A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition, ouverte aux membres de la commission des affaires européenne et à la presse, représente la trente-cinquième réunion sur les suites à donner à une enquête de la Cour des comptes demandée par la commission des finances « sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle » au titre de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Transmis par la Cour des comptes à la commission des finances le 9 octobre 2009, le rapport d'enquête a pour objet l'examen des crédits de la présidence française de l'Union européenne (PFUE), inscrits au programme 306 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans les lois de finances pour 2008 et 2009, dont le rapporteur spécial est aujourd'hui M. Yves Krattinger.

Puis M. Jean Arthuis, président, a salué la présence de MM. Alain Pichon, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, Jean-François Bernicot, Roch-Olivier Maistre, conseillers-maîtres, Philippe Geoffroy, conseiller-référendaire, Mme Anne Mielnik-Meddah, rapporteur, M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, MM. Patrick Mille, directeur administratif et financier au secrétariat général du Gouvernement, Claude Blanchemaison, secrétaire général de la présidence française de l'Union européenne 2008, Pierre Sellal, secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) représentant M. Bernard Kouchner, ministre, Philippe Autié, directeur administratif et financier du MAEE, Nicolas de La Granville, chef adjoint du protocole, Philippe Setton, sous-directeur des affaires communautaires internes du MAEE, Mmes Christine Buhl, secrétaire générale-adjointe au secrétariat général des affaires européennes (SGAE), Mmes Juliette Clavière, chef du secteur Parlement du SGAE, Martine Dugrenier, responsable gestion des ressources humaines, budget et logistique du SGAE, ainsi que de M. Arnaud Phélep, sous-directeur de la septième sous-direction de la direction du budget du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État et Mme Anne-Hélène Bouillon, adjointe au chef du bureau. Cette audition fait l'objet d'un enregistrement audiovisuel.

Puis M. Jean Arthuis, président, a salué le travail exhaustif d'examen des modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de l'utilisation des crédits de la PFUE effectué par la Cour des comptes. Il a observé que la demande d'enquête de la commission des finances a permis à cette dernière de poursuivre sa réflexion sur les modalités d'organisation et les coûts de la PFUE, initiée dans le cadre du référé du 3 septembre 2004 au ministère des affaires étrangères. La Cour des comptes avait alors conclu que « les pouvoirs publics ne disposent pas d'un moyen commode de connaître le coût total des manifestations organisées dans le cadre de la présidence française de l'Union ».

Mettant l'accent sur les progrès relatifs à la conception de l'architecture budgétaire ainsi qu'à la mise en oeuvre d'une gestion déconcentrée des crédits, M. Jean Arthuis, président, a cependant évoqué les observations de la Cour des comptes tendant constater des points de sous optimalité de la dépense.

En préambule, M. Alain Pichon, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, a tenu à souligner que les travaux de la Cour se sont déroulés dans les meilleures conditions, grâce à la collaboration des services du secrétariat général pour la PFUE (SGPFUE), des services du Premier ministre ainsi que de ceux du ministère des affaires étrangères et européennes.

Puis il a mis en avant le caractère factuel du rapport, dépourvu de jugement sur les effets et les résultats de la PFUE. Il a ajouté que la Cour des comptes avait procédé au même exercice dans le cadre de la PFUE de l'année 2000. Ce contrôle avait abouti à un référé sévère en 2004 révélant les dysfonctionnements et les désordres budgétaires du dispositif alors mis en place. Il s'est félicité que l'organisation réalisée dans le cadre de la PFUE de 2008 ait tenu compte des critiques de 2004. Il a précisé qu'aucune autre institution supérieure de contrôle dans un Etat membre de l'Union n'a produit de rapport public sur la consommation des crédits de la présidence de l'Union européenne. Ce contrôle effectué à la demande de la commission des finances du Sénat participe, en conséquence, à l'information du citoyen, principe désormais constitutionnel.

Puis il a développé les principales conclusions de l'enquête de la Cour des comptes. S'agissant tout d'abord de l'organisation administrative et budgétaire, il a observé la réalisation de réels progrès, notamment en matière de coordination interministérielle et de suivi de la mise en place des crédits.

La nomination d'un secrétaire général de la PFUE, la conformité de l'architecture budgétaire à la LOLF ainsi que la gestion déconcentrée des crédits constituent une amélioration en termes de mise en oeuvre du dispositif et de suivi des dépenses par rapport au cadre fixé lors de la présidence de 2000.

Les crédits ont été inscrits au programme 306 « PFUE » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le cadre des lois de finances pour 2008 et 2009. Ils ont été répartis au sein de trois actions, celles liées aux activités obligatoires et traditionnelles de l'exercice de la présidence de l'Union européenne à hauteur de 60 millions d'euros, celles relatives aux initiatives propres à la présidence française pour un montant de 73 millions d'euros ainsi que celles rattachées aux activités interministérielles pour 15 millions d'euros. Trois budgets opérationnels ont été définis, s'attachant respectivement aux services du Premier ministre, au ministère des affaires étrangères et européennes, ainsi qu'à seize autres ministères.

A l'exception de quelques incertitudes juridiques sur le plan administratif et budgétaire, la Cour relève de façon positive que l'ensemble des dispositifs ont été mis en oeuvre avec une économie de moyens en termes d'emplois. Elle constate que les objectifs sur le plan matériel ont été atteints. La PFUE n'a conduit qu'à un nombre limité de créations d'emplois grâce au recours à des bénévoles ainsi qu'à des équipes réduites d'une remarquable efficacité. Le SGPFUE et le service du protocole ont été mobilisés « jour et nuit ».

a ensuite souligné une sous-consommation des crédits de la PFUE à hauteur de 16 % des autorisations d'engagement. En effet, les crédits en loi de finances pour 2008 étaient fixés à 188,6 millions d'euros. Puis les autorisations d'engagement ont été ramenées à 178,9 millions d'euros, en raison de gels et de blocages. La dépense effective au 30 septembre 2009 s'élève à 151,5 millions d'euros. L'évaluation finale devrait établir une consommation des crédits inférieure à 150 millions d'euros. Sans porter de jugement, M. Alain Pichon observe que la différence de crédits procède à la fois d'une surévaluation initiale des crédits et d'un souci de réduction de la dépense. Il relève qu'au moment de l'inscription des crédits dans le projet de loi de finances, la PFUE affichait une grande ambition que le contexte économique permettait de porter.

