Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu une communication de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur l'école navale et la réforme des procédures dérogatoires des dépenses de l'armée.

a indiqué que le déplacement sur place et sur pièce à l'école navale le 14 juin 2007, avait permis d'attirer l'attention des rapporteurs spéciaux sur la réforme des procédures dérogatoires de dépense de l'armée, dites « dépenses à bon compte et fonds d'avance ». Il a approfondi ce sujet lors de sa visite au 11e régiment d'artillerie de marine (RAMa) de Saint-Aubin-de-Cormier. Il a expliqué que les dépenses à bon compte, qui représentaient, en 2005, 11 milliards d'euros, soit un tiers des dépenses de fonctionnement du ministère de la défense, permettaient le paiement de certaines dépenses avant justification du service fait par la transformation des crédits en fonds. Il a relevé que ce procédé aboutissait à une déconnexion entre la dépense réelle et la dépense budgétaire. Il a noté que ce mécanisme dérogatoire était hérité de l'Ancien Régime, les trésoriers militaires recevant alors une somme destinée à couvrir par avance la solde des militaires, l'excédent étant conservé.

a précisé que les différentes catégories des dépenses à bon compte du ministère faisaient, depuis 2006, l'objet d'une profonde réflexion afin de redéfinir les critères justifiant le caractère dérogatoire des procédures budgétaires et comptables mises en oeuvre et de supprimer les trop importantes réserves de trésorerie, constituées par l'armée au fil de l'application de ces dérogations. La réforme distingue désormais les différentes procédures dérogatoires :

- le fonds d'avance « soldes » a été transformé en avance de trésorerie, définie sur des critères objectifs, bien que la présence de plus de 200 primes par armée et les nombreux frais de déplacement puissent rendre l'exercice complexe ;

- le fonds d'avance « alimentation » a également été supprimé au profit de dépenses budgétaires, à l'exception de quelques dépenses résiduelles ;

- les quatre « masses », à savoir les dépenses d'entretien du personnel, les dépenses de chauffage, d'éclairage, d'eau et de force motrice, les dépenses de casernement et enfin les dépenses d'entretien des matériels d'usage courant, ont été remplacées par trois régimes.

a indiqué que ces dépenses de masses étaient revenues dans le droit commun pour les unités qui n'étaient ni en opérations extérieures (OPEX) ni susceptibles de recevoir un tel ordre de mission. Le régime « opérationnel », applicable aux OPEX, maintient le système des masses pour l'ensemble des dépenses et le régime « restreint », relatif aux unités susceptibles de recevoir un ordre de mission, limite le système des masses à quelques dépenses.

Il a précisé que le régime restreint faisait l'objet d'expérimentation dans certaines unités de la marine et de l'armée de terre, ce qui l'avait conduit à étudier un exemple concret d'application de cette réforme, notamment au sein du 11e RAMa. Il a observé que cette unité devait gérer des dépenses imputables à chacun des trois dispositifs issus de la réforme, selon les circonstances, et que la frontière entre ces « nomenclatures » nouvelles semblait inadéquate et inadaptée aux spécificités de la mission d'un tel régiment.

a expliqué que les enjeux de cette expérimentation étaient importants, dans la mesure où la réussite de celle-ci conditionnait l'adhésion des personnels de la défense à la réforme des procédures dérogatoires, et plus largement à la LOLF. Or, il a constaté que les premières conclusions faisaient état d'une souplesse réduite, d'une fongibilité atténuée, d'une responsabilisation moins grande des gestionnaires, d'une bureaucratisation accrue, ce qui était, selon lui, l'exact opposé des objectifs poursuivis par la LOLF.

