Séance en hémicycle du 9 mai 2019 à 10h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, sur le thème : « La caducité du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union européenne rendra-t-elle une autonomie budgétaire aux États membres ? »

La parole est à M. Pierre Laurent, pour le groupe auteur de la demande.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je voudrais commencer ce débat, demandé par le groupe communiste républicain citoyen et écologiste, par un constat éclairant :

« La réforme de la zone euro est à nouveau à l’ordre du jour. Parmi les pistes envisagées, l’évolution des règles budgétaires devrait figurer en tête de liste. Celles-ci ont en effet engendré une austérité budgétaire excessive pendant la crise, aggravant et prolongeant ses conséquences économiques, sociales et politiques […]. Ces règles souffrent en outre de graves problèmes de mesure : elles sont basées sur un concept légitime, le solde public structurel, mais celui-ci n’est pas observable et fait l’objet d’importantes erreurs d’estimation ».

Ces quelques lignes, mes chers collègues, n’émanent pas d’une analyse du parti communiste. Non, cette prise de position est celle du Conseil d’analyse économique !

Elle nous appelle clairement, plus de vingt-cinq années après le traité de Maastricht, plus de dix ans après l’explosion de la profonde crise du capitalisme en 2007, à remettre en cause l’inefficacité et l’injustice de l’encadrement des politiques budgétaires nationales. Or une occasion unique de le faire se présente depuis que, en décembre dernier, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le TSCG, est devenu caduc, sans existence légale, à la suite du refus du Parlement européen de l’entériner dans le droit européen.

Cet événement essentiel est pourtant étonnamment passé sous silence par notre gouvernement, alors même que nous sommes en pleines élections européennes et que l’injustice fiscale et les conséquences de l’austérité sont largement mises en cause dans notre pays.

Dans tout l’arsenal « austéritaire » mis en place par les gouvernements à l’échelle européenne, le TSCG, signé en 2012, tient une place particulière. Résultat de la collaboration entre Nicolas Sarkozy et Angela Merkel, il fut au cœur de la campagne présidentielle de 2012 et, malgré les promesses de renégociation faites par François Hollande devant les Français, il fut signé sans qu’une ligne en fût changée.

Nous avions dénoncé ce déni de démocratie, ainsi que les dangers de ce corset budgétaire, et démontré à l’époque au Parlement européen les problèmes de légalité posés par ce traité. En effet, le TSCG poussait comme jamais à l’encadrement et au contrôle constitutionnel ou quasi constitutionnel de l’action publique et budgétaire des gouvernements nationaux. En cela, il s’oppose frontalement à la tradition républicaine d’une souveraineté parlementaire sur les dépenses de la Nation.

Des mécanismes de contrainte de la dépense publique avaient déjà été imposés avec les règlements two pack et six pack. Mais le TSCG porte, lui, une atteinte inédite à la souveraineté, au travers de trois éléments centraux : premièrement, son article 3 introduit la règle d’or, au travers du respect d’un déficit structurel de l’État membre ne dépassant pas l’objectif à moyen terme qui lui est propre, dans la limite de 0, 5 % du PIB ; deuxièmement, la soumission à des recommandations du Conseil européen et, au titre de l’article 7 du TSCG, l’établissement d’une majorité qualifiée inversée au Conseil pour échapper à ces recommandations ; troisièmement, la soumission du contrôle de ces recommandations dans les budgets nationaux à la Commission européenne.

Aujourd’hui, les conséquences de ces politiques d’austérité sont connues ; elles sont dramatiques. Elles ont signé l’abandon de toute ambition de politique publique en Europe, pourtant si nécessaire à la réduction des inégalités, comme à la conduite de long terme des indispensables transitions industrielles et écologiques.

Socialement, le bilan est très lourd. Ainsi, quelque 87 millions d’Européens vivent aujourd’hui sous le seuil de pauvreté, et les inégalités explosent.

Politiquement, l’impasse est lourde et, partout, produit des monstres. La bête noire de nationalismes xénophobes resurgit dans toute l’Europe, et l’abstention s’annonce comme la grande gagnante des élections européennes à venir.

Dans l’Europe des années 1930, le philosophe Edmond Husserl le disait déjà : « Le plus grand danger pour l’Europe est la lassitude. » En 2019, il s’agit de la lassitude face aux mécanismes d’austérité, mais aussi face à un avenir sans cesse plus obstrué. Nous ne nous résignons pas à cette dangereuse lassitude.

Nous proposons donc de nous saisir d’une situation exceptionnelle dans l’édifice juridique européen : la caducité avérée du TSCG. La vérité doit être dite aux Français : depuis décembre 2018, soit moins de six mois, la France et les autres États européens ne sont plus liés par les dispositions du TSCG. La règle d’or, le mécanisme de majorité inversée et la soumission des budgets à la Commission ne sauraient plus constituer des obligations juridiques s’imposant aux États membres de la zone euro.

Je veux prouver ce que nous affirmons, car nous savons que les dogmatiques de l’austérité vont s’accrocher à ces politiques pourtant partout rejetées en Europe.

Tout d’abord, le TSCG n’est pas un traité de droit européen et ne l’a jamais été. À l’image du mécanisme européen de stabilité, il constitue un outil de droit international, soumis, par conséquent, aux règles coutumières de ce dernier.

Si le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne est, au titre de son article 356, conclu pour une durée illimitée, tel n’est pas le cas du TSCG, traité « temporaire » dont le caractère transitoire découle de son article 16, qui fixe un délai de cinq ans maximum pour sa transposition en droit européen. Or ce délai est épuisé, et il n’y a pas eu de transposition.

Dans la proposition de directive soumise en décembre 2018 par la Commission, le caractère transitoire est rappelé avec clarté : « Les parties contractantes ont exprimé leur volonté d’utiliser cet instrument intergouvernemental comme dispositif temporaire. Cette volonté est reflétée à l’article 16 du TSCG, qui prévoit que, « dans un délai de cinq ans maximum à compter de la date d’entrée en vigueur dudit traité, les mesures nécessaires sont prises afin d’intégrer le contenu du traité dans le cadre juridique de l’Union européenne. »

Ce caractère transitoire a aussi été remarqué par le Conseil constitutionnel français. Dans le propre commentaire de leur décision 2012-653 DC relative au TSCG, les Sages déclaraient ainsi clairement : « Ce traité a une vocation transitoire. »

Or, si en vertu de l’article 55 de notre Constitution, les engagements internationaux ratifiés et approuvés sont applicables et supérieurs aux lois, la jurisprudence a, à de nombreuses reprises, souligné qu’une telle situation ne trouvait à s’appliquer que dans la mesure où ces engagements étaient régulièrement ratifiés et toujours en vigueur.

La situation de caducité du TSCG est donc clairement établie. Au terme des cinq ans, la commission des affaires économiques du Parlement européen s’est opposée à la proposition de directive de la Commission européenne transposant le TSCG en droit européen ; il s’agit clairement, dans la procédure législative européenne, d’un refus, qui, normalement, doit mettre un terme au projet de la Commission.

Du point de vue du droit international, la situation est claire : dans le cas de traités conclus pour une durée déterminée, ceux-ci cessent d’être applicables dès qu’ils sont arrivés à expiration, sans qu’une dénonciation soit nécessaire.

J’entends l’autre objection que vous pourriez nous opposer : une loi organique ayant été votée en France, le droit interne suffirait donc à soumettre les budgets nationaux à la règle d’or.

C’est oublier deux choses essentielles. D’une part, l’enjeu de la caducité du TSCG dépasse les seules frontières nationales et engage l’ensemble de l’Europe. D’autre part, la transposition du TSCG en France ne s’est pas faite – c’est le moins que l’on puisse dire – sans réticence des parlementaires ou des juges nationaux. Il n’y a pas eu de réforme constitutionnelle, et le déficit structurel de 0, 5 % du PIB n’a pas été inscrit, stricto sensu, dans la loi organique.

Dans ce cadre, aucune disposition constitutionnelle ne saurait plus nous obliger à respecter un objectif de moyen terme de 0, 5 % de déficit structurel. Une telle position est, par ailleurs, en cohérence avec l’avis formulé par le Conseil d’État relatif à la loi de programmation 2009-2011.

Mes chers collègues, avec la caducité du TSCG en Europe, c’est l’un des mécanismes structurants de la conception de l’encadrement des politiques publiques qui est mis en cause. En France, c’est la conception qui préside aux lois de finances pluriannuelles qui est contestée.

Alors que nos citoyens, nos travailleurs, nos PME, nos agriculteurs, nos artisans, nos services publics sont étranglés par les politiques d’austérité, nous devons saisir cette occasion historique. La France doit prendre la tête du combat pour libérer l’Europe des mécanismes de contrainte, qui ont étouffé l’activité économique, enrichi les actionnaires et appauvri les peuples et les nations.

