Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement » et l'article 82 rattaché.

a indiqué que la mission se caractérisait par une modification importante de son périmètre et de son architecture ainsi que par une forte diminution de ses crédits budgétaires.

S'agissant de la structure de la mission, il a noté le rattachement du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », la fusion dans un nouveau programme « Politique de la ville » de deux anciens programmes et la création d'une action supplémentaire au sein du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

Concernant la création de 350 délégués des préfets, prévue par le plan « Espoir banlieues », il s'est félicité de la reconnaissance du rôle joué par les délégués de l'Etat dans les quartiers qui ont inspiré le dispositif, tout en soulignant que le contrôle budgétaire qu'il avait mené en 2006 sur cette question ne l'avait pas toutefois conduit à recommander la professionnalisation de ces fonctions.

Il a évoqué ensuite la très forte débudgétisation des dépenses d'intervention prévue par le projet de budget 2009, impliquant la quasi-disparition des crédits de la rénovation urbaine et de la lutte contre l'habitat indigne, ainsi que la baisse des dotations contribuant au logement locatif social.

Il a souligné que ces diminutions étaient compensées par le recours à des ressources extra-budgétaires, en provenance principalement du 1 % Logement, et que le Gouvernement comptait également dégager des moyens supplémentaires pour les bailleurs sociaux par la mise en place de mécanismes de « mutualisation » entre bailleurs, par le produit des ventes de logements sociaux et les surloyers.

a observé que les dépenses fiscales liées à la mission, représentaient plus de 11 milliards d'euros, en progression de 15,7 % par rapport à 2008. La hausse de ces dépenses résulte quasi exclusivement de celle du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts pour l'acquisition d'une résidence principale.

Présentant ensuite les quatre programmes de la mission, il a constaté :

- que le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », qui faisait régulièrement l'objet de sous-dotations au cours des exercices antérieurs, bénéficie d'une remise à niveau de ses crédits, notamment pour les aides spécifiques en direction des personnes âgées ou handicapées sans domicile fixe et la dotation pour l'aide alimentaire et le secours d'urgence ;

- que le nouveau programme « Politique de la ville » ne comporte plus de crédits à destination du programme national de rénovation urbaine dont le financement est reporté sur le 1 % Logement, ce qui ne remettra pas en cause la réalisation des projets ANRU pour 2009, compte tenu des excédents de trésorerie de l'agence, mais menacera la soutenabilité de ces projets à compter de 2011. Le projet de budget prévoit aussi une annulation pour régularisation d'1,5 milliard d'euros d'autorisations d'engagement antérieures, ce qui se justifie comptablement, mais apparaîtra comme un signal négatif adressé aux collectivités territoriales qui sont engagées dans des projets lourds de restructuration de quartiers ;

- que la subvention de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui constitue la quasi-totalité du programme « Aide à l'accès au logement » est diminuée de 1 % sur la base d'hypothèses économiques qui ne sont plus d'actualité. Le montant de la sous-dotation peut être estimé à 150 millions d'euros. La subvention de l'Etat a été déterminée, en outre, en tenant compte d'une augmentation sensible, de 30 à 33 euros, du « terme constant » représentant la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ;

- que dans le cadre du programme « « Développement et amélioration de l'offre de logement », les moyens de l'ANAH seraient préservés en 2009 malgré la débudgétisation, de même que le financement du logement social permettant la production de 120.000 logements sociaux. Les bailleurs sociaux seront, toutefois, appelés à se tourner vers de nouvelles sources de financement dès 2009, comme le produit des ventes de logements sociaux estimé à 275 millions d'euros pour 10.000 logements, le produit des surloyers combiné à la diminution des plafonds de ressources qui pourrait dépasser 300 millions d'euros et, enfin, le produit de la nouvelle taxe sur les organismes HLM prévue par le projet de loi de mobilisation pour le logement en cours d'examen.

a enfin présenté deux observations relatives à la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo) soulignant que les crédits destinés au financement de l'externalisation de certaines prestations liées à l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation étaient simplement reconduits à l'identique par rapport à 2008, et qu'aucune dotation n'avait été inscrite au titre des condamnations auxquelles l'Etat est exposé en 2009 du fait de l'entrée en vigueur du recours contentieux pour non-respect du droit au logement opposable.

