En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a souhaité en 2011, sous la présidence de Jean Arthuis, que la Cour des comptes puisse dresser un bilan de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). L'enquête réalisée par les magistrats de la Première chambre m'a été transmise par le Premier président, Didier Migaud, le 10 octobre.

L'initiative de cette mission revient à notre ancien collègue Bernard Angels, qui était rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » jusqu'en septembre dernier. Depuis, les attributions de Bernard Angels ont été reprises par Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier.

Nous recevons, pour la Cour des comptes, Christian Babusiaux, président de la Première chambre, Jean-Christophe Chouvet, conseiller-maître, et Isabelle Veillet, rapporteure.

La direction générale des finances publiques est représentée par Philippe Parini, son directeur général, et le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, par Sébastien Proto, directeur de cabinet de Mme Pécresse. Nous accueillons également Dominique Lamiot, secrétaire général des ministères économique et financier, de même que Jean-Philippe de Saint-Martin, au nom du directeur général de la modernisation de l'État.

Permettez-moi de revenir sur les motifs qui ont conduit la commission des finances à confier à la Cour des comptes la réalisation d'une enquête sur la fusion de la DGI et de la DGCP.

La réunion de ces deux directions au sein de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFiP) constitue une réforme emblématique de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Annoncée dès octobre 2007 par le ministre du budget, cette réforme a été actée par le décret du 3 avril 2008.

La constitution de la DGFiP a représenté un défi majeur en termes de gestion des ressources humaines. Epine dorsale de l'administration française, la nouvelle direction compte aujourd'hui près de 119 000 agents, issus de cultures et de métiers différents. À sa création, celle-ci avait en effet dû accueillir près de 75 000 agents issus de la DGI et 54 000 agents appartenant à la DGCP. Il a fallu mener la réforme sur l'ensemble du territoire et fusionner les réseaux des deux anciennes directions.

La création de la DGFiP poursuivait deux objectifs. Tout d'abord, une amélioration de la qualité du service rendu aux usagers. Si la fusion avait pour fil conducteur la création d'un guichet fiscal unique pour les particuliers, elle devait aussi profiter aux collectivités territoriales qui se voyaient proposer un interlocuteur unifié pour toutes les questions de fiscalité et de gestion publique. Ensuite, conformément à la logique de la RGPP, il s'agissait de dégager des gains de productivité, gages de moindres coûts de fonctionnement pour l'État.

Trois ans après la création de la DGFiP, un premier bilan de cette ambitieuse réforme s'imposait. La commission des finances a donc invité la Cour des comptes à évaluer l'amélioration du service rendu aux usagers et l'accompagnement des agents des anciennes DGI et DGCP au cours du processus de fusion. Elle lui a également demandé de considérer l'adaptation des procédures et des méthodes du recouvrement et du contrôle de l'impôt au sein de la nouvelle direction.

La commande de la commission des finances portait aussi sur les coûts complets de la réforme et le suivi de ces coûts par l'administration. En outre, au-delà du bilan de cette fusion, l'enquête de la Cour des comptes nous aidera à en tirer les leçons pour les futures réorganisations administratives et sur la conduite de la modernisation de l'État.

La création de la DGFiP constitue-t-elle un modèle valide ? La réforme a-t-elle permis de dégager des économies ? A-t-elle été efficacement pilotée par l'administration ? Comment les gains de productivité ont-ils été mesurés et exploités ? Quel est l'avenir de la DGFiP, quelles seront ses nouvelles priorités et de quelle manière les bénéfices de la réforme vont-ils être confirmés ?

Puisque la fusion des organigrammes, des corps et des structures a été réalisée, il est temps d'entrer dans une démarche plus prospective. Je m'interroge donc sur les orientations envisagées pour la nouvelle administration, volontiers présentée comme l'aboutissement le plus complet de la RGPP. Mes interrogations sont également grandes en ce qui concerne les instruments de pilotage qui seront choisis pour la mise en oeuvre de ces orientations.

Je remercie les magistrats de la Cour pour leur travail et les autres intervenants présents aujourd'hui d'avoir bien voulu venir éclairer la Représentation nationale sur ce sujet.

Votre demande était toute naturelle, puisque l'administration objet de cette réforme est une colonne vertébrale de la gestion de l'État et des collectivités locales, un élément majeur de la présence territoriale des services publics, un acteur important de la vie économique du pays. Si ce bilan paraît prématuré à certains, il vient néanmoins à son heure, car nous sommes à une période charnière. La fusion a été réalisée, il faut s'interroger sur ce qui doit être fait à partir d'aujourd'hui.

Un bilan de cette fusion appelle des réponses à quatre questions : les objectifs ont-ils été atteints ; quelles en sont les incidences budgétaires ; quelle est la portée réelle de la fusion sur la manière dont les missions confiées à la DGFiP sont dorénavant exercées ; quelles sont les perspectives ouvertes par cette réforme et quels sont les principaux problèmes encore à traiter ?

La réalisation, tout d'abord, a été bien ordonnée. De multiples actions devaient être menées de manière interdépendante : mettre en place une nouvelle structure administrative, à l'échelon central comme à l'échelon territorial, instaurer de nouvelles procédures, des langages communs, réaliser la fusion des corps de fonctionnaires, gérer le nouvel ensemble. Les calendriers ont été tenus. Les opérations nécessaires (juridiques, statutaires, d'organisation, d'immobilier) ont été menées à bien et selon un schéma rationnel. Il faut souligner les efforts consentis, l'efficacité du pilotage et la qualité de l'exécution.

L'acceptation de la réforme par les agents était une condition majeure du succès. Les cadres, et notamment les cadres supérieurs, ont été motivés en tant qu'acteurs du changement. En revanche, parmi les autres agents, la fusion pouvait susciter des craintes. Crainte, d'abord, de perdre leurs repères, car les identités professionnelles étaient fortes, au sein de chacune des entités. Surtout, la fusion, lancée après plusieurs années de réduction des effectifs, pouvait être ressentie comme le moyen de poursuivre, voire d'accentuer cette tendance, en y fournissant une justification. Elle pouvait être appréhendée comme le point de départ d'une vague de changements susceptibles de toucher personnellement les agents.