Après avoir rappelé l'importance de la restitution comptable des différentes procédures, M. Jean Arthuis, président, a estimé que le système de dépenses à bon compte jusqu'alors pratiqué était par nature « lolfien », puisqu'il reposait sur l'efficacité et la responsabilisation des gestionnaires de crédits, au niveau le plus fin.

a indiqué que la constitution de réserves avait soulevé de légitimes questions de transparence et avait pu donner lieu à certains abus, ce qui justifiait la présente réforme. Il a observé que la rénovation des procédures posait surtout des problèmes pour l'armée de terre appelée à se déplacer fréquemment et marquée par la distinction des fonctions opérationnelles et des fonctions de soutien. A ce titre, il a indiqué qu'une réflexion était en cours afin de réorganiser l'armée de terre et, plus précisément, de mettre en place une organisation permettant une coordination optimale entre le commandement de la force d'action terrestre, la chaîne de commandement opérationnel, les régions Terre, et les chaînes de commandement des fonctions « soutien ».

Il a donc estimé qu'il était nécessaire de surveiller attentivement l'expérimentation et les divergences qui pouvaient apparaître entre les états-majors et les unités opérationnelles. Il a notamment souligné, s'agissant du nouveau régime d'avance dérogatoire expérimenté, la difficulté d'établir une frontière pertinente entre le régime de droit commun et le régime restreint pour les unités opérationnelles.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui souhaitait avoir des précisions sur la définition des régions Terre, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que la France comptait un commandement de la force d'action terrestre (CFAT), 5 régions géographiques « Terre », et 17 brigades, soit 92 régiments. Il a observé que des problèmes pouvaient notamment surgir lorsque l'activité d'une brigade était répartie sur deux régions Terre.

Il s'est déclaré favorable à l'instauration d'un système dérogatoire de dépenses militaires relativement large et souple, estimant que la séparation entre les OPEX et les autres activités, (exercice, entraînement d'une unité) n'était pas pertinente.

a porté la même appréciation sur le régime des masses, en précisant toutefois que lorsque des abus étaient constatés, les responsables devaient être sanctionnés, le principe de confiance devant être doublé d'un principe de responsabilité du gestionnaire, conformément à la logique de la LOLF.

a souligné la complexité de la réforme ici présentée, qui conduisait à distinguer trois régimes différents d'exécution des dépenses.

a ajouté que cette complexité impliquait une réorganisation de l'armée de terre qui devait impérativement pouvoir combiner les logiques géographique et opérationnelle. Il a indiqué que la réforme ne pourrait être considérée comme un succès que si elle garantissait, notamment, la prise en charge rapide des frais de déplacement des militaires.

a également estimé que le système des masses était adapté aux contraintes spécifiques de l'armée. Il a souhaité savoir s'il était possible de disposer d'éléments de comparaison avec d'autres pays européens, afin de connaître les dispositifs retenus, les contraintes étant, par définition, quasiment identiques d'un pays à un autre.

En réponse à M. Adrien Gouteyron qui souhaitait savoir s'il existait toujours des généraux de division, alors que les divisions en tant que telles n'existaient plus, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a expliqué que le grade militaire avait été maintenu. Il a évoqué l'important développement des états-majors, aussi bien en France que dans les organisations internationales.

a précisé que la constitution de réserves de trésorerie par l'armée relevait du « bon sens ». Il a estimé que les militaires avaient réalisé d'importants efforts d'adaptation suite à la mise en place de la LOLF qui, dans leur métier, représentait un changement significatif.

Il s'est inquiété du fait que la perception directe de la taxe d'apprentissage par l'école navale de Lanvéoc Poulmic soit remise en cause par la création d'un fonds de concours spécifique rattaché au ministère de la défense. Il a déploré cette situation qui signifiait une moindre autonomie pour l'école, alors même qu'elle était un exemple de modernité et un haut lieu de formation des officiers. En conséquence, il a plaidé pour la restitution intégrale des sommes initialement collectées par l'école navale. La taxe d'apprentissage représente en effet 8 % du budget de l'école, soit en moyenne 120.000 euros par an.

