a rappelé que cette audition s'inscrivait dans le cadre du suivi d'une enquête réalisée par la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il prévoit la réalisation par la Cour des comptes « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent ». Il a précisé que la communication de la Cour des comptes relative à la gestion immobilière du ministère de l'équipement avait été transmise à la commission en mars 2006.

Il a souligné l'importance du sujet, en relevant que le parc immobilier bâti, accueillant des activités d'administration ou d'exploitation des services de ce ministère, représentait 5 millions de m2 de surface hors oeuvre nette et plus de 10.000 implantations.

Il a indiqué que cette audition était ouverte aux membres de la commission des affaires économiques et à la presse, afin d'assurer un débat le plus ouvert et fructueux possible.

Il a observé que la communication de la Cour des comptes constatait l'absence de politique à long terme de gestion patrimoniale du ministère, qu'elle imputait à l'insuffisance des outils d'inventaire et de gestion et également, pour une large part, à la complexité de son organisation interne. Il a également relevé que, sans avoir pu tirer le bilan de la réorganisation du ministère intervenue très récemment, et qui devrait faire la preuve de son efficacité, la Cour des comptes s'inquiétait d'une atomisation de la fonction immobilière, dont le pilotage n'était pas assuré. Il a estimé que cette appréciation très critique donnait la mesure des défis à relever, notamment dans la perspective de réformes telles que la mise en place des services routiers interrégionaux. Il a enfin observé que la Cour des comptes abordait le point particulier de l'éventuel regroupement des services centraux sur le site de la Défense et de l'évolution des implantations du ministère sur ce secteur.

a appelé les différents intervenants à présenter brièvement leurs principales conclusions ou observations, afin de laisser toute sa place à un débat le plus interactif et constructif possible.

M. Jacques Sallois, président de la 7e chambre de la Cour des comptes, a tout d'abord formulé trois séries de remarques préliminaires, relatives à la politique immobilière de l'Etat en général, à la situation particulière du ministère de l'équipement et à l'esprit dans lequel la Cour avait conduit l'enquête demandée par la commission des finances.

S'agissant de la politique immobilière de l'Etat, il a relevé que ce thème avait fait l'objet de nombreux rapports au cours des dernières années, de la part de l'inspection générale des finances, de la mission d'évaluation de contrôle de l'Assemblée nationale ou de la Cour des comptes, notamment au sein de ses rapports publics annuels. Il a également indiqué que le Premier président de la Cour des comptes avait adressé, le 31 janvier 2006, un référé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur la politique immobilière de son ministère, puis, relevant que ce référé aurait dû être transmis à la commission des finances le 31 avril, l'avait remis, en mains propres, à M. Jean Arthuis, président.

a observé que ces travaux avaient suscité ou accompagné de nombreuses réformes au cours des dernières années, comme la rénovation ou la création d'organismes, la mise en place de procédures nouvelles, les exigences nouvelles de la LOLF en termes d'évaluation du patrimoine ou encore l'annonce, en février 2006, de la création d'un conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat.

Il a toutefois noté que, dans ce domaine, les problèmes ne se résolvaient pas en un jour et que de longs efforts étaient nécessaires pour remédier à des carences anciennes.

S'agissant plus particulièrement de la situation du ministère de l'équipement au regard de la politique immobilière, il a relevé trois caractéristiques qui le différenciaient d'autres administrations. Il a, tout d'abord, insisté sur la nature de son patrimoine, en relevant que le patrimoine bâti à usage de bureau représentait, à lui seul, un tiers de l'ensemble de celui de l'Etat. Il a précisé qu'au-delà de cet immobilier « classique », le patrimoine de ce ministère était profondément hétérogène, dans la mesure où il comportait également des surfaces affectées aux infrastructures de toutes natures (routières, portuaires ou aéroportuaires) et du foncier non bâti correspondant à des projets d'infrastructures ou à des délaissés d'opérations achevées.

Il a ajouté que ce patrimoine était extrêmement dispersé sur l'ensemble du territoire national et que le ministère de l'équipement était directement concerné par la décentralisation, dans la mesure où, d'une part, il entretenait avec les collectivités territoriales des rapports étroits, et où, d'autre part, il était engagé dans la décentralisation des routes nationales et la réorganisation consécutive de ses services déconcentrés, passant notamment par la création des directions interrégionales des routes et la fusion des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt.