Ces craintes ont été anticipées. Un dialogue a été engagé à la fois à l'échelon central et à l'échelon déconcentré. Les garanties données aux agents ont circonscrit les effets immédiats de la fusion : absence de mobilité géographique forcée au-delà des limites d'une commune, respect du métier, maintien dans la spécialité professionnelle. En outre, des avantages ont été consentis en termes de rémunération et de statut. Les organisations syndicales, tout en dénonçant un fait accompli, se sont concentrées sur la négociation des modalités et des compensations. Malgré des réticences propres à certaines catégories d'agents et des conflits localisés, il n'y a pas eu de mouvement social de grande ampleur. Les agents ont pu considérer qu'à terme, dans un contexte de changements que chacun savait inéluctables, la constitution d'une plus grande entité, occupant une place essentielle dans l'État, allait dans leur propre intérêt et pouvait renforcer leur poids collectif.

En même temps, le souci de mener à bien la fusion a eu des contreparties, qui en ont limité la portée immédiate et ont ralenti le calendrier des changements. L'appropriation complète de la fusion par les agents prendra du temps, et sera parachevée à travers la relève des générations et grâce à l'unification de l'appareil de formation, déjà bien engagée. Le maintien de la cohésion du nouvel ensemble nécessite un suivi attentif et serait facilité par la mise en place d'une charte du dialogue social.

Les coûts, ensuite. La fusion a eu des coûts budgétaires directs. Il est malaisé d'identifier tous les coûts afférents à la fusion faute de véritable comptabilité analytique, ainsi que la Cour l'a regretté de longue date. Ces coûts ont comporté deux volets principaux. En matière immobilière, l'installation des nouvelles directions locales et surtout des services des impôts des particuliers (SIP) a entraîné des travaux évalués à 213 millions d'euros. Ce montant n'est certes pas négligeable, mais une partie de ces travaux aurait été réalisée en l'absence de fusion, et les dépenses ont été pour une part couvertes par des produits de cession et des économies de loyers. Ces dépenses seront amorties à un horizon de plusieurs années. Nous ne critiquons donc pas un coût immobilier excessif de la fusion.

L'impact sur les rémunérations doit en revanche retenir davantage l'attention. La majeure partie des coûts est imputable aux avantages statutaires et indemnitaires accordés aux agents, qui ont été généreux : alignement sur la situation la plus favorable prévalant dans les deux directions fusionnées, reclassements, généralisation et pérennisation des primes et indemnités, dans de très nombreux cas sans justification fonctionnelle, c'est-à-dire sans que le travail des agents ait été modifié. Le coût cumulé des mesures directement liées à la fusion est évalué à 590 millions d'euros sur la période 2007-2012 - 890 millions d'euros avec les mesures catégorielles non directement liées à la fusion dont les agents ont bénéficié. Constituant des acquis, elles entraîneront des coûts récurrents de l'ordre de 209 millions d'euros par an, et se répercuteront pour partie dans le calcul des pensions de ces agents.

La norme fixée pour la RGPP, un retour aux agents de 50 % des gains tirés des réductions d'effectifs, a été dépassée sur les années 2009-2011, mais elle serait quasiment respectée sur la période 2008-2012. Ce taux général de 50 % nous paraît excessif dans la mesure où il ne nous parait pas compatible avec l'indispensable maîtrise de la masse salariale. Le gain moyen par agent a d'ailleurs été majoré du fait que les réductions d'effectifs ont été plus fortes à la DGFiP qu'en moyenne, puisqu'il y a eu non-remplacement de deux fonctionnaires partant à la retraite sur trois.

En regard de ces coûts avérés, le montant des économies permises par la fusion est plus difficile à évaluer. Encore à venir, donc incertains, les gains dépendent surtout de la réduction des effectifs. Or, le rythme de réduction d'emplois, certes plutôt élevé, est resté depuis la fusion exactement sur la même pente que depuis 2006, c'est-à-dire dès avant la fusion. Il est donc impossible de dire si les suppressions de postes survenues depuis la fusion en sont un effet.

Logiquement, c'est dans les fonctions transverses - gestion des ressources humaines, fonctions informatiques et immobilières - que la fusion devrait permettre d'économiser des postes de travail. La DGFiP estime que ces gains devraient se concrétiser assez rapidement. Dans ces métiers spécifiques, les évolutions dépendront notamment de l'adaptation des systèmes d'information.

Pour l'avenir, la visibilité reste limitée. Le fait qu'il soit impossible de disposer d'un calendrier, même approximatif, de l'évolution et de la répartition des effectifs marque la difficulté à mesurer les besoins par tâches et à anticiper leur évolution. La Cour n'est pas en mesure de savoir si la DGFiP n'évalue pas ses propres marges de manoeuvre, ou si elle préfère ne pas en faire état, tant en interne que vis-à-vis de l'extérieur...

L'impact sur l'exercice des missions, enfin, reste limité. Les méthodes retenues pour gagner l'adhésion des agents, voire rassurer certains partenaires, dont les collectivités locales, ont conduit à figer certaines situations, y compris sur le plan de l'implantation géographique. En termes fonctionnels, au-delà de la constitution d'une administration centrale unifiée et des nouvelles directions départementales, les modifications ont été centrées sur l'offre de guichets fiscaux uniques aux particuliers et la création de services de la fiscalité directe locale dans les directions départementales. En application de la règle du respect des métiers préexistants, l'établissement des nouvelles structures a souvent consisté en la juxtaposition d'agents continuant à exercer leurs tâches antérieures.

Des synergies ont commencé à se manifester ; la formation des pôles de recouvrement spécialisé - en partie engagée avant la fusion - a permis des rapprochements entre les activités de recouvrement et de contrôle fiscal ; la création des services de la fiscalité directe locale a eu également des premiers effets positifs ; l'action économique des services de la DGFiP a été renforcée, comme on l'a constaté dans la gestion du plan de relance.