De surcroît, il a indiqué que le montant de la consommation des crédits à hauteur de 150 millions d'euros ne représente pas la totalité des dépenses réalisées dans le cadre de cette présidence. Certaines d'entre elles ont été prises en charge par le budget de différents ministères. A défaut d'un recensement exhaustif, M. Alain Pichon évalue ce montant entre 5 et 10 millions d'euros. Il convient de tenir compte également de la dotation budgétaire versée par l'Union européenne à hauteur de 9 millions d'euros. Les collectivités territoriales ont aussi contribué à la réalisation de certaines des manifestations de la présidence. Le rapport de la Cour évalue les dépenses de mécénat à hauteur de 10 millions d'euros et la dépense fiscale qui s'y rattache à 6 millions d'euros. Il mentionne également les dépenses directes et indirectes induites par les dépenses de sécurité. Au total, les conclusions de l'enquête évaluent l'ensemble de ces dépenses « externalisées » entre 20 et 25 millions d'euros, établissant le montant réel des dépenses effectives de la PFUE à environ 175 millions d'euros.

Ensuite, M. Alain Pichon a constaté que les dépenses de la PFUE ont été plus élevées que les précédentes qui ont respectivement atteint en 1995 et 2000, 14 et 57 millions d'euros. Il a précisé que toute comparaison est néanmoins complexe, en raison des différences de périmètre, d'architecture budgétaire, d'environnement international et d'objectif de ces différentes présidences. Il a cependant tenu à préciser que la PFUE de 2008 a organisé près de 550 manifestations, de natures diverses, dont 9 sommets, 25 réunions ministérielles, 182 manifestations diverses ministérielles et 328 séminaires. Ainsi plus de trois événements par jour ont été organisés au titre de la PFUE dans une centaine de villes et cinquante six départements. Ces dépenses ne sont comparables qu'à celles de la présidence allemande, estimées à 180 millions d'euros. Tout parallèle avec les coûts des présidences précédentes, telles que celles de l'Autriche, de la Finlande, du Portugal ou de la Slovénie, évalués à environ 70 à 80 millions d'euros chacune, est délicat.

a estimé qu'il existe deux types de présidence, d'une part celle exercée par les grands pays fondateurs tels que la France, l'Allemagne ou l'Italie, dont le coût s'élève en moyenne à plus de 150 millions d'euros, d'autre part celle des pays de taille plus modeste dont le financement moyen s'élève approximativement à 80 millions d'euros. Il s'est alors demandé si cet écart de 1 à 2 est de nature à donner une image positive du coût de fonctionnement des institutions européennes.

Il a poursuivi son propos en remarquant que l'exercice d'une présidence engendre deux types de dépenses. D'une part, celles qui ont un caractère structurel et sont rattachables aux réunions des conseils et réunions des ministres et, d'autre part, celles relevant des ambitions de chaque pays. S'agissant de la PFUE de 2008, l'enquête de la Cour a révélé une prépondérance des dépenses liées à l'initiative française par rapport aux dépenses engagées au titre du fonctionnement structurel de la présidence de l'Union européenne. Ces dernières sont de l'ordre de 62 millions d'euros contre 76 millions d'euros pour les premières. M. Alain Pichon a précisé que le rapport entre dépenses structurelles et initiatives nationales s'est inversé, en cours d'exécution de la programmation de la PFUE, au profit des secondes.

Puis, il a évoqué l'absence de contrainte et le manque de maîtrise dans la programmation de la PFUE, en mentionnant une planification des événements parfois « tardive, précipitée, et défaillante ». La nécessité de l'urgence a, dans certains cas, conduit à la mise en oeuvre de procédures dérogatoires. Elle n'a pas permis d'obtenir les meilleurs coûts. M. Alain Pichon a constaté que « l'obligation de faire l'a emporté sur les principes économiques ».

Le grand nombre d'événements a pu créer, à certains égards, une impression de mauvaise coordination, de redondance et de manque de lisibilité tant pour la presse que pour le citoyen. L'enquête de la Cour des comptes n'a permis d'établir ni leur nécessité ni leur l'impact.

Revenant sur le recours aux procédures dérogatoires, M. Alain Pichon a illustré son propos par les contrats et les marchés publics du SGPFUE, en recensant douze marchés conclus hors procédure réglementaire, vingt-deux marchés négociés sans mise en concurrence, un marché passé en procédure « adaptée-négociée » et neuf marchés seulement avec mise en concurrence. Il a également mentionné le fait que le sommet de Paris pour l'Union de la Méditerranée a été organisé dans l'extrême urgence ainsi que dans des conditions d'une rare complexité. Cependant, son coût établi à environ 16,6 millions d'euros n'a pas donné lieu à un retour sur investissement, puisque le Grand Palais a été aménagé de manière provisoire. Tout en convenant de l'obligation de résultat qui pesait sur cette manifestation et sans remettre en cause le rattachement de celle-ci aux crédits de la PFUE, il a relevé que le paiement de ces dépenses a donné lieu à un ordre de réquisition du comptable public, en raison du défaut de mise en concurrence. Il a ajouté que la pertinence de cette dépense s'inscrit dans la problématique de l'investissement dans une structure immobilière d'accueil permanente.

a, ensuite, tenu à aborder la question de l'évaluation de la performance du programme de la PFUE, tout en admettant la complexité d'un tel exercice qui ne doit pas déboucher sur un contrôle de l'opportunité. Il a cependant fait valoir que décideurs et organisateurs ont fait preuve de « peu d'exigence pour analyser l'impact de leurs initiatives ». Il a qualifié l'objectif tendant à mesurer la satisfaction matérielle des participants « d'aimable sinon de simpliste ». Tout en reconnaissant que la France n'a pas adopté une position différente de ses prédécesseurs en termes d'évaluation, il a cependant déploré l'absence « d'esprit lolfien » dans cette tentative de mesure de la performance. Il a constaté que les assemblées parlementaires sont peu renseignées sur l'efficience des présidences de l'Union européenne. Il a évoqué la possibilité de mesurer la capacité à faire progresser les dossiers européens ou de parvenir à des réunions conclusives en ayant recours à un indicateur relatif au nombre d'accords ou de protocoles signés.