Un débat s'est ensuite engagé.

s'est interrogé sur le « surfinancement » de certaines opérations par l'Agence nationale de l'habitat et s'est étonné du poids des dépenses fiscales rattachées à la mission.

a exprimé des doutes quant au réalisme de l'objectif fixé en matière de ventes de logements HLM.

a souhaité connaître l'opinion du rapporteur spécial sur la question de la réforme de l'article 55 de la loi SRU et l'intégration des logements en accession sociale à la propriété dans le calcul du taux de logements sociaux.

a apporté les précisions suivantes :

- le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et logement » comprend, pour moitié, le coût du taux réduit de TVA sur les travaux d'amélioration des habitations principales ;

- le niveau actuel des ventes de logements HLM s'établit à 4.000 par an. Les sociétés anonymes d'HLM sont plus favorables que les offices d'HLM à l'augmentation des ventes qui resteront très complexes à réaliser ;

- le Sénat a repoussé globalement la modification de l'article 55 de la loi SRU à l'occasion de l'examen du projet de loi de mobilisation pour le logement, ce qui n'a pas permis d'étudier les conditions complémentaires qui auraient pu lui être associées, comme le respect par la commune ou l'EPCI de leurs objectifs triennaux de construction ou l'obligation de ne prendre en compte que les logements acquis par des anciens locataires du parc social.

ayant ensuite évoqué la réforme des critères de la dotation de solidarité urbaine proposée par le projet de loi de finances pour 2009, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé que le critère des bénéficiaires des aides au logement présentait, par rapport au critère du nombre de logements sociaux, l'intérêt de comptabiliser également les occupants du « parc social de fait ».

Puis la commission a procédé à l'examen de l'article 82 rattaché qui plafonne le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU et supprime le mécanisme de « sortie en sifflet » du régime d'exonération.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 82, eu égard aux conséquences néfastes de ces modifications sur les entreprises et l'emploi dans des quartiers difficiles particulièrement vulnérables dans un contexte de crise économique.

Elle a ensuite adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 82, afin :

- d'indexer le montant de la participation personnelle des ménages, bénéficiaires des aides au logement, sur l'indice de référence des loyers pour des augmentations trop brutales ;

- de prévoir que l'Etat fait bien figurer la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable dans le compte général qui est annexé au projet de loi de règlement, en vue de répondre au souci de sincérité des comptes prévu par la LOLF et désormais inscrit dans la Constitution.

A l'issue de ces débats, la commission a adopté les crédits de la mission « Ville et logement » sans modification. Elle a supprimé l'article 82 rattaché et a adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 82.

Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur le droit au logement opposable.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que son contrôle budgétaire sur la mise en oeuvre du droit au logement opposable, qu'il avait engagé en mai 2008, avait deux objectifs principaux :

- vérifier la capacité de l'administration à mettre en place, dans les délais extrêmement brefs qui lui sont imposés, le dispositif voté dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ;

- mesurer les enjeux budgétaires et financiers de l'ouverture de ce nouveau droit.

Il a précisé avoir conduit des investigations complémentaires depuis la communication d'étape présentée le 26 juin 2008 devant la commission. Il a notamment évoqué sa participation aux commissions de médiation de Seine-Saint-Denis et d'Ille-et-Vilaine ainsi que l'audition du responsable du service des systèmes d'information du ministère de l'intérieur sur les systèmes de gestion du contingent préfectoral des logements sociaux.

Il a souligné également qu'un certain nombre de préconisations avaient fait l'objet d'amendements de la commission lors de la discussion du projet de loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion en octobre 2008.

a ensuite présenté le dispositif du droit au logement opposable.

Il a énuméré les critères qui caractérisent les bénéficiaires prioritaires admis à exercer un droit de recours amiable devant les commissions départementales de médiation, sans attendre la fin du délai anormalement long défini au niveau départemental pour l'accès au logement social.

Il a observé que le recours contentieux devant le juge administratif serait ouvert le 1er décembre 2008 aux demandeurs prioritaires qui n'auront pas obtenu satisfaction après une décision favorable de la commission de médiation et qu'il serait élargi au 1er janvier 2012 à toutes les personnes éligibles au logement social qui n'ont pas obtenu de logement à l'expiration d'un délai anormalement long.