Reste que des pans entiers des secteurs d'activité de la DGFiP n'ont pas été touchés : par exemple les relations avec les entreprises, le contrôle fiscal, le pôle foncier et domanial. De plus, les services aux collectivités territoriales n'ont pas été sensiblement accrus. Les évolutions de l'exercice des fonctions sont venues beaucoup plus des politiques déjà engagées avant la fusion (Chorus ; opérateur national de paye). Cependant, la DGFiP, en dépit de la fusion qu'elle avait à gérer, a su faire face à ces évolutions externes.

Des tâches de grande ampleur restent à mener. La fusion a consisté à créer un nouvel outil, non à en définir les conditions d'emploi à terme. Le parti a été pris de ne mener qu'une réforme à la fois, ce qui est sans doute sage. Cette méthode a permis d'atteindre l'objectif poursuivi, ce qui n'était pas gagné d'avance. Néanmoins, elle a limité la portée de la fusion et la DGFiP doit se doter d'une véritable capacité de réflexion stratégique. Certes, elle a élaboré un document d'orientation stratégique dont la période de référence se termine en 2012 et elle a lancé une démarche de réingénierie des processus bien utile mais à finalité technique et de portée limitée. Elle doit dorénavant accorder le plus haut degré de priorité à une indispensable démarche prospective intégrant les secteurs laissés en dehors de la fusion stricto sensu, et qui permette de repenser l'exercice des métiers, d'améliorer les relations avec les usagers, de fédérer et d'articuler un ensemble très vaste et composite, en le dotant d''une gouvernance adaptée à sa taille, et d'objectifs précis assortis de réels indicateurs de performance.

Pour conclure, le message de la Cour est simple : des chantiers majeurs ont été accomplis, mais des chantiers majeurs restent à ouvrir qui devront mobiliser encore cette direction essentielle pour le fonctionnement de l'État pendant des années. Le moment est venu aujourd'hui d'engager cette nouvelle étape.

Merci pour cette conclusion bien balancée.

Cette réforme avait deux objectifs : améliorer le service et réduire les coûts. En ce qui concerne la qualité de service, il y a encore des problèmes et quelques inégalités pour les particuliers. En revanche, la fusion n'a rien changé pour les entreprises. Enfin, les associations d'élus se plaignent que les collectivités locales ne soient pas forcément bien traitées.

Quant aux coûts, il y a 3 % d'effectifs en moins tandis que la masse salariale a augmenté de 1 %. Des compensations ont donc été accordées pour ne pas revivre la réforme avortée de 1999, que j'ai suivie de très près. En ce sens, elle a été utile, car elle a permis d'éviter les écueils que nous avions alors rencontrés. La Cour des comptes n'a pas été en mesure d'établir le coût de l'harmonisation des règles de vie. Mais peut-être que les représentants du ministère du budget seront en mesurer de nous apporter des éléments sur ce point.

La nouvelle DGFiP ne dispose actuellement pas d'instruments prospectifs. Alors que les deux ex-directions étaient dotées de contrats pluriannuels de performance et de moyens. Comment la nouvelle direction va-t-elle mener ce travail prospectif ?

Enfin, je suis particulièrement sensible à la fraude internationale : quelle sera la politique de la DGFiP en ce domaine ?

directeur de cabinet de la ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État. - Ayant occupé les mêmes fonctions auprès d'Éric Woerth, je me rappelle que nous avons abordé cette fusion avec beaucoup d'humilité. Comme l'a dit Mme Bricq, nous avons connu il y a dix ans un grand échec, avec la réforme avortée de Bercy, et nous voulions tout faire pour éviter de connaître un nouveau blocage, qui aurait ébranlé la réforme de l'État dans son ensemble.

Nous devions faire face à trois difficultés majeures. Difficulté politique tout d'abord : il fallait convaincre nos interlocuteurs locaux que la fusion n'allait pas entraîner la disparition des administrations en milieu rural ni dans les banlieues. Ensuite, nous devions expliquer aux agents que leur avenir serait meilleur dans un ensemble fusionné. Enfin, il ne fallait pas que la fusion affecte l'efficacité des deux administrations, leur coeur de métier, notamment en ce qui concerne le recouvrement de près de 300 milliards d'euros d'impôt. Si la fusion se traduisait par la perturbation du métier du recouvrement, l'État aurait pu perdre des dizaines de millions d'euros. Le risque était également grand pour le règlement des factures, notamment auprès des PME, et pour le versement du salaire des fonctionnaires.

Le contexte historique ne plaidant pas en faveur de la fusion, nous avons essayé de prendre en compte les erreurs de 2000 pour réussir cette réforme. Le ministre s'est beaucoup investi pour expliquer cette fusion et pour rassurer les agents. Nous avons donc donné des garanties concrètes, car dans ce type de réformes, les blocages viennent rapidement de questions simples mais fondamentales pour les agents : quel métier, à quel endroit, et pour quel salaire ? Nous avons essayé de répondre à toutes ces questions. En outre, nous ne voulions pas qu'une administration l'emporte sur une autre : la parité était un principe intangible.

Aujourd'hui totalement réalisée, la fusion est conforme au projet que nous avions élaboré. Politiquement, nous n'avons pas eu d'opposition frontale, même si des questions demeurent, notamment chez les élus locaux. Socialement, nous avons connu des journées d'action, mais qui n'ont pas bloqué la réforme. Au final, la création de la DGFiP a engendré de la fierté chez beaucoup d'agents et de cadres des deux administrations.

Sur le plan économique, la fusion se révèle rentable, qu'il s'agisse du coût de fonctionnement ou de la masse salariale. Chacun des grands métiers est plus rentable après la fusion qu'avant. Ainsi, les taux de recouvrement ont augmenté que ce soit pour les professionnels, pour les particuliers, pour le contrôle fiscal, ou pour les amendes. Les délais de paiement de l'État ont été réduits ces dernières années et la paye des fonctionnaires a été assurée sans connaître de « bugs ». Ce résultat est d'autant plus remarquable que de nombreuses entreprises rencontrent des difficultés sur leur coeur de métier lorsqu'elles fusionnent.

Cette réforme a également démontré que le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux était possible et que cette politique n'était pas l'ennemie de la qualité du service public.