Enfin, M. Alain Pichon a souhaité poser deux questions. La première concerne la légitimité de la prise en charge des dépenses liées au fonctionnement des conseils et des réunions européens par les budgets nationaux. Il a suggéré que les activités obligatoires et statutaires de la présidence de l'Union européenne relèvent du budget européen afin de réduire les écarts de coût d'exercice de la présidence entre grands et petits pays. La seconde question porte sur l'évolution du coût de la gouvernance internationale. Il a observé que l'augmentation du nombre de réunions internationales, des acteurs, des dépenses de sécurité et de communication, ne peut pas justifier la dérive constatée.

a vivement remercié M. Alain Pichon ainsi que les rapporteurs de la Cour des comptes pour leur excellent travail. Il a salué leurs suggestions. Puis il a déploré l'absence de retour sur investissement pour un grand nombre de manifestations, notamment celle du sommet de Paris pour l'Union de la Méditerranée, organisée au Grand Palais, en dépit de son coût élevé. Il s'est ensuite interrogé non seulement sur la pertinence de l'organisation de l'ensemble des 550 événements recensés, mais également sur les modalités de programmation de certains d'entre eux ainsi que sur le coût total effectif de la PFUE.

Soulignant l'excellente qualité du travail réalisé par la Cour des comptes, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a rappelé que cette enquête a été demandée par ses prédécesseurs MM. François Marc et Michel Moreigne.

Dans un premier temps, il s'est félicité du constat de la Cour des comptes sur la mise en oeuvre d'une nouvelle architecture budgétaire. La création d'un programme spécialement consacré à l'utilisation de ces crédits ainsi que la gestion déconcentrée en budgets et en unités opérationnels témoignent de cet effort de rationalisation. De surcroît, le secrétariat général de la présidence de l'Union européenne (SGPFUE) dirigé par l'ambassadeur Claude Blanchemaison a assuré la coordination des différentes interventions avec peu de moyens pour un montant global de 1,5 million d'euros. Les différentes unités opérationnelles, dont celle du protocole, ont dû faire face, selon les termes mêmes de la Cour des comptes, « à une surcharge de travail hors du commun ».

Dans un second temps, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, s'est inquiété du recours aux procédures dérogatoires au nom de l'urgence afin de mettre en oeuvre une programmation si dense qu'il a émis des réserves sur sa pertinence, sa lisibilité et son efficacité.

Il a rappelé que le constat de la Cour des comptes d'une sous-consommation des crédits à hauteur de vingt-huit millions d'euros sur l'enveloppe globale est suivi d'une réserve quant à la méthode d'évaluation des besoins de la PFUE, qualifiée de « confortable », « inspirée de la base d'indications générales relativement incertaines du coût de la présidence allemande » et reposant sur une anticipation de situations imprévues. M. Yves Krattinger, rapporteur spécial a jugé que cette estimation initiale crée un effet d'optique qui fausse l'appréciation que l'on peut porter sur l'existence d'économies de gestion.

De surcroît, il a estimé nécessaire de souligner l'externalisation de plus de vingt millions d'euros pris en charge par le mécénat, les collectivités territoriales et les subventions de l'Union européenne afin d'apprécier le coût global effectif réel de cette présidence.

Convenant du contexte spécifique lié aux crises financière et géorgienne qui a conduit à la programmation d'événements imprévus au moment de l'estimation de ces crédits, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial a jugé que l'urgence ne peut justifier en soi une organisation sans contrainte. La souplesse n'exclut pas la rigueur. Évoquant l'ensemble des procédures dérogatoires détaillées dans le rapport de la Cour des comptes, mises en oeuvre pour faire face à cette urgence, il noté que le choix tardif de la ville d'Avignon pour accueillir la réunion informelle des ministres des affaires étrangères ou bien encore la programmation imprévue du sommet de Paris pour l'Union de la Méditerranée illustrent une précipitation certaine dans l'organisation. Il en a conclu que la mise en concurrence n'a pas pu jouer totalement, ce qui a nuit à une gestion optimale des crédits.

Puis M. Yves Krattinger, rapporteur spécial s'est demandé, à l'instar de la Cour des comptes, s'il faut « dépenser beaucoup pour réussir une présidence ». Si le coût de la présidence allemande est d'approximativement 180 millions d'euros, celui des présidences précédentes est de l'ordre de 70 millions d'euros.

S'agissant de la présidence française, force est de constater que tous les événements n'ont pas revêtu la même importance. Il a évoqué le bien-fondé d'une programmation moins dense afin d'assurer un plus grand impact à chaque événement. Il a émis des craintes quant aux dérives de coûts induites par la volonté de l'Etat organisateur de rentrer en compétition avec l'Etat l'ayant précédé à la présidence de l'Union européenne. M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a estimé que la présence sur la scène internationale ne semble pas nécessairement liée à un niveau de dépenses plus important. Il a fait valoir que les alliances politiques, comme les crises, se nouent et se dénouent souvent dans la discrétion. Le « bruit médiatique » ne constitue pas une garantie du succès politique.

a insisté sur le succès de la PFUE. Ayant été témoin de la présidence française précédente, il s'est félicité de l'architecture budgétaire mise en place en 2008 qui a tenu compte des critiques émises par la Cour des comptes dans son rapport de 2004. La programmation « foisonnante » nécessaire, selon lui, a contribué au « retour de la France dans l'Europe et de l'Europe en France », après le référendum négatif de mai 2005 sur le Traité constitutionnel européen et le succès de la présidence allemande. La PFUE de 2008 a fait la preuve d'un travail interministériel remarquable avec une mobilisation exemplaire des personnes en poste. Il a précisé sur ce point que les présidences luxembourgeoise et slovène avaient, au contraire, dû recruter des centaines de personnes.

