 passeront de 1 879 à 1 861 millions d'euros, soit une baisse également d'environ 1 %, résultant principalement de l'effet des schémas d'emplois.

Cette évolution permet au ministère de contribuer à l'effort de réduction du déficit public à un niveau qui me semble raisonnable, sans remettre en cause la conduite des politiques publiques.

Je précise que les moyens de fonctionnement et d'intervention du Commissariat général au développement durable (CGDD), précédemment portés par le programme 217, ont été transférés vers le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ».

J'en viens au programme 181 « Prévention des risques », qui finance les actions de l'État en matière de prévention des risques naturels, technologiques et miniers, ainsi que des risques sanitaires d'origine environnementale.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, le programme comporte également l'ensemble du budget de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

Ce changement de périmètre a un impact important sur le volume du programme, car ses crédits s'élèveront à 854 millions d'euros en autorisations d'engagement et 843 millions en crédits de paiement, contre respectivement 238 et 227 millions en 2017.

Au sein de cette enveloppe globale, les crédits de l'Ademe sont portés par une action nouvelle n° 12, dotée de 613 millions d'euros pour 2017.

Auparavant assuré par l'affectation d'une part de la taxe générale sur les activités polluantes, le financement de l'agence était confronté à plusieurs difficultés qui ont justifié son intégration au programme 181 : le montant de l'affectation était insuffisant par rapport aux interventions de l'agence et son versement était concentré chaque année entre mai et novembre.

Cette budgétisation dans le programme 181 nous permet ainsi d'examiner l'ensemble des ressources de l'Ademe. Il s'agit d'une agence dont les missions sont structurées par les objectifs fixés par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Pour cela, elle intervient principalement par l'intermédiaire de plusieurs fonds qui lui permettent de soutenir financièrement des initiatives des collectivités territoriales, des entreprises ou des particuliers, en faveur de la transition écologique.

Ses principaux programmes d'intervention concernent la chaleur renouvelable, l'économie circulaire, la rénovation thermique, l'accompagnement des collectivités territoriales dans leurs démarches énergie-climat et la mise en sécurité des sites pollués. En 2018, un nouveau programme dédié à la qualité de l'air et aux mobilités sera mis en place.

Toutefois, les moyens de l'Ademe resteront contraints en 2018. En effet, le niveau élevé de ses crédits de paiement permettra d'abord de couvrir les restes-à-payer qui ont été accumulés ces dernières années, tandis que sa capacité d'engagement devrait être progressivement orientée à la baisse à partir de l'année prochaine.

Par ailleurs, tous reconnaissent, y compris l'Ademe, qu'avec 220 millions d'euros par an en moyenne ces dernières années, le fonds chaleur reste insuffisamment doté pour atteindre les objectifs ambitieux de développement de la part des énergies renouvelables dans la consommation nationale. La contribution de la chaleur renouvelable est pourtant indispensable à l'évolution globale du mix énergétique de notre pays. La promesse d'un doublement du fonds par le précédent gouvernement, réitérée lors de la campagne présidentielle par l'actuel Président de la République, ne s'est pas encore concrétisée.

J'en viens aux autres actions portées par le programme. En raisonnant à périmètre constant, c'est-à-dire hors transfert des crédits de l'Ademe, le programme connaît une hausse bien plus modeste de ses crédits, d'environ 1,3 %, en passant de 238 à 241 millions d'euros en autorisations d'engagement, et de 227 à 231 millions en crédits de paiement.

En d'autres termes, les ressources de la politique de prévention des risques sont préservées par rapport à l'année précédente, sans toutefois connaître de revalorisation majeure.

Comme l'an passé, la prévention des risques technologiques et des pollutions demeure une action importante du programme avec près de 107 millions d'euros en autorisations d'engagement et 91 millions en crédits de paiement.

En 2018, la priorité de cette action restera l'élaboration et l'application des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) autour des sites Seveso, afin de rattraper le retard pris par rapport à la loi de 2003, qui prévoyait un achèvement du processus en 2008. Mi-2017, sur un total de 392 PPRT prescrits, 361 étaient approuvés.

En 2018, les crédits permettront de poursuivre l'élaboration des PPRT prescrits et de mettre en oeuvre les plans approuvés, en finançant des mesures d'expropriation et de délaissement, ainsi que des mesures supplémentaires de réduction des risques.

Un effort d'1 million d'euros est dégagé en faveur des PPRT, ce qui me semble être une bonne décision, compte tenu de l'importance de ces sujets pour les populations résidant autour des sites à hauts risques. Rappelons que les PPRT ont été créés en 2003 à la suite de la catastrophe de l'usine AZF.

Cette action porte également des ressources dédiées à la prévention des risques en matière de santé-environnement. Outre les activités de l'Anses en matière de produits phytosanitaires, sur lesquelles je reviendrai dans un instant, un effort d'environ 2 millions d'euros en 2018 permettra de mettre en oeuvre le troisième plan national santé-environnement. Ces actions porteront en particulier sur les perturbateurs endocriniens et les nanomatériaux.

En matière de prévention des risques naturels, l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN) se poursuit, en mettant toujours l'accent sur la prévention des inondations, dès lors que 17 millions d'habitants résident dans une zone partiellement inondable.

L'élaboration des PPRN progresse, avec, au 1er août 2017, 11 395 communes couvertes par un PPRN approuvé, et 2 217 communes concernées par un PPRN prescrit en cours d'élaboration.

Les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), portés par les collectivités territoriales avec un cofinancement de l'État, sont également des outils importants de cette politique. Ces programmes d'actions seront soumis à un nouveau cahier des charges à partir du 1er janvier 2018, qui prévoit notamment d'améliorer la coordination des programmes avec les autres politiques existantes, en particulier en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire.

Les crédits dédiés aux risques naturels enregistrent une légère baisse, qui résulte presque exclusivement d'un report de 2018 à 2019 lié à des retards dans la réalisation des travaux sur la digue ferroviaire de Tarascon.

Il faut également relever, au titre des risques naturels, le plafonnement de la ressource affectée au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) à partir de 2018. Alimenté par un prélèvement sur les contrats d'assurance, dont le montant était supérieur à ses dépenses, le fonds a accumulé une trésorerie importante.

Le Gouvernement a donc décidé de plafonner à 137 millions d'euros le montant de cette affectation. Ce montant étant inférieur aux dépenses observées les années précédentes, la trésorerie du fonds devra sans doute être utilisée pour maintenir son niveau actuel d'intervention.

Ce plafonnement ne devrait certes pas avoir d'effet à court ou moyen terme sur la prévention des risques, tout en contribuant à la maîtrise des dépenses publiques, mais nous devrons être attentifs à l'évolution des ressources du fonds dans les prochaines années.

S'agissant de la prévention des risques miniers, le programme 181 prévoit 38,6 millions d'euros, soit une hausse de 2,4 %.

Cette action finance des mesures visant à limiter au maximum l'effet des anciennes exploitations minières sur la sécurité des personnes et des biens.

Elle s'appuie sur l'élaboration de plans de prévention des risques miniers, analogues aux PPRN, et sur la réalisation de travaux de mise en sécurité des sites miniers. Ces crédits financent également certaines mesures d'expropriation lorsque l'aléa minier menace gravement la sécurité des personnes.