Il a ensuite présenté des éléments sur le bilan du droit au logement opposable à la date du 1er septembre 2008, précisant que plus de 40.000 recours, dont 93 % concernent le logement et 7 % l'hébergement, avaient été déposés sur la France entière, sur un rythme régulier de 5.000 recours par mois.

La répartition entre les régions, qui reste stable, fait apparaître une très forte disparité : près des deux tiers des recours sont déposés en Ile-de-France (soit 26.000) et près du quart à Paris (soit 9.200), 90 % des recours étant toujours concentrés dans six régions.

a souligné le décalage existant entre les besoins initialement estimés, soit près de 600.000, et le nombre des recours effectivement déposés. Il en a attribué la raison autant aux lacunes de l'information mise en place à destination des bénéficiaires qu'à l'incertitude entourant les chiffres du « mal-logement ».

Il a considéré que la modération de l'afflux des recours avait permis aux commissions de médiation de répondre globalement à la demande, dans la mesure où 46 % des recours déposés en vue de l'attribution d'un logement ont été examinés par ces commissions, qui ont donné une majorité de décisions favorables (57 %).

Il a observé, toutefois, que si l'accélération du travail des commissions avait permis d'améliorer le pourcentage de recours examinés, c'était au prix d'un examen très rapide des dossiers par les commissions les plus sollicitées et que subsistait, par ailleurs une divergence importante entre les jurisprudences des commissions.

Il a fait part de ses inquiétudes sur la capacité à faire face à la demande dans les zones tendues, qu'il s'agisse de l'examen des dossiers dans le délai de 6 mois imposé par la loi ou des propositions de logements adaptés qui doivent être faites aux bénéficiaires par les préfets dans un délai identique.

Il a toutefois souligné le taux élevé de refus (19 %) opposé par les bénéficiaires aux propositions de logement qui leur sont présentées.

Il a insisté aussi sur la nécessité de provisionner le coût des éventuelles condamnations de l'Etat, du fait de la mise en cause de sa responsabilité dans les recours contentieux, et a signalé le risque non négligeable d'un détournement de l'objet du droit au logement opposable, qui a été conçu comme une voie de recours ultime, mais pourrait devenir une « filière » supplémentaire pour l'obtention d'un logement social.

Abordant les améliorations souhaitables, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a évoqué la nécessité, à court terme, d'améliorer les conditions de travail des commissions et leur efficacité. Il a précisé qu'il avait défendu, sur ce point, deux amendements comme rapporteur pour avis de la commission sur le projet de loi de mobilisation pour le logement, l'un permettant la création de plusieurs commissions par département si nécessaire et l'autre mettant en place un guichet unique de réception des recours en Ile-de-France pour éviter les doubles examens de dossiers et alléger le travail des commissions. Il s'est déclaré convaincu qu'en 2009 seraient mis en place des systèmes de gestion informatique fiables pour la gestion des contingents préfectoraux et des recours.

Il a suggéré, à moyen terme, plusieurs voies d'optimisation des procédures et des financements disponibles, grâce à l'harmonisation des jurisprudences des commissions et à l'utilisation des contingents du 1 % Logement au profit des salariés pauvres.

Il s'est enfin prononcé pour une évolution de la législation permettant de prendre en compte le contexte particulier de certaines zones, notamment de l'Ile-de-France, et de redéfinir le périmètre de gestion actuel du logement et de l'hébergement d'urgence.

s'est étonné de la divergence entre l'évaluation des besoins initiaux et le nombre effectif des demandes, suggérant que l'examen en urgence du projet de loi instituant le droit au logement opposable avait été entouré d'une « forte pression médiatique ». Il a observé également que le risque élevé de condamnation de l'Etat au titre du droit au logement opposable justifiait que la commission ait adopté un amendement visant à provisionner ce risque dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, au titre de la mission « Ville et logement ».

a expliqué que cette mission serait fortement modifiée par deux décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques.