La Cour des comptes s'interroge sur l'avenir : nous allons continuer à fixer des orientations stratégiques à la DGFiP. Je suis néanmoins convaincu qu'il fallait agir en deux temps : réussir la fusion puis fixer des caps. Je ne crois pas au « big bang » : tout faire en même temps, c'est risquer de tout rater.

Nous avons attaché beaucoup de prix au dialogue social lors de cette réforme. Au départ, le ministre s'est beaucoup investi : il fallait que l'administration se sente soutenue. Plus le portage politique est élevé, plus les chances de succès d'une réforme de cette ampleur sont importantes - cela nous distingue sans doute de la réforme de 2000.

Cette réforme, qui a été sans doute la plus importante jamais menée dans nos services publics, a-t-elle atteint ses objectifs ? A-t-on acheté la paix sociale à son juste prix ?

Je tiens à remercier la Cour des comptes pour son travail très complet et pour son objectivité.

Le formidable raté de 2000 n'a pas eu qu'une influence cette année-là, il a bloqué pendant de nombreuses années toute réforme au ministère des finances : absence de mesure de productivité pendant trois ans, poursuite de la construction entre ces deux administrations d'une « ligne Maginot », développement séparé de systèmes informatiques concurrents. Le succès a un coût, mais l'échec en a un beaucoup plus important.

Les deux grands objectifs de la réforme ont été atteints. Le service rendu à l'usager et l'efficacité administrative ont été améliorés, tout en offrant un espace professionnel unique. Il n'y a plus, désormais, qu'un interlocuteur pour un même impôt. Le conseil fiscal au sens large s'est ajouté au service rendu aux collectivités locales.

Pour y parvenir, nous avons mené une réforme administrative lourde. Toutes les fonctions de recouvrement de l'ex-DGCP sont passées à l'ex-DGI tandis que les relations financières avec les collectivités locales ont connu le mouvement inverse. Nous nous sommes appuyés sur le réseau existant, car la couverture du territoire nous paraissait satisfaisante.

Levons un malentendu. Nous avons voulu aussi une administration plus efficace et plus productive. Le mandat donné par le ministre était d'avoir de meilleurs résultats pour un moindre coût. Aujourd'hui, la DGFiP coûte moins cher que la DGI et la DGCP réunies. En 2008, la masse salariale se montait à 4,963 milliards d'euros et en 2012, elle sera de 4,953 milliards d'euros, hors inflation.

La Cour des comptes reconnaît-elle ces chiffres ?

Voilà le chiffre validé par la DGFiP : la masse salariale est passée en exécution de 4,943 milliards en 2008 à 4,994 milliards d'euros en 2010.

La masse salariale est quasiment stable, et elle diminue en prévision pour 2012.

Mais les effectifs ont diminué !

Ces chiffres intègrent les mesures catégorielles. Sans la fusion, l'augmentation aurait été bien plus élevée.

Nous avons supprimé 150 000 emplois et, pour la première fois, la masse salariale baissera de 170 millions d'euros en 2012. En raison de la dynamique de celle-ci, il faut beaucoup de suppressions d'emplois pour la stabiliser puis pour la diminuer. La DGFiP a stabilisé sa masse salariale avant les autres ministères, car elle a fait un effort plus important, et elle la réduira en 2012. On ne peut donc pas dire que la réforme a coûté trop cher.

Personne n'a dit que la réforme avait coûté trop cher. Mais a-t-on payé le juste prix ?

Les chiffres que j'ai cités sont en exécution. Ceux du directeur général sont en prévision. J'ai la faiblesse de préférer l'exécution à la prévision. M. Proto a évoqué les 150 000 suppressions d'emplois, mais il omet de mentionner la création de 25 000 emplois chez les opérateurs.

Nous avons supprimé 3 700 postes hors Pôle emploi entre 2011 et 2012.

Nous aimerions connaître l'impact de la fusion sur la masse salariale. La diminution des effectifs avait commencé avant cette réforme. Si cette dernière n'avait pas eu lieu, serait-on parvenu à une masse salariale équivalente ? Disposez-vous d'exemples pour nous convaincre que la fusion a permis de réaliser des économies ?

Je connais la rigueur sénatoriale en matière de chiffres. Les miens ont été validés par la Cour des comptes. La masse salariale en 2008 représentait 4 963 millions d'euros, en y intégrant le service des pensions. La masse salariale réalisée en 2010 s'élève à 4 994 millions d'euros. Dès lors, nous avons stabilisé la masse salariale et nous l'infléchissons à la baisse. Il faut comparer des choses comparables. Si l'on prend les cinq à six ans qui ont suivi l'échec de la réforme de l'an 2000, on est à moins 8 000 emplois. Pendant la période de la fusion, 2008-2012, nous aurons supprimé plus de 12 000 emplois.

Nous allons plus loin car le deuxième objectif d'une administration plus productive est de rendre de meilleurs services. Or tous nos indicateurs sont à la hausse. Les synergies liées à la fusion produisent des effets concrets, notamment en matière informatique. Les crédits de fonctionnement ont diminué de 10 % depuis le début de l'opération, parce que la gouvernance informatique a été unifiée. On n'est plus obligé de supporter deux informatiques différentes, voire concurrentes. On a commencé à faire des économies sur le back office. La fusion complète a été effectuée à la fin 2010. Nous sommes à l'automne 2011. Il y a un gisement de productivité. Le fait d'avoir placé les services de recouvrement et d'assiette sous une autorité unique fait gagner beaucoup de temps sur les relations entre les ex-services de la DGI et de la DGCP. Je l'ai vécu, en tant que trésorier-payeur général ! Il fallait quasiment, pour échanger des informations, élaborer un protocole, qui dépendait finalement du bon vouloir du personnel respectif de chaque service ! Désormais, des procédures contraignent les deux administrations à travailler ensemble.

Je suis persuadé, comme la Cour des comptes, que dans les années à venir, le taux de recouvrement, à la suite des contrôles fiscaux, connaîtra des améliorations. Les synergies sont à l'oeuvre. Il faut les laisser opérer. En 2007, les ministres ont pris les décisions. En 2008, la réforme a été expérimentée. En 2010, elle a été généralisée à l'ensemble du territoire. Il faut laisser du temps aux synergies pour qu'elles fonctionnent.