S'agissant de l'examen des différents coûts, il a indiqué que les dépenses d'interprétariat sont considérables. Il convient d'y ajouter les charges assumées par le Parlement français. Les deux assemblées ont ainsi dépensé 484 437,45 euros en 2008 dans le cadre de la PFUE.

Revenant sur les conditions de l'aménagement du Grand Palais pour le sommet de Paris de l'Union pour la Méditerranée, M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir s'il eût été possible de mieux anticiper et programmer certains événements afin d'éviter une organisation dans l'urgence qui a contraint à recourir à des procédures dérogatoires.

En réponse, M. Pierre Sellal, secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes, a fait valoir que le caractère tardif de la programmation a eu deux causes non maîtrisables : les négociations intenses relatives à la détermination de l'objectif de ce sommet ainsi que les conditions de sa réalisation. En effet, avant toute programmation, il était nécessaire de déterminer si l'Union pour la Méditerranée s'inscrit dans une refondation de la politique méditerranéenne de l'Union européenne ou si elle constitue une nouvelle forme de coopération, en dehors du cadre européen. La première option ayant été choisie, M. Pierre Sellal a précisé que le projet pouvait en conséquence bénéficier des crédits dévolus à l'organisation de la PFUE, à condition qu'un tel sommet puisse être effectivement organisé. La validation de ce projet n'est intervenue que lorsque toutes les assurances du succès de ce sommet ont été acquises, notamment celle de pouvoir réunir les quarante trois chefs d'Etat et de Gouvernement. S'agissant du déficit de retour sur investissement de cette manifestation, il a reconnu que cela « a été vécu comme une anomalie ». Il a déploré l'absence de véritable centre de conférence international en France. Le centre Kléber ne pouvait, selon lui, accueillir les quarante trois chefs d'Etat et de Gouvernement ainsi que les 1 900 journalistes.

a néanmoins émis des doutes quant à la gestion de l'urgence dans le cadre de la programmation de la PFUE. Il a appelé de ses voeux une modification du système de suivi qui valide la dépense, jugeant que les procédures traditionnelles existantes sont peu adaptées à la nature de l'exercice de la présidence de l'Union européenne.

Puis M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la nature des 550 manifestations dont le nombre reflète une certaine exubérance de la programmation. En réponse, M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, a insisté sur l'ambition de la PFUE non seulement d'assurer le fonctionnement institutionnel européen dans un contexte de crise mais également de favoriser le rayonnement de la France en Europe et réciproquement. Reconnaissant la difficulté d'évaluer l'efficience du dispositif de la PFUE, il s'est félicité que la Cour des comptes ait pu mener son enquête dans les meilleures conditions. Il a tenu, à titre personnel, à évoquer le succès de la manifestation organisée dans l'enceinte du Sénat dans le cadre de la Journée européenne de l'informatique juridique. Le coût de cette manifestation, pris en charge par le programme 306, n'a été que de 10 000 euros, grâce à la contribution des entreprises privées.

Affirmant le caractère régulier des procédures dérogatoires de mise en oeuvre de la programmation, M. Serge Lasvignes a relevé que les procédures normales de la commande publique ne sont pas adaptées au caractère parfois imprévu et urgent des manifestations diplomatiques. Il a précisé que ces procédures ont été exécutées dans un souci de rigueur et de parcimonie. Il a rappelé que le SGPFUE a fonctionné avec une équipe restreinte. La gestion déléguée a permis la réalisation d'économies.

Revenant sur la qualification de programmation « foisonnante », M. Claude Blanchemaison, secrétaire général de la présidence française de l'Union européenne 2008, a indiqué que, aux termes du décret du 15 juin 2007 instituant le SGPFUE, la programmation devait être exhaustive. En conséquence, il a inscrit l'ensemble des 550 manifestations de la PFUE de 2008 dont 489 ont été prises en charge par le programme « PFUE ». Il a reconnu, d'une part, que ces manifestations ont été d'ampleur et de nature différentes et, d'autre part, que la labellisation « PFUE » des demandes de projet à caractère européen a été accordée de manière à ne pas « décourager les initiatives ». De surcroît, M. Claude Blanchemaison a ajouté que la PFUE a traité certains sujets, conformément au souhait des présidences slovène et suédoise.

En réponse au coût global jugé trop élevé de la PFUE il s'est déclaré particulièrement satisfait que, en dépit d'une programmation établie avant la crise, l'ensemble du calendrier ait pu être financé, malgré la prise en charge de manifestations diplomatiques imprévues. Ces dernières ont bénéficié de redéploiements de crédits. Il s'est félicité de la tenue des comités de gestion mensuels qui a permis de nourrir le dialogue interministériel.

a déploré que le logiciel de « système informatisé de gestion des accréditations » (SIGA), utilisé lors du sommet de Paris et dont le coût d'élaboration s'élève à 2,6 millions d'euros, ne soit pas utilisé à nouveau par les ministères.

Tout en convenant du succès de la PFUE, M. Denis Badré, a souhaité, à l'instar de la Cour des comptes, que soit reconsidérée la question du périmètre de la prise en charge des dépenses de la présidence de l'Union européenne par les budgets nationaux. Il a également déploré l'absence de centre de conférence international et a appelé de ses voeux une mutualisation des moyens des organismes internationaux.