L’Europe fait face à des défis cruciaux, industriels, économiques, informationnels. Ces derniers ne pourront être atteints sans l’engagement de la puissance publique, sans de réels mécanismes de coopération budgétaire en Europe.

J’ai rappelé ici il y a quelques jours, en présence du ministre Bruno Le Maire, nos propositions pour la création d’un fonds de développement des services publics et pour la refondation des missions de la Banque centrale européenne au service d’un nouveau développement social, industriel et écologique.

Le vide juridique laissé par la caducité du TSCG doit nous libérer des multiples instruments de contrainte budgétaire qui ont violé les souverainetés nationales en Europe. D’autres traités de droit international peuvent être négociés pour, enfin, mettre sur rail une nouvelle union des peuples et des nations libres, souverains et associés.

Mes chers collègues, déjà en son temps Voltaire s’interrogeait : « La vieille Europe, elle ne revivra jamais ; la jeune Europe offre-t-elle plus de chances ? » À l’approche de ces élections européennes, qui se révèlent cruciales pour l’avenir de notre continent, donnons enfin une réponse qui soit à la hauteur des enjeux que nous affrontons dans notre époque.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, notre groupe a souhaité porter à l’ordre du jour de notre assemblée la question de la caducité du TSCG.

Notre collègue Pierre Laurent vient de démontrer avec force arguments combien la France ne devait plus être liée par les dispositions contenues dans ce traité. Dans le prolongement de cette première intervention, je voudrais souligner la nécessité pour la France et pour l’Europe de rompre, de manière durable, avec la logique même portée par le TSCG et les autres règles d’encadrement budgétaire européen.

Caduc juridiquement, ce traité, ainsi que l’ensemble des règles européennes contraignantes des politiques budgétaires, est également dépassé économiquement, socialement et politiquement. Ils ont fait la preuve de leur inefficacité ainsi que de leur injustice.

Économiquement, tout d’abord, les prémisses théoriques des instruments actuels du contrôle budgétaire postulent l’inefficacité de la dépense publique et conduisent, en définitive, à faire primer la libre action des acteurs privés sur les marchés.

De plus, le Conseil d’analyse économique, que Pierre Laurent a cité, critiquait dans une note de septembre 2018 la mesure du solde structurel qui, pourtant, sert de base au fonctionnement du TSCG et des autres mécanismes de contrôle budgétaire. Le Conseil soulignait notamment que « le solde structurel n’est pas observable et [que] son estimation est sujette à erreurs ».

Dans la pratique, ces prémisses conduisent à priver les acteurs publics des moyens d’action essentiels au développement économique.

L’Europe en paye aujourd’hui les conséquences. C’est particulièrement vrai dans les industries et les secteurs de pointe, où la production européenne est en grand recul. À titre d’exemple, la part de l’industrie dans le PIB européen est passée au-dessous des 20 %, quand elle dépasse en Chine les 40 %.

Pis encore, les règles européennes d’encadrement des finances publiques sont aujourd’hui contraires aux maigres volontés d’investissement des gouvernements européens, à l’image du plan que le ministre allemand Peter Altmaier a présenté la semaine passée.

Ces règles étaient un handicap ; elles se transforment aujourd’hui en obstacle. Même les dirigeants allemands de la CDU-CSU commencent à en prendre conscience. Ces règles étaient restrictives, elles sont aujourd’hui dépassées dans la compétition mondiale. Elles empêchent, dans les faits, de mener des stratégies ambitieuses pour nos entreprises, les PME, nos artisans et, surtout, nos territoires.

L’insistance des règles européennes à faire respecter une trajectoire de solde structurel vers 0, 5 % est également dépassée socialement. Le TSCG, les dispositions du traité de Lisbonne, les six pack et two pack empêchent les États membres de mener des politiques de cohésion sociale adaptées aux besoins des populations.

Réduire, arbitrairement, les moyens de l’action publique dans des temps de crise conduit 87 millions d’Européens à survivre sous le seuil de pauvreté. Surtout, ces politiques font porter sur les épaules des plus fragiles le fardeau de l’économie financiarisée et de ses crises à répétition.

L’inclusion dans les règles du TSCG et les autres mécanismes européens de toutes les dépenses des administrations publiques, sociales, militaires, économiques, sans aucune pondération particulière, est également injuste socialement. Elle empêche toute protection privilégiée des dépenses sociales, alors même que celles-ci sont, dans les temps de crise, indispensables pour maintenir la cohésion de nos sociétés.

Politiquement, enfin, les règles actuelles contraignent la souveraineté des parlements européens. Elles participent directement à la mise à distance des peuples de la construction européenne. Elles contribuent aussi directement à la montée des forces nationalistes, qui, de l’Espagne à la Hongrie, de l’Estonie à l’Italie, favorise les courants les plus réactionnaires.

Il est l’heure de proposer, à l’occasion des prochaines élections européennes, un nouvel horizon pour nos finances publiques, en France et en Europe.

En France, libérés de l’objectif de solde structurel à l’horizon de 2022, nous pourrions désormais planifier un autre chemin de développement, protecteur des plus fragiles et redonnant de l’air à nos entreprises. Notre vision des finances publiques s’articule autour de deux piliers : la justice sociale et territoriale, d’une part ; l’efficacité économique, d’autre part.

La justice sociale et territoriale, tout d’abord. Plus que la contrainte et la négation de la libre administration des collectivités territoriales, nous pouvons en finir avec la contractualisation qui a été pensée et appliquée dans l’objectif du respect du solde structurel. Les dépenses de cohésion sociale, le soutien aux administrations de sécurité sociale devraient être considérés comme prioritaires, et, à l’inverse, il faut en finir avec l’impulsion donnée aux dépenses militaires.

Mes chers collègues, une gestion socialement juste est une affaire de choix avant tout. Entre la dépense militaire et la dépense hospitalière, nous assumons pleinement les nôtres.

La justice doit également primer dans les recettes de l’État. À ce titre, nous voulons, une fois encore, réitérer nos positions de principe, qui sont très largement partagées dans la population. Ainsi, nous voulons le rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune et de l’imposition progressive sur le capital, de même qu’une refonte des tranches de l’impôt, pour atteindre, à terme, quatorze tranches d’impôt sur le revenu.

Nous voulons, ensuite, favoriser l’efficacité économique. Là encore, la logique du TSCG et la volonté purement comptable de tenir l’objectif de moyen terme ont été largement négatives pour notre économie. Nous souhaitons une refonte du soutien public à nos entreprises, une pérennisation de nos fleurons industriels, un fonds d’investissement social et écologique pleinement actif.

Enfin, mes chers collègues, c’est l’Europe qui doit prendre un tout autre chemin. La contrainte budgétaire anachronique pèse fortement sur l’avenir de notre continent. Libérée de la logique du TSCG, l’Europe doit pouvoir se ressaisir, adopter une politique réaliste dans son soutien à l’activité, faire primer les logiques productives et sociales plutôt que le libre-échange généralisé.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il n’est pas possible d’avoir durablement une monnaie commune sans une politique budgétaire et monétaire commune ou, au moins, convergente. Et dans un espace de libre circulation, la convergence budgétaire ne peut se faire sans convergence fiscale.

Les créateurs de l’euro, je le pense, n’ignoraient pas cette évidence, mais ils ont fait le pari qu’il allait permettre une transformation politique de l’Union européenne. D’ailleurs, c’est au même moment que la citoyenneté européenne a été mise en place par le traité de Maastricht. La dynamique avait donc été lancée, sans que le pari soit tenu.

En 1997, le pacte de stabilité et de croissance a mis en place une sorte de pilotage automatique des politiques budgétaires des pays qui allaient faire partie de la zone euro. En 2008, la crise a mis en danger l’ensemble de l’édifice, et il a fallu revoir les choses dans l’urgence, tant s’agissant de la convergence budgétaire qu’en termes monétaires.

Le premier pas, douloureux, c’est le six pack, adopté en novembre 2011. Très contraignant, il inscrit dans le droit communautaire un semestre européen, une intervention possible de la Commission européenne en cas de nécessité, des sanctions et des règles communes de gouvernance plus strictes. C’est ce qui a renforcé l’idée d’une Europe vectrice d’austérité.

Ensuite, a été mis en place le mécanisme européen de stabilité, pour répondre aux besoins de liquidités face à une crise aiguë.

Enfin, pour satisfaire l’exigence de la Banque centrale européenne, afin qu’elle puisse mettre en place une politique de défense de l’euro plus agressive, a été signé en mars 2012, par vingt-cinq États membres, le TSCG. Comme vous l’avez dit, monsieur Laurent, il n’a pas été inscrit dans les actes communautaires.

La France, vous l’avez également rappelé, ne s’y est pas résolue facilement, mais la mise en place du plan Juncker, dont notre pays est l’un des principaux bénéficiaires, a pu nous inciter à aller dans cette direction, compte tenu de ce qu’étaient notre situation financière et celle de l’Europe.

Bien entendu, tout cela n’a pas été sans conséquence sur l’image de l’Europe.