J'en viens maintenant à la sûreté nucléaire et à la radioprotection. Le programme 181 apporte une dotation budgétaire à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative indépendante chargée d'assurer la sûreté du secteur nucléaire. Pour cela, l'autorité s'appuie sur l'expertise de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Encore récemment, nous avons pu mesurer la réactivité de l'IRSN, qui a rapidement détecté une fuite de ruthénium, venant vraisemblablement d'un accident dans une région proche de l'Oural.

Comme je l'avais souligné l'an passé, ces deux organismes sont confrontés à un accroissement de leurs missions, avec plusieurs dossiers majeurs à traiter dans les prochaines années : les réexamens périodiques du parc vieillissant, l'application de nouveaux standards suite à l'accident de Fukushima ou encore la construction de nouvelles installations comme ITER ou l'EPR de Flamanville.

Par ailleurs, la situation financière des principaux exploitants, EDF et Areva, qui sont les premiers responsables de la sûreté nucléaire, reste fragile.

A ces problématiques s'est ajoutée la découverte de falsifications au cours de l'année 2016 dans la fabrication industrielle de certaines pièces pour l'EPR, ce qui a été un véritable « coup de tonnerre » dans le secteur.

L'ASN m'a indiqué que les exploitants se sont engagés dans une revue exhaustive de leurs commandes passées depuis 50 ans, en vue d'identifier d'autres irrégularités, et de déterminer le cas échéant si celles-ci s'accompagnent d'anomalies dangereuses pour la sûreté nucléaire.

Les ressources de l'ASN pour 2018 s'élèvent à 58,5 millions en autorisations d'engagement et 63,5 millions en crédits de paiement, soit une légère hausse d'environ 1 %. Quant à la dotation de l'IRSN apportée par le programme 190, elle est stable par rapport à 2017.

En matière d'effectifs, après avoir obtenu une hausse de 50 ETPT sur la période 2015-2017, l'ASN souhaite renforcer ses effectifs pour constituer une équipe d'inspection capable d'identifier les éventuelles fraudes. Comme les années précédentes, l'Autorité, qui vise à terme un objectif de quinze postes, n'a obtenu que partiellement satisfaction, avec un surcroît de deux emplois pour 2018.

Face à ces enjeux sans précédent, le caractère hautement prioritaire de cette mission de l'État - que je qualifierais de régalienne vu son importance pour la sécurité des populations - ne fait aucun doute. Malgré des efforts pour l'ASN, le budget de la sûreté nucléaire reste sous tension.

À titre personnel, je regrette qu'au-delà de ces concessions au coup par coup, une véritable trajectoire budgétaire crédible n'ait pas été définie par une réforme du financement de la sûreté nucléaire en France.

Des solutions crédibles existent pourtant, comme la mise en place au profit de l'ASN d'une contribution due par les exploitants d'installations nucléaires, ou l'augmentation du plafond pour le prélèvement qui bénéficie à l'IRSN. Ces évolutions permettraient d'accroître les ressources de la sûreté nucléaire, en valorisant à leur juste valeur les services rendus par ces organismes publics aux exploitants.

Pour terminer, je souhaiterais évoquer la contribution de l'Anses en matière de santé-environnement. Outre ses travaux de recherche et d'expertise sur des sujets majeurs comme les perturbateurs endocriniens et les nanomatériaux dans le cadre du plan national santé-environnement, l'Anses joue un rôle essentiel par l'évaluation et l'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et biocides.

Dans le cadre d'un déplacement au siège de l'Anses, j'ai pu échanger avec les services de l'agence sur ces différents sujets. Ces discussions ont été passionnantes et je ne peux qu'encourager notre commission à s'y rendre, compte tenu de l'importance des sujets traités par l'Anses.

Je souhaiterais tout d'abord rappeler qu'en matière de produits phytopharmaceutiques, un partage des tâches est établi entre le niveau européen et le niveau national : au niveau européen, l'évaluation et l'autorisation portent sur les substances actives, comme actuellement le glyphosate ; au niveau national, l'évaluation et l'autorisation portent sur les préparations, qui intègrent des substances actives et d'autres coformulants.

Au niveau européen, les États membres contribuent au traitement des demandes d'autorisation des substances actives, et la Commission européenne leur soumet en fin de procédure une proposition d'autorisation ou de non-autorisation.

Depuis le 1er juillet 2015, l'Anses est chargée d'évaluer et d'accorder les AMM pour les préparations. Ce sujet avait été discuté par notre commission l'an dernier, car l'augmentation attendue des dossiers déposés nous faisait craindre une possible saturation des travaux de l'agence.

Afin de faire face à ce surcroît d'activité, l'Anses a prévu une augmentation de ses effectifs consacrés aux produits réglementés de 123 ETPT d'ici 2022, dont 15 emplois supplémentaires dès 2018. Cette évolution suivra l'augmentation de ses recettes, tout en étant sécurisée par un excédent de fonctionnement courant permettant de faire face à une éventuelle diminution des recettes.

Je pense que nous pouvons saluer cette stratégie de priorisation des actions de l'agence, en faveur d'une activité importante pour la santé publique, et pour laquelle la sensibilité de la société civile ne fait que s'accroître.

Comme vous le savez par ailleurs, en application de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, l'Anses a été chargée par le législateur d'établir un bilan des solutions de substitution ou des méthodes alternatives aux produits comprenant des substances de la famille des néonicotinoïdes, qui seront interdits le 1er septembre 2018, avec la possibilité de dérogations accordées par le Gouvernement jusqu'au 1er juillet 2020.

Ce bilan sera rendu au premier semestre 2018. En 2017, l'Agence a publié un avis précisant la méthodologie et les critères retenus pour évaluer les solutions de substitution. Lors des échanges avec les services de l'agence, j'ai été informé que la part d'utilisations dites « orphelines » suite à l'interdiction, qui était initialement estimée à plus de 30 %, devrait être plus faible que prévu compte tenu des solutions alternatives disponibles. Si cette perspective se confirme, il s'agit d'une bonne nouvelle, qui facilitera la transition vers des produits moins risqués.

Je terminerai sur ce sujet en soulignant qu'il est indispensable d'accorder le temps et les moyens nécessaires à l'expertise scientifique pour établir sereinement des connaissances, et, le cas échéant, identifier les incertitudes persistantes, avant une prise de décision politique sur des sujets aussi complexes.

Je serais tenté d'établir un parallèle entre la situation observée aujourd'hui sur le glyphosate, et ce que nous avions constaté à propos du Levothyrox dans le domaine médical. Des polémiques vives et aussi soudaines qu'éphémères font parfois prévaloir une approche très politique, voire caricaturale, avant même que l'état de la science n'ait été établi. À ce titre, l'Anses nous a confirmé que le classement du glyphosate parmi les substances cancérigènes reste incertain, au regard de la littérature scientifique existante.

Si la transparence et l'impartialité des procédures d'évaluation sont des enjeux majeurs pour la confiance en matière sanitaire, il ne s'agit pas de créer un climat de soupçon permanent qui conduirait à décrédibiliser a priori le rôle des organismes publics.

Pour conclure, vous l'aurez compris mes chers collègues, les crédits examinés dans le cadre de cet avis pour 2018 témoignent davantage d'un effort de priorisation à moyens contraints que d'un souffle nouveau en faveur de la prévention des risques. Toutefois, la hiérarchisation des enjeux me semble responsable et appropriée, dans le cadre d'un effort budgétaire global.