Il a regretté que le statut de l'école navale ne lui permette pas de percevoir des subventions extérieures publiques, européennes, étatiques ou locales, ou encore des financements privés dans le cadre de son activité d'enseignement et de recherche sans avoir recours à des structures tierces servant de support comptable. Il s'est ainsi déclaré très favorable à la constitution d'un groupement d'intérêt public permettant de résoudre cette situation

En réponse à M. Adrien Gouteyron, M. François Trucy, rapporteur spécial, a expliqué qu'il lui semblait que l'école navale était le seul établissement d'enseignement supérieur relevant du ministère de la défense à avoir été agréé par la commission du titre, agrément qui conditionnait la faculté de percevoir la taxe d'apprentissage. Il a indiqué que la perception de cette taxe constituait un sujet majeur de préoccupation pour les écoles militaires, de plus en plus appelées à interagir avec leur environnement économique, que ce soit par la recherche qu'elles réalisent ou les ingénieurs qu'elles forment.

a évoqué l'activité internationale des écoles militaires françaises, que ce soit au niveau de la formation d'officiers étrangers ou du développement de la coopération internationale.

a souhaité que les rapporteurs spéciaux puissent continuer à examiner attentivement l'évolution de la réforme du système des masses qui lui semblait, dans son principe fondateur, conforme aux principes de la LOLF. Il les a également incités à réaliser une étude comparée, notamment au niveau européen, des procédures de dépenses dérogatoires mises en oeuvre au sein des armées. En accord avec les rapporteurs spéciaux, il les a invités à faire état de leurs conclusions en séance publique à l'occasion de l'examen de la mission « Défense », puis de publier un rapport d'information en ce sens.

a estimé que la professionnalisation de l'armée était nécessaire et même indispensable, les exemples américains et britanniques renforçant cette analyse. Il a observé que, lors du débat sur le projet de loi relatif aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées, de nombreuses inquiétudes s'étaient exprimées au Sénat sur les conséquences probables de la suppression de l'éducation civique des jeunes par l'armée. Il a noté que la formation civique et le brassage social qui étaient effectués pendant la conscription avaient sans doute longtemps empêché que les violences dans les banlieues n'atteignent le niveau qu'on leur a récemment connu.

Il a souligné qu'à la demande des élus d'outre-mer, le service militaire adapté avait été transformé en un « formidable » outil de formation des jeunes ultramarins. Il a indiqué que l'objectif d'insertion de ces jeunes par le biais du SMA était d'autant plus important que les disparités économiques et sociales entre la métropole et les collectivités ultramarines restaient très fortes, tant en termes de niveau de chômage des jeunes que de niveau scolaire moyen.

a expliqué que les jeunes accomplissaient leur SMA sous le statut de volontaires stagiaires dans les armées, le volontariat étant un contrat d'une durée de douze mois renouvelable une fois. Les volontaires, filles ou garçons, doivent avoir plus de 18 ans et moins de 26 ans, être nés ou avoir leur résidence habituelle dans les départements et collectivités d'outre mer. Il a remarqué que les volontaires techniciens, titulaires d'un diplôme professionnel acquis le plus souvent au SMA, assumaient des fonctions de soutien ou d'aide moniteur de formation professionnelle, dans le cadre de contrats renouvelables de 12 mois pour une durée maximale de quatre ans. Il a estimé que c'était une des forces du SMA de savoir s'appuyer sur des jeunes formés en interne.

Il a souligné que les volontaires stagiaires étaient recrutés par les unités du SMA parmi les jeunes les plus en difficulté, c'est-à-dire sortis du système scolaire sans qualification et hors d'état d'intégrer directement un dispositif classique de formation. Il a indiqué que la frontière avec la prédélinquance était mince. Dans cette perspective, les stagiaires ont vocation à recevoir, dans un premier temps, une éducation militaire, civique et citoyenne, pendant 30 % du temps passé au SMA, puis une formation professionnelle. L'encadrement est assuré par des personnels militaires, et environ 35 % d'instructeurs civils.

a observé que les formations professionnelles proposées aux jeunes volontaires comptaient quarante et une filières réparties en sept pôles : métiers du bâtiment, travaux publics, métiers de la terre et de la mer, mécanique et maintenance industrielle, sécurité et restauration, activités touristiques et sportives et métiers du transport. Il a rappelé que les différentes filières étaient, d'une part, définies au niveau local par les acteurs sociaux et économiques, dont le préfet, l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), ainsi que les employeurs locaux et, d'autre part, approuvées par le commandement militaire.