Le deuxième objectif d'une administration plus efficace, quant à son coût ou quant au renforcement de l'efficacité dans l'accomplissement de ses missions traditionnelles, est donc au rendez-vous.

Troisième objectif, moins visible, mais culturellement décisif, non seulement pour la DGFiP mais pour l'ensemble de l'appareil d'État, la mise en place d'un espace professionnel unique et la chute du mur entre deux administrations. Un agent des impôts ne pouvait pas aller à la comptabilité publique sans passer un concours ! Les affectations étaient complètement séparées, comme pour deux ministères différents, avec deux managements, deux types de sélection de l'encadrement supérieur ! Nous avons fusionné tout cela. Désormais, grâce à une formation, les agents pourront indistinctement se porter candidats à des postes relevant de l'une ou l'autre des ex-directions.

Je tiens à saluer cette réforme qui concerne un service clef. Un pays qui prétend à une notation triple A doit disposer de services financiers et fiscaux irréprochables. L'efficience de la DGFiP est un élément déterminant de la notation de la France. Il fallait sans doute un peu... de lubrifiant pour assurer cette réforme, et nous avons compris que cela a été appliqué avec beaucoup de dextérité. Cependant, pour quels motifs la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) n'est-elle pas entrée dans la DGFiP ?

La DGDDI est double, elle comprend deux métiers très différents : les opérations commerciales, qui mobilisent la moitié des agents pour sécuriser les entrées de marchandises sur le territoire ; la surveillance douanière, qui se divise à son tour entre le recouvrement et la surveillance proprement dite, et la recherche d'infractions relatives aux stupéfiants - la DGDDI réalise 54 % des saisies de drogue en France.

Nous nous sommes posé la question de la fusion des régies financières des douanes, des impôts et du Trésor, c'est-à-dire du découpage de la petite partie des douanes vouée au recouvrement, très liée aux opérations commerciales, et de son rattachement aux administrations des impôts et du Trésor. C'est une question de conviction. En matière de « meccano » administratif, on peut tout faire, mais il faut une cohérence culturelle. Or la différence culturelle entre les agents des douanes et ceux de la DGFiP est bien plus profonde qu'elle n'était entre les agents des impôts et ceux du Trésor. Un tel « big bang » administratif aurait conduit à ce que s'entrechoquent trois cultures très différentes. En termes statutaires également, les différences étaient très fortes à tous les niveaux.

Cette fusion aurait rajouté de la complexité. Pour quel gain ? Peut-être aurait-on progressé, selon le voeu de Mme Bricq, dans la lutte contre les fraudes du type « carrousel de TVA », mais, dans ces domaines complexes, la DGFiP et la DGDDI travaillent aujourd'hui naturellement ensemble. Fallait-il, pour de petites synergies de métiers, encourir un tel choc fonctionnel et culturel ? Je ne le crois pas. Le métier du recouvrement ne représente, je le répète, qu'une petite partie des activités des douanes. Nous avons estimé qu'une fusion aurait été hasardeuse...

Est-ce à dire que vous y avez définitivement renoncé ?

Cela ne fait pas partie du projet de la DGFiP. En outre, pour reprendre le souhait de la Cour des comptes, donner de la visibilité stratégique aux métiers de la DGFiP et au service rendu aux usagers ne passe pas, à nos yeux, par une fusion avec la DGDDI.

Sans la création d'une communauté professionnelle, qui donne son sens profond à la réforme, elle se limiterait à une addition de services. La priorité, c'est la fusion des statuts, des règles de gestion et de formation. Le statut de l'encadrement a été complètement modifié. Dès la fin de l'année, il n'y aura plus de TPG, ni de directeurs des services fiscaux et dans le courant de l'année prochaine, il n'y aura plus de conservateurs des hypothèques. La Cour des comptes avait souligné le caractère anachronique de ces statuts. Il a fallu organiser les carrières...

Pour la réforme des rémunérations, on a eu besoin du Sénat...

Nous aurons satisfait à la fois la Cour des comptes et les sénateurs...

A-t-on « acheté » la réforme ? Très franchement, non. À la différence d'autres, nous avons, de manière volontairement managériale, étiqueté les avantages que nous avons donnés, dans le cadre des marges de manoeuvre accordées par le Gouvernement, soit la moitié des crédits dégagés par les suppressions d'emploi. Tous les ministères ont eu les mêmes, mais certains ont décidé de les identifier et de les flécher, d'autres de les distribuer. En application d'une décision d'Éric Woerth, nous avons dit : « ces marges de manoeuvre nous sont données et nous les redistribuerons ». Nous n'avons pas créé de prime, comme je l'ai lu ici ou là, nous avons augmenté une prime existante et nous l'avons financée en totalité par les suppressions d'emplois. Je suis d'accord avec les chiffres de la Cour des comptes : avec 200 millions d'euros, nous avons réalisé 400 millions d'euros d'économies. Si l'on prend les chiffres consolidés - ce qui est une première pour une réforme administrative - avec 800 à 900 millions d'euros, nous réalisons 1,7 milliard d'euros d'économies. Nous avons redistribué à 52 %. Nous avons dit aux agents : « Vous faites des efforts, vous changez, vous modernisez, et nous vous récompensons ».

Quant à l'avenir, il y a les missions actuelles de la DGFiP et celles qui nous sont données par le Gouvernement. L'outil est disponible. Il a montré, dans la crise économique, toute sa réactivité. Faut-il un nouveau document ? Oui, bien sûr. Le document qui couvre la période 2008-2012 a accompagné la fusion. Un document prospectif sur les misions et les métiers est nécessaire, et nous allons commencer à y travailler, pour 2012-2015. Faut-il que la DGFiP se dote d'un outil stratégique ? Oui. Cela avait été évoqué, mais on y avait renoncé, puisque le projet du ministre était suffisamment clair et stratégique. Nous allons créer un comité stratégique, pour réfléchir à court et moyen terme, comme il est naturel en régime de croisière...