Dans le même temps ont été mises en place l’union bancaire, une plus grande convergence de la politique monétaire et une régulation plus stricte des banques qui réduit d’ailleurs aujourd’hui les marges de manœuvre de ces dernières face aux banques américaines, ce qui pose un problème de souveraineté économique.

Enfin, contrairement à l’image que l’on peut en avoir, le TSCG n’est pas plus dur que le six pack, qui, quant à lui, demeure inscrit dans les traités, avec les conséquences que vous avez justement soulignées.

Finalement, c’est la notion de déficit structurel contenue dans le TSCG qui est remise en cause. Nous sommes tous d’accord pour dire qu’il s’agissait alors de ne pas ajouter la crise à la crise, mais que, en réalité, faute d’élément objectif, elle ne veut plus dire grand-chose.

Depuis sept ans que cette politique a été mise en place, force est de constater que l’Union européenne s’est comportée comme une zone dont l’économie était totalement tournée vers l’exportation. Elle a oublié que sa principale force, c’était son marché intérieur, le plus vaste du monde.

D’autres pays ont su développer pendant cette période leur marché intérieur : les États-Unis, l’Inde ou la Chine. On peut en juger par l’évolution de leurs taux de croissance.

La politique de concurrence allait de pair avec le fait que tout se passait en Europe. Or, ces dernières années, plus grand-chose ne se passe en Europe : les choses se passent en Chine, sur les marchés mondiaux. De fait, la politique de concurrence européenne est aussi devenue caduque parce que le marché européen n’a pas été suffisamment soutenu.

La réduction du périmètre de l’action publique dans les différents pays européens, dont pâtissent les politiques d’éducation, de l’énergie ou du logement, est aussi particulièrement préoccupante. Ce sont finalement autant d’attaques contre la cohésion de nos sociétés.

C’est pourquoi il n’était donc pas du tout raisonnable, comme le proposait le parti populaire européen, d’inscrire les dispositifs du TSCG dans les traités de l’Union européenne. Comment faire alors pour sortir de ce pilotage automatique que le pacte de stabilité a introduit en 1997 et qui a été durci, en 2011, par le six pack ?

Avant tout, il faudrait créer un budget pour la zone euro. Mais comment faire ? Les ressources propres de l’Union européenne baissent, de même que le budget de l’Union européenne, tandis que les contributions nationales sont de plus en plus élevées. Quel sens donner alors à la création d’un budget de la zone euro ? La substitution du budget de l’Union européenne au profit d’un budget de la zone euro, avec des transferts de compétences, irait-elle vraiment dans le sens de l’intégration européenne ?

Quoi qu’il en soit, l’inscription, que le Gouvernement considère aujourd’hui comme un grand succès, dans le budget de l’Union européenne d’une ligne de crédit préfigurant la mise en place pour la prochaine période d’un budget de la zone euro ne répond absolument pas aux enjeux. Au contraire, compte tenu des conditions de sa mise en œuvre, elle n’est absolument pas une réponse adéquate pour une politique budgétaire plus intégrée entre les pays de la zone euro.

Le pacte de stabilité lui-même doit être revu. En effet, il a été mis en place en 1997, alors que le contexte était très différent, qu’il s’agisse des déficits publics, de la dette et, surtout, des taux d’intérêt. Un déficit public annuel de 3 % du PIB et un endettement de 60 % ne s’envisagent pas de la même façon selon que les taux d’intérêt sont proches de 0 % ou de près de 5 %, taux auquel se finançaient les États en 1997.

Les règles ne peuvent plus être les mêmes. Aujourd’hui, force est de constater qu’elles bloquent la capacité des États à emprunter sur le long terme pour mener des politiques en faveur de la transition énergétique, du logement, de l’éducation, particulièrement indispensables, ou pour édifier des infrastructures permettant de renforcer nos économies. Or l’argent pas cher est là, disponible.

Par ailleurs, ces taux d’intérêt faibles permettent, pour leurs dépenses courantes, aux États de vivre au-dessus de leurs moyens. Aussi, il faudrait réduire leur capacité à emprunter pour financer ces dépenses courantes tout en leur permettant de financer beaucoup plus de projets d’investissement.

Enfin, c’est bien parce que nous voulons que l’Europe soit un modèle pour l’avenir, en particulier pour la transition énergétique, qu’il est absolument indispensable de renforcer les capacités d’endettement de la puissance publique. Pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre, l’Europe ne peut pas simplement prendre acte qu’elle va voir disparaître son activité industrielle et devoir acheter ses produits dans d’autres pays du monde.

Ce manque d’investissements en Europe est particulièrement dramatique au regard de ce qui se passe dans d’autres pays – je reviens de Chine. Ne nous trompons pas sur Donald Trump, qui, dans son pays, augmente de manière importante les investissements publics pour renforcer son marché intérieur. Nous ne pouvons pas être les seuls à mener une politique différente, qui nous affaiblit !

Mes chers collègues du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, ce débat important est bienvenu à quelques semaines des élections européennes, et il ne doit donner lieu à aucune simplification.

Alors qu’il est indispensable de mettre en place une politique budgétaire commune, puisque nous disposons d’une monnaie commune, le débat a finalement glissé du respect des critères de Copenhague, ceux de la démocratie, de l’État de droit, vers le respect des critères de Maastricht, dont les conséquences sont celles qu’on vient d’évoquer. Voilà ce qui est en train de casser l’image de l’Europe auprès des citoyens ! La construction européenne doit rester celle de l’État de droit, conformément aux critères de Copenhague. Si nous ne défendons pas d’abord ces critères, nous n’aurons ni démocratie, ni État de droit, ni développement économique.

La politique économique et budgétaire est trop essentielle pour continuer à être placée en quelque sorte sous pilotage automatique selon des règles qui ont été fixées voilà maintenant plus de vingt ans dans un contexte mondial totalement différent.

La monnaie unique ne peut être perçue comme une contrainte. Elle doit être un outil de souveraineté au service de la démocratisation de l’Europe, une Europe dont les décideurs seraient non plus les États, au détour des couloirs de Bruxelles, mais les citoyens européens directement. Cette perspective de démocratisation de l’Europe permettrait de les remettre au cœur des décisions européennes et des choix économiques et sociaux qui doivent être faits.

Il ne faut pas attendre la prochaine crise pour agir, parce que c’est ainsi que l’Europe abîme son image auprès des citoyens. L’Europe doit avoir une vision de long terme, qui lui permette de continuer à bâtir sa souveraineté. Pour cela, elle doit proposer aux citoyens de choisir leur politique budgétaire, leur politique monétaire, en leur donnant plus de marges de manœuvre et plus de capacités de décision, en faisant évoluer le pacte de stabilité.

C’est en cela que ce débat est utile. Nous ne pouvons continuer sur cette voie sans fragiliser la situation économique et industrielle de l’Europe de demain, ainsi que l’ambiance politique de l’Europe d’aujourd’hui.

La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ce débat, organisé sur l’initiative de nos collègues du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, mériterait sans doute plus qu’une heure, compte tenu de tout ce qui a déjà été écrit ou dit sur les critères européens et des discussions qu’ils continuent de susciter. Ces dernières ne se limitent d’ailleurs pas au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012, qui n’est que le dernier étage d’un ensemble de règles instaurées avec les traités de Maastricht en 1992, puis d’Amsterdam en 1997, à l’origine du pacte de stabilité et de croissance.

Si l’on remonte encore un peu plus loin, la règle des 3 % de déficit public ramené au PIB serait apparue lors du premier septennat de François Mitterrand. La raison de ce chiffre est donc historique et conjoncturelle ; il est surcroît empreint d’une certaine simplicité, voire d’une symbolique. Cette règle a ensuite été reprise lors des négociations du traité de Maastricht et de l’instauration de l’Union économique et monétaire.

Il faut donc inverser la vision commune de cette règle des 3 % : ce n’est pas l’Europe qui aurait imposé une règle budgétaire arbitraire aux États membres ; celle-ci a été introduite dans les traités sur l’initiative de la France, avec l’accord de l’Allemagne, qui souhaitait garantir une certaine discipline budgétaire au sein de l’Union.

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union européenne, adopté en 2012-2013 dans les conditions que l’on sait, n’a fait que renforcer ou affiner ces règles, en introduisant la notion de solde structurel et l’objectif de moyen terme, que nous avons adopté en loi de programmation, en fixant un objectif de réduction de la dette d’un vingtième par an – le « pacte budgétaire » – et en renforçant la coordination des politiques économiques et la gouvernance de la zone euro.

Aujourd’hui, force est de constater que, depuis l’origine, aussi bien le pacte de stabilité et de croissance que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ont été relativement peu respectés par les États membres, en particulier par la France, qui, hélas, ne figure pas parmi les bons élèves.