Il s'agit tout d'abord de la suppression, à l'horizon 2012, de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) dont les activités seront transférées à d'autres structures existantes, mais aussi de la rationalisation de la direction du service national (DSN) ; les marges de manoeuvre financières dégagées par la révision des structures déconcentrées de la DSN permettront de rendre en compte les questions de sécurité intérieure et de solidarité entre générations pendant la Journée d'appel de préparation à la défense, conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Il a relevé que le programme « Liens entre la Nation et son armée » verrait également son périmètre recentré par le transfert des crédits de communication et de valorisation du patrimoine culturel vers la mission « Défense ». Il a considéré que si cette décision était justifiée, elle posait toutefois le problème de la fongibilité des crédits d'un programme ne comportant plus que deux actions et dont l'une d'elles ne représente que 4 % des crédits du programme.

Il a constaté qu'après ce transfert, qui représente 670 emplois, la mission ne comprendrait plus que les effectifs de la DSN et ceux de la DSPRS. Il a précisé que les emplois pour 2009 étaient en diminution totale de 900 ETPT et que, sur la période 2008-2013, ils passeraient de 2.750 ETPT à 1.600 ETPT.

a ensuite présenté les crédits de paiement de la mission qui s'établiront, en 2009, à 3,5 milliards d'euros, soit une diminution de 4 %, tout en soulignant que les crédits d'investissement de la Politique de mémoire étaient augmentés de 55 %. Il s'est cependant inquiété du cas des militaires en opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé il y a quelques années aux anciens combattants d'Afrique du Nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.

a informé la commission sur l'élaboration du deuxième contrat d'objectifs et de moyens de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), qui devrait être présenté avant la fin de l'année, pour couvrir la période 2009-2013, et précisé qu'à cette occasion le fonctionnement de l'Office serait réexaminé.

Il a évoqué la mission d'expertise sur l'indemnisation des orphelins de guerre et des pupilles de la Nation, confiée au préfet Jean-Yves Audoin, qui devait remettre prochainement au ministre ses propositions.

Enfin, il a approuvé l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD), tout en formulant le souhait que les indemnisations interviennent bien dès l'exercice 2008 ainsi que cela avait été annoncé.

Pour conclure, il a présenté l'article rattaché 59 quinquies, adopté en première délibération par l'Assemblée nationale sur amendement gouvernemental, qui vise à relever la retraite du combattant de 2 points d'indice, à compter du 1er juillet 2009.

a apprécié cette initiative qui vient consolider les efforts déjà entrepris les trois années précédentes et témoigne de l'intérêt de la Nation envers ses combattants d'hier. Il en a donc proposé l'adoption sans modification.

Après avoir été interrogé par M. Yann Gaillard sur ses contacts avec les représentants du monde combattant, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a précisé à M. Philippe Dallier que les désordres constatés au mémorial de l'Ile de la Cité résultaient d'un défaut d'étanchéité qui nécessiterait une intervention lourde.

a rappelé que cette mission rassemblait 1,13 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 1,16 milliard d'euros de crédits de paiement. Il a relevé que son architecture évoluait fortement entre 2008 et 2009, car elle recouvrait désormais l'ensemble des crédits « sanitaires ». Mais elle ne comprenait toujours pas de crédits de personnel, ceux-ci restant inscrits dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Il a précisé que cette mission était modeste si on la rapportait aux dépenses d'assurance maladie ou aux dépenses fiscales rattachées.

S'agissant du programme « Prévention et sécurité sanitaire », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a mis en évidence trois points :

- il a relevé la diminution de 14,7 millions d'euros des crédits inscrits au titre de la lutte contre le cancer, qui pouvait s'expliquer au regard de leur sous-consommation constatée lors de l'exécution budgétaire de 2007. Il a rappelé les critiques de la Cour des comptes, s'agissant de la mise en oeuvre parcellaire du plan cancer et des faiblesses de son suivi. Il s'est interrogé sur cette sous-consommation, alors que la lutte contre le cancer doit demeurer une priorité nationale ;

- il a insisté sur le saupoudrage des crédits versés à divers comités, commissions, observatoires et associations, car leur multiplication est source de chevauchements de compétences et de dispersion de moyens financiers et humains ;

- enfin, il a souhaité évoquer le nombre élevé d'opérateurs rattachés, dont le montant des subventions pour charge de service public représente la moitié des crédits du programme. Etant donné leur poids important, il est essentiel de veiller à leur intégration dans une démarche de performance, notamment l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), dont la gestion soulève des interrogations.

a relevé que les crédits dédiés à la formation médicale initiale des internes avaient fait l'objet de sous-budgétisations les années passées, de sorte que Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, avait annoncé leur revalorisation entre 2008 et 2011.

a noté que cela se concrétisait dans le présent projet de loi de finances, puisque 76,48 millions d'euros sont prévus au titre de la formation médicale initiale des internes, contre 59,65 millions d'euros en 2008.