Tout en restant critiques et vigilants sur les mesures qui seront proposées dans les prochains mois par le Gouvernement, et sous réserve des informations que nous apportera le ministre lors de son audition prévue demain, je vous proposerai donc d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

Merci Monsieur le rapporteur pour ce rapport très intéressant. Je précise que nous attendrons d'avoir entendu le ministre demain avant de donner un avis sur ces crédits. Il en sera de même pour les crédits dédiés à la biodiversité.

Je partage tout à fait l'avis du rapporteur sur la nécessité de moyens suffisants pour disposer d'une expertise scientifique solide.

J'ai été maire de Neuvy-sur-Loire pendant plusieurs années, et cette commune est située à proximité immédiate de la centrale nucléaire de Belleville ainsi qu'au bord de la Loire, ce qui m'a amenée à m'intéresser à la fois à la sûreté nucléaire et à la prévention des inondations.

Concernant le nucléaire, il faut être absolument vigilant mais c'est une technologie majeure. Néanmoins, on ne bénéficie pas d'un PPRT lorsque l'on se situe autour d'une centrale nucléaire, ce qui m'étonne compte tenu des enjeux en matière de risques technologiques. Le sujet du démantèlement est un vrai sujet, ainsi que le stockage du combustible, qui semble devenir un problème à l'usine de la Hague, avec peut-être la nécessité de construire des piscines de stockage supplémentaires.

S'agissant des inondations, j'ai eu l'occasion d'assister à plusieurs réunions sur un PAPI. À ma grande déception, une grande partie des crédits semblait destinée à des actions de communication et d'information - ce qui est important - mais il est également essentiel de financer des travaux.

Je partage la conclusion du rapporteur. À propos de l'Anses, le législateur lui a fait confiance sur le sujet des néonicotinoïdes. Il est intéressant de savoir que l'on progresse sur les alternatives. Sur le glyphosate, si l'agence confirme que le constat scientifique est nuancé, il faut défendre la parole de l'expertise publique.

Concernant l'Ademe, l'augmentation des crédits du programme doit lui permettre d'honorer ses engagements passés, ce qui me semble important. En tant qu'élus locaux, il nous est arrivé par le passé d'être confrontés à des difficultés de financement de l'Ademe, notamment pour la réhabilitation de sites pollués. Il faudra également être vigilant sur l'évolution de sa trésorerie.

Pour avoir travaillé à de nombreuses reprises avec l'Anses, en particulier dans le cadre de la mission commune d'information de 2012 sur les pesticides dont j'étais rapporteure, avec notre collègue Sophie Primas comme présidente, je fais confiance à notre agence nationale.

Parmi nos recommandations, nous avions proposé la publication annuelle d'un rapport de l'Anses sur ses missions et ses travaux, ce qu'elle fait désormais. Je suggérerais que notre commission entende au moins une fois par an l'agence, en vue de mieux suivre ses activités et d'exprimer nos préoccupations.

Je partage également la priorité identifiée par le rapporteur en matière de santé-environnement. Je regrette toutefois le signal négatif envoyé par la remise en cause du risque chimique dans le compte pénibilité. Il s'agissait d'un progrès important du précédent gouvernement, car ces risques, qui tuent pourtant régulièrement, font rarement l'objet d'une reconnaissance, notamment en raison d'un manque de suivi de l'exposition. J'espère que la mission récemment annoncée par la ministre sur ce sujet permettra de progresser. La disparition des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) me semble également être un mauvais signal.

Le FPRNM, dont les dépenses s'élevaient en 2016 à 233 millions d'euros, avait déjà fait l'objet d'un prélèvement de 55 millions d'euros. Le plafonnement à 137 millions envisagé cette année me semble dangereux, alors que les dépenses du fonds augmentent : 100 millions d'euros en 2007 devenus 233 millions en 2016. Cela traduit la multiplication des risques dans notre pays, qui devrait se poursuivre à l'avenir. Ce fonds est alimenté par les assurés à travers leurs primes d'assurance, mais l'évolution proposée pour 2018 va transformer ce mécanisme en taxe indirecte au bénéfice de l'État.

Concernant les activités polluantes, à l'heure où la feuille de route sur l'économie circulaire est en cours de rédaction, on peut regretter l'absence d'affectation de la TGAP au profit de l'Ademe. Si son produit était intégralement affecté à l'agence, en 10 ans nous aurions équipé notre pays pour faire face à l'enjeu environnemental, et nous aurions répondu aux besoins de nos collectivités territoriales.

Ayant entendu les mêmes organismes dans le cadre de mon rapport sur la recherche, j'adhère aux conclusions du rapporteur.

En ces temps médiatiques, on entend souvent des discours passionnés fondés sur des arguments erronés ou déformés. Il faut donc effectivement laisser du temps et des moyens à l'expertise.

Concernant les autorisations de mise sur le marché, les taxes perçues par l'Anses peuvent dans une certaine mesure créer des pressions pour l'agence, car cela lui apporte des ressources. J'ai rencontré hier ses représentants, qui m'ont garanti que cela n'interférait pas dans leurs activités.

À propos du glyphosate, l'expertise sur la substance en elle-même est importante mais le choix de société et de modèle agricole incombe au pouvoir politique. J'ai par ailleurs découvert que certains produits aujourd'hui mis en avant comme alternatives ont parfois une composition mal identifiée et peuvent être encore plus dangereux.

Concernant l'Ademe, je m'inquiète de la faiblesse des moyens, et de la baisse des effectifs. C'est problématique, à l'heure où le bâtiment représente 20 % des émissions de gaz à effet de serre.

S'agissant du glyphosate, j'entends bien les doutes qui peuvent subsister mais je pense que la dangerosité du produit justifie d'aller progressivement vers l'arrêt de son utilisation, compte tenu des risques pour les agriculteurs.

Le FPRNM est abondé par les citoyens et assurés, qui risquent de payer à nouveau avec la taxe qui pourra être mise en place par les EPCI dans le cadre de la compétence Gemapi. Les particuliers vont donc payer plusieurs fois pour une responsabilité qui devrait être assurée par l'État.

Dans les bassins miniers, nous sommes non seulement confrontés à des inondations « par le dessus », c'est-à-dire des ruissellements, mais également « par le dessous ». Les territoires miniers s'enfoncent dans le temps, souvent de plusieurs mètres, au niveau de l'eau, voire en dessous. Il devient parfois nécessaire d'investir dans de l'assainissement étanche, pour ne pas drainer de l'eau parasitaire. La loi ne traite pas ces risques particuliers d'inondation.

Je viens d'un département qui est doté de deux centrales. Nous devons progresser vers les énergies renouvelables mais le nucléaire reste un élément majeur pour notre pays. EDF s'est engagé dans la construction de centrales au Royaume-Uni. Il me semble que le directeur financier de l'entreprise a démissionné en raison des risques financiers pesant sur ce projet. Or de tels risques pourraient avoir des répercussions importantes sur notre filière nucléaire.

Concernant les produits phytosanitaires, l'agriculture est souvent mise en cause mais les agriculteurs achètent des produits qui sont bien autorisés. La question est donc : ces produits ont-ils fait l'objet de suffisamment de tests en amont pour éviter les situations que l'on observe aujourd'hui ?