Le coût de l'accord sur les règles de vie n'a pas été chiffré ?

Cela n'a pas de coût, c'est une simple harmonisation. Nous avons eu de très nombreuses discussions avec les syndicats à ce sujet. À la comptabilité publique, la gestion des horaires était décidée par entité, elle était individuelle aux impôts. Harmoniser les pratiques n'entraîne pas de coût particulier. Nous l'avons fait pour les horaires d'ouverture, les règles de congés, de mobilité, d'affectation ...

Harmoniser sur le régime le plus favorable entraîne forcément un coût...

Oui, pour les primes, et ce coût fait partie des 200 millions, mais était-il plus favorable de « badger » collectivement ou individuellement ?

Il est clair que pour décloisonner et accroître la mobilité, il fallait faire prévaloir des règles identiques.

Sur la stabilisation de la masse salariale, nous apportons des éléments qui peuvent être utiles à la commission. Le graphique figurant page 115 de notre rapport, retraçant l'évolution de la masse salariale, fait apparaître une droite dont la pente est identique avant et après la fusion. De même, le tableau à la page 114 montre que la stabilisation remonte à 2006, ce qui est logique, puisque c'est à ce moment là que l'on commence à appliquer la règle du deux sur trois. Agir sur les éléments annexes, comme les règles de vie, agir sur le temps de travail, la mobilité, a forcément un coût, même s'il est restreint.

Sur la DGDDI, M. le directeur de cabinet a raison de dire que l'essentiel aujourd'hui est la visibilité stratégique pour les agents au sein de la DGFiP. Un autre document de la Cour l'a souligné, un rapprochement entre les systèmes d'information de la DGDDI et ceux de la DGFiP pourrait entraîner des gains d'efficacité très importants.

Dans son rapport public annuel, qui sera publié fin janvier, la Cour analyse l'organisation du contrôle fiscal, un autre chapitre disséquant une fraude à la TVA qui défraie la chronique aujourd'hui. Nous savons que la DGFiP s'en préoccupe et nous espérons qu'elle tiendra compte de ce que nous lui avons écrit.

Outre la visibilité stratégique, il y a enfin l'encouragement à quantifier. Les propos du directeur général et du directeur de cabinet laissent entrevoir des sources potentielles de productivité. Le tout est de mesurer ce que représentent ces gains de productivité par rapport à l'évolution des effectifs. Pour qu'il y ait un cap clair, il faut sans doute préciser davantage.

Sur les 200 millions d'euros de mesures catégorielles liées à la fusion, il y a une différence fondamentale entre l'harmonisation des rémunérations et le reste. Aucune fusion ne se fait en harmonisant vers le bas. On est obligé d'harmoniser vers le haut, et ce faisant, on ne satisfait que 40 % des personnes concernées, celles qui sont déjà en haut n'obtenant aucun gain. Les cadres supérieurs de la DGCP sont mieux payés que leurs homologues, les agents de catégorie B et C de la DGI aussi. Je ne mets pas cela sur un pied d'égalité avec l'augmentation de l'indemnité mensuelle technicité requalifiée « prime de fusion », puisque dès le départ, les organisations syndicales tenaient l'harmonisation pour acquise. La marge politique dans la conduite du changement ne porte donc pas sur les 200 millions d'euros, puisque harmoniser par le milieu ou par le bas, c'était remiser le projet dans un carton. La décision politique a porté sur l'à-côté, c'est-à-dire la qualification, l'investissement sur les hommes, pour qu'ils fassent leurs métiers plus efficacement et l'indemnité mensuelle de technicité, qui doit représenter 40 millions sur 200 millions d'euros. C'est pourquoi la fusion n'a pas été surpayée : c'est ma conviction profonde, car il est illusoire de croire qu'elle aurait pu se faire en harmonisant par le bas.

Cela a le mérite d'être clair. Toute expérience de restructuration se traduit par un coût. L'atteinte des objectifs permet d'escompter des gains ultérieurs en efficacité, en bonne gestion, qui rendent ce coût acceptable.

Vous prenez pour un fait acquis l'amélioration de la qualité du service rendu, qui était un objectif de la réforme. Les remontées du terrain sont plus nuancées, tant pour les particuliers que pour les collectivités locales. Avez-vous une marge de progression importante en la matière ? Est-elle limitée par la garantie que vous avez donnée aux agents qu'ils ne changeraient de métier ou de lieu d'affectation que sur la base du volontariat ? A quelle échéance pensez-vous pouvoir faire un saut qualitatif en direction des collectivités locales ? On a beaucoup parlé des « emprunts toxiques » récemment et les élus sont nombreux à déplorer un manque de conseil.

Nous avons des indicateurs de mesure de la qualité du service, et nous allons les renforcer, comme le préconise la Cour des comptes. Les indicateurs de satisfaction des particuliers sont positifs. Nous allons corriger les points faibles, à l'instigation de la Cour, comme les réponses au téléphone. Nous allons créer une structure spécialisée dans l'analyse des relations avec les usagers citoyens. Nous voulons davantage professionnaliser ; en analysant les modes de relations, par téléphone, mél, accueil physique - 15 millions de contacts physiques au printemps et à l'automne ! Je ne dis pas que nous avons atteint la perfection, mais nous avons rempli l'objectif d'éviter les doubles déplacements. Désormais les contribuables ont un seul interlocuteur, ce qui leur économise du temps, de l'énergie et sans doute aussi un peu d'énervement. L'une de nos premières réflexions stratégiques portera sur la mesure des attentes de nos usagers et sur l'amélioration de nos prestations.

Quant aux collectivités territoriales, l'un des choix structurants de la réforme - c'est l'une des grandes différences avec la précédente - a été de consolider le réseau de proximité, qui était tué dans la réforme de l'an 2000...

Je serais bien plus nuancée...