S'agissant des frais de justice au titre desquels le ministère détenait des dettes à l'égard des établissements de santé, à hauteur de 37,2 millions d'euros (intérêts non compris), il a précisé que le ministère avait adopté une politique de « règlement transactionnel ».

a ensuite indiqué que l'Etat ne verserait pas de subvention au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie en 2009, en raison de la mise à contribution des organismes complémentaires à hauteur d'un milliard d'euros.

Il a noté que les crédits consacrés au financement de l'aide médicale de l'Etat (AME) - qui atteignent 490 millions d'euros - avaient longtemps été sous-évalués. Un effort d'assainissement avait été mené en 2007, mais s'était révélé insuffisant, l'Etat conservant encore des dettes importantes. Dans ce cadre, il a jugé que la réévaluation de la dotation de l'Etat prévue pour 2009 était la bienvenue. Il s'est toutefois interrogé sur les mesures d'économies envisagées et a, en particulier, souhaité obtenir des précisions de la part du gouvernement sur la mise en place éventuelle d'une participation forfaitaire des bénéficiaires de l'AME.

a salué les efforts du rapporteur spécial pour veiller à la sincérité budgétaire et relevé que cette mission « Santé » restait de faible ampleur par rapport aux crédits inscrits en projet de loi de financement de la sécurité sociale.

s'est étonné de la sous-consommation des crédits destinés à la lutte contre le cancer, alors que cette maladie, comme d'ailleurs les pathologies provoquées par l'inhalation de poussières d'amiante, concernait un nombre important de personnes.

a rappelé les critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2008 : seul, un tiers des 70 mesures du plan cancer a été complètement réalisée ; les dépenses effectives en matière de prévention et de dépistage n'ont pas été recensées de façon précise ni par le ministère de la santé, ni par l'assurance maladie, ni par l'institut national du cancer (INCA) ; l'évaluation du plan, dispositif qui avait été pourtant prévu, n'a pas été mise en oeuvre.

S'agissant des pathologies liées à l'amiante, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a souligné la montée en puissance du coût lié à leur indemnisation : le coût total de la prise en charge des victimes de l'amiante (indemnisation et cessation anticipée d'activité) serait compris entre 1,3 et 1,9 milliard d'euros par an et entre 26,8 et 37,2 milliards d'euros pour les vingt prochaines années.

Il a rappelé son opposition à la suppression de la contribution des employeurs au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), tel que le propose l'article 67 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, compte tenu du caractère « déresponsabilisant » de cette mesure.

Interrogé sur la réforme de l'hôpital par M. Jean Arthuis, président, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a exprimé des doutes sur les résultats à attendre du projet de loi « Hôpital, santé, patients, territoires ». Il a rappelé que la réforme de l'hôpital ne pouvait se concevoir sans une action résolue de développement des systèmes d'information dans un cadre interopérable, soulignant l'importance d'une mise en place rapide du dossier médical personnel (DMP).

a indiqué qu'il avait également pu constater en sa qualité de rapporteur spécial des « Affaires européennes », la multiplication des agences au niveau communautaire, estimant qu'il conviendrait de vérifier si, en ce domaine, le principe de subsidiarité est bien respecté.

En réponse à M. Philippe Dallier, qui s'est interrogé sur la nature des dettes contractées en matière d'aide médicale de l'Etat, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'agissait d'une dette due par l'Etat aux organismes de sécurité sociale.

s'est interrogé sur le montant global de l'indemnité versée aux médecins accueillant des stagiaires.

S'agissant de l'article 73 rattaché, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que le présent article tendait à supprimer ou modifier le mode de calcul et de recouvrement de certaines taxes affectées à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS).

Etant donné l'importance des recettes fiscales affectées à l'agence - 90 % du budget de l'agence en 2008 - et de l'absence de données chiffrées précises de l'impact budgétaire de ces modifications, il a proposé de réserver le vote de la commission sur cet article.