Concernant les centrales nucléaires, je crois que nous partageons les mêmes préoccupations en matière de sûreté, y compris pour l'avenir, avec l'objectif reporté de 50 % de nucléaire dans la production d'électricité. Nous avons peut-être sous-estimé les enjeux et le coût du démantèlement. Par ailleurs, il sera sans doute nécessaire de bâtir de nouveaux EPR pour rester à 50 %. Avec les compétences acquises lors des premiers chantiers, en France ou à l'étranger, on peut espérer que le coût et le délai de réalisation des prochains équipements diminuent. On pourrait également évoquer le CEA, qui est confronté dès à présent à un démantèlement de grande ampleur, tout en ayant des contraintes budgétaires fortes. Le financement de la sûreté reste donc tendu.

L'Anses est une agence appelée à jouer un rôle de plus en plus important. Lors de notre déplacement, nous avons évoqué une autre contribution du rapport de nos collègues Nicole Bonnefoy et Sophie Primas, avec la création d'un dispositif de phytopharmacovigilance. Nous pouvons nous en féliciter car au-delà des AMM, qui sont une étape majeure et pour laquelle l'expertise s'est indéniablement renforcée, il sera désormais possible de suivre dans le temps les produits autorisés, en s'appuyant sur un réseau d'acteurs, notamment le monde agricole avec la participation de la MSA, et sur un système d'alerte.

Concernant le FPRNM, nous avons les mêmes préoccupations et on peut regretter le plafonnement avec les conséquences que cette décision a sur la destination de cette taxe. Avec un peu plus de 200 millions d'euros de trésorerie, le décalage entre recettes et dépenses consommera en quelques années ces ressources accumulées. Nous avons déjà observé des choix de la sorte dans le cadre d'autres dispositifs. Il faudra suivre cela de près. Quant à la TGAP, on peut également s'interroger sur la non-affectation, et son reversement au budget général.

À propos de la place de l'expertise dans les choix politiques, je souhaiterais évoquer l'OPECST, dont la présidence a été récemment confiée à notre collègue député Cédric Villani, qui a siégé dans de nombreux organismes européens. L'office devrait jouer un rôle accru d'interface entre le monde scientifique et le monde politique, et nous devons lui donner les moyens de le faire.

Quant au glyphosate, il y a un partage clair des tâches entre l'autorisation de la substance au niveau européen, et l'autorisation des préparations au niveau national. À ce titre, l'Anses a décidé en 2016 le retrait de 132 autorisations de produits comprenant un mélange glyphosate-tallowamine, compte tenu des risques associés à cette composition. Concernant l'utilisation qui est faite du glyphosate, certains problèmes sont avérés comme le montrent les conséquences environnementales dans le golfe du Mexique. Même autorisées, il faut un usage raisonnable de ces substances, dans des conditions qui protègent la santé des agriculteurs. Les initiatives de l'Anses pour faciliter le développement des méthodes de biocontrôle sont également bienvenues.

Je partage les regrets de Monsieur Gontard sur les moyens de l'Ademe. Nous ne nous sommes pas encore donné les moyens d'atteindre les objectifs ambitieux que nous nous sommes fixés en matière de transition énergétique.

Enfin, pour donner des premiers éléments de réponses à la remarque de notre collègue sur les territoires miniers, je relève que le FPRNM intègre dans son périmètre d'action des opérations de reconnaissance et des travaux de comblement des cavités souterraines et des marnières.

Merci Monsieur le rapporteur pour la présentation de cet avis ainsi que pour vos réponses. Comme je l'ai indiqué avant votre intervention, nous voterons sur ces crédits après avoir entendu le ministre demain.

Nous examinons l'avis « Biodiversité et transition énergétique », qui recouvre un grand nombre de domaines comme la biodiversité, la politique de l'eau, la météorologie ou encore la transition énergétique. J'imagine que vous nous parlerez du financement des agences de l'eau et de la mise en place de l'Agence française pour la biodiversité, dont je rappelle que nous avons parmi nous deux représentants au conseil d'administration, nos collègues Nicole Bonnefoy et Jérôme Bignon.

Mes chers collègues, Je suis très honoré de vous présenter cette année, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, les crédits de trois programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » et le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».

À eux trois, ces programmes regroupent environ 10% des crédits de l'ensemble de la mission, avec 1,1 milliard d'euros. Par rapport à l'année dernière, les moyens de la politique de la biodiversité, de l'expertise en matière de développement durable et de transition énergétique, et de lutte contre le changement climatique sont globalement préservés, malgré des changements de périmètre et de maquette budgétaire importants, sur lesquels je reviendrai plus en détails.

J'évoquerai aussi devant vous un certain nombre de points « négatifs » qui entourent ces dispositions budgétaires : je pense par exemple aux moyens des agences de l'eau, aux moyens humains des opérateurs, au financement des actions territoriales des territoires à énergie positive pour une croissance verte (TEPCV) ou encore à la promesse présidentielle non-tenue du doublement des moyens du Fonds chaleur.

Avant toute chose, je souhaite rappeler le contexte de ce budget.

Tout d'abord, il s'agit du premier budget discuté depuis l'élection du nouveau président de la République et la prise de fonction du nouveau Gouvernement. Il devrait donc, en cela, nous permettre d'avoir une vision claire du cap et des priorités stratégiques qui seront fixés pour les cinq ans qui viennent en matière de politique environnementale. Nous verrons que ces premiers signaux ne sont pas forcément positifs.

Deuxièmement, 2017 était la première année de fonctionnement du nouveau grand opérateur de la nature, l'Agence française pour la biodiversité (AFB). C'est pourquoi j'ai souhaité entendre en audition son directeur général.

Autre élément de contexte important, la France a reçu deux avis motivés de la Commission européenne pour la teneur en particules PM10 et en dioxyde de carbone, et l'on sait que la Cour de justice de l'Union européenne a récemment condamné un État-membre pour non-respect des normes de la qualité de l'air.

Enfin, 2018 sera la dernière année du Xème programme d'intervention des agences de l'eau (2013-2018).

J'en viens maintenant à l'examen des crédits des trois programmes.

Le programme 113 « Paysage, eau et biodiversité » concentre, pour 2018, 148,6 millions d'euros. Il comprend une action principale, qui regroupe les crédits de trois politiques publiques - celle de l'eau, celle de la biodiversité et celle du littoral et du milieu marin - et rassemble 91,7% des crédits de l'ensemble du programme, et deux actions secondaires, centrées, l'une sur la politique des paysages, l'autre sur les dépenses de logistique, de formation et de contentieux.

148,6 millions d'euros, c'est quasiment deux fois moins que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année dernière, soit une baisse de 47%. Mais cette baisse ne reflète pas une diminution de la moitié des moyens affectés à la politique de l'eau et de la biodiversité : elle traduit en réalité une évolution majeure du périmètre du programme 113. En effet, en 2018, 136,2 millions d'euros de subventions pour charges de service public versées jusqu'alors par le programme 113 à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), à l'AFB et aux parcs nationaux, seront désormais versés par les agences de l'eau. L'État se désengage du financement de ces établissements publics, en en transférant la charge aux agences de l'eau.

L'article 54 du projet de loi de finances institue ainsi, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'AFB, à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros, et de l'ONCFS à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros. Un amendement présenté par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale et créant un nouvel article 54 quater, a précisé que l'AFB devrait reverser une partie de cette contribution à destination des parcs nationaux, à hauteur d'un montant compris entre 61 et 65 millions d'euros.