En réponse aux critiques émises sur la pertinence d'une programmation jugée trop dense, M. Pierre Sellal a fait valoir l'efficience de la présidence française sur l'ensemble des sujets européens majeurs, contrairement à d'autres présidences. S'agissant de l'évaluation de ce programme, la PFUE a permis la prise de décision dans un certain nombre de domaines essentiels. Enfin, convenant de l'augmentation du coût de la gouvernance internationale, il a précisé que certaines dépenses sont susceptibles d'être évitées ou réduites afin d'éviter la redondance de certaines manifestations, et de limiter les coûts liés à l'itinérance des sommets. L'unité de lieu peut constituer une source d'économie. Il a illustré son propos par la PFUE de 2000 qui avait décidé d'organiser les conseils européens à Bruxelles.

Répondant aux observations sur l'estimation « confortable » des crédits de la PFUE, M. Arnaud Phélep, sous-directeur de la septième sous-direction de la direction du budget, a déclaré qu'une telle évaluation est complexe parce que la présidence de l'Union européenne constitue un « ovni budgétaire ». Il a précisé que la PFUE a obéi à deux principes structurants : d'une part, celui d'une gestion économe et rigoureuse à la demande du Président de la République et du Premier ministre et, d'autre part, celui d'une qualité reconnue unanimement par tous les participants. La PFUE n'a coûté qu'environ 2 euros par habitant. Il a jugé qu'en définitive la meilleure évaluation de la présidence réside dans la demande d'enquête par un organisme de contrôle.

S'agissant du financement communautaire des actions structurelles inhérentes à la présidence de l'Union européenne, M. Arnaud Phélep a tenu à souligner que la France participe au budget de l'Union européenne à hauteur de 16,5 %. Il en a conclu que cette proposition doit faire l'objet d'une analyse « coût/avantage » entre une prise en charge totale environ tous les douze ans de la présidence par le budget national et la participation annuelle au budget européen.

A l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Guillaume Pepy, président de la SNCF.

a indiqué que cette audition, non ouverte à la presse et qui se tient par hasard un jour de grève, a pour objet de faire le point sur la situation de la SNCF et en particulier sur le plan « Destination 2012 » ainsi que sur la nouvelle stratégie pour le fret ferroviaire, définie par l'« engagement national pour le fret ferroviaire », présenté par le Gouvernement le 16 septembre dernier.

Evoquant l'application des dispositions législatives sur le service public garanti à l'occasion de la grève de ce mardi 20 octobre, M. Guillaume Pepy, président de la SNCF, a tout d'abord souligné que ce régime a bien fonctionné dans ses trois composantes :

- un préavis remis 48 heures à l'avance, qui permet d'organiser le trafic et d'assurer une bonne information des voyageurs. Il a indiqué qu'il n'y a pas eu d'annulation de trains prévus et que l'information a été sensiblement renforcée, notamment par la distribution depuis la veille de 300 000 feuillets dans les gares ;

- la réaffectation de personnels non grévistes sur les lignes et trains les plus sollicités, qui permet de concentrer le trafic sur la mission de service public et les liaisons relevant de la vie quotidienne. Les RER en Ile-de-France ont ainsi davantage fonctionné que les trains à grande vitesse (TGV) ;

- l'obligation pour la direction et les syndicats de négocier plus intensément avant la grève, ce qui fut le cas pendant les 13 jours qui l'ont précédée. Il a ainsi précisé que l'Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), deuxième syndicat de l'entreprise, n'a pas participé à la grève, et que le taux de suivi s'établit à 23,75 %.

Concernant le transport ferroviaire de marchandises, il a considéré que l'on assiste aujourd'hui à un « tournant historique », comparable à celui que la France a, dans le passé, pris en faveur du transport de voyageurs, en investissant notamment dans les trains express régionaux (TER), un réseau à grande vitesse envié et les tramways. Le transport de marchandises n'avait cependant pas bénéficié d'un tel effort. Il a indiqué que l'enveloppe de 7 milliards d'euros figurant dans l'engagement national pour le fret ferroviaire est destinée à Réseau ferré de France (RFF), en vue de bâtir un réseau ferroviaire orienté vers le fret et qui permette notamment des contournements d'agglomérations, telle que Lyon, à l'instar de ce qui a été fait pour le transport de voyageurs. Ce changement remarquable concernera tout autant la SNCF que ses concurrents, tels qu'Eurotunnel ou la Deutsche Bahn.

a estimé que la SNCF n'en doit pas moins se montrer à la hauteur de l'enjeu en utilisant des produits d'avenir, dans un contexte de massification des flux et de concentration de l'industrie européenne, et non plus seulement des produits tels que le wagon isolé, qui a longtemps été le fondement de la politique française de transport ferroviaire de marchandises pour répondre à une clientèle diffuse. Il importe donc de réaliser des autoroutes ferroviaires et de recourir au combiné portuaire à grande échelle, aux plates-formes multimodales et à la logistique urbaine pour accomplir une révolution du même ordre que le passage du train Corail au TGV. Cela sera certes difficile mais l'enjeu le mérite.

Il a ensuite abordé la situation de la SNCF en 2009. Celle-ci est touchée par la crise comme ses clients, en particulier l'industrie automobile, dont la baisse de trafic est de l'ordre de 40 %. Le trafic urbain local, notamment les TER, subit également les conséquences de la situation économique actuelle avec une croissance limitée de 1 % à 2 %. Sur les longues distances, la situation est moins détériorée, puisque la SNCF continue de gagner des parts de marché au détriment de l'aérien, mais la croissance nulle du trafic doit être rapportée à la progression inévitable des coûts fixes. Il a précisé que la SNCF connaîtra donc une perte conjoncturelle en 2009, après avoir dégagé un résultat net positif d'environ un milliard d'euros en 2006 et 2007, puis de 600 millions d'euros en 2008. La perte de l'exercice sera toutefois limitée par la capacité d'adaptation du groupe, dont il a chiffré le montant depuis le début de 2009 à environ 900 millions d'euros.

a ensuite exposé les principaux défis structurels de l'entreprise. Le premier d'entre eux est l'ouverture à la concurrence de l'intégralité des activités de la SNCF, qui n'est pas une fatalité mais une réalité dans laquelle la SNCF est capable de « tenir son rang », par exemple sur le TGV qui bénéficie de vingt-cinq ans d'expérience et peut encore connaître des marges d'amélioration.

