- M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi constitutionnelle n° 162 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, portant modification du titre IX de la Constitution ;

sur le projet de loi constitutionnelle tendant à inscrire dans la Constitution l'abolition de la peine de mort (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission).

a défini la garantie de protection juridique comme la prise en charge, en cas de litige, des frais de procédure ou la prestation de services en vue de permettre la défense de l'assuré partie à un procès ou confronté à une réclamation, ou le règlement amiable de son différend. Il a expliqué que le contrat d'assurance de protection juridique mettait à la disposition des assurés une large palette d'instruments : information, conseil juridique ou encore prise en charge des honoraires de l'avocat.

Après avoir relevé le succès de ce dispositif auprès des particuliers et des entreprises, dont les cotisations progressent de plus de 8 % par an depuis cinq ans, il a rappelé les principales critiques adressées à son fonctionnement, notamment celles formulées par la commission des clauses abusives le 21 février 2002, à savoir, les conditions trop restrictives de la mise en jeu de la garantie et les relations déséquilibrées entre les sociétés d'assurance, d'une part, et l'assuré et les avocats, d'autre part. Il a noté qu'en dépit des efforts des assureurs sous l'égide de la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA) pour remédier à cette situation, la position des avocats, acteurs essentiels de l'accès au droit et à la justice, dans le fonctionnement de l'assurance de protection juridique, n'était toujours pas satisfaisante.

Après avoir rappelé qu'avocats et assureurs avaient vainement tenté de rapprocher leurs points de vue depuis trois ans, M. Yves Détraigne, rapporteur, s'est félicité des avancées prévues par les propositions de loi pour remédier à ce blocage.

Présentant le contexte dans lequel s'inscrit la réforme, il a évoqué :

- le champ de la garantie de l'assurance de protection juridique, en théorie illimité, en pratique touchant principalement à l'immobilier et à la consommation et excluant de son bénéfice trois contentieux importants : le droit des brevets, le droit de la famille et des personnes et le droit de la construction ;

- les grands principes du régime de l'assurance de protection juridique, notamment l'individualisation obligatoire de la garantie et de la prime dans le contrat d'assurance, les modalités particulières de règlement en cas de désaccord entre l'assureur et l'assuré sur les mesures à prendre pour régler le litige et le droit pour l'assuré de choisir un avocat ou une personne qualifiée de son choix pour défendre ses intérêts en cas de litige avec un tiers et en cas de conflit avec l'assureur de protection juridique ;

- la nature des prestations fournies par l'assuré appelé à jouer un rôle central en phase amiable, qui ne se réduit pas à celui de simple tiers payant ; l'assureur est en effet habilité à proposer une grande diversité de services juridiques (information des assurés sur leurs droits et obligations, conseils juridiques, consultation juridique ou encore transaction amiable) ; les renseignements juridiques délivrés par téléphone représentent une part substantielle de son activité, qui s'appuie sur des plateaux techniques de renseignements téléphoniques performants.

Abordant le contenu même des contrats de protection juridique, le rapporteur a indiqué que les sommes engagées par l'assurance étaient limitées à un triple égard du fait de la fixation :

- de seuils d'intervention (montant minimal sur lequel doit porter le litige pour la mise en jeu de la garantie) ;

- d'un plafond global de dédommagement par litige dont le montant oscille entre 14.000 et 32.000 euros, destiné à financer tous les frais occasionnés par le sinistre ;

- d'un plafond de remboursement des honoraires d'avocat généralement, déterminé, pour la phase contentieuse, en fonction du degré de juridiction et de la nature du litige ; en moyenne, le montant de ces plafonds -730 euros- est supérieur à la dépense moyenne de l'Etat allouée aux avocats au titre des missions d'aide juridictionnelle, (301 euros en 2005) a précisé le rapporteur, relevant que les assureurs finançaient moins de 2 % (soit environ 130 millions d'euros) du montant total des honoraires d'avocat.

a souhaité qu'à terme l'assurance de protection juridique relaie utilement l'aide juridictionnelle d'un poids croissant dans le budget de l'Etat, soulignant néanmoins que deux évolutions étaient indispensables au préalable : l'élargissement de l'étendue des garanties de protection juridique -la matière pénale comme le contentieux familial (le divorce) étant souvent exclus du champ des contrats de protection juridique- et le développement plus important de cette assurance. Le faible nombre de procès pris en charge au titre de la garantie de protection juridique (2 % des affaires nouvelles) démontre que les champs de l'aide juridictionnelle et de l'assurance de protection juridique se recoupent encore peu.