En revanche, au-delà de cette importante débudgétisation, 5 millions d'euros supplémentaires sont alloués pour 2018 au programme 113 pour financer les priorités suivantes : les actions conduites dans le cadre de la politique Natura 2000, la mise en oeuvre de la directive-cadre « stratégie pour les milieux marins » avec une révision de l'évaluation initiale des eaux marines et des objectifs environnementaux, la création de l'établissement public du Mont-Saint-Michel, chargé de l'entretien du barrage du Couesnon et le financement par le Muséum national d'histoire naturelle de l'élaboration d'une stratégie nationale de l'acquisition des connaissances en matière de biodiversité terrestre.

Je m'arrêterai un peu plus longuement sur deux sujets : les risques que font peser ce budget sur les agences de l'eau et les débuts de la territorialisation de l'Agence française pour la biodiversité.

Le projet de loi de finances initial prévoyait trois dispositions relatives aux agences de l'eau :

- la non-reconduction du prélèvement exceptionnel de l'État, qui avait été mis en place sur la période 2015-2017 à hauteur de 175 millions d'euros par an ;

- la mise en place, à l'article 19, d'un plafonnement des redevances perçues par les agences de l'eau à 2,105 milliards d'euros, alors qu'il était fixé à 2,3 milliards dans le précédent projet de loi de finances et que les recettes réelles en 2017 ont atteint 2,28 milliards d'euros, soit un manque à gagner de 175 millions d'euros qui serait automatiquement versé au budget de l'État ;

- la prise en charge par les agences de l'eau, comme je viens de l'évoquer, à l'article 54, des subventions de l'AFB, des parcs nationaux et de l'ONCFS, pour un total de 270 à 297 millions d'euros.

Le cumul de ces dispositions représentait pour l'ensemble des agences une perte nette de l'ordre de 140 millions d'euros, alors même que leurs missions ont été étendues, à la biodiversité terrestre d'une part depuis la loi du 8 août 2016, mais aussi aux adaptations au changement climatique, et que les objectifs à atteindre en matière d'assainissement et de qualité des eaux exigent des investissements très importants, notamment dans les territoires ruraux.

En outre, le projet de loi prévoit une forte réduction de leurs effectifs, avec 200 suppressions de postes sur la période 2018-2022, alors que le nombre de départs à la retraite ne devrait pas dépasser 120 personnes.

Devant les dizaines d'amendements déposés par les députés relayant les inquiétudes des comités de bassin et des associations de représentants d'élus, le Gouvernement a fait adopter un amendement à l'Assemblée nationale, dont je ne crois pas que nos collègues aient tout de suite saisi toute la portée. Cet amendement rehausse en effet le plafond des redevances à 2,28 milliards d'euros pour 2018 seulement, mais il rétablit, en plus de cela, un prélèvement de l'État sur les ressources des agences de l'eau de 200 millions d'euros !

Avec cet amendement, la situation est donc encore pire pour les agences de l'eau, avec une perte de ressources de 352 millions d'euros.

Dans ce contexte, j'ai souhaité rencontrer des agences de l'eau et des présidents de comités de bassin. J'ai ainsi entendu en audition l'agence de l'eau Seine-Normandie et le président de son comité de bassin, François Sauvadet, qui est aussi président de la conférence des comités de bassin, ainsi que l'agence de l'eau et le président du comité de bassin Loire-Bretagne, Joël Pélicot. Ils ne remettent pas en cause le principe même d'une contribution des agences de l'eau au financement des politiques de biodiversité menées par l'AFB. En revanche, cette double peine infligée par ce budget risque d'affecter de manière très importante leur capacité à investir, dans le contexte d'accroissement de leurs missions que je vous ai décrit. L'accompagnement des collectivités territoriales pour le renouvellement des canalisations par exemple, notamment dans les communes les plus rurales, risque aussi de pâtir directement de cette baisse de moyens.

En outre, ces dispositions auront nécessairement un impact sur le prix de l'eau alors même qu'il devient déjà souvent élevé en zone rurale.

Je voudrais également rappeler que la fameuse « trésorerie » des agences de l'eau, dont parle le Gouvernement pour justifier cette ponction, n'est en réalité qu'un fonds de roulement qui tient au mode de fonctionnement des agences, qui ont souvent à réaliser des décaissements échelonnés sur plusieurs années pour financer des subventions à de gros investissements. Cette trésorerie masque donc bien souvent des restes à payer importants. L'adoption de ces dispositions conduirait ainsi les agences à consacrer leurs dépenses d'intervention, pendant les premières années de leur 11ème programme, au paiement de subventions déjà accordées au détriment des nouveaux besoins d'investissement des territoires.

Enfin, souhaite-t-on réellement remettre en cause le seul exemple que nous ayons - et qui fonctionne - d'un modèle de fiscalité écologique mettant en oeuvre tant le principe « pollueur-payeur » qu'un principe vertueux de solidarité entre les territoires au bénéfice des communes les plus rurales ?

Pour toutes ces raisons, je vous proposerai d'adopter un amendement visant, d'une part, à supprimer le prélèvement supplémentaire de 200 millions d'euros en 2018 adopté à l'Assemblée nationale, d'autre part, à supprimer la baisse du plafonnement des redevances perçues par les agences de l'eau à partir de 2019. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit un plafond fixé à 2,28 milliards d'euros en 2018 puis à 2,105 milliards dès 2019. Mon amendement propose de prévoir un seul plafond fixé à 2,28 milliards d'euros. En vertu du principe d'annualité budgétaire, il ne convient pas de maintenir cette baisse du plafond pour 2019. Le débat aura lieu de nouveau l'année prochaine.

Le dernier point que je souhaitais aborder dans le cadre de ce programme 113 concerne l'Agence française pour la biodiversité. J'insisterai surtout sur les dépenses prévues par l'établissement pour 2018. Les charges de personnel augmenteraient en 2018 de près de 7 %, hausse principalement due à ce qu'on appelle « l'effet année pleine » des postes créés au cours de l'année 2017. Les dépenses d'intervention augmenteraient d'environ 12 millions d'euros en crédits de paiement. Cette hausse correspond à l'engagement de l'AFB, en 2018, sur ses missions nouvelles, en particulier le soutien aux collectivités territoriales et aux acteurs du monde économique et associatif. Le directeur général a même évoqué la volonté d'aller vers un système de reconnaissance, voire de labellisation des territoires engagés dans la biodiversité. Un virage commencerait ainsi à s'amorcer en 2018.

Enfin, je me suis interrogé sur la mise en place concrète des agences régionales de la biodiversité (ARB), qui peuvent être créées à l'initiative des régions et de l'AFB depuis la loi du 8 août 2016, sans modèle juridique ni missions imposés.

Le périmètre des acteurs mobilisés est très large et varie d'une région à l'autre. Au 1er septembre 2017, six initiatives de création d'ARB ont été engagées par un processus de préfiguration et de conventionnement avec l'AFB, auxquelles il convient d'ajouter la Nouvelle-Aquitaine et l'Île-de-France, qui devraient créer leur ARB début 2018.

Au total, cette dynamique semble avoir pris, sauf dans deux régions, qui ont fait le choix de poursuivre leurs politiques régionales en matière de biodiversité sans passer par cette démarche.