Après que la commission eut adopté les trois amendements proposés par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Santé » ainsi modifiés. Elle a décidé de réserver sa position sur l'article 73 rattaché.

a rappelé que cette mission, créée par la loi de finances pour 2008, constituait le support budgétaire du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Il a indiqué qu'elle n'était pas la seule à concourir à la politique française de la politique de l'immigration et de l'intégration : ses crédits de paiement - 513,8 millions d'euros en 2009 - ne représentent que 20 % de l'ensemble des dépenses consacrées à cette politique. Au total, la politique française de l'immigration et de l'intégration atteindrait, selon le document de politique transversale, 2,6 milliards d'euros en 2009.

Il a observé que cette mission était :

- un facteur de constitution d'un service public des étrangers cohérent, afin d'améliorer les conditions d'accueil et d'intégration des personnes étrangères que la France souhaite recevoir sur son territoire ;

- la déclinaison d'une stratégie fondamentalement européenne, telle que l'avait définie le pacte européen sur l'immigration et l'asile adopté par le Conseil européen du 16 octobre 2008, à l'initiative de la France ;

- l'application d'une politique souhaitée par le Président de la République, telle que précisée dans la lettre de mission en date du 9 juillet 2007 adressée au ministre de l'immigration.

Enfin, il a noté une difficulté de périmètre administratif, entre la mise en oeuvre d'un premier accueil des personnes étrangères assurée par le ministère de l'immigration, et une politique plus transversale d'insertion dans la société française, qui ne relevait pas de la mission.

a précisé que la mission, qui se composait de deux programmes, présentait trois caractéristiques :

- 53 % de la dépense (267,6 millions d'euros) est liée à l'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés ;

- le ministère délègue l'essentiel de ses crédits à des opérateurs de l'Etat (l'OFPRA, qui instruit les demandes d'asile, l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), qui est l'organe exécutif du ministère, ou une société d'économie mixte, l'ADOMA, ex-SONACOTRA, compétente pour le logement des travailleurs migrants) ;

- la mission regroupe 613 emplois, soit uniquement les effectifs d'une administration d'état-major, les services déconcentrés ne figurant pas au sein de la présente mission. Le ministère doit donc exercer son autorité sur des services aux cultures hétérogènes, afin de renforcer la cohérence de la politique de l'immigration et de l'intégration, et son efficacité.

a ensuite formulé ses principales observations.

Il a souligné que la prévision budgétaire pour l'ANAEM n'apparaissait pas plus satisfaisante en 2009 qu'elle ne l'avait été en 2008, puisqu'elle ne permettait pas au Parlement de constater la nécessité d'une subvention pour charge de service public de 15 millions d'euros, ou celle d'un relèvement des taxes affectées, à hauteur de 18 à 20 millions d'euros, pour faire face à des besoins sur lesquels il existait un réel manque de visibilité. Ce manque de transparence budgétaire, non spécifique à l'ANAEM, mais concernant l'ensemble des opérateurs de l'Etat, était bien le symptôme d'une « agencisation de l'Etat » mal contrôlée.

Puis il a observé que les crédits consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile apparaissaient sous-dotés, ce qui rendait l'exécution du budget 2009 difficilement soutenable : ces sous-dotations concernent l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et l'allocation temporaire d'attente. En effet, en 2008, on a assisté à deux phénomènes :

- après une période de plusieurs années de forte baisse, la demande d'asile s'accroît de manière sensible et non anticipée. A la fin du mois de septembre 2008, on enregistrait une hausse de 12,6 % par rapport à la même période en 2007. D'ici à la fin 2008, la demande d'asile pourrait donc augmenter de 15 % par rapport à 2007 ;

- les délais de jugement de la Cour nationale du droit d'asile augmentent (ils sont passés de 357 jours en 2007 à 415 jours en 2008, alors qu'on attendait au contraire une baisse).

Il a montré que ces paramètres avaient un impact sur la dépense consacrée à l'hébergement des demandeurs d'asile, impact qui n'avait été prévu, ni pour 2008, ni pour 2009. Si en 2008, la question avait été résolue par l'ouverture de crédits supplémentaires dans le cadre d'un décret d'avance, gagé par le non versement de la subvention à l'ANAEM, pour 2009, la situation est beaucoup plus délicate.