Il a constaté que la diversité des filières de formation permettait d'adapter l'offre de formation aux besoins constatés localement sur le marché du travail. Les évolutions s'avérant nécessaires, telles que la mise en sommeil ou la fermeture de filières non rentables, l'ouverture d'autres filières plus adaptées aux besoins économiques et sociaux sont étudiées par le commandement supérieur du SMA (COMSMA) et soumises chaque année à la décision des responsables locaux de la formation professionnelle lors des conseils de perfectionnement des corps, présidés par le préfet ou le haut-commissaire compétent.

a indiqué que le taux d'insertion des jeunes ultramarins à l'issue de leur volontariat au SMA était excellent, soit 80 % en Martinique, 65 % en Guadeloupe, 75 % en Guyane, 75 % à la Réunion, 89 % à Mayotte, 69,5 % en Polynésie française et 51 % en Nouvelle-Calédonie. Il a estimé que cette réussite correspondait à un effort financier non excessif. Il a rappelé que le coût de fonctionnement du SMA était partiellement pris en charge par l'Union européenne par le biais de l'objectif 1 des fonds structurels, au titre des actions visant à améliorer l'employabilité des jeunes. La part des financements communautaires représente ainsi environ 10 % des crédits consacrés au SMA.

Il a indiqué qu'un effort significatif devait être fait en faveur des crédits d'infrastructure et d'investissement du SMA. Il a constaté que les crédits d'investissement du SMA avaient subi une érosion importante de 1998 à 2000, soit une diminution de 57,3 %. Il a noté qu'en 2005 un premier effort avait été réalisé, confirmé en 2006, 2007 et 2008 : le niveau d'investissement semblant stabilisé à près de 8 millions d'euros. Il a jugé que cet effort était nécessaire, car, outre le problème récurrent de l'entretien des bâtiments et infrastructures, le retard accumulé en matière de renouvellement des matériels commençait à poser des problèmes sérieux de respect des normes de sécurité du travail. La pérennité de certaines formations qualifiantes pourrait, à terme, être remise en question si cette situation se prolongeait.

a conclu sa présentation en soulignant la réussite de l'initiative originale que constituait le SMA.

a souhaité obtenir des précisions sur le coût et le budget dévolu au SMA. Il a également voulu savoir sur quelle mission étaient imputés le budget du SMA et les soldes des militaires affectés au SMA.

a indiqué que le coût annuel d'un stagiaire du SMA en 2004 atteignait 32.447 euros. Il a précisé que le budget du SMA s'établissait en moyenne à 90 millions d'euros par an et relevait du ministère chargé de l'outre-mer. Les personnels militaires nécessaires au fonctionnement du SMA sont affectés par le ministère de la défense au ministère de l'outre-mer, ce dernier les rétribuant.

s'est interrogé sur les effectifs du SMA, et le montant de la solde des volontaires.

a indiqué qu'en 2004 le nombre de candidatures enregistrées par les unités du SMA s'élevait à 9.300 personnes, pour un total de volontaires engagés de 3.100 personnes par an environ. Il a rappelé que les formations dispensées étaient rémunérées, les stagiaires volontaires recevant une solde de 301 euros par mois. Il a noté que les stagiaires techniciens recevaient pour leur part 1.089 euros en moyenne dans l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer.

a estimé que le SMA était un exemple remarque d'insertion réussie. Il a souhaité savoir si ce dispositif pouvait inspirer des adaptations en métropole.

a rappelé que le ministère de la défense et le ministère chargé de l'insertion sociale avaient mis en place une initiative originale, « Défense deuxième chance », visant à former les jeunes en difficulté dans des centres de formation spécifiques, avec un encadrement comprenant un fort taux de militaires à la retraite. Il a indiqué qu'il avait souhaité rencontrer les responsables de l'établissement public d'insertion de la défense responsable de la gestion de ce dispositif. Il a regretté de ne pas être parvenu à visiter des centres « Défense deuxième chance » afin d'établir, le cas échéant, un parallèle avec le SMA.