En effet, notre pays présente encore un déficit structurel supérieur à 0, 5 point de PIB, même s’il existe des débats d’experts sur la délimitation exacte de ce qui relève respectivement du conjoncturel et du structurel, voire de l’exceptionnel. Ainsi, sur 2019, nous avons des discussions sur le delta de ce pourcentage, compte tenu de la double charge liée au transfert du système du CICE, lecrédit d’impôt compétitivité emploi, qui n’est pas rattaché à l’année budgétaire.

La crise financière de 2008 et la crise des dettes publiques ont porté le coup le plus sévère aux règles du pacte de stabilité. De nombreux États qui avaient redressé la barre ont dû recourir à des déficits très supérieurs à 3 %. Cela a entraîné une hausse spectaculaire de l’endettement public : alors que la France était en 2008 tout juste dans la limite des 60 % d’endettement, elle approche désormais des 100 %, avec toutefois une stabilisation depuis 2017.

La situation des déficits s’est améliorée. En 2018, seule l’Espagne affichait un déficit encore supérieur à 3 %, et quatorze pays, dont la Grèce, présentaient un budget en équilibre ou en excédent. Depuis 2017, la France a un déficit inférieur à 3 % du PIB et elle est enfin sortie de la procédure de déficit excessif.

En revanche, le niveau d’endettement reste élevé : la moitié des États membres présentent une dette publique supérieure à 60 %, et cinq pays ont une dette supérieure à 100 % du PIB. La dette moyenne dans la zone euro était de 86 % en 2018.

Nombreux sont ceux qui, depuis l’origine ou plus récemment, remettent en question les critères de convergence européens. De fait, au niveau de l’Union, la France, qui porte depuis longtemps le projet d’une Union économique et politique plus étroite, avec une véritable gouvernance de la zone euro et un budget commun, doit composer avec les réticences de l’Allemagne et d’autres États, qui craignent de devoir payer pour la mauvaise gestion réelle ou supposée de leurs voisins.

Alors que le fédéralisme est aujourd’hui très poussé en matière monétaire, et qu’il s’est renforcé dans le domaine bancaire, la politique budgétaire reste le parent pauvre de l’Union, ce qui laisse le système européen incomplet et déséquilibré.

Dans ce contexte, qu’apporterait réellement une sortie des traités ? La situation outre-Manche est éclairante à cet égard. Au-delà des négociations difficiles sur le Brexit, le Royaume-Uni offre l’exemple d’un État membre qui n’a pas signé le Pacte budgétaire et qui présente des niveaux de déficit et d’endettement qui sont loin d’être exemplaires, même s’ils se sont améliorés ces dernières années par rapport à la France. Comme les autres États, le Royaume-Uni doit émettre de la dette sur les marchés, avec un taux fixé par ces derniers.

Nos voisins britanniques ont aussi dû mettre en place leurs propres règles contraignantes, afin de maîtriser leurs finances publiques. Depuis de nombreuses années maintenant, ils pratiquent une austérité budgétaire qui n’aurait probablement pas de quoi enchanter nos collègues. Brexit ou pas à la fin de l’année, il n’est pas sûr qu’ils y mettent un terme dans un avenir proche. Cet exemple semble donc indiquer qu’une sortie pure et simple des traités ne ferait pas disparaître certaines contraintes qui s’exercent sur nos finances.

Enfin, il faut rappeler le contexte de l’adoption du Pacte budgétaire. C’était alors la condition qu’avaient posée l’Allemagne, les Pays-Bas et d’autres pays pour poursuivre l’aide aux pays en difficulté financière, en particulier la Grèce.

La volonté d’apporter une réponse aux causes structurelles des déficits n’est pas critiquable en soi, me semble-t-il. En revanche, la question de la convergence continue de se poser.

L’absence de politique budgétaire proprement européenne reste un frein à une véritable coordination et à une politique plus tournée vers l’investissement, la croissance, l’emploi et la transition énergétique, ce à quoi devait répondre le Pacte pour la croissance de 2012. C’est le sens de la proposition réitérée par le Président de la République à nos partenaires européens. Le rôle des parlements nationaux, tel qu’il est défini aux articles 3 et 13 du traité, mériterait également davantage d’attention.

Ces quelques remarques montrent la complexité du sujet. Il est improbable qu’une sortie sèche des traités fasse disparaître les contraintes qui pèsent sur la politique budgétaire des États membres. En revanche, la zone euro doit mettre beaucoup plus l’accent sur l’investissement, l’emploi et la coordination budgétaire et fiscale.

Pour conclure, si cette règle des 3 % qui nous est imposée par l’Europe – il est facile de renvoyer l’impopularité de telles contraintes sur d’autres !

L’objectif est non pas de se limiter à la règle des 3 %, mais d’avoir un budget a minima en équilibre et même, si possible, excédentaire, afin d’amorcer la réduction de l’endettement public. Notre surendettement nous prive aujourd’hui de toute marge de manœuvre. Il affaiblit politiquement notre pays, en nous privant des moyens financiers qu’il serait souhaitable de mobiliser pour la modernisation de nos infrastructures routières, ferroviaires, fluviales ou hospitalières, pour la transition énergétique ou encore pour l’aide au développement en faveur, par exemple, des pays africains.

Il faut conclure, mon cher collègue.

M. Jean-Marc Gabouty. L’absence de contraintes budgétaires est synonyme non pas d’autonomie budgétaire, mais plutôt d’impuissance politique.

La parole est à M. Olivier Henno.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, alors que nous célébrons aujourd’hui la journée de l’Europe, je remercie nos collègues du groupe CRCE d’avoir fait inscrire ce grand et beau projet qu’est le projet européen à l’ordre du jour de notre assemblée.

Cependant, quel paradoxe de polariser le débat sur la gouvernance de la zone euro le 9 mai, non pas pour célébrer l’Union européenne, non pas pour saluer les presque soixante-dix ans de paix qu’elle a permis, mais pour la critiquer.

Nous n’avons pas choisi la date !

C’est légitime, bien sûr, …

En effet !

… mais c’est paradoxal.

Cette critique, mes chers collègues, vous ne pouvez pas nous empêcher de penser qu’elle est motivée autant par une forme de nostalgie que par une volonté de justice sociale ou territoriale.

Quel dommage que votre vision de l’Union européenne soit ainsi centrée sur les contraintes, les seules contraintes qu’elle imposerait aux États ! Mettons tout d’abord les choses au clair : malgré ce que l’on peut lire dans une certaine presse, le traité de stabilité dont il est question aujourd’hui n’est pas caduc.

Si, il l’est !

Le retard pris, il est vrai, par rapport aux dispositions de son article 16, ne saurait en entraîner la caducité. Toujours en vigueur, il mérite tout notre sérieux.

Le contenu et la philosophie de ce traité placent de fait la discipline budgétaire en son cœur. Cependant, et de manière cohérente avec l’esprit des règles européennes, elle s’accompagne de deux autres piliers tout aussi importants : la coordination des politiques économiques des États membres et la gouvernance de la zone euro. Ces trois composantes ne sauraient aller l’une sans les autres, au risque de déséquilibrer l’approche même de l’Union européenne sur ce sujet.

Les dispositions relatives à la discipline budgétaire énoncent en effet des règles complémentaires à celles du pacte de stabilité et de croissance pour les pays de la zone euro. Je n’entrerai pas ici dans le détail des mesures techniques, ce qui a déjà été fait, mais je ne puis qu’insister sur le fait que de telles dispositions sont aujourd’hui encore nécessaires au bon fonctionnement de l’espace économique commun et intégré qu’est l’Union européenne.

L’établissement, pour chaque pays, d’un objectif de réduction de sa dette devient alors un gage de pérennité pour l’ensemble du système, la crise grecque ayant démontré le danger que peut représenter le risque de défaut d’un seul État. Par ailleurs, notons que le traité introduit une évolution intéressante avec le choix d’évaluer le déficit structurel des États membres. Cela permet de mieux prendre en compte l’impact d’une crise économique que l’étude du seul déficit public tant décrié.

Le traité organise par ailleurs une coordination accrue des politiques économiques des États membres. Si cette approche était essentielle au moment de la signature du texte en 2012, elle ne l’est pas moins en 2019, pour les pays membres de la zone euro comme pour l’ensemble de l’Union. En effet, le traité engage notamment les États membres à débattre préalablement de leurs mesures économiques domestiques et à les coordonner au maximum.

Cela peut paraître évident, mais il est toujours bon de rappeler que l’Union européenne ne pourra faire face aux grands blocs économiques que sont les États-Unis et la Chine qu’en abordant les grands enjeux du moment d’une seule voix. La coordination est, à cet égard, plus que jamais nécessaire.

Enfin, la gouvernance de la zone euro s’est trouvée renforcée par ce traité grâce à l’institution des sommets de la zone euro, ainsi que par une association plus étroite des parlements nationaux au débat économique européen. Les marges de progrès existent encore, bien sûr, dans ce domaine, tant les implications de l’adoption d’une monnaie unique sont nombreuses et complexes, mais ces mesures allaient dans le bon sens.