Le deuxième défi est le fret, activité dans laquelle trois milliards d'euros ont été investis depuis dix ans et qui, en l'absence de nouvelle stratégie, coûterait encore deux milliards d'euros dans les trois ou quatre prochaines années. La croissance du fret par de nouveaux produits est donc une question vitale pour la SNCF comme pour le pays.

Le troisième enjeu structurel réside dans les trains Corail d'aménagement du territoire, tels que les liaisons Paris-Briançon, Lyon-Bordeaux ou Caen-Rennes, qui sont aujourd'hui déficitaires, faute de disposer d'une ressource pérenne liée à un contrat de service public. La stratégie actuelle consiste à maintenir les liaisons qui justifient un contrat de service public, à l'image des contrats existants pour la Poste et les tarifs sociaux. MM. Dominique Bussereau et Michel Mercier travaillent actuellement sur ce contrat de service public afin de lui trouver un financement. Il s'agit, selon lui, d'un enjeu important car la pérennité de ces trains ne peut être assurée par le seul relèvement des tarifs ou des gains de productivité.

Le quatrième enjeu est l'avenir de la grande vitesse. La France est devenue, comme l'Espagne, un champion européen et mondial en construisant un réseau « à marche forcée ». Il a fait part de ses inquiétudes sur les moyens de financement, compte tenu de l'impossibilité pour les régions et l'Etat de consentir un effort supplémentaire comme de l'absence de « solution miracle » par le relèvement des péages payés par la SNCF à Réseau ferré de France. Il a estimé, en effet, que l'augmentation de ces derniers représente une ponction de plus en plus lourde pour les TGV, dont le résultat pourrait être nul avant le milieu de la prochaine décennie si la tendance actuelle se maintient, le résultat du TGV ne pouvant plus financer les activités déficitaires. Il est donc nécessaire, selon lui, d'ouvrir dès à présent un débat sur cette question, notamment avec l'Etat actionnaire.

Revenant sur l'ouverture à la concurrence, M. Guillaume Pepy a fait référence au rapport de Mme Fabienne Keller sur les gares et a indiqué que la gestion de ces dernières est à présent autonome pour offrir le même service quel que soit le transporteur. De même, la gestion des circulations et les postes d'aiguillage ont été regroupés dans une direction de la circulation ferroviaire et les aiguilleurs doivent garantir un traitement équitable de la concurrence. Il a également rappelé qu'un groupe de travail présidé par M. Francis Grignon examine la question de l'expérimentation de l'ouverture des TER à la concurrence.

Il a enfin évoqué la « perspective extraordinaire » que représente le Grand Paris, qui ne repose pas seulement sur la double boucle du métro souterrain sur pneus, mais encore sur la remise à niveau des RER et leur extension vers l'est et l'ouest de Paris, la mise en place de trams-trains sur la grande ceinture, la réfection des gares en Ile-de-France ou le rôle de la grande vitesse. Il a ainsi constaté que l'Ile-de-France est paradoxalement mal desservie par les gares de TGV, les gares étant principalement situées dans Paris, ce qui contraint les voyageurs de banlieue à entrer dans la capitale pour accéder au réseau à grande vitesse.

Pour conclure son propos liminaire, il a souligné le privilège d'être le président d'une entreprise dont les Français et les élus attendent davantage.

En réponse à M. Jean Arthuis, M. Guillaume Pepy a précisé que les efforts d'adaptation du groupe, d'un montant de 900 millions d'euros, ont permis d'atténuer les effets du manque à gagner de près de 1,4 milliard d'euros causé par la crise économique. Ainsi alors que les charges fixes de l'activité de fret sont plus élevées que celles des concurrents directs, notamment la Deutsche Bahn, la SNCF a procédé à une renégociation de ses contrats avec les fournisseurs et à un réexamen des spécifications techniques de ses cahiers des charges pour réduire l'ensemble de ses coûts. A titre d'exemple, trois millions d'euros d'économie ont été obtenus sur la facturation de la redevance versée au groupement « Carte bleue » pour la gestion des paiements par cartes bancaires. Il a ajouté que les espoirs de réduction des prélèvements obligatoires liés à la réforme de la taxe professionnelle se sont dissipés du fait de son remplacement, à l'euro près, par la nouvelle contribution économique territoriale et une nouvelle taxe sur le matériel roulant dans le cadre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux.

co-rapporteur spécial des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », a souhaité obtenir des éclaircissements sur les quatre points suivants :

- considérant « l'hémorragie » financière de la branche marchandises de la SNCF, l'activité de fret est-elle encore soutenable, d'abord dans le cadre d'un modèle « d'économie administrée » puis, à terme, dans celui d'une ouverture complète à la concurrence ?

- la construction d'autoroutes ferroviaires est-elle une réponse efficace aux besoins futurs de transport et, entre l'attribution de concessions ou la mise en place de péages, quels en seraient les modes de financements pertinents ?

- après la crise et les pertes conjoncturelles enregistrées en 2009, la SNCF dispose-t-elle de périmètres d'activités lui permettant de renouer avec les bénéfices ?