Enfin, il a estimé que la nature des missions et les compétences des personnels du ministère de l'équipement lui donnaient vocation à être exemplaire en matière de gestion de patrimoine, d'une part parce qu'il s'agissait d'un ministère constructeur et compétent en matière d'ingénierie publique (pour les collectivités territoriales comme pour les autres administrations), d'autre part parce que ses services déconcentrés assumaient, auprès des administrations départementales de l'Etat, un rôle de conseil et d'appui, récemment confirmé par une circulaire du Premier ministre du 2 janvier 2006.

a ensuite évoqué la possibilité de formuler des recommandations ou des préconisations précises et concrètes en matière de gestion du patrimoine immobilier. Il a fait valoir que la Cour des comptes était restée « modeste », tout d'abord parce que les solutions ne dépendaient pas uniquement de ce ministère, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie exerçant également des responsabilités en ce domaine, ensuite parce que la politique immobilière impliquait une volonté et, plus encore, une pratique gouvernementale cohérente et continue. A cet égard, il a relevé que c'était au préfet qu'il revenait, à l'échelon déconcentré, d'assurer la cohérence de la démarche, singulièrement dans une période de décentralisation, tandis que l'implantation des administrations centrales dépendait souvent d'arbitrages relevant du Premier ministre, comme le montrait l'exemple de l'hôtel de Roquelaure. Il a ajouté que la Cour des comptes était également restée prudente, dans la mesure où certains chantiers étaient en cours, où leur mise en oeuvre était d'autant moins aisée que le ministère devait faire face à d'autres préoccupations et où elle avait eu le sentiment d'être devant des partenaires parfaitement lucides.

a ensuite rappelé les principales observations formulées par la Cour des comptes dans sa communication. S'agissant tout d'abord de la connaissance du patrimoine, il a relevé que les observations de la Cour des comptes étaient « classiques ». Il a ainsi relevé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, notamment son service des domaines, était concerné au moins autant que le ministère de l'équipement lui-même. Il a relevé que le tableau général des propriétés de l'Etat était peu significatif pour le ministère de l'équipement. Il a estimé que le caractère peu opérationnel de l'inventaire physique ne facilitait pas la mise en oeuvre de la politique immobilière ni la professionnalisation de la fonction immobilière, et a souhaité que le ministère précise les engagements pris pour remédier à ces insuffisances.

S'agissant de l'organisation et des moyens de la fonction immobilière, M. Jacques Sallois a formulé trois critiques. Il a tout d'abord mis en évidence l'éclatement de la fonction immobilière au sein du ministère de l'équipement, estimant que les systèmes communs de recensement et de documentation restaient d'une efficacité limitée.

Il a ensuite indiqué que les crédits des services centraux pour 4.000 agents représentaient la moitié de ceux affectés à l'immobilier de bureau des services déconcentrés, pour un effectif hébergé de 56.000 agents. Il a précisé que ceci résultait du fait que les crédits affectés par le budget de l'Etat aux services déconcentrés ne représentaient qu'une part de l'ensemble des moyens dont ils disposaient.

Puis il a relevé que la mise en oeuvre de la LOLF n'apporterait pas, en elle-même, d'amélioration sensible de la situation, dans la mesure où elle prévoyait le rattachement des dépenses immobilières à chacun des nombreux programmes spécifiques des missions qui composent le ministère. Il a ajouté que la réforme de l'administration centrale intervenue en mai 2005 laissait subsister bon nombre des cloisonnements anciens.

S'agissant de la politique et de la gestion immobilière, M. Jacques Sallois a relevé l'absence de documents d'orientation stratégiques, estimant qu'aucun des documents présentés comme stratégiques n'était susceptible de fonder une stratégie cohérente du ministère. Il a toutefois précisé que le Conseil des ministres du 22 février 2006 avait annoncé la mise au point de « schémas pluriannuels de stratégie immobilière » comprenant des données de gestion et des orientations de moyen terme qui devaient être finalisés au cours du printemps pour les administrations centrales, avant d'être étendus aux services déconcentrés.

Concernant la gestion immobilière, il a observé que la programmation des travaux était défaillante, que la gestion des baux manquait de rigueur et que la commande publique était peu professionnelle.

Puis il a fait valoir que les objectifs à moyen terme soulevaient des problèmes de mise en oeuvre. M. Jacques Sallois a indiqué que les services déconcentrés étaient logés dans des locaux dont la propriété était partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales dans des conditions souvent confuses, ces locaux étant, en outre, souvent vétustes, inadaptés et très dispersés. Il a relevé que la politique de cession avait permis de dégager des montants qui dépassaient les crédits budgétaires, mais qu'elle était difficile à apprécier sans plan d'objectif et a estimé qu'elle pourrait être plus systématiquement étendue aux terrains non bâtis. Il a également considéré que la rationalisation des implantations était suspendue à l'issue des mouvements de décentralisation prévus et s'est interrogé sur le pilotage de ces opérations par le ministère et sur le bilan coût/économies du transfert de compétences routières aux départements.