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance est donc un texte important, qui enrichit le cadre de nos règles budgétaires. Né d’une crise grave, celle de la dette grecque, il place logiquement la discipline en vertu cardinale. Je ne dis pas que cet accord est parfait. Il a d’ailleurs été complété depuis lors, et sa mise en œuvre ne s’est pas faite sans un certain pragmatisme.

Mes chers collègues, dans ce débat, le groupe Union Centriste souhaite mettre en avant quelques idées simples.

Avec l’euro, nous disposons de l’arme de souveraineté monétaire indispensable pour peser par rapport aux empires continents que j’ai cités tout à l’heure, à savoir les États-Unis, la Chine, et peut-être d’autres demain.

Mais non !

Avec l’euro, et grâce à la politique de la BCE, nous permettons aux particuliers, aux entreprises, aux collectivités et à l’État français d’emprunter à des taux d’intérêt très peu élevés, il faut le dire.

Grâce à ces taux très bas, les pays de la zone euro ont une autonomie budgétaire qui est non pas affaiblie, mais, d’un certain point de vue, renforcée ; ils disposent d’une capacité d’agir, de construire l’avenir et d’investir plus forte.

Sincèrement, laisser penser que, sans ce pacte de stabilité, nous pourrions dépenser sans compter, faire tourner la planche à billets, comme on disait autrefois, sans conséquence sur l’inflation, sans conséquence économique et sans conséquence sociale, c’est une blague !

Nous partageons en partie l’observation de notre collègue Jean-Yves Leconte : il serait intéressant de différencier l’endettement selon son origine, le fonctionnement ou l’investissement, notamment si l’on veut réussir la transition écologique. Mes chers collègues, il n’empêche, heureusement que ce traité existe !

Si nous avons une critique à faire à la zone euro, c’est que ce traité ne va pas encore assez loin. Si nous rêvons d’un euro aussi fort que le dollar, c’est-à-dire qui soit une monnaie de change, une monnaie internationale, il faut aller plus loin en matière de convergence monétaire et budgétaire.

J’irai même plus loin : il faut dépasser la convergence monétaire et budgétaire pour aller vers une convergence économique, fiscale, sociale, écologique par le haut, bien sûr, et non pas par le bas.

Mes chers collègues, dans mon bureau, il y a un seul portrait d’homme politique : celui de Robert Schuman, l’homme de la déclaration du 9 mai 1950. Aussi, je trouve heureux que, ici, au Sénat, chaque groupe saisisse ce moment et profite de ce débat pour s’interroger sur ses convictions européennes, le jour de la fête de l’Europe et à quelques semaines d’un scrutin européen essentiel. Vive l’Europe !

La parole est à Mme Colette Mélot.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en cette journée de l’Europe, nous abordons un sujet ô combien européen et ô combien important : la prétendue caducité du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le TSCG, et ses éventuelles conséquences.

Le TSCG est un traité intergouvernemental, conclu en 2012 afin de renforcer les règles du pacte de stabilité et de croissance de 2001. Ce pacte stipule que le budget des États de la zone euro ne doit pas présenter un déficit supérieur à 3 % du PIB. De même, la dette publique ne doit pas être supérieure à 60 % du PIB de l’État.

Ce pacte a été plusieurs fois complété, et c’est l’objet du TSCG. Ce dernier contient des règles budgétaires, dont celle de la limitation du déficit structurel des États parties au traité à 0, 5 % de leur PIB.

Le déficit structurel ne tient pas compte des effets conjoncturels de tel ou tel accident. Des aléas peuvent en effet toujours influer ponctuellement et temporairement sur les finances d’un État. C’est un progrès majeur.

Mes chers collègues, rappelons-nous que le TSCG est un traité intergouvernemental. En clair, les vingt-cinq États qui en sont parties ont librement et contractuellement consenti aux obligations qu’il contient. Le TSCG n’a pas été imposé par Bruxelles !

Le débat d’aujourd’hui se fonde sur l’idée que le TSCG est caduc, puisqu’il n’a pas été transcrit dans le droit de l’Union dans le délai fixé à son article 16. Or l’obligation de transposition du TSCG dans le droit de l’Union n’était pas formulée à peine de nullité. Il se trouve, de source européenne, qu’une telle transposition est suspendue, mais pas annulée, par la commission du Parlement européen qui en a la charge.

C’est rassurant !

Au-delà de ces considérations, le groupe Les Indépendants considère que cette supposée caducité ne change pas grand-chose, et cela pour deux raisons.

Tout d’abord, les parties à ce traité ont volontairement souhaité son application.

Ensuite, les dispositions du TSCG ont été inscrites dans les droits nationaux. La France a d’ailleurs procédé à cette inscription par le vote de la loi organique du 17 décembre 2012. Nous pensons cependant qu’il est possible et souhaitable de faire encore mieux.

Le TSCG permet un déficit, si mineur soit-il. Nous souhaitons pour notre part qu’un budget ne puisse être voté qu’à condition qu’il soit excédentaire ou équilibré.

Le véritable enjeu de ce débat sur la caducité du TSCG semble être ailleurs. Certains ont exprimé le sentiment que les États parties au TSCG, dont la France, ont été privés de leur autonomie budgétaire. Si l’on suit leur logique, retrouver cette autonomie ne signifierait rien d’autre que de pouvoir faire ce que nous nous sommes interdit : un déficit incontrôlé, voire incontrôlable.

Les chantres du « dépenser plus en gagnant moins » rêvent peut-être, pour la France, de ce qui a conduit la Grèce et l’Europe au bord du gouffre : une dette à 177 % du PIB et un déficit à 13 %… Tel n’est pas le credo du groupe Les Indépendants, ni, je suppose, celui de la majorité des groupes qui composent cette assemblée.

L’idée d’une dépense publique sans borne est une douce utopie, mais il s’agit d’une utopie dangereuse, qui enverrait le pays par le fond, comme elle l’a déjà fait pour un certain nombre d’autres États.

Nous ne souhaitons pas une politique de dépense publique effrénée, parce qu’une telle politique mettrait en danger l’économie du pays et les avoirs des Français. Au contraire, nous sommes convaincus qu’il faut persister dans le choix de finances assainies, afin de fortifier notre économie et d’assurer l’indépendance de la Nation.

De quelle autonomie budgétaire pourrait-il d’ailleurs être question, alors que la dette de la France atteint 98 % de son PIB ? Les Français dénonçaient déjà les excès de « Mme Déficit » voilà quelque deux cent cinquante ans. Ils ont réaffirmé dernièrement qu’ils en avaient assez de l’irresponsabilité budgétaire. Nos concitoyens aspirent à ce que leur revenu et leur patrimoine ne soient pas dévalorisés par une gestion délirante du budget de l’État.

Si, par extraordinaire, les obligations du TSCG venaient à tomber, au niveau tant national qu’international, le pacte de stabilité de 2001 continuerait à s’appliquer. Or lui aussi contient des mécanismes de sanction.

Quand bien même nous serions entièrement autonomes sur la question budgétaire, faudrait-il que nous fassions n’importe quoi ? L’autonomie n’est pas la gabegie ! Les sanctions prévues par le TSCG visent à prévenir un danger bien plus redoutable : la sanction de l’Histoire.

Tous ne le savent peut-être pas, mais, lorsque le chat n’est pas là, les souris ne sont pas obligées de danser. Elles peuvent choisir de travailler à préparer leur avenir ; elles peuvent choisir d’être responsables.

Si nous respectons une saine gestion de nos finances publiques, ce n’est pas par peur des sanctions. C’est simplement le mieux que nous pouvons faire pour nos concitoyens et pour les générations à venir. Notre liberté, c’est aussi celle de nous engager. Or nous avons fait le choix de nous engager à assainir nos finances, et c’est tout à notre honneur.

Contre le dangereux miroir aux alouettes d’une politique fondée sur le déficit, le groupe Les Indépendants continuera de promouvoir l’équilibre budgétaire. Il y va du sort de la France et de l’Europe.

La parole est à Mme Christine Lavarde.

Mme Christine Lavarde. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, avant toute chose, je remercie le groupe CRCE de m’avoir fait rajeunir de quinze ans. En effet, j’ai eu l’impression, en préparant cette intervention, de me retrouver face à un sujet d’oral de concours.

Et vous l’avez réussi ?

Mes chers collègues, vous allez vous rendre compte que je n’ai pas compris le sujet de la même manière que les orateurs précédents. Comme dans tout oral, je répondrai à cette question en trois parties, après m’être attardée quelques instants sur l’essence même du débat, à savoir la notion de caducité.

En droit, un acte juridique, régulier et valable lors de son édiction ou de sa création devient caduc dès lors que la survenance de certaines circonstances ou de certains faits l’empêche d’être exécuté. Il perd ainsi ses effets juridiques. L’anéantissement s’opère de plein droit du seul fait de la défaillance de la condition à laquelle il était soumis. La caducité résulte donc soit d’une condition qui était présente à l’origine, mais qui vient à disparaître ultérieurement, soit de la sanction d’une négligence, lorsqu’il incombait à une personne de réaliser une condition.