Aussi, si la demande d'asile se stabilisait en 2009, le besoin supplémentaire de financement serait de 45,2 millions d'euros, et si elle progressait encore de 10 % en 2009, ce besoin serait de 55,8 millions d'euros.

Enfin il a évoqué les reconduites à la frontière, indiquant que le développement de l'aide au retour volontaire devait être conforté : le coût de l'aide au retour volontaire est très en deçà de celui d'une reconduite à la frontière, qu'une première estimation, à affiner, permettait d'évaluer à 20.970 euros par personne, bien au-delà du coût d'un départ volontaire. Il a précisé que ces retours volontaires représentaient en 2008 de l'ordre d'un tiers des reconduites à la frontière, mais qu'il était possible de faire davantage.

Compte tenu de ces éléments, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a proposé tout d'abord un amendement portant sur les crédits, visant à recentrer l'ANAEM, et l'établissement public appelé à lui succéder, sur ses missions et donc à réduire la subvention pour charge de service public d'1,5 million d'euros et à redéployer ces crédits pour faire face aux besoins au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile.

Puis M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission ainsi modifiés.

Enfin, il a présenté les deux articles rattachés.

L'article 62 simplifie le régime des taxes sur l'immigration familiale et de travail, et supprime un certain nombre d'exonérations. Il l'a jugé opportun dans son principe et conforme aux orientations de la commission sous réserve de trois amendements :

- le premier pour éviter les effets pervers liés à la taxe acquittée par l'employeur au titre de l'embauche d'un travailleur étranger permanent. Afin d'en moderniser le régime, il a proposé de substituer au tarif actuel un taux proportionnel ;

- le deuxième pour corriger un défaut structurel des droits de timbre, en proposant leur indexation automatique sur l'inflation ;

- le troisième relatif à la contribution spéciale s'appliquant à l'employeur ayant embauché un travailleur étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France, afin de doubler cette contribution spéciale.

S'agissant de l'article 63, tirant les conséquences d'un arrêt du Conseil d'Etat du 18 juin 2008 relatif à l'allocation temporaire d'attente versée aux demandeurs d'asile et qui donne une base légale à une disposition règlementaire, il en a proposé l'adoption sans modification.

Un débat s'est ensuite engagé.

s'est étonné qu'il existe encore des « poches » de surbudgétisation. Il a exprimé ses réserves quant à un éventuel relèvement de la contribution spéciale, en rappelant qu'au moment de la régularisation d'un salarié en situation irrégulière, les préfectures imposaient comme préalable aux employeurs le paiement de cette contribution, et qu'il s'ensuivait de la part de certaines entreprises la tentation de déposer leur bilan afin d'échapper à la taxation. Il a donc souhaité que la mesure proposée n'ait pas de conséquences négatives pour les salariés concernés. Il ne fallait donc pas lier la décision de régularisation d'un salarié en situation irrégulière au paiement par l'employeur de la contribution spéciale.

a invité le rapporteur spécial à vérifier si la sanction administrative était déductible des résultats des entreprises.

évoquant les reconduites à la frontière, a considéré que le coût élevé de ces dernières devait pouvoir être réduit.

a rappelé que le montant de la contribution spéciale payée par les employeurs indélicats était proche de celui versé par les entreprises qui embauchaient des personnes en situation régulière. Il a souligné que l'amendement visait à interroger le Gouvernement sur le recouvrement effectif de la taxe. S'agissant des reconduites à la frontière, il a rappelé que leur coût était supérieur à celui présenté par les documents budgétaires, qui ne prenaient en compte que le prix des billets d'avion. Il a fait valoir que les premières estimations qu'il avait réalisées n'intégraient pas les crédits publics consacrés au contentieux des étrangers et à l'aide juridictionnelle.

a souligné que cette mission paraissait contrevenir à l'exigence de sincérité posée par la LOLF, car certaines dotations sont sous-évaluées, tandis que d'autres lignes budgétaires apparaissent surdotées.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant modification de crédits et trois amendements sur l'article 62 rattaché, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » et l'article 62 ainsi modifiés, ainsi que l'article 63 sans modification.