Il faudra néanmoins veiller, je le crois, à une bonne articulation de cette démarche avec les actions déjà menées par les différents acteurs sur le terrain, comme les agences de l'eau par exemple. Une évaluation de la mise en place de ces structures régionales pourrait d'ailleurs être conduite par notre commission, peut-être dans le cadre plus global d'un bilan de l'application de la loi biodiversité.

J'en viens maintenant, un peu plus rapidement, aux crédits du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ». Il est doté pour 2018 de 515,46 millions d'euros en crédits de paiement.

C'est un programme dont le profil budgétaire ne cesse d'évoluer. En effet, alors qu'en 2016, il ne comprenait que la politique d'information géographique et cartographique, il a pris une nouvelle dimension en 2017 avec l'intégration de la subvention du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) et de Météo France, et cette année encore, avec la création de deux actions nouvelles : l'action n°10 qui rassemble les crédits de fonctionnement et d'intervention du Commissariat général au développement durable (CGDD), auparavant portés par le programme support 217, et l'action n°14, regroupant les crédits de l'économie sociale et solidaire, auparavant portés par la mission « Économie » et les crédits dédiés au financement des dispositifs locaux d'accompagnement (DLA).

De 96 millions d'euros de crédits en 2016, le programme 159 a donc changé de dimension en multipliant sa masse budgétaire par cinq.

À rebours de cette évolution, les subventions pour charges de service public et surtout les effectifs prévus pour les principaux opérateurs du programme connaissent des contractions significatives. Ainsi, une baisse de 125 emplois équivalents temps plein (ETP) est prévue pour 2018 au sein de Météo-France, dont les prévisions quinquennales indiquent une baisse de 15 % des effectifs sur 5 ans. Pour l'IGN, la baisse constante depuis quelques années de la part de ses recettes propres amène à s'interroger sur l'évolution de son modèle économique, dans un contexte général d'ouverture et de gratuité des données dans le domaine géographique et donc de forte concurrence. Enfin, le Cerema disposera en 2018 de 5 millions d'euros de subvention et de 103 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en moins.

Je sais que votre commission avait déjà tiré la sonnette d'alarme l'année dernière sur les crédits de cet établissement public, dont un des objectifs principaux est d'orienter son action vers la mise à disposition d'une véritable ingénierie publique au service des collectivités territoriales, qui souvent vient à manquer sur nos territoires.

La situation est plus difficile encore cette année, comme a pu me l'expliquer le directeur général. L'établissement traverse une crise qui s'est politiquement traduite par la démission du président du conseil d'administration, représentant de l'association des maires de France, Gaël Perdriau, et qui se répercute dans une inquiétude croissante des personnels.

En effet, les perspectives quinquennales de l'établissement consacrent une baisse d'environ 100 emplois par an, soit une réduction de 17% des effectifs en 5 ans, et d'un quart entre 2015 et 2022.

Si la nécessité d'une maîtrise de nos finances publiques rend nécessaires des efforts de la part des opérateurs, c'est le rythme de réduction des effectifs qui risque de mettre en péril le dynamisme de l'établissement. Ces perspectives l'ont ainsi conduit à faire des choix plus durs que ceux qui avaient initialement été prévus, avec l'annonce récente d'un scénario de fermeture, d'ici trois ans, de la direction territoriale d'Île-de-France.

Seul point positif, l'augmentation significative de la part des ressources propres de l'établissement, qui augmentent de 3 millions d'euros entre 2016 et 2017.

Je renouvelle le souhait que vous aviez déjà émis l'année dernière : il pourrait être intéressant que la commission entende le Cerema, peut-être dans le cadre, plus large d'une réflexion sur la question de l'ingénierie dans nos territoires.

J'en viens au dernier programme de mon rapport, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », dont les crédits doivent servir de support à la mise en oeuvre de la politique énergétique et à la lutte contre le changement climatique. Ce programme est doté cette année de 427,29 millions d'euros, soit une baisse de plus de 6% par rapport à l'année dernière, essentiellement due à la diminution mécanique des ayants droits de l'après-mines, dont le financement des prestations sociales et l'accompagnement constituent cette année encore plus de 90% des crédits du programme.

En revanche, les crédits dédiés à la politique de l'énergie et à la lutte contre le changement climatique augmentent respectivement de 10,8 et 12,4 % en crédits de paiement. On ne peut que se féliciter de cette augmentation, qui intervient dans le contexte de la mise en oeuvre du paquet énergie-climat européen 2030, de l'atteinte des objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique, de l'adoption récente du plan climat en juillet 2017 et du nouveau Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) le 10 mai dernier.

Je ne m'étendrai pas sur les crédits dédiés à la transition énergétique portés par le programme 174, ils sont peu nombreux et mon collègue Jean-Claude Luche a évoqué ce sujet tout à l'heure.

Sur les moyens de la politique de lutte contre le changement climatique, j'attire néanmoins votre attention sur leur augmentation notamment en raison de la mise en oeuvre d'actions nouvelles en matière de contrôle du marché des véhicules, à la suite du « dieselgate ». 5 millions d'euros supplémentaires y sont consacrés. Je salue également l'engagement du secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire, à l'Assemblée nationale, de sanctuariser les crédits destinés à soutenir le financement des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA).

J'ai néanmoins deux points d'inquiétude concernant ces crédits.

Le premier concerne le financement des démarches territoriales des collectivités lauréates de l'appel à projet « territoires à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV). Une récente circulaire du ministre en charge de la transition écologique et solidaire acte une « impasse de financement de 350 millions d'euros », sur l'enveloppe spéciale transition énergétique (ESTE) qui avait été créée dans ce but et dont la gestion avait été confiée à la Caisse des dépôts. Après avoir été initialement dotée de 250 millions d'euros en 2016 sur les crédits du programme 174, les crédits disponibles au titre de cette enveloppe s'élèvent aujourd'hui à 400 millions d'euros alors que les engagements conclus dans le cadre de ce dispositif s'élèvent à 750 millions d'euros. Comment feront concrètement les collectivités qui ont déjà engagé des projets sur leurs territoires ? Pourquoi ne retrouve-t-on aucune ligne budgétaire attribuant des crédits supplémentaires à ce financement dans le budget de cette année ? Ce serait un comble que les territoires les plus vertueux en matière de transition écologique et qu'on avait fortement incités à candidater rapidement à cet appel à projets, se retrouvent fragilisés. On peut ainsi douter de la sincérité d'un budget qui ne permet pas d'honorer des engagements qui ont été pris. J'ai moi-même été alerté dans mon territoire de la Mayenne et j'imagine qu'un certain nombre d'entre vous l'ont été également. Je sais que le secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire a annoncé hier qu'une enveloppe de 75 millions d'euros serait débloquée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour « répondre aux premières urgences sur les projets engagés ». Mais on peut se demander pourquoi ce n'est pas dans ce projet de loi de finances que ces crédits ont été prévus. En tout état de cause, des solutions devront être trouvées dès cette année.

Ma deuxième inquiétude concerne les moyens du Fonds chaleur, qui stagnent toujours à 212 millions d'euros par an en moyenne, alors même que le Président de la République avait annoncé leur doublement pendant la campagne présidentielle, et dont l'efficacité et l'effet levier sur les territoires n'est plus à démontrer. À ce stade, les tentatives d'augmenter les moyens de ce fonds à l'Assemblée nationale ont échoué.