Au vu des informations fournies, et après que la commission eut donné acte au rapporteur spécial de sa communication, M. Jean Arthuis, président, a suggéré que le rapporteur spécial poursuive ses investigations et présente ses conclusions à la commission au cours du premier trimestre de l'année 2008.

Après avoir rappelé que la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, dite « taxe ADAR », avait fait l'objet d'un sixième débat en quatre ans à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2006, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, est brièvement revenu sur les circonstances de sa création. Il a notamment rappelé que son instauration avait répondu à la double nécessité de supprimer la parafiscalité et de mettre fin à la gestion critiquée de l'Association nationale de développement agricole (ANDA).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a ensuite exposé que la création d'un impôt sur le chiffre d'affaires résultait de la volonté de rationaliser le financement du développement agricole, de lui procurer une recette stable, et de l'asseoir sur l'activité des exploitations. Il a également précisé qu'une telle assiette avait l'avantage de la simplicité technique, puisque cela permettait de recouvrer la taxe et de la contrôler selon les procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

Ayant brièvement décrit le dispositif adopté en 2002, composé d'une part forfaitaire de 90 euros et d'une part variable de 0,19 % du chiffre d'affaires jusqu'à 370.000 euros et de 0,05 % au-delà, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a relevé que les transferts occasionnés avaient, à l'époque, été jugés limités, dans la mesure où les agriculteurs relevant du régime de remboursement forfaitaire agricole seraient exonérés et que les deux taux de part variable évitaient de taxer lourdement les chiffres d'affaires les plus élevés.

Il a toutefois observé que cette interprétation « optimiste » n'avait pas été partagée par une partie de la profession agricole, en particulier le secteur viticole. Les craintes d'un transfert de fiscalité au détriment de ce secteur avaient donc conduit en 2002 à l'adoption d'un amendement assortissant la taxe sur le chiffre d'affaires d'un mécanisme provisoire et dégressif d'écrêtement.

a ensuite relevé que la progressivité de l'écrêtement n'avait jamais été mise en oeuvre, dans la mesure où le dispositif voté en 2002 avait été systématiquement modifié afin de maintenir constant le plafond de taxe à acquitter au titre de la part variable.

Dressant l'inventaire des critiques adressées à la taxe, il a cité successivement :

- la pénalisation des secteurs procédant à la transformation et à la commercialisation de leurs produits, et en particulier le secteur viticole et les exploitations en « circuit court », procédant à la vente directe de leurs produits (horticulture, maraîchage, arboriculture) ;

- l'exonération des exploitants placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole, contestée par certaines organisations professionnelles au motif que l'ensemble des agriculteurs bénéficiaient du développement agricole et rural et qu'ils devaient tous y cotiser ;

- la référence à une cotisation historique pour définir le plafonnement, qui était susceptible d'introduire des distorsions en ne permettant pas de prendre pleinement en compte l'évolution réelle de l'activité et du chiffre d'affaires des exploitations et en privant les exploitants installés postérieurement à 2002 de toute possibilité de plafonnement.

a remarqué que cette situation pouvait également induire des distorsions en cas de reprise d'exploitation.

après être brièvement revenu sur les modalités d'utilisation des ressources de la taxe via le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », a observé que le débat n'était pas tranché entre mutualisation des moyens -en application d'une logique de solidarité entre les filières et les territoires- et taux de retour garanti à chaque filière. Il a également indiqué que le sentiment tenace persistait que certains fonds du compte d'affectation spéciale continuaient d'être partiellement attribués à des structures plutôt qu'à des actions. Ce sentiment est probablement renforcé par le fait que 15 % du produit de la taxe allait au financement du syndicalisme agricole.

