Accueillant M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, M. Serge Vinçon, président, a tout d'abord souligné que la commission des affaires étrangères et de la défense et, singulièrement, ses rapporteurs pour avis budgétaires s'étaient pleinement impliqués dans la nouvelle procédure, dans le souci d'utiliser au mieux les possibilités d'action offertes par la LOLF et d'aboutir à une allocation plus efficace des deniers publics.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Jean Arthuis a estimé que l'opinion avait désormais pris la mesure de la situation des finances publiques, notamment, après la publication du rapport Pébereau sur la dette publique. Il a souligné que, dans ce contexte, la LOLF était un « instrument de lucidité », permettant de mieux mesurer l'impact des décisions prises.

Dressant un bilan de la première discussion d'un projet de loi de finances en application de la LOLF, il a tout d'abord souligné que tous les sénateurs s'étaient impliqués dans ce processus, en dépit du temps limité de préparation qui leur avait été accordé pour cet exercice. Une concertation, en amont de la discussion du projet de loi de finances, a pu avoir lieu sur les procédures, au sein de la commission des finances et des autres commissions permanentes. Le délai constitutionnel d'examen du texte a été respecté, malgré la perturbation provoquée par la discussion, dans cet intervalle, du projet de loi « engagement national pour le logement ». L'organisation de débats thématiques a été poursuivie et M. Jean Arthuis a estimé qu'il serait certainement opportun d'envisager un tel débat sur les dotations des collectivités territoriales, l'examen en séance publique des crédits de cette mission ayant donné lieu à un débat excessivement chargé.

s'est interrogé sur l'intérêt réel d'une longue discussion générale en matière budgétaire pour chaque mission. Le temps qui lui est consacré pourrait être mieux utilisé pour débattre des amendements. Dans le même sens, des rapports spéciaux plus courts permettent d'aller, plus rapidement, à l'essentiel. Il a ainsi indiqué qu'en 2006 l'objectif de la commission des finances était d'en réduire le volume de 20 %.

a ensuite considéré que les avancées réalisées lors de cette première mise en oeuvre devraient être consolidées et prolongées. Il a rappelé la réalité du pouvoir d'arbitrage parlementaire, 44 amendements ayant été adoptés sur les crédits des missions figurant dans le projet de loi de finances pour 2006, contre 12 sur le projet de loi de finances pour 2005. Cette comparaison doit toutefois être relativisée à la lumière du nombre d'amendements finalement retenus, à l'issue de la seconde délibération puis de la commission mixte paritaire. Ainsi, sur 14 amendements d'initiative sénatoriale adoptés par le Sénat, sur les crédits des missions du budget général ayant porté sur une somme de 700 millions d'euros, 12 avaient été confirmés, à l'issue de la seconde délibération, pour un montant de 400 millions d'euros. L'effet des amendements sénatoriaux s'était ainsi finalement limité à 30 millions d'euros, conséquence des 8 amendements effectivement retenus par la commission mixte paritaire. Evoquant la « maquette » budgétaire, M. Jean Arthuis a indiqué que le seul nouveau programme créé (audiovisuel extérieur) l'avait été à la suite d'une initiative gouvernementale. Pour ce qui concerne le plafond des emplois, seuls 112 emplois avaient été supprimés par le Sénat. Il a précisé les deux propositions qui avaient été formulées par la commission des affaires étrangères et de la défense. L'une, concernant les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », consistait à transférer des crédits de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger vers le programme « Français à l'étranger et étrangers en France » ; l'autre, qui avait pour objectif une plus grande sincérité budgétaire pour la dotation des opérations de maintien de la paix, n'avait pas reçu, de la part du Gouvernement, de réponse satisfaisante. Sur ce dernier point, M. Jean Arthuis a considéré que la sous-dotation des opérations de maintien de la paix en loi de finances initiale demeurait une anomalie qu'il faudrait résolument combattre.