Vous le voyez mes chers collègues, si les crédits en matière de biodiversité ont été en grande partie préservés dans le cadre de ce projet de loi de finances, le prix qu'il fait payer aux agences de l'eau semble bien trop lourd, et surtout contre-productif à long terme. Se désengager ainsi du financement des grands opérateurs de la biodiversité en laissant reposer le fardeau sur des acteurs qui n'arriveront plus à remplir toutes leurs missions, laisse planer un doute sur la stratégie de l'État dans ce domaine. Sous réserve de ce que nous dira le secrétaire d'État demain lors de son audition, je vous proposerai de vous abstenir sur les crédits de ces trois programmes. Je vous remercie pour votre attention.

J'ai bien noté la proposition du rapporteur d'auditionner le Cerema devant notre commission et de mener un travail de contrôle d'application de la loi biodiversité. J'ai noté également, lors de l'examen de l'avis budgétaire précédent, la proposition conjointe du rapporteur M. Médevielle et de Mme Bonnefoy d'entendre l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Je remercie le rapporteur pour cette présentation. Je souhaite revenir pour ma part sur la question des parcs nationaux. Vous avez mentionné la suppression au programme 113 de la subvention pour charges de service public aux parcs nationaux, qui représentait tout de même plus de 136 millions d'euros. L'article 54 du projet de loi de finances, à la suite d'un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, précise le montant de la contribution annuelle qui devra être versée aux parcs par l'AFB à hauteur d'un montant compris entre 61 et 65 millions d'euros. Le compte n'y est donc pas avec un manque à gagner de près de 75 millions d'euros. Quelles seront les répercussions pour les budgets de fonctionnement des parcs nationaux ? Et en particulier sur leurs missions auprès des communes, d'assistance et de conseil en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire, ainsi que sur leurs missions pédagogiques ?

Merci Monsieur le rapporteur pour votre exposé. Nous nous retrouvons sur un certain nombre de préoccupations, notamment en ce qui concerne les agences de l'eau. Ce qui est proposé met en péril les actions qu'elles mènent auprès des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale. Il me semble logique que les agences de l'eau interviennent sur la biodiversité. Elles le faisaient d'ailleurs déjà en partie en finançant l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA). On fait désormais peser sur elle la totalité du fonctionnement de l'AFB ainsi qu'une contribution versée à l'ONCFS, ce qui peut paraître excessif. Nous devons réagir. Pour autant, il faut préserver les moyens de tous les organismes concernés, notamment les établissements auxquels l'État ne verse plus de subvention pour charges de service public, en trouvant une solution d'équilibre. Il ne faudrait pas que l'ONCFS, qui joue un rôle important pour la biodiversité, se retrouve sans financement. Sur les agences de l'eau, le groupe socialiste a prévu de présenter en séance publique un amendement un peu différent de celui du rapporteur mais qui va dans le même sens.

Il faut que l'amendement du rapporteur sur les agences de l'eau soit adopté. Sur le terrain, on demande aux collectivités de mettre en oeuvre un certain nombre de mesures pour lutter contre la pollution des eaux, comme le renouvellement des réseaux ou encore le financement de stations d'épuration et, d'un autre côté, on diminue fortement les crédits !

Concernant les territoires à énergie positive pour la croissance verte, je suis un peu plus inquiet que le rapporteur, que je remercie néanmoins pour la qualité de son travail. J'ai sous les yeux une circulaire de la préfète de la région Bourgogne Franche-Comté qui prévoit une diminution des subventions accordées de 10 % en cas de retard de plus de trois mois, de 20 % en cas de retard de six mois à un an et une suppression totale de la subvention si le retard est supérieur à un an. Il y a donc une vraie inquiétude. La parole de l'État est ici largement bafouée. Aujourd'hui, les collectivités qui se sont engagées dans cette démarche TEPCV se retournent vers les syndicats d'énergie en leur demandant d'augmenter leur participation. Certains territoires vont complètement abandonner cette démarche compte tenu de la baisse des crédits.

Je souhaite rebondir sur la question du Cerema. Nous allons bientôt nous interroger sur la création d'une agence nationale de cohésion des territoires. Lorsque l'on sait que les moyens du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) diminuent également, je crois que nous devons nous poser la question des liens que pourront avoir ces deux établissements avec cette nouvelle agence.

Je remercie le rapporteur. Je ressens pour ma part une double incohérence gouvernementale. Les gouvernements successifs, depuis quelques années, ont demandé aux collectivités territoriales de réduire leurs dépenses. Comme il est difficile de toucher à la ligne des personnels, il leur reste une ligne sur laquelle les collectivités peuvent intervenir : c'est la ligne des « fluides » eau, gaz et électricité. Par exemple, un « plan lumière » peut faire économiser 60% sur l'éclairage public en moins de trois ans. Dans ma commune, cette économie permettait non seulement de répondre à la demande de l'État, mais aussi de ne pas avoir recours à la fiscalité et de maintenir un peu d'autofinancement.

Or, hier, j'ai reçu un courrier m'expliquant que j'ai bien obtenu une subvention mais que la ministre de l'environnement était allée au-delà de son budget pour 2017 en attribuant plus de 700 millions d'euros alors que seuls 400 millions d'euros étaient inscrits sur la ligne budgétaire du ministère.

Je me souviens pourtant d'un ministre des sports qui avait complètement grevé cinq années budgétaires de dotations sportives dans le cadre du Centre national pour le développement du sport (CNDS) pour les équipements sportifs. On n'avait rien dit à l'époque.

J'ai reçu hier un courrier du préfet de mon département m'indiquant que je ne toucherai pas la subvention TEPCV qui m'a été validée fin avril juste avant les élections, si aucun projet n'avait encore été lancé à ce jour. Or, il y avait une tradition d'État donnant aux communes des délais d'un an, voire de deux ans pour utiliser ce type de subventions. Aujourd'hui, si vous n'avez pas les moyens de tout financer à un instant « t », vous êtes donc condamné, soit à prolonger des investissements sur deux ou trois ans, soit à ne plus les faire.

Il y a une double incohérence gouvernementale sur ce sujet : l'État nous demande de faire des économies, ce que l'on fait via les économies d'énergie, et dans le même temps on doit rendre l'argent parce qu'on est allé trop loin. J'ose espérer que les 75 millions d'euros annoncés ne seront pas la seule solution proposée et que la tradition gouvernementale de prolonger dans le temps les subventions accordées sera respectée.

Je souhaitais moi aussi revenir sur la question des TEPCV car j'ai eu l'occasion d'en parler avec le ministre Nicolas Hulot. Il nous a assuré que ceux qui engageaient leurs projets avant le 31 décembre toucheraient leurs subventions. Les autres n'auront rien. Il a été très clair.

Sur la question des agences de l'eau, j'ajoute qu'elles travaillent également dans le cadre de la nouvelle compétence communale de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), et qu'une baisse de leurs moyens pourrait engendrer des difficultés pour les travaux de protection des rives.

Merci au rapporteur pour son travail. Sur le Cerema, dont je regrette aussi la baisse des moyens, il serait intéressant de les auditionner et de les interroger sur leur mode de fonctionnement et les prestations qu'ils effectuent. Dans le Sud-Ouest, nous sommes par exemple confrontés aux nuisances sonores de la ligne LGV et le Cerema effectue des mesures sur le sujet.

Sur l'AFB, la hausse prévisionnelle de ses dépenses semble logique dans le cadre d'un nouvel établissement public qui lance ses actions.