- quel est le niveau d'acceptation de la conduite du changement par les partenaires sociaux ?

a tout d'abord souligné que si les avis peuvent diverger avec les partenaires sociaux, l'application de la concurrence comme règle commune, constitue une réalité intangible pour l'entreprise. Il s'est attaché à mettre en évidence les opportunités de développement du marché ferroviaire. Dans ce contexte, l'essor des modes de transports écologiques et du train pour l'aménagement du territoire constitue un facteur de croissance du chemin de fer dans lequel tous les acteurs auront une place. A ce titre, il s'agit d'un changement profond des comportements de mobilités qui doit être accompagné d'une « révolution tranquille » de l'organisation de la SNCF : la loi sur le service garanti s'applique dans de bonnes conditions et représente un point d'équilibre respectueux des droits des grévistes comme des clients.

S'agissant de la capacité de la SNCF à renouer avec les bénéfices, M. Guillaume Pepy a indiqué que le retour au niveau des bénéfices de l'année 2008 n'est plus envisageable notamment au regard des pertes structurelles occasionnées par la diminution des volumes de marchandises transportés par le fret (600 à 650 millions d'euros), les trains d'aménagement du territoire (200 millions d'euros) et la convention de gestion de l'infrastructure avec RFF (200 millions d'euros). Or, les bénéfices enregistrés par l'activité TGV sont en baisse constante et ne peuvent plus compenser, même pour partie, le passif structurel. A cet égard, il a fait valoir que la SNCF est une entreprise compétitive et saine sur le plan financier à condition que ses missions de service public soient financées à leur juste niveau. Il a appelé de ses voeux une prise de conscience sur le fait qu'eu égard à l'importance des investissements nécessaires pour le développement de la grande vitesse, les sources de financement ne peuvent provenir exclusivement du système ferroviaire lui-même.

Pour que le choix du transport de marchandises par le rail soit fondé économiquement, il apparaît nécessaire de mettre en place un mode de financement « intermodal » dans lequel le transport routier serait mis à contribution quels qu'en soient les moyens : eurovignette, taxe à l'essieu ou péage. Le contexte fiscal doit non seulement permettre au rail de supporter la concurrence de la route, mais aussi de faire supporter au transport routier son vrai coût, y compris écologique. Ainsi, alors que le fret ferroviaire subit un péage jusqu'au dernier kilomètre, des portions d'autoroutes sont gratuites pour les poids lourds.

Après s'être félicité du lancement du plan de modernisation des gares, Mme Fabienne Keller, co-rapporteur spécial des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », s'est exprimée en faveur d'une taxe « poids lourds » afin non seulement de réduire le transit des camions dans les villes - 18 000 poids lourds traversent quotidiennement le centre de Strasbourg - mais aussi de maintenir le niveau d'activité du fret ferroviaire qui perd chaque année un quart de son volume. Elle s'est également inquiétée de la lisibilité de la politique tarifaire de la SNCF et des effets néfastes d'une classification de la clientèle uniquement à raison de sa rentabilité, pénalisant les étudiants en fin de semaine et restreignant les plages de réduction tarifaire.

a souligné que la décision de construire un réseau ferré axé prioritairement sur le fret représente un engagement stratégique pour la France non seulement en raison de son coût - sept milliards d'euros - mais aussi du choix qu'il constitue en faveur d'un transport de marchandises de masse et écologique. La SNCF investira de son côté un milliard d'euros. Il ne s'agit pas d'un sixième plan de sauvetage du fret, mais de proposer, en complémentarité avec le transport routier, une nouvelle offre de service pour reporter sur le rail le fret de longue distance. A cet égard, il a signalé que la libéralisation du « cabotage » routier au niveau européen est un problème majeur du fait de son avantage concurrentiel indiscutable en termes de prix. Une réforme de la règlementation européenne doit être envisagée afin d'accompagner la modernisation des structures ferroviaires. Il a cité, en exemple, la réforme des ports du Havre, de Dunkerque et de la Rochelle et indiqué que la SNCF s'installerait dans les ports pour pouvoir transférer les conteneurs directement des bateaux sur les trains.

Revenant sur la politique tarifaire de la SNCF, M. Guillaume Pepy a reconnu que la lisibilité du dispositif actuel butte sur la complexité de la recherche d'un taux optimal d'occupation dans les trains en proposant des prix adaptés à chaque profil d'utilisateur. Or de ce taux, qui avoisine les 75 % dans le TGV contre 50 % dans l'ICE allemand, dépend la rentabilité de l'offre commerciale de la SNCF. Il a néanmoins partagé l'objectif de simplification de la gamme tarifaire.

s'est interrogé sur les ambitions de la SNCF à l'exportation sur les marchés européens, dans le transport de voyageurs comme de marchandises. Il a ensuite longuement évoqué le problème des trains d'aménagement du territoire, en se fondant sur le temps de parcours de la ligne Marseille-Briançon, supérieur à celui de la liaison Marseille-Paris. Il en résulte, selon lui, une fracture territoriale entre les régions disposant d'autoroutes ou d'une liaison TGV et celles qui en sont dépourvues. Il a estimé que d'ici vingt à trente ans, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur sera bordée par les liaisons TGV Paris-Lyon-Turin et Paris-Nice, mais que l'intérieur de la région sera toujours enclavé avec des trains ne roulant qu'entre 60 et 80 km/h en moyenne sur la ligne Marseille-Briançon, sans pour autant que l'autoroute entre Gap et Grenoble soit achevée. Il a estimé que les travaux qui sont réalisés sur cette ligne n'ont d'autre utilité que d'en assurer la pérennité et de retrouver la vitesse commerciale d'il y a dix ans, qui a du être réduite pour des raisons de sécurité. Revendiquant un autre avenir que le seul tourisme alpin pour sa région, il a rappelé son souhait ancien et jusqu'à présent infructueux qu'une étude structurelle soit menée sur la faisabilité d'une vitesse de 160 km/h sur la ligne Marseille-Briançon. Il a estimé que l'enveloppe de 200 millions d'euros pour les trains d'aménagement du territoire, pour satisfaisante qu'elle soit, n'est pas à la hauteur de ce problème qui concerne également d'autres régions.