Le président de la commission des finances a ensuite formulé des propositions d'amélioration des procédures d'organisation du débat budgétaire. Ainsi l'inclusion des crédits des programmes dans l'état B du projet de loi de finances permettrait de faciliter l'exercice du droit d'amendement par les sénateurs. De même conviendrait-il de fixer une date d'examen des crédits des missions, en commission des finances et, probablement, en commissions pour avis, qui soit postérieure à l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale. Par ailleurs, le délai entre la fin de la première lecture et la réunion de la commission mixte paritaire devrait être accru et porté à un minimum de 3 jours. Il a enfin souhaité que le domaine respectif des différentes lois (ordinaires, budgétaires...) soit mieux délimité, afin d'éviter que les ministres ne soient tentés de compenser la norme du « zéro volume » par l'inscription de dispositions fiscales dans des lois simples.

a ensuite proposé de rationaliser le calendrier d'examen de la loi de règlement et du débat d'orientation budgétaire. Une semaine devrait être consacrée, au printemps, à l'examen du projet de loi de règlement afin que le débat d'orientation budgétaire permette ensuite de tirer, pour l'année à venir, les enseignements de la loi de règlement. Il a rappelé que trois ministres gestionnaires avaient été entendus, en 2005, sur l'exécution des crédits 2004 de leur ministère. En 2006, une dizaine de ministres gestionnaires, dont le ministre des affaires étrangères et le ministre délégué à la coopération et à la francophonie, seraient au total conviés, pour cet exercice, dans un format plus souple et plus interactif. Deux dispositifs sont prévus. Tout d'abord, du mardi 20 au jeudi 22 juin, des réunions en commissions, élargies à l'ensemble des sénateurs, au public et à la presse, permettront, sans déclaration préalable du ministre, ni discussion générale, que le rapporteur général, le rapporteur spécial concerné et les rapporteurs pour avis interrogent les ministres sur l'exécution de leurs budgets. Puis, la semaine suivante, les mardi 27 et mercredi 28 juin, quatre autres ministres, dont celui de la défense, seront, quant à eux, invités à s'exprimer en séance publique selon le format retenu en 2005.

a enfin considéré que le travail budgétaire ne se résumait pas à l'intensité de la session d'automne, mais devait également s'exercer au printemps, avec le suivi de l'exécution des crédits, les annonces faites dans le projet de loi de finances initiale demandant à être vérifiées. Les commissions pour avis seraient associées à la commission des finances pour préparer ensemble cet exercice.

En conclusion, M. Jean Arthuis a estimé que le Parlement avait une part de responsabilité dans le bon fonctionnement de l'Etat. Il a rappelé que la LOLF ne constituait pas en elle-même une politique, mais bien un instrument. Il a souhaité une approche nouvelle de la discussion budgétaire, considérant qu'il revenait au Sénat d'exprimer sa spécificité par sa résolution à réformer l'Etat, ce qui supposait aussi une réforme du travail parlementaire.

Un débat s'est instauré au sein de la commission à la suite de l'exposé du président de la commission des finances.

Le président Serge Vinçon a souligné l'intérêt que présenterait, pour le contrôle budgétaire, un travail plus étroit entre les rapporteurs pour avis et les rapporteurs spéciaux. Il a approuvé le souhait exprimé par le président Jean Arthuis que l'examen de la loi de finances soit strictement dévolu à l'analyse budgétaire, et a rappelé que, dans cette perspective, il avait proposé à la conférence des présidents que plusieurs débats publics soient organisés durant l'année parlementaire sur la politique étrangère et de défense, parallèlement à une procédure de discussion simplifiée des conventions internationales.

a souligné l'opportunité que l'un des débats thématiques souhaités par la commission des finances porte sur l'important problème de la dette, avec la participation du ministre de l'économie et des finances.

a relevé qu'une prise de conscience s'effectuait dans l'opinion sur les conséquences négatives du poids de la dette publique, notamment à la suite de la publication du rapport de M. Michel Pébereau. Dans cette perspective, il a rappelé la nécessité d'obtenir du Gouvernement une présentation du patrimoine de l'Etat au premier janvier 2006. Seule cette opération comptable, sous la forme d'un « bilan d'ouverture », permettra une évaluation précise, réaliste et sincère des engagements financiers de l'Etat et donc de la dette, permettant de déterminer la politique adéquate pour la résorber. Il a estimé que la connaissance de l'état précis de la dette permettrait de fonder une politique réaliste pour la réduire.

s'est interrogé sur les modalités retenues pour évaluer le patrimoine de l'Etat.

a souligné l'importance de la tâche restant à accomplir dans ce domaine par les différents ministères, notamment celui des affaires étrangères, sous le contrôle de la Cour des comptes, pour obtenir cette évaluation.