Je partage ce que le rapporteur a dit sur les agences de l'eau. Elles ont besoin de financements importants pour soutenir des actions menées par des élus en proximité sur la qualité de l'eau potable. Dans mon département, je suis confrontée au problème du chlorure de vinyle monomère (CVM) dans l'eau, qui est une substance chimique très toxique classée cancérigène et qui proviendrait d'une décomposition des tuyauteries en PVC posées avant 1960. Les syndicats d'eau sont contraints de mesurer le taux de CVM présent dans l'eau. Dans mon département, les taux sont particulièrement élevés à certains endroits et la solution passe soit par un renouvellement des canalisations, qui coûte des millions d'euros, soit par des purges, en laissant couler l'eau, ce qui pose problème du point de vue de la préservation de la ressource. Les communes qui n'ont pas les moyens de financer le renouvellement des canalisations et en l'absence d'aides des agences de l'eau n'ont d'autre choix que de recourir à cette dernière option. Il y a là un vrai sujet écologique et de santé publique.

Je partage l'avis du rapporteur et ce qui a été dit sur les agences de l'eau. Ça ne me choque pas que les agence de l'eau participent au financement de la politique de la biodiversité si des moyens leurs sont affectés pour cela. Je m'inquiète pour les organismes qui seront financés par les agences de l'eau comme les parcs nationaux ou encore l'ONCFS qui manquent déjà de moyens alors que certaines problématiques, comme celle du loup, nécessitent des moyens humains et financiers importants.

Sur la qualité de l'air, il me semble, contrairement à ce que vous avez dit, qu'il y a une baisse de 1,7 million d'euros des crédits, ce qui pose problème.

Je ne m'étends pas sur la question des TEPCV, si ce n'est pour rappeler que ce type de mesures a une vraie efficacité et va dans le bon sens, et relativement à moindre coût.

Merci pour ce rapport. Je souhaite intervenir sur deux points.

Le premier porte sur les agences de l'eau et sur une réflexion plus globale sur leur évolution et sur les politiques de recentralisation de ces objets administratifs un peu particuliers de plus de 50 ans, agissant sur le périmètre des bassins et dotés de comités de bassin. Il y a une vraie problématique autour de ce qu'est une taxe affectée et de l'indépendance de ces agences.

J'ajoute qu'il y a une confusion dans le discours gouvernemental entre la notion de trésorerie et celle de fonds de roulement. Il ne reste aujourd'hui plus grand-chose des fonds de roulement des agences. Nous devons être les uns et les autres vigoureux pour défendre ces agences et les politiques de l'eau et de la biodiversité.

Mon deuxième point porte sur les TEPCV. Je vous invite, mes chers collègues, à lire la circulaire du ministre Nicolas Hulot envoyée aux préfets : elle est déconcertante ; les procédés de découragement des collectivités territoriales sont affligeants. Je me demande d'ailleurs s'il n'y aura pas du contentieux. Demander par exemple à des syndicats qui ont signé directement des conventions TEPCV de montrer qu'ils ont bien en amont des délibérations des collectivités adhérentes me semble très limite au moment où l'on souhaite rétablir de confiance avec les collectivités. Les récentes déclarations sur le déblocage dans le projet de loi de finances rectificative de 75 millions d'euros sont insuffisantes, tout comme l'argument de l'engagement de trop d'argent par la ministre précédente, dans la mesure où ce dispositif était supposé durer trois ans. Je suis d'accord, il y a un manque de cohérence gouvernementale sur ces questions de transition énergétique, avec un retour en arrière sur ce dispositif très incitatif et simple à mettre en oeuvre pour les territoires qui souhaitent s'engager dans la transition écologique. Cela constitue un très mauvais signal.

Je partage les inquiétudes du rapporteur sur la question des agences de l'eau et je voudrais apporter un éclairage nouveau. Avec la loi Oudin-Santini, une partie des factures d'eau pouvait être affectée à la coopération décentralisée. Un certain nombre d'actions des agences de l'eau souffriront sans doute de cette baisse de moyens. L'agence de l'eau Loire-Bretagne a notamment participé à des actions avec Loire-Niger et Loire-Mékong. Des dispositions de ce type enverront je pense un mauvais signal à l'international, d'autant que l'on sait que l'accès à l'eau dans les pays émergents c'est aussi l'accès à la santé.

Il y a clairement une polémique sur le sujet des territoires à énergie positive. Ségolène Royal a écrit aux élus et sollicité un certain nombre de parlementaires sur cette question. Elle met en avant l'argument selon lequel tous les crédits n'étaient pas prévus sur l'année 2017 mais qu'il y a un principe budgétaire qui distingue les autorisations d'engagement et les crédits de paiement et qui justifierait que l'enveloppe soit abondée. C'est une manière de montrer qu'il n'y a pas eu, comme cela a été dit par le Gouvernement, un manque de provisionnement.

Merci mes chers collègues pour vos interventions et vos soutiens sur les orientations de ce rapport.

Mme Tocqueville, vous soulignez les problèmes de la contribution envisagée pour les parcs nationaux. En tant que rapporteur, je n'ai pas été alerté sur ce point. Il serait utile d'interpeller le secrétaire d'État sur ce point demain.

M. Bérit-Débat, je précise que mon amendement ne revient pas sur la contribution des agences à l'AFB et l'ONCFS. Je vous rejoins d'ailleurs sur l'importance de l'ONCFS dans le domaine de la biodiversité. Il y a un sujet de financement global de la biodiversité qui devra être abordé. En outre, les agences de l'eau sont financées via une fiscalité écologique qui repose sur le principe de « l'eau paye l'eau », ce qui est cohérent sur le territoire des bassins. Il serait regrettable de porter atteinte au fonctionnement de ces structures qui fonctionnent bien sur le terrain. Les aides des agences ont un effet levier considérable sur l'investissement local. Préservons les outils qui fonctionnent et occupons-nous plutôt de ce qui dysfonctionne. Le principe de « l'eau paye l'eau » doit être préservé, notamment dans un contexte où la fiscalité française est loin d'être claire et où le consentement à l'impôt pose problème.

M. Corbisez, je rejoins vos observations. Je vous invite également à interroger le secrétaire d'État demain.

Beaucoup de vos interventions concernaient les TEPCV. M. Longeot, vous avez évoqué le durcissement des conditions d'octroi des subventions prévues. Je vous rejoins d'autant que, comme je vous le disais, on a très souvent incité les collectivités à candidater rapidement à cet appel à projets, sans formalisme particulier. Il y a de ce point de vue une rupture d'égalité entre les petites collectivités qui ont moins de moyens juridiques et administratifs et pourraient voir leurs subventions remises en cause par défaut de formalisme, et les métropoles qui ont des moyens administratifs et pourraient, elles, obtenir les financements.

Je constate que toutes les interventions allaient dans le sens de l'amendement que je vous propose d'adopter sur les agences de l'eau. Le débat aura également lieu en séance publique.

Je mets aux voix l'amendement proposé par le rapporteur.

Il y a une abstention positive du groupe socialiste qui proposera un amendement allant dans le même sens en séance.

Comme je l'ai indiqué précédemment, nous voterons sur les crédits « Biodiversité - Transition énergétique » après avoir entendu le ministre.

L'amendement est adopté.

La réunion est close à 12 h 15.