Le choix d'Éric Woerth a été de conforter le réseau de proximité, en lui faisant faire l'accueil de proximité, de telle sorte que la totalité de la population bénéficie du service du guichet unique, mais aussi en renforçant le rôle de conseil fiscal aux collectivités. Nous sommes confrontés à une difficulté d'organisation et de moyens : plus de la moitié de nos 3 000 postes comptent à peine trois agents. Il est difficile de faire faire tout cela à un réseau dont une partie dispose de peu de moyens, mais il faut le faire. Nous sommes en train de proposer aux collectivités locales un « bouquet de services » et nous allons construire une organisation réunissant les directions départementales, plus étoffées, et les trésoreries de proximité, afin que la fonction qualitative de relations avec les élus locaux soit maintenue, voire amplifiée dans certains domaines, comme le conseil financier, où nous avons été moins présents ces dernières années.

Notre réorganisation ne vise pas à réduire les prestations aux collectivités locales, bien au contraire. Je conviens que dans notre futur programme, nous devons l'illustrer, le mesurer, le prouver. Notre réforme a été faite pour cela, conformément au choix lourd qui avait été fait par Éric Woerth à l'époque.

La perception de la réforme que je retire de mes rencontres avec les élus locaux, sur le terrain, ne correspond pas à votre vision optimiste. Je pense notamment à la disponibilité de vos services, non seulement envers les élus, mais aussi à l'égard des services de nos communes, qui ont besoin de l'accompagnement de vos agents dans l'ensemble de leurs pratiques, en matière de recettes en particulier. Vos agents sont complètement « surbookés », on ne peut leur demander plus.

Vous dites vouloir renforcer vos indicateurs. Quels sont les outils à votre disposition pour mesurer les améliorations que vous pouvez apporter, notamment dans les petites unités et comment mesurez-vous la qualité du service ?

La répartition des rôles dont vous parlez m'inquiète, car nous savons que trop souvent, quand les services de l'État s'expriment ainsi, il en résulte un accroissement des tâches des collectivités territoriales.

Je salue la qualité du rapport de la Cour des comptes, exhaustif et objectif, qui nous donne beaucoup à réfléchir sur la réforme. Vous nous avez dit, monsieur Proto, que l'efficacité - je préfère ce terme à celui de productivité - a été améliorée pour le recouvrement des impôts et la lutte contre la fraude fiscale ; pouvez-vous nous préciser dans quelle proportion ?

La sixième recommandation de la Cour porte sur la mise en place d'une charte du dialogue social. Est-ce à dire qu'il y aurait dans ce domaine une carence ou une insuffisance ?

Sur le terrain, notamment dans les communes rurales, qui sont les plus nombreuses, prévaut le sentiment, sinon d'un abandon, en tout cas d'une rétraction des missions. Je pense à la présence d'agents des impôts dans les commissions communales des impôts, qui est la garantie d'une objectivité absolue sur un sujet aussi sensible, pouvant exposer les élus à certains problèmes. Est également ressentie la réduction du conseil aux communes, les plus petites d'entre elles ne disposant pas de l'ingénierie suffisante pour des dossiers complexes comme ceux des marchés publics.

C'est une longue histoire à laquelle notre commission a été mêlée depuis longtemps. J'ai le souvenir de Christian Sautter, ministre des finances, et de Florence Parly, secrétaire d'État au budget, venant nous expliquer qu'il fallait absolument conduire cette réforme. Joël Bourdin se souvient comme moi du petit commando qui s'occupait de cette affaire. Nous avions été invités un jour à déjeuner à Bercy. Le Sénat était dans l'opposition, mais c'était le Sénat et le ministre souhaitait l'accord de notre commission. Nous avions validé la plupart des mesures qui ont été mises en oeuvre depuis lors. A peine rentrés au Sénat, nous apprenons que le ministre avait eu le courage de démissionner, les syndicats de Bercy, hostiles à la réforme, étant allés voir le Premier ministre qui l'avait désavoué.

Le sujet n'est pas facile, même s'il était considéré à l'époque comme consensuel. Je suis heureux que vous ayez beaucoup progressé. Il n'y a sans doute pas de miracle, mais depuis 2008, les courbes se sont infléchies.

Sur le terrain, il y a du bon et du moins bon. On nous avait annoncé une grande disparition du service public. La vérité, dans mon département, la Charente-Maritime, c'est qu'il n'en a rien été. La réorganisation a eu lieu à peu près normalement. Les maires, qui craignaient que leur percepteur ne soit plus leur conseiller, sont tout à fait rassurés. Les choses se passent convenablement, et il faut en féliciter l'administration.

Il y a des choses qui ne vont pas et que le niveau local ne peut pas régler, car c'est à l'administration centrale de jouer son rôle. J'étais hier avec Dominique Sudret, le directeur des finances de mon département, qui est un fonctionnaire de qualité, et je lui posais une question, simple, à laquelle il ne peut répondre. Je suis maire d'une commune qui perçoit des recettes de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) - qui fait partie des compensations de la taxe professionnelle...

Grâce au Sénat !

Absolument ! Nous avons donc dû voter et moduler nos taux avant le 1er octobre, mais nous n'avions aucune base ; nous sommes fin octobre, les bases ne sont toujours pas là, nous devons préparer un budget supplémentaire qui doit être sincère et nous n'avons toujours pas le montant des recettes. J'ai pu avoir des indications en me renseignant auprès des grandes surfaces avec lesquelles j'ai, comme tous les maires, des relations à la fois difficiles et complices, mais ce n'est pas normal !

La qualité de service de vos services locaux, qui sont tout à fait satisfaisants, s'améliorerait si l'administration centrale faisait son métier, ce qui n'est pas le cas. Le directeur général des collectivités locales, M. Jalon, a été alerté, mais il ne peut donner que les chiffres qu'il a ! Si vous voulez que la grogne autour de la compensation de la taxe professionnelle cesse, faites en sorte que dans des délais normaux, vos agents sur place, qui sont dans une situation inconfortable, puissent donner des réponses !