S'agissant de l'administration centrale, il a indiqué que les perspectives tracées étaient relativement claires, mais qu'elles se heurtaient à des difficultés de mise en oeuvre. Il a fait valoir que la politique de cession était restée limitée au sein de l'administration centrale et que les perspectives de regroupement des cabinets et de leurs services dans l'immeuble situé sur le boulevard Saint-Germain étaient remises en cause par l'affectation à la Maison de la francophonie de locaux promis au ministère des affaires étrangères en contrepartie de son départ de l'hôtel de Roquelaure. Il a ainsi considéré que cette question posait le problème plus large de l'absence de vision stratégique et cohérente de l'implantation des administrations centrales dans Paris.

Il a ensuite détaillé les perspectives de regroupement de l'ensemble des services du ministère sur le site de la Défense, ainsi que les problèmes restant à résoudre.

Puis M. Jacques Sallois a fait état des observations de la Cour des comptes relatives aux logements de fonctions, indiquant que les problèmes étaient fort limités dans les administrations centrales (une douzaine de logements de personnel et un logement ministériel), mais qu'ils étaient d'une plus grande ampleur dans les services déconcentrés, puisque l'on recensait environ 4.200 logements. Il a relevé, notamment, que la déconcentration des décisions d'attribution de ces logements apparaissait totale et que les services centraux ne disposaient pas de l'information minimale leur permettant d'assurer un pilotage en la matière.

En conclusion, il a pris acte des engagements du ministère de l'équipement de se doter d'outils de connaissance et de suivi de son patrimoine, exhaustifs et fiables, ainsi que d'une structure de pilotage de la fonction immobilière cohérente, en s'appuyant sur la réorganisation administrative de mai 2005. Il a toutefois souhaité que le ministère indique comment il comptait piloter sa politique immobilière dans la perspective de la décentralisation, qu'il fasse part de ses perspectives en matière de cessions et précise notamment l'articulation entre les transferts et les cessions. Il a également demandé des éclaircissements concernant le coût global des mouvements envisagés en termes de réorganisation du réseau de ses services déconcentrés, ainsi que la politique de localisation des services centraux du ministère.

secrétaire général du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, a pris acte, sans contestation, du constat formulé par la Cour des comptes et a estimé que l'amélioration de la politique immobilière du ministère représentait un véritable enjeu.

Il a observé que le ministère traversait une situation difficile en raison de la conjonction de la décentralisation et de la réorganisation des services routiers, ce qui entraînait le repositionnement de 75.000 agents sur les 90.000 que comptait le ministère. Il a noté que la réorganisation de l'administration centrale et la mise en oeuvre de la LOLF constituaient, également, un enjeu essentiel.

Il a indiqué que le ministère avait fourni un effort de qualification des équipes chargées des dossiers immobiliers en distinguant trois fonctions : pilotage, gestion et prestation de services. Il a noté qu'une délégation à l'action foncière avait été mise en place et a estimé que cette structure permettait de commencer à disposer d'éléments plus précis de connaissance du patrimoine.

Il a considéré que la fonction de gestion du patrimoine devait être liée à la mise en oeuvre de la LOLF. Il a précisé qu'il semblait logique de confier la gestion de leur patrimoine à trois directions particulièrement importantes en la matière : la direction générale du personnel et de l'administration (48 % du patrimoine du ministère), la direction générale des routes (30 %) et la direction générale de l'aviation civile (13 %). En revanche, il a estimé que dans trois domaines, une simplification pourrait être réalisée, à l'avenir, par le regroupement, sous l'égide de la direction générale du personnel et de l'administration, de la gestion du patrimoine de la direction des affaires maritimes, de celle des centres d'examen du permis de conduire et de celle de la direction du tourisme. S'agissant des prestations de service immobilier, il a relevé qu'un effort d'externalisation avait été mené.

a ensuite abordé la question de la décentralisation et de la création des directions interdépartementales des routes. Il a indiqué que les locaux ne soulevaient pas de difficulté particulière, mais a souligné que nombre d'entre eux n'appartenaient pas en pleine propriété à l'Etat, ce qui constituait une particularité importante. Il a ainsi estimé que la situation était complexe et observé que la réduction du nombre de structures pourrait, de ce fait, entraîner un coût immobilier.