La caducité est un acte extérieur à la volonté du législateur, qui s’impose à lui. Elle ne remet pas en cause la validité juridique du texte à l’origine, mais l’empêche de poursuivre ses effets.

Avant de réfléchir sur les liens de cause à conséquence entre le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union européenne, que vous me permettrez de désigner par l’abréviation TSCG, et l’autonomie budgétaire des États, il s’agit de vérifier que le postulat du groupe CRCE, à savoir la caducité dudit traité, est vérifié. Si tel est le cas, c’est que nous aurons répondu par l’affirmative à l’une de ces deux questions : une condition à l’origine du traité a-t-elle disparu ? Une négligence a-t-elle entraîné la non-réalisation de l’une des conditions ?

Selon le premier paragraphe de l’article 1er, le TSCG tend à « renforcer le pilier économique de l’Union économique et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d’un pacte budgétaire, à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l’Union européenne en matière de croissance durable, d’emploi, de compétitivité et de cohésion sociale ».

De manière évidente, aucune condition à l’origine du traité n’a disparu, l’Union européenne n’a pas disparu et nous utilisons toujours des euros.

Se trompant sur le sens juridique de la caducité, certains ont affirmé un peu vite la fin du TSCG devant l’incapacité de certains États signataires à respecter les règles fixées à l’article 3 – un déficit structurel autorisé de 0, 5 % pour l’objectif de moyen terme –, ainsi qu’à l’article 4 – une réduction d’un vingtième par an de l’écart entre la dette observée et la référence de 60 % du PIB.

Moins de deux ans après son entrée en vigueur, force était de constater que l’Italie, le Portugal ou la Grèce avaient abandonné le chemin imposé de la réduction de leur dette. En France, le PLF pour 2015 reposait sur un déficit structurel de 2, 2 %, soit le double du niveau fixé dans la loi de programmation budgétaire, loi d’application du traité. À l’époque, on n’envisageait pas un retour de la France dans le droit chemin avant 2019. Tel n’est malheureusement pas le cas.

En effet, avant même les annonces du 10 décembre 2018 et celles du 25 avril 2019, le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis rendu sur le projet de budget pour 2019, soulignait que « les ajustements structurels prévus pour 2018 – 0, 1 point – et 2019 – 0, 3 point –, qui seront soumis à l’appréciation de la Commission, ne sont pas conformes aux règles du “bras préventif” du Pacte de stabilité ».

Ce n’est pas parce que la France, sous François Hollande, comme sous Emmanuel Macron, ne réussit pas à s’astreindre à la rigueur budgétaire attendue que le TSCG devient inopérant pour autant. On peut simplement et malheureusement faire le constat de son inefficacité.

C’est dans le titre VI, « Dispositions générales et finales », que nous pourrions trouver une négligence ayant entraîné la non-réalisation d’une des conditions. Comme l’a rappelé M. Laurent, l’article 16 précise que, dans un délai de cinq ans maximum à compter de sa date d’entrée en vigueur, le présent traité doit être intégré dans le cadre juridique de l’Union européenne. La date butoir se trouvait donc fixée au 1er janvier 2018.

À plusieurs reprises, les différentes instances européennes ont rappelé cet impératif : résolutions du Parlement européen des 12 décembre 2013 et 24 juin 2015 ; document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire présenté par la Commission en mai 2017 ; discours sur l’état de l’Union de 2017 ; proposition de directive du Conseil du 6 décembre 2017 établissant des dispositions en vue du renforcement de la responsabilité budgétaire et de l’orientation budgétaire à moyen terme dans les États membres.

Cependant, la résolution adoptée le 23 juin dernier par l’Assemblée nationale révèle que l’inscription du TSCG dans le droit de l’Union est loin d’être simple. On y lit notamment, au point 15 : « La proposition de la Commission européenne n’est pas consensuelle et son adoption est, aux yeux de certains États membres, compromise par d’importants obstacles juridiques ; [l’Assemblée nationale] invite, par conséquent, la Commission européenne à envisager des options alternatives pour renforcer le Mécanisme européen de stabilité dans l’hypothèse, fort probable, où l’unanimité exigée ne serait pas atteinte. »

Ensuite, au point 16, l’Assemblée nationale « considère, dans cette perspective, que le renforcement du Mécanisme européen de stabilité pourrait se faire via une révision du traité intergouvernemental qui l’instaure et souhaite qu’une réflexion soit engagée pour doter ce mécanisme d’instruments et de pouvoirs préventifs de gestion des crises ».

La non-réalisation de son article 16 fait-elle tomber le TSCG ? C’est la lecture faite par M. Mélenchon, et que partage M. Laurent. Ce n’est pas la mienne. Il me semble que la non-réalisation de l’article 16 est surtout révélatrice des difficultés de la construction européenne, notamment sur le plan économique, dans un contexte de croissance économique atone.

Comme je parviens à la conclusion que le TSCG n’est pas caduc, la question du groupe CRCE, de mon point de vue, devient absurde. Cependant, je rappellerai simplement que, si de telles règles de gouvernance n’étaient pas érigées et si chaque pays de l’Union avait des politiques budgétaires irresponsables, nous serions bien vite rattrapés par un principe de réalité : la réalité des marchés.

C’est déjà le cas !

Les règles du TSCG sont là pour protéger la zone euro et non pas pour la livrer aux marchés, voire au FMI.

Les partis extrêmes, de droite comme de gauche

Ça, c’est nul !

… tels des adolescents en quête de sens, parlent beaucoup d’autonomie, de souplesse, de liberté.

Cela n’a pas l’air de vous toucher, vous…

À mon tour de vous poser une question : quelle serait la liberté d’un pays asphyxié par la dette ou soumis à l’hyperinflation ? Les exemples contemporains nous montrent qu’un mauvais TSCG vaut mieux qu’un défaut de paiement sur la dette.

Il faut conclure, ma chère collègue.

Mme Christine Lavarde. La Grèce n’a pas sombré ; le Venezuela ne peut pas en dire autant !

Vous aurez une mauvaise note !

Recalée à l’oral !

Et pas de rattrapage !

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je rends hommage à la leçon de droit qui vient de nous être délivrée par Mme Lavarde. N’étant pas juriste, je n’avais pas d’opinion très arrêtée sur la caducité ou la non-caducité du TSCG. Je me suis surtout dit que, derrière le problème de l’éventuelle caducité, il y avait une vraie question : quelle est notre attitude à l’égard de l’Europe, de l’intégration européenne, de l’union économique et financière ?

C’est de cette question que nous voulions parler, et je vous remercie d’ailleurs d’avoir demandé l’inscription à l’ordre du jour de ce débat, sur lequel nos positions divergent sans doute.

À l’approche des élections européennes, qui auront lieu dans moins de trois semaines, il est intéressant d’avoir ce débat, auquel le pays participera le moment venu, en exprimant son opinion par son vote.

Ce n’est pas la question !

Les conditions économiques de 2019 me paraissent très différentes de celles que nous connaissions en 2012. Il nous faut donc réfléchir aux éventuelles propositions de modifications du TSCG ou du dispositif général en fonction de cette nouvelle scène économique.

Pour ma part, je ne pense pas que le TSCG ait privé les États de leur autonomie budgétaire. Nous avions eu ce débat en 2012, au moment de la transposition du traité. Je vous le rappelle, le Conseil constitutionnel a considéré que celui-ci « n’a procédé à aucun transfert de compétences en matière de politique économique et budgétaire. » Voilà une décision qui est claire !

Le traité a-t-il ouvert la voie à l’austérité budgétaire ? Je ne le pense pas non plus. Selon moi, nos dépenses publiques, dont la maîtrise passe non par des coupes brutales, mais par le ralentissement de leur croissance en volume, évoluent conformément aux engagements que nous avions pris. On voit d’ailleurs que nous ne sommes pas dans une période d’austérité budgétaire.

Les résultats sont, en revanche, plutôt positifs. En effet, nous avons créé 600 000 emplois en deux ans, et les investissements productifs sont en forte hausse, comme le patronat l’a indiqué la semaine dernière. De plus, notre déficit est ramené sous la barre de ces fameux 3 %, même si nous ne faisons pas preuve de fétichisme à cet égard. Nous avons été au-dessus de ce pourcentage ; nous sommes aujourd’hui au-dessous. Il existe un « objectif à moyen terme », et c’est ce chemin qu’il faut suivre.

En revanche, l’ensemble du dispositif est devenu tellement compliqué que plus personne n’y comprend rien. Nous avons, en sus du TSCG, le pacte de stabilité, auquel s’ajoutent le six pack et le two pack… Absolument plus personne ne s’y retrouve ! Je pense donc que l’une des premières choses à faire est de réécrire l’ensemble de ces dispositions de façon claire. En effet, la démocratie ne se porte pas bien lorsque ni les parlementaires, ni les économistes, ni l’opinion publique ne comprennent ce que l’on fait.