Si la réforme s'était déroulée dans une période où rien ne changeait pour les finances locales, telle un long fleuve tranquille, elle aurait été mieux perçue. Mais cette réforme a été prise de plein fouet par des frimas législatifs que nous connaissons bien et qui concernent la transformation de la taxe professionnelle. Pour les services fiscaux, il ne s'agit pas de la suppression de la taxe professionnelle, mais de la création de nouveaux impôts, avec une logique de base différente et toute une série d'effets induits. Dans mon département, quand il a fallu régler la question des abattements lors du transfert de la part départementale de la taxe d'habitation, les services se sont mobilisés, à l'aide de simulations permettant de traiter de cas particuliers et de parler de manière très concrète aux élus du milieu rural et de l'ensemble du département. Ces agents, dont certains sont remarquables, constituaient auparavant le centre départemental d'assiette, au sein de l'ancienne direction des services fiscaux ; leur expérience et leur technicité leur permettent de maîtriser la complexité de la réforme. Lorsqu'il faut mettre en place la taxe d'aménagement, issue de la réforme de la taxe d'urbanisme, obtenir des simulations est assurément difficile ; il est également difficile d'élaborer des simulations de la cotisation minimale au titre de la cotisation foncière des entreprises (CFE). Dans un contexte où la fiscalité locale bouge beaucoup, et où la législation ne s'est pas simplifiée, on demande beaucoup à des équipes qui connaissent une restructuration modifiant sensiblement leur horizon professionnel.

Sur l'efficience, j'ai été injuste avec la Cour, qui a mis en valeur, page 126 de son rapport, l'amélioration des taux de recouvrement de différents impôts entre 2007 et 2010.

Quant aux indicateurs sur la fraude, le projet politique pour l'administration fiscale depuis 2007 est double : d'une part nous avons mis en oeuvre la fusion, axe majeur de réforme de l'État, d'autre part nous avons doté l'administration des outils qu'elle réclamait depuis des années, pour lutter contre la grande fraude fiscale, notamment la police fiscale, que nous avons fait voter, à l'unanimité des deux assemblées. Notre administration fiscale souffrait de ne pouvoir disposer des mêmes outils que ses homologues pour lutter contre des fraudes de plus en plus complexes et dont l'immédiateté se heurtait à la faiblesse de nos outils. Nous communiquerons les chiffres dans quelques semaines ; nous aurons un débat sur le collectif 2011 sur cette question et nous aurons aussi le rapport de la Cour des comptes sur les carrousels de TVA.

Serait-il possible, pour le collectif de fin d'année, de nous communiquer à l'avance ces éléments sur le contrôle fiscal, même s'ils ne sont pas définitivement stabilisés, ce qui simplifierait notre travail, sur ces sujets consensuels, par rapport à notre chemin critique de fin d'année ?

À ce stade, rien n'est encore acté. Nous aurons un débat, dans le cadre du projet de loi de finances, sur l'accord « Rubik » qui nous conduira à examiner l'efficacité de notre action contre la fraude. Nous reviendrons alors en détail sur les outils de lutte dont notre administration doit disposer dans la durée, et sur la coopération avec des pays qui avaient une tradition non coopérative.

Ce débat sera bienvenu !

Nous disposons d'indicateurs de mesure de la manière dont nous travaillons avec les collectivités locales en matière de dépenses, de recettes, de qualité comptable, de tenue des comptes, de regroupements qualitatifs - avec la signature de conventions de partenariat : tous ces sujets sont suivis de très près. Si des difficultés apparaissent, nos instruments de mesure nous permettent d'indiquer aux comptables les points à rectifier. La répartition des rôles à laquelle je me suis référé se situe au sein même de la DGFiP, entre le niveau départemental et le niveau de proximité. Nous devons utiliser la force des directions départementales, désormais fusionnées, afin qu'elles aident le réseau local, que nous maintenons et dont nous réaffirmons la légitimité, à exercer ses missions.

Je ne méconnais pas les tensions que vous signalez, notamment dans les postes à petits effectifs, qui ont beaucoup à faire. C'est bien pourquoi l'un des points importants du schéma directeur à venir sera le maintien et le développement de la qualité du service rendu aux collectivités territoriales, en jouant sur « l'effet réseau », c'est-à-dire la synergie entre les postes de proximité et le « back office » assuré par les directions départementales. Il n'y a pas de désarmement. Il faut aider nos postes de proximité. Les choix d'Éric Woerth, de François Baroin et de Valérie Pécresse ont été très clairs : il s'agit d'assurer, d'entretenir, de développer nos relations de proximité.

Or nous devons appliquer une réglementation et si la réforme de la taxe professionnelle est complexe pour les élus, elle l'est aussi pour l'administration, qui ne l'a pas conçue mais la met en oeuvre. Nous avons fourni nos meilleurs efforts. L'administration centrale a essayé d'aider au maximum les postes territoriaux, même si nous avons pu avoir du retard ici ou là. Nous essayons, en mobilisant nos moyens, de vous répondre ; nous considérons que nous devons être en posture de service avec les collectivités.

Rapporteur spécial du système des pensions, je souhaitais savoir si le service des retraites distribue toutes les pensions civiles...

et militaires.

Revenons à vos relations avec les collectivités. Nous sommes engagés dans la dématérialisation et avons l'impression d'être un peu en avance par rapport à nos interlocuteurs...

En effet, l'informatisation est certainement une source de progression notable de la productivité. La Cour souligne que vous avez effectué la fusion au niveau interrégional, mais les outils informatiques demeurent ceux des anciennes directions. Avez-vous un schéma directeur qui nous projette dans l'avenir, et à quelle échéance, pour refondre complètement ces outils, en allant jusqu'aux collectivités locales ? La recherche de productivité est importante chez vous, elle l'est aussi chez nous !

Pour la partie « État » de la dématérialisation, le projet « Copernic » nous permet d'unifier une bonne partie de nos applications. Nous allons, dans les années qui viennent, nous appuyer sur cette matrice pour finir d'unifier les systèmes des deux administrations. Pour les collectivités territoriales, notre application « Hélios » - qui gère les flux financiers avec les collectivités - ne marche pas si mal que cela ! Elle doit être le support d'une réflexion tous azimuts pour la dématérialisation. Nous serons les plus disponibles pour ce faire et nous y mettrons les moyens. Nous avons créé à la DGFiP une structure qui ne réfléchit qu'à cela. Cette démarche est synonyme de fluidité dans le travail et de gains partagés avec les collectivités locales.