S'agissant de la gestion des routes, il a indiqué que le ministère disposerait à l'avenir de 11 directions structurées en fonction des axes routiers et de 70 implantations pour l'ingénierie, dont 15 nouvelles. Il a précisé que les besoins en centres d'exploitation s'élevaient à 250, ce qui serait couvert grâce aux 100 centres spécialisés et aux 75 centres mixtes existants et à la création de 75 nouveaux centres d'exploitation. Il a observé que ces mesures représentaient toutefois un coût significatif, puisque les dépenses nouvelles étaient évaluées à 200 millions d'euros, tandis que les recettes s'élevaient à 100 millions d'euros.

a ensuite indiqué que les logements de fonctions se répartissaient entre 2.500 maisons éclusières et 1.700 logements gérés par les directions départementales de l'équipement, essentiellement destinés au gardiennage au profit des personnels d'astreinte. Il a relevé que la majorité de ces locaux serait transmise aux conseils généraux, ce qui permettrait de reconsidérer l'ensemble des logements de fonction à l'issue de la décentralisation. Il a précisé que seuls 40 % du patrimoine actuellement occupé par les agents du ministère en étaient la propriété et a pris l'engagement de remettre à plat, d'ici à la fin de l'an prochain, le patrimoine immobilier des services déconcentrés. A cet égard, il a jugé souhaitable de sortir des régimes de quasi-propriété.

S'agissant de l'administration centrale, il a affirmé que le choix d'implanter les services sur le site de la Défense était irréversible, mais a relevé que la direction générale de l'action civile conserverait son implantation à Issy-les-Moulineaux. Il a observé, par ailleurs, que les locaux de la direction des affaires maritimes se trouvaient dans un immeuble de la place Fontenoy appartenant à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM). Il a jugé souhaitable que cette direction puisse être relogée sur le site de la Défense, mais a noté que ceci soulevait un problème d'ordre « affectif » et avait, par ailleurs, des conséquences pour d'autres ministères.

Il a indiqué que l'Hôtel de Roquelaure, situé boulevard Saint-Germain, pourrait être le siège de la troisième implantation ministérielle. Il a observé, par ailleurs, que la direction générale de Météo France, située quai Branly, serait localisée à Toulouse. Enfin, il a considéré que le siège de l'Institut géographique national, situé rue de Grenelle, pourrait être vendu.

a ensuite détaillé l'implantation du ministère sur le site de la Défense, en indiquant qu'il occupait une paroi et le toit de l'arche ainsi que des bureaux dans deux tours. Il a relevé que l'arche connaissait des difficultés techniques et que des travaux d'entretien seraient nécessaires dans les tours, impliquant un déménagement. Il a observé que des travaux étaient programmés sur le boulevard circulaire de la Défense, permettant de dégager des terrains à bâtir appartenant à l'Etat, ce qui offrait une option : soit la construction d'un nouveau ministère rassemblant l'ensemble des directions, ce qui représentait la solution la moins coûteuse à terme, soit le réaménagement de l'arche de la Défense en obtenant la jouissance de la totalité de l'immeuble, ce qui était plus économique à court terme, mais plus onéreux à long terme que la construction d'un nouveau bâtiment.

a remercié les intervenants et a observé que les remarques de la Cour des comptes n'étaient pas contestées par le ministère de l'équipement.

a indiqué que cette délégation avait été chargée, depuis l'été 2004, d'inventorier l'ensemble foncier disponible qui pourrait être remis sur le marché. Il a précisé que ce travail avait d'abord été mené en Ile-de-France puis avait été élargi au niveau national et interministériel, et avait débouché sur une programmation de cession de terrains, représentant 7 millions de mètres carrés d'origine très diverse pour le seul ministère de l'équipement.

a souhaité connaître les moyens humains à la disposition de la délégation à l'action foncière.

a indiqué que son équipe comprenait une dizaine de cadres de haut niveau et constituait un service à compétence nationale (SCN) chargé d'une fonction de pilotage et de mobilisation des services, en sus d'une fonction de définition de la stratégie immobilière du ministère de l'équipement. Il a noté qu'un travail important de recensement du patrimoine de l'administration centrale avait été réalisé et qu'une action similaire allait être entreprise pour l'ensemble des services déconcentrés. Il a par ailleurs fait valoir que le schéma prévisionnel de stratégie immobilière avait été achevé pour l'administration centrale et serait mené à l'avenir pour les services déconcentrés. Il a enfin indiqué que la délégation avait également pour fonction d'élaborer des règles et des méthodes de gestion du patrimoine immobilier.