De plus, la mise en œuvre de ces dispositions est sujette à erreur. Nous l’avons vu notamment à propos du calcul du solde structurel : elle a donné lieu à une longue discussion, qui n’est pas encore close.

L’économiste Jean Pisani-Ferry déplore que l’objectif d’un déficit structurel à zéro empêche les gouvernements de profiter des taux d’intérêt durablement bas, qui sont ceux d’aujourd’hui, pour financer les investissements économiquement rationnels et utiles aux générations futures. Aujourd’hui, c’est le moment d’acheter une maison, puisque les taux d’intérêt sont à 1 %. Il en va de même pour le Gouvernement, qui devrait donc aller dans cette voie.

Un certain nombre d’économistes allemands et français ont proposé de substituer aux règles actuelles une règle unique fondée sur le taux de croissance des dépenses publiques. Autrement dit, on oublierait le fétichisme des 3 %, auquel succéderait un taux de croissance du PIB, par rapport auquel les dépenses publiques devraient se cadrer. Ce sujet mérite, à mon sens, d’être débattu, ce qui nous conduirait à nous interroger sur une modification du TSCG.

Les mêmes économistes proposent que les États en déficit par rapport à l’objectif à moyen terme émettent, dans un certain nombre de cas, ce qu’on appelle des « obligations juniors », c’est-à-dire dont le degré d’appel est moins important que les autres éléments de l’actif.

Enfin, le vrai débat porte sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire. Nous avons proposé la mise en place d’une union budgétaire reposant non seulement sur la surveillance des politiques budgétaires nationales, mais aussi sur la solidarité.

Le ministre passe beaucoup de temps à essayer de convaincre ses partenaires. L’Allemagne semble avoir évolué de façon positive, acceptant le principe de la création d’un budget pour la zone euro, qui permettrait aux États membres de financer les investissements d’avenir et de mieux résister aux chocs macroéconomiques. Cependant, cette proposition n’est pas approuvée par tous les Européens. Elle se heurte à l’hostilité d’un certain nombre de pays, notamment scandinaves, qui sont favorables à la réduction des dépenses et des risques.

La campagne des élections européennes me paraît le moment propice pour mener ces débats et observer quelles réponses le pays apportera à ces questions.

La parole est à M. François Bonhomme.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il y a maintenant plus de sept ans, le 2 mars 2012, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union européenne a été signé. Par ce traité, vingt-cinq des vingt-huit États membres de l’Union européenne se sont engagés, et engagés librement, de manière souveraine, à respecter des règles de discipline budgétaire.

Il est tout particulièrement important de s’attarder sur l’essence même de ce traité, car je note avec regret que certains confondent encore, sans doute délibérément, austérité et discipline. Je reviendrai sur ces deux concepts un peu plus tard, car il convient, avant tout, de rappeler quels ont été les germes de ce traité et quelles en sont les ambitions.

Le TSCG entend astreindre les États de la zone euro qui en sont signataires à financer leurs dépenses par leurs recettes, afin de limiter le recours à l’emprunt. Ce traité est la contrepartie logique des interventions de la Banque centrale européenne, la BCE, qui ont permis d’éviter l’éclatement de la zone euro.

Dans le contexte de la crise économique que nous avons connue et que nous connaissons, les États membres ne sont pas parvenus à respecter les règles strictes prévues par le pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 en vue de la création de l’euro, le 1er janvier 1999. Ils se sont livrés à des excès d’endettement et de déficits préjudiciables à l’ensemble de la zone euro, outrepassant, somme toute, la limite des 3 % de déficit autorisé et ce, plusieurs années durant.

Aussi, en 2011, ce nouveau traité est venu proposer des règles communes de gouvernance économique et budgétaire, afin de veiller à ce que les pays soient contraints de s’astreindre à une certaine discipline budgétaire. Le TSCG prévoit également une coordination et une convergence des politiques économiques. Les États concernés sont tenus de communiquer leurs plans nationaux d’émissions de dette publique et de s’assurer que les grandes réformes économiques qu’ils entendent réaliser sont débattues au préalable et, au besoin, coordonnées.

Par conséquent, en son article 1er, le TSCG prévoit logiquement que les parties contractantes « conviennent, en tant qu’États membres de l’Union européenne, de renforcer le pilier économique de l’Union économique et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d’un pacte budgétaire, à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l’Union européenne en matière de croissance durable, d’emploi, de compétitivité et de cohésion sociale ».

En contrepartie d’une solidarité financière, le pacte budgétaire européen introduit une règle d’or, qui engage les États signataires à ce que la situation budgétaire de leurs administrations publiques soit « en équilibre ou en excédent ».

Ce rappel historique me semble nécessaire pour notre discussion. En effet, il est important de le rappeler, le TSCG est avant tout venu en réponse à la crise de la zone euro. Cela permet de garder à l’esprit que le volet « responsabilité » dont il est porteur revêt une importance primordiale.

Cette responsabilité est indispensable, car chacun sait que l’un des risques majeurs de la zone euro est de voir poindre des politiques budgétaires tout à fait insoutenables.

La discipline est indispensable au fonctionnement de l’Union européenne. A contrario, vouloir s’extraire du TSCG, c’est avant tout prendre le risque d’ouvrir la porte à des politiques budgétaires insoutenables et, à terme, à l’implosion des banques, à une nouvelle crise économique et à l’explosion de la zone euro. Voilà le véritable risque et l’enjeu qui nous occupe !

En outre, ces règles économiques ne tombent pas du ciel. Il ne s’agit pas d’un artefact créé de toutes pièces. Au-delà des notions de discipline et de sérieux économique, indépendamment du contexte dans lequel elles sont apparues, ces règles ont une raison d’être en elles-mêmes, à savoir l’interdépendance entre les États membres. Nous sommes liés les uns aux autres, que nous le voulions ou non ; et, en l’espèce, nous le voulons.

En effet, quand bien même les règles du TSCG seraient caduques, les marchés financiers viendraient nous rappeler, sans doute douloureusement, à cette réalité de l’interdépendance entre les États.

Enfin, présenter le TSCG comme un carcan ou un instrument de servitude obligeant les États à s’appliquer une austérité permanente et généralisée n’est pas conforme à la réalité de ce traité. En effet, d’aucuns ne pourront nier que le TSCG a eu pour résultat non de renforcer, mais d’assouplir, de facto, le pacte de stabilité. Bien qu’il ne l’ait pas modifié, le TSCG a introduit des règles qui sont plus souples et, surtout, qui sont définies en termes de solde structurel.

Permettez-moi, à ce titre, de souligner que les notions de TSCG et de politique budgétaire expansionniste ne sont pas incompatibles. Le TSCG oblige à l’équilibre ; il ne condamne pas à l’austérité.

Aussi, mes chers collègues, l’argument d’une certaine frange de la gauche – force est de lui reconnaître une certaine constance, fût-ce dans l’erreur –, qui consiste en l’équation « Europe égale austérité », ne prend pas avec le TSCG. À ceux qui nous opposent ce qu’ils considèrent comme le dogme de l’austérité, je rappelle que les dérives budgétaires nationales créent des crises, et qu’il nous incombe à tous de faire preuve d’intelligence budgétaire et de responsabilité.

C’est à cette responsabilité que nous rappelle le TSCG.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite tout d’abord remercier tous les orateurs qui sont intervenus dans ce débat de la qualité de leurs interventions : M. Leconte, du rappel historique des différents engagements pris par la France sur la scène européenne avec ses partenaires ; M. Yung, de son illustration de l’autonomie et de la souveraineté des politiques nationales en matière budgétaire ; Mme Lavarde, d’avoir développé un certain nombre d’arguments juridiques sur la question de la caducité.

Au début de cette intervention, permettez-moi peut-être d’exprimer ma réserve sur l’intitulé du débat.

Ce n’est pas ce que nous avions demandé !

Je vais y venir, madame la présidente ! Je voulais, disais-je, exprimer ma réserve sur l’intitulé du débat, car il sous-entend que la signature du traité de stabilité en 2012 aurait de facto privé les États signataires de leur autonomie, voire de leur souveraineté budgétaire.

J’exprime cette réserve, justement en écho, madame la présidente, aux propos de M. Laurent. Celui-ci a souligné tout à l’heure, dans une intervention dont je veux saluer la qualité, qu’un certain nombre de dispositions du traité n’ont pas été inscrites dans la loi organique, me laissant penser que lui-même répondait par la négative à la question de la souveraineté liée à la signature ou non du TSCG.

Nous estimons que les États parties au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ont choisi, en mars 2012, et en pleine indépendance, au-delà des avis exprimés alors par telle ou telle force politique de leurs pays respectifs, de signer ce traité, car il leur a semblé que cela répondait à leurs intérêts.