a insisté sur la nécessité d'un engagement en faveur du fret, notamment au regard des préoccupations écologiques, tout en se demandant si cet élan ne sera pas entravé par la volonté de rééquilibrer les branches d'activité de la SNCF. Elle a admis que la massification du fret permettra de répondre aux besoins sur les longues distances, mais pas sur de plus courtes distances qui représentent aussi une partie de l'important trafic local de camions. Elle s'est, dès lors, interrogée sur la concrétisation des partenariats annoncés avec les routiers. Elle s'est déclarée inquiète sur la consistance de l'engagement national pour le fret ferroviaire, qui risque de se limiter à un simple « effet d'annonce », et s'est demandée si l'enveloppe de 7 milliards d'euros englobe des engagements au titre de contrats de plan Etat-régions antérieurement conclus et ne consiste pas en une augmentation des péages. Elle a cependant reconnu que le financement du transport combiné ne peut être équilibré qu'en mettant à contribution l'ensemble de la collectivité nationale.

s'est déclaré convaincu que la SNCF dispose d'importantes réserves foncières susceptibles d'être valorisées. Il a plaidé en faveur d'une certaine stabilité des directeurs régionaux, qui permet de mener à bien la nécessaire intermodalité. Il a rappelé la nécessité d'une amélioration de la liaison Rennes-Nantes et s'est fait l'écho d'observations d'élus et chefs d'entreprise, selon lesquels les tarifs de fret ne seraient pas adaptés aux petites et moyennes entreprises (PME).

s'est demandé si la rentabilité socio-économique et le développement des lignes à grande vitesse n'atteignent pas leurs limites, au détriment des trains d'aménagement du territoire, et s'est interrogé sur les raisons, notamment financières, qui ont conduit la SNCF à quasiment supprimer son offre de trains auto-couchettes.

a fait part de son scepticisme sur la soutenabilité d'un nouveau plan de relance du fret. Si la politique tarifaire fut pendant un temps relativement compétitive, au prix de déficits abyssaux, les exigences de la comptabilité analytique ont conduit la SNCF à relever considérablement ses tarifs et à optimiser le volume de chargement. Il peut en résulter des délais de sept à dix jours pour l'acheminement des marchandises. Dès lors, il s'est demandé si le fret peut être rentable par rapport au transport routier, et si le seul moyen d'y parvenir ne réside pas dans une « super-concentration » des sites industriels.

a souhaité avoir confirmation de certains chiffres et informations donnés par les organisations syndicales, selon lesquelles le développement des autoroutes ferroviaires, au détriment du wagon isolé, se traduirait par la perte de 6 000 emplois et une augmentation du trafic routier de 1,2 million de camions, qui serait incompatible avec les objectifs du Grenelle de l'environnement.

En réponse à M. Pierre Bernard-Reymond, M. Guillaume Pepy a réaffirmé qu'il n'est pas envisageable de supprimer les trains d'aménagement du territoire, citant l'exemple de la ligne Marseille-Briançon dont la modernisation relève de la compétence de réseau ferré de France (RFF), car le désenclavement et le développement économique de régions entières en dépendent. La question de leur financement demeure un sujet fondamental qui ne peut être résolu qu'en mettant à contribution de nouvelles ressources (la taxe professionnelle ou la taxe carbone par exemple) dans un contexte de restriction budgétaire pour l'Etat, les régions et la SNCF. C'est pourquoi, il a appelé à ce que des contrats de service public soient conclus pour assurer la pérennité des trains d'aménagement du territoire.

Revenant sur les questions posées par MM Jean Arthuis et Alain Lambert sur la soutenabilité du modèle économique du fret ferroviaire, M. Guillaume Pepy a expliqué que le maintien de la totalité du service de wagons isolés n'est plus rentable et se révèle inadapté aux besoins de transport des PME. En ce qui les concerne, l'utilisation de poids lourds aux normes Euro 4 présente une flexibilité et un coût imbattables. Il a précisé que l'acheminement du fret vers des sites de regroupement et sur des autoroutes ferroviaires n'amènera pas davantage de camions sur les routes. Au contraire, le projet de transport de masse et écologique par le rail doit réduire le nombre de poids lourds en circulation dès la première année de mise en oeuvre du plan fret et engendrer une baisse d'un million de trajets routiers d'ici 2015 et l'augmentation de 17 % à 25 % de la part du transport non routier d'ici 2020.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils et à M. Bernard Vera, M. Guillaume Pepy a assuré que la réforme du fret ne donnera lieu à aucun licenciement car l'augmentation du trafic TER, comme l'activité TGV et le renforcement de la présence humaine dans les gares permettront de proposer de nouvelles missions, « sereines socialement », aux cheminots qui seront amenés à quitter le transport de marchandises.

En réponse à M. Edmond Hervé, il a précisé que la politique de valorisation du patrimoine foncier de la SNCF sera notamment dirigée en faveur du logement social.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, M. Guillaume Pepy a reconnu qu'une réflexion doit être menée sur les limites du « tout TGV ». En effet, cette politique est porteuse de fractures territoriales pour les zones non desservies par la grande vitesse. La rénovation du réseau classique ne doit pas être oubliée.

S'agissant de l'internationalisation de la SNCF, il a souligné que les projets menés au Maroc, en Arabie Saoudite et au Brésil sont le fruit d'un partenariat avec Alstom pour la promotion à l'exportation de la « maison France » et de ses produits. A cet égard, la constitution d'un « champion français » d'envergure internationale dans le domaine ferroviaire relève d'un objectif stratégique car les nouvelles parts de marché devront être conquises sur le réseau européen notamment en ce qui concerne le fret. Ainsi Kéolis, filiale de la SNCF, exploite des trains régionaux en Allemagne.

Enfin, tout en regrettant la fin de l'exploitation des wagons-lits, en raison de leur inadaptation aux normes actuelles de sécurité, M. Guillaume Pepy a indiqué que le service des trains auto-couchettes sera maintenu en dépit de la difficulté à gérer le caractère très saisonnier de la demande.