Il a enfin précisé que les documents de stratégie précisionnelle avaient été élaborés dans les délais requis et que la délégation s'engageait dans l'élaboration et la diffusion de méthodes de gestion auprès des services.

a souligné la très grande qualité de l'enquête de la Cour des comptes et son caractère constructif, mesurant notamment les difficultés rencontrées par le ministère.

Considérant que l'éclatement des structures de pilotage et de gestion n'était pas sans lien avec les réalités du terrain et que la refonte en cours nécessiterait détermination et patience dans son exécution, il s'est félicité de la réponse précise, évaluant à 100 millions d'euros le coût net de la restructuration des services déconcentrés.

Indiquant qu'il procéderait, en sa qualité de rapporteur spécial, au suivi des engagements pris, il s'est interrogé sur la marge de manoeuvre laissée aux ministères gestionnaires par le ministère des finances dans la gestion de leur patrimoine.

a observé que la liberté de gestion était liée à la diversité du patrimoine. Il a fait valoir son intérêt pour les outils de gestion mis en place par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et, en particulier, pour les partenariats public/privé qui s'avèrent très utiles pour des opérations complexes ou, au contraire, standardisées, comme la réalisation des 75 nouveaux centres d'exploitation.

a estimé que le sujet traité par l'enquête de la Cour des comptes se situait à la rencontre de la réforme de l'Etat et de la valorisation de ses actifs et s'est félicité des échanges fructueux qui s'étaient déjà déroulés. Il s'est inquiété des conséquences, en termes d'implantation des locaux, des synergies possibles entre services déconcentrés de l'Etat, et en particulier des regroupements des directions départementales et l'équipement et de l'agriculture.

a précisé que le rapprochement DDE/DDA avait été expérimenté dans huit départements aux caractéristiques très diverses et qu'il avait posé très rapidement la question d'une localisation commune, qui avait été trouvée dans la moitié des cas.

a souligné l'opacité qui caractérise la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat dans les départements et a regretté les difficultés rencontrées par les élus qui souhaitent disposer d'informations en ce domaine. Il a déploré que les services déconcentrés aient souvent pour seul objectif de conserver dans leur patrimoine les seules implantations en bon état et situées dans la « ville siège ». Il a noté, également, que l'Etat s'engageait dans la vente de terrains dont la fonction était initialement liée aux infrastructures routières. Il a cité l'exemple d'un canal, restauré sur des crédits du département, mais appartenant au domaine privé de l'Etat, et que celui-ci souhaitait céder à un prix valorisé. S'inquiétant des coûts induits de la scission du patrimoine entre l'Etat et les collectivités territoriales, il a estimé indispensable un suivi des engagements pris à l'occasion de la présente audition.

s'est interrogé sur la pérennité du rattachement de l'administration du tourisme au ministère de l'équipement et sur le nombre élevé des bâtiments gérés par la direction générale de l'aviation civile.

a souhaité connaître la part du patrimoine immobilier des services déconcentrés qui est soumise à la taxe foncière et s'est inquiété de l'existence de comparaisons internationales en la matière.

a précisé que la Cour des comptes menait un contrôle sur le service des bases aériennes et que la gestion des logements de fonctions était particulièrement défectueuse, s'agissant des 1.650 logements de la DGAC. Il a indiqué que les statuts fiscaux applicables aux éléments du patrimoine déconcentré du ministère étaient très variés.

a confirmé l'existence de dispositions fiscales spécifiques à certaines catégories de locaux.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'inquiétait de la capacité de la Cour des comptes à procéder à la certification du bilan d'ouverture compte tenu des lacunes constatées dans la connaissance du patrimoine immobilier de l'Etat, M. Jacques Sallois a observé que des éléments prévisionnels figureraient dans les rapports de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2005 et les comptes de l'Etat.

Il s'est enfin associé à la proposition de M. Jean Arthuis, président, de procéder à un suivi des engagements pris par le ministère de l'équipement en matière de gestion de son patrimoine immobilier dans le courant de l'année 2007.

a indiqué que le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat lui avait demandé de lui communiquer le nom de deux sénateurs, membres de la commission des finances pour siéger au sein du Conseil de l'immobilier de l'Etat. Il a indiqué qu'il avait choisi de nommer MM. Paul Girod et Adrien Gouteyron, en leur qualité respective de rapporteurs spéciaux de la mission « Engagements financiers de l'Etat » (ainsi que du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ») et de la mission « Action extérieure de l'Etat ».