Il ne s’agissait en aucun cas de renoncer à notre souveraineté budgétaire – laquelle est pleinement exercée par le Parlement –, mais bien de coordonner nos décisions au sein de la zone euro. Au sein de celle-ci, la coordination des politiques budgétaires nous paraît essentielle. La politique budgétaire d’un pays a des conséquences sur tous les autres membres de l’union monétaire. Un pays qui a sa propre monnaie ne peut pas faire ce qu’il veut sur le plan budgétaire, car il est très vite rattrapé par l’évolution de sa monnaie, laquelle agit comme une corde de rappel très forte.

Nous avons connu cela à de nombreux moments, avec le franc au début des années 1980 et encore en 1992 et 1993. Désormais, l’union monétaire nous en protège, avec comme contrepartie la nécessité d’éviter des comportements désordonnés ou non coopératifs.

La convergence des taux d’intérêt au sein de la zone euro nous permet de nous endetter à bas coût. C’est évidemment un autre avantage souligné par beaucoup d’entre vous. Sous la réserve que nous savons, c’est-à-dire que si un pays abuse de cette possibilité, il peut provoquer une crise globale de la zone euro, laquelle peut se déclencher brutalement, en suscitant une instabilité financière dans toute la zone monétaire, comme ce fut le cas lors de la crise grecque. Les règles budgétaires communes représentent, de ce point de vue et selon nous, une protection pour tous les États.

Ce cadre commun dont nous nous sommes dotés est aussi utile sur le plan strictement national. En effet, peut-être l’aurions-nous fait indépendamment de notre engagement, mais force est de constater que ce traité nous a conduits à renforcer notre Haut Conseil des finances publiques, le HCFP, et notre programmation pluriannuelle des finances publiques.

Cela donne ainsi plus de crédibilité et de vision à moyen terme sur nos comptes publics. Cela participe pleinement du bon fonctionnement de notre démocratie, car le Parlement peut se prononcer en connaissance de cause sur la base d’informations solides et transparentes.

De plus, la logique du traité, qui consiste à maîtriser la dette publique, mais en tenant compte de la situation économique, est efficace. Nous devons faire plus d’efforts quand la croissance est bonne, mais aussi pouvoir relâcher la contrainte en cas de ralentissement marqué de la conjoncture économique. C’est précisément ce que vise le TSCG, qui repose sur des objectifs calculés en « structurel ».

La question qui se pose à travers votre débat demandé par le groupe CRCE, et que j’ai entendue dans certaines de vos interventions, est la suivante : quelle politique budgétaire devrait être menée pour la France si le TSCG n’existait pas, si l’on retenait les arguments de MM. Laurent et Wauquiez sur la caducité du TSCG ou si l’on considérait sa disparition ?

Au risque de décevoir les auteurs du débat, ma réponse est la suivante : la politique budgétaire resterait la même que celle que nous menons actuellement.

Donc, on ne change rien !

Tout va très bien, madame la marquise !

L’application du traité ne nous conduit aucunement à une politique budgétaire qui serait inadaptée ou contrainte.

Les mesures que le Gouvernement a prises récemment en sont l’exemple ou la démonstration. Nous conservons une large capacité d’action au niveau national pour tenir compte des circonstances propres à notre situation. Ainsi, la politique que nous conduisons montre que nous pouvons nous adapter, tout en visant notre objectif de réduction de la dette.

Notre stratégie budgétaire de tenue des comptes publics et de baisse de la dette a été définie d’abord parce qu’elle est, à nos yeux, bonne pour notre pays, et non pas eu égard au traité qui nous engage. Nous considérons – je sais que beaucoup ici partagent cette idée – qu’une dette trop élevée est néfaste pour nos concitoyens, et cela pour au moins trois raisons.

Tout d’abord, les dépenses afférant au service de la dette sont autant d’argent public qui pourrait servir au financement des services publics ou à des investissements favorables à la croissance de long terme.

Ensuite, une dette trop élevée peut conduire à une perte de souveraineté si la confiance des marchés n’est plus là. Grâce à notre sérieux budgétaire, nous avons la confiance des marchés. Si tel n’était plus le cas, nous devrions payer beaucoup plus cher notre dette. Cela signifierait moins de crédits budgétaires dévolus aux services publics pour nos concitoyens, car il nous faudrait lever des financements rendus nécessaires sur les marchés. Nous serions dans la main des investisseurs, ce que nous ne souhaitons pas.

Enfin, au risque d’énoncer une évidence, une dette trop élevée est un fardeau pour les générations futures. Nous ne voulons pas laisser à nos enfants la charge des dépenses que nous faisons aujourd’hui.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je suis, comme nombre d’entre vous, un élu local. J’ai été maire de ma commune pendant près de dix ans et, comme tous les élus locaux, je sais – et nous savons tous – que si nous ne maîtrisons pas nos comptes publics, nous nous privons de toute marge de manœuvre en cas de crise ou tout simplement en cas de besoin.

Je l’ai fait dans ma propre commune, en réduisant les dépenses de fonctionnement sans remettre en cause la qualité des services rendus – ceux-ci ont même été renforcés. Je l’ai fait aussi en réduisant de moitié la dette, tout en augmentant très fortement les investissements. Cette expérience n’est pas isolée, je le sais, et je crois que, traité ou non, nous sommes nombreux à former le vœu d’une situation identique pour les comptes nationaux.

En conclusion, pour revenir à notre débat national et européen d’aujourd’hui, le Gouvernement que je représente devant vous porte la conviction qu’une stratégie de réduction de l’endettement public est une stratégie de protection de l’autonomie budgétaire du pays. J’ai en tête des exemples récents, tel celui de l’Italie, dont la charge d’intérêt est si élevée que le poids de sa dette croît mécaniquement, en dépit d’excédents budgétaires primaires hors charge d’intérêt, et qui, sous la pression d’une montée des taux d’intérêt, a dû amender substantiellement sa stratégie budgétaire.

Par ailleurs, nous considérons que la stratégie de réduction du déficit et de la dette choisie par le Gouvernement nous permet d’endiguer la hausse constante de la dette grâce aux efforts budgétaires que nous déployons quotidiennement. Notre cap reste celui d’une réduction de l’endettement et du déficit d’ici à la fin du quinquennat. Cet objectif est partagé par nombre d’entre vous – je l’ai entendu dans les interventions de M. Yung, de Mme Mélot, de M. Bonhomme et de M. Gabouty qui nous ont appelés à cette vigilance.

Cette réduction de la dette et du déficit passe par un effort sur la dépense publique en ciblant les endroits où des économies sont possibles, notamment grâce aux nouveaux outils digitaux, mais pas seulement.

Ces efforts ne doivent pas se faire au détriment des investissements publics qui sont essentiels à la croissance de long terme et donc à la soutenabilité des finances publiques – c’est là le rôle du grand plan d’investissement. Ils ne doivent pas se faire non plus au détriment de la qualité des services publics. Tel est le sens des engagements pris par le Président de la République pendant sa campagne de 2017, comme il y a encore quelques jours, lorsqu’il a tiré les conclusions du grand débat.

Il nous faut appliquer un nouveau modèle budgétaire : moins de dépenses publiques et de dette, moins de prélèvements obligatoires, mais plus de soutien à l’investissement et à l’innovation. Notre objectif reste de réduire le poids des dépenses publiques de près de 3 points en équivalent PIB sur le quinquennat et de réduire de plus de 1 point celui des prélèvements obligatoires.

Au-delà des efforts de consolidation budgétaire, une stratégie de renforcement des finances publiques doit aussi s’appuyer sur des leviers de renforcement de la croissance et de l’efficacité de l’action publique.

La baisse des dépenses publiques doit donc aller de pair avec des réformes structurelles. Il faut attaquer les problèmes sociaux à la racine, plutôt que de traiter systématiquement leurs symptômes. C’est tout le sens du travail que le Gouvernement mène actuellement, en proposant des réformes dans différents domaines, l’éducation et la formation, l’emploi, l’action et la fonction publique. J’aurai l’honneur de vous présenter dans quelques semaines un texte sur ce sujet.

Vous le voyez, et c’est peut-être là le point de divergence majeur avec le groupe CRCE, notre trajectoire de finances publiques est d’abord dictée par les impératifs propres à notre économie.

De ce point de vue, je le répète, le traité de 2012 ne nous empêche nullement de conduire la politique budgétaire qui nous semble la plus adaptée pour la France. Au contraire, il nous a permis de renforcer notre cadre budgétaire pour plus de transparence et, finalement, de donner plus de crédibilité à nos comptes publics. Il nous permet aussi, et peut-être surtout, de mieux coordonner les politiques budgétaires de la zone euro, ce qui est absolument nécessaire au bon fonctionnement d’une union monétaire.

Nous en avons terminé avec le débat sur le thème « La caducité du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union européenne rendra-t-elle une autonomie budgétaire aux États membres ? »

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.