a déploré le contraste entre la densité du travail d'analyse budgétaire accompli par le Parlement, et le caractère minime des ajustements financiers auxquels ce travail aboutissait. Il a estimé qu'il incombait au Parlement de participer à la réduction de la dette en indiquant celles des missions de l'Etat qui devaient être réduites ou supprimées. Dans cette perspective, il a émis le souhait que tous les parlementaires, et non plus les seuls membres de la commission des finances, puissent avoir le pouvoir d'effectuer des contrôles sur pièces et sur place.

a évoqué le succès déjà obtenu par les sénateurs lors de l'examen du budget 2006, avec la suppression du coûteux portail électronique « idéesdefrance », au sein du budget du ministère des affaires étrangères (mission « Action extérieure de l'Etat »). Il a souligné l'importance des travaux de contrôle menés par la commission des finances, qui, seuls, permettent d'avoir une vision précise et réaliste, sur le terrain, du fonctionnement de l'administration, et s'est dit favorable à ce que les rapporteurs spéciaux de la commission des finances puissent être accompagnés, lors de ces contrôles, par les rapporteurs pour avis qui le souhaiteraient.

a exprimé ses réserves sur la réduction du temps dévolu à la discussion générale des crédits des missions figurant dans le projet de loi de finances, proposée par le président Jean Arthuis. Il a relevé, par ailleurs, la faible influence budgétaire du Parlement, qui n'avait pu finalement porter que sur 30 millions d'euros. Evoquant ensuite les récents propos du premier président de la Cour des comptes sur la difficulté de l'exercice de certification des comptes de l'Etat, il a estimé qu'une volonté politique forte était nécessaire pour faire évoluer réellement l'équilibre budgétaire.

a rappelé que la principale nouveauté de la LOLF résidait dans les larges possibilités d'amendement budgétaire qu'elle permet, et qu'il importait d'allouer prioritairement un temps suffisant, au sein de chaque mission, à la discussion de ces amendements. En matière d'équilibre des comptes publics, il s'est dit convaincu que les Français aspiraient à un changement, auquel le Sénat devait apporter sa contribution spécifique par l'absence de complaisance à l'égard du Gouvernement, quel qu'il soit. Cette vigilance passait, également, par un accord, sur ce point, entre les différentes commissions permanentes du Sénat.

s'est interrogée sur la possibilité d'établir, au moins en partie, des questionnaires budgétaires communs aux rapporteurs spéciaux et aux rapporteurs pour avis. Elle a déploré qu'au sein du budget du ministère des affaires étrangères (mission « Action extérieure de l'Etat »), la DGCID (direction générale de la coopération internationale et du développement) ait perdu 10 % de ses crédits d'action culturelle dans le budget 2006, et a exprimé ses craintes d'une éventuelle sous-estimation systématique, par le Gouvernement, des besoins prioritaires de ce secteur, comme ceux qui concernent l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger), pour pouvoir obtenir une réaffirmation, lors du débat parlementaire, à l'initiative des élus eux-mêmes.

s'est dit favorable à un rapprochement des travaux des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, notamment en matière de questionnaires budgétaires. Il a indiqué, par ailleurs, que, dans le cadre des programmes d'action culturelle extérieure, la commission des finances avait demandé, en 2006, une enquête de la Cour des comptes sur l'Association française d'action artistique (AFAA), en application de l'article 58-2° de la LOLF.

a remercié le président Arthuis de ses propositions pour rationaliser la discussion budgétaire, qui auront pour effet de mieux mobiliser les parlementaires, co-responsables de la dépense publique. Il a salué le principe d'un rapprochement des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, et reconnu que la discussion générale des missions du projet de loi de finances pouvait être légitimement écourtée. Il s'est dit favorable à une amélioration du contrôle parlementaire, mais s'est interrogé sur la possibilité, pour les élus, d'y consacrer le temps requis.

a déploré, à titre personnel, qu'aucune véritable réflexion collective n'ait été menée sur les missions essentielles du Parlement. Un travail devait être conduit afin d'identifier clairement les objectifs essentiels et de s'organiser en conséquence pour les atteindre. La LOLF permettait de fournir les moyens nécessaires à cet exercice. Il a estimé, par exemple, qu'il serait difficile, financièrement, de réaliser tous les programmes d'équipements recensés dans la loi de programmation militaire et qu'il faudrait bien en prendre acte à un moment ou à un autre.