Il a enfin estimé qu'un retour minimal au profit des filières fortement contributrices ne devait pas être exclu, sous réserve de pouvoir calculer de façon fiable et précise le concours desdites filières, ce qui ne semblait pas possible actuellement.

a insisté sur le fait que la situation actuelle n'était pas tenable, dans la mesure où le plafonnement en fonction d'une valeur historique était susceptible de contrevenir au principe d'égalité devant l'impôt. Il a expliqué les raisons statistiques et techniques pour lesquelles il était extrêmement difficile de connaître la situation des divers exploitants et filières au regard de la taxe, puis a fourni quelques éléments chiffrés. Il a notamment indiqué que son produit avait dépassé les estimations et que la cotisation moyenne au niveau national était passée de 314 à 327 euros par déclarant entre 2003 et 2005.

Sur la base d'une reconstitution théorique de l'évolution de la cotisation payée en fonction du chiffre d'affaires, il a démontré que le profil décroissant du régime de taxation « immunisait » les contribuables dont le chiffre d'affaires était élevé contre le paiement d'une cotisation trop lourde, grâce au jeu combiné de la part forfaitaire et de la part variable « à double détente ».

a enfin évoqué les diverses alternatives au déplafonnement à l'étude au sein des services du ministre de l'agriculture, puis précisé que ces pistes n'avaient pas fait l'objet d'un arbitrage politique avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2008. Il a, en conséquence, pris acte de l'absence d'alternative pérenne à court terme et considéré que le dispositif voté par le Parlement en 2002 aurait enfin vocation à s'appliquer pleinement à compter du 1er janvier 2008, consécutivement à la suppression du plafonnement.

a jugé qu'il convenait d'appliquer le texte ou de supprimer la taxe. En tout état de cause, il ne convenait pas qu'une fois de plus, le Parlement statue sur la question au dernier moment.

a jugé que le chiffre d'affaires n'était pas une assiette pertinente et que chaque exploitant devait cotiser à raison des bénéfices agricoles qu'il réalisait.

a rappelé que l'on raisonnait sur de faibles cotisations, en particulier pour les grosses exploitations, et que le déplafonnement était justifié.

s'est étonné du manque de statistiques disponibles sur ce sujet, faisant observer que le ministère de l'agriculture était de loin le mieux doté en statisticiens. Il a également admis que la taxe pénalisait les exploitants valorisant leurs produits.

s'est interrogé sur les effets éventuels d'un déplafonnement sur les éleveurs qui auraient subi une importante perte de chiffre d'affaires, en raison des effets de la fièvre catarrhale ovine.

a posé la question de la compatibilité d'une taxe sur le chiffre d'affaires avec le droit communautaire, et suggéré d'étudier la possibilité d'une taxe additionnelle à la TVA. Il n'a pas jugé équitable que certains exploitants soient exonérés. Il a également observé que le financement des organisations professionnelles agricoles devrait reposer sur des cotisations professionnelles plus que sur des impôts.

a rappelé que le principal motif du choix du chiffre d'affaires comme assiette était la simplicité de recouvrement. Il a indiqué que l'absence de plafond n'aurait pas d'impact sur les exploitations subissant une perte de chiffre d'affaires.

a souhaité que le débat soit ouvert sur le financement des organisations professionnelles agricoles, jugeant qu'il convenait d'évoluer par rapport au modèle actuel. Il s'est par ailleurs félicité de la démarche proposée par le rapporteur spécial visant à apporter un éclairage clair et complet, préalablement à la discussion budgétaire, afin de permettre au Parlement de statuer en toute connaissance de cause.

A l'unanimité, la commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.