a exprimé sa réserve sur la multiplicité des projets de loi soumis au Parlement, et qui répondaient souvent à des motivations de circonstance ou d'opportunité. Elle a cependant estimé que la discussion budgétaire devait continuer à permettre d'évoquer les principes directeurs et les finalités de la politique gouvernementale. S'il y a, en effet, co-responsabilité Gouvernement-Parlement sur le budget, il incombe tout de même au Parlement d'assumer la responsabilité première du budget qu'il vote. Elle a déploré que la LOLF aboutisse à réduire des dépenses consacrées à des actions pourtant essentielles. Elle a enfin émis des réserves sur le fait que, préalablement au débat sur la loi de règlement, les auditions de certains ministres aient lieu en commission élargie, et non en séance publique.

a reconnu que certaines lois répondaient plus à un objectif de communication qu'à une ambition normative. Il a fait observer qu'un discours synthétique sur un amendement budgétaire ne nuisait pas forcément à l'argumentation, l'important étant d'aller, au plus vite, à l'essentiel. Loin de supprimer ou d'augmenter des dépenses, la LOLF a pour objectif de responsabiliser les gestionnaires et constitue, à cette fin, un instrument pertinent. L'audition de certains ministres en commission élargie, c'est-à-dire ouverte à tous les sénateurs, ainsi qu'à la presse et au public, n'a qu'un objectif d'information, permettant d'ailleurs une meilleure spontanéité dans les échanges qu'en séance publique. Au demeurant, le projet de loi de règlement lui-même, bien évidemment, restera débattu en séance publique.

a souhaité obtenir rapidement le calendrier des futures auditions en commission élargie. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur les critères pertinents à utiliser pour évaluer l'efficacité de la dépense en matière de politique étrangère ou de défense. Il s'est déclaré très favorable à des contrôles menés en commun entre rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis, relevant cependant qu'en matière d'équipements militaires, les grands choix d'investissements étaient bien souvent décidés à l'avance et que le Parlement était placé devant le fait accompli.

Le président Jean Arthuis a insisté sur l'importance nouvelle, issue de la LOLF, du débat sur la loi de règlement, importance comparable à celle de la loi de finances initiale. Il a estimé que les indicateurs de performance contenus dans les différentes missions mises en place par la LOLF étaient d'inégale pertinence, et que certains d'entre eux devraient gagner en précision. Il a rappelé que la loi de finances initiale était largement « virtuelle » et que, seul, l'examen de son exécution permettait donc d'en avoir une vision réaliste. Il a considéré que l'autorité du Parlement sortirait renforcée d'un examen plus attentif de l'exécution des lois de finances, ce qui justifiait la volonté de la commission des finances de donner plus de place à l'examen du projet de loi de règlement et d'y associer, que ce soit lors des débats en séance publique ou lors des auditions préalables des ministres, l'ensemble des commissions permanentes concernées.

a exprimé son accord sur les nouvelles modalités de travail proposées et a souhaité que soit constitués des « binômes » entre rapporteurs pour avis et rapporteurs spéciaux. Il s'est par ailleurs interrogé sur les modalités d'examen de l'exécution du budget 2005, dont la présentation relevait du cadre antérieur à celui, par mission, prévu par la LOLF.

a rappelé que, pour certains ministères, le budget 2005 contenait des préfigurations de ces missions, même si, pour l'essentiel, pour cette année transitoire, il conviendrait de s'accommoder des deux présentations.

s'est interrogée sur la nature des documents préparatoires qui permettraient à la commission des affaires étrangères d'effectuer un examen approfondi de la loi de règlement 2005.

a précisé que cet examen se fonderait, d'une part, sur le projet de loi de règlement lui-même et, d'autre part, sur le rapport de la Cour des comptes qui venait d'être déposé.

s'est interrogé sur la cohérence financière entre lois de finances annuelles, lois de programmation et contrats d'objectifs et de moyens.

a reconnu que ces différents textes engageaient l'Etat, sans que les gouvernements aient une claire vision des contraintes financières qu'ils impliquent. Il a donc souhaité que les lois de programmation soient systématiquement accompagnées d'éléments précis permettant une projection annuelle, en lois de finances, des enjeux budgétaires induits pour les exercices concernés.