Revenant sur les critiques formulées à l'encontre de l'assurance de protection juridique, le rapporteur a regretté :

- le manque de transparence et de lisibilité des contrats : les assurés ignorent qu'ils en détiennent un et n'en connaissent généralement pas le contenu ; en outre, ils sont souvent couverts deux fois pour le même risque ;

- le positionnement marginal des avocats -le plus souvent absents de la phase amiable et exclus, pour la plupart, des missions d'assurance de protection juridique captées par quelques avocats liés aux réseaux des assureurs et rémunérés selon des barèmes préétablis ; le rapporteur a souligné que cette situation avait pour effet de vider de sa substance le principe du libre choix de l'avocat. Il a expliqué que la pratique dominante du choix d'un avocat correspondant d'un réseau de compagnies d'assurance par les assurés s'expliquait par plusieurs facteurs : les assurés ne connaissent généralement pas d'avocat et sont donc portés à s'adresser naturellement à leur assureur pour obtenir le nom d'un avocat ; en outre, les contrats incitent souvent les assurés à choisir un avocat correspondant de l'assurance ;

- les réticences des assureurs pour mettre en jeu la garantie, notamment du fait d'une interprétation restrictive de la date de l'origine du sinistre.

Présentant l'économie des propositions de loi, M. Yves Détraigne, rapporteur, a expliqué qu'elles visaient à :

- favoriser l'intervention de l'avocat à tous les stades du règlement du litige en rendant sa présence obligatoire lorsque la partie adverse est défendue par un avocat ; le rapporteur a précisé que cette novation aurait surtout un impact pour la phase amiable ;

- autoriser les assurés à solliciter une consultation juridique ou des actes de procédure avant d'avoir déclaré le sinistre ;

- permettre aux avocats d'exercer leurs missions dans le respect des grands principes qui régissent cette profession en encadrant la pratique des assureurs tendant à suggérer le nom d'un avocat en exigeant une demande écrite préalable de l'assuré et en prohibant tout accord sur les honoraires de l'avocat conclu entre l'avocat et l'assureur ;

- rendre la garantie de protection juridique plus effective pour le consommateur par une définition précise du point de départ du délai dans lequel le sinistre doit être déclaré.

Le rapporteur a mis en avant que les avancées proposées répondaient à une demande ancienne de la commission des lois, laquelle demande avec constance depuis plusieurs années dans ses avis budgétaires, une plus grande implication de la profession d'avocat pour les missions accomplies au titre de l'assurance de protection juridique. Il a souligné le caractère limité et technique des aménagements proposés, expliquant qu'ils n'avaient pas pour objet de porter atteinte au rôle -premier- des assureurs dans la gestion des sinistres en phase amiable ni de les cantonner à un rôle purement indemnitaire de tiers payant.

Selon le rapporteur, les propositions de loi apportent des solutions réalistes pour assurer une meilleure compatibilité entre l'exercice du métier d'avocat et les pratiques professionnelles des assurances ; la réforme proposée n'interdit pas à l'assureur de proposer, sur demande, le nom d'un avocat lié à son réseau, non plus qu'elle n'a vocation à régir les plafonds de remboursement des honoraires d'avocat, qui demeurent librement déterminés par le contrat.

n'a pas minimisé le risque d'un renchérissement du coût des cotisations d'assurance de protection juridique. Il a estimé, contrairement à l'opinion exprimée par les assureurs, qu'une inflation des coûts ne devait pas faire craindre un détournement des ménages de l'assurance de protection juridique, estimant que les assureurs avaient démontré leur capacité à s'adapter aux contraintes du marché pour rester compétitifs, qu'au demeurant rien ne les empêcherait de faire supporter aux assurés une part des charges d'honoraires des avocats comme actuellement et qu'en outre, les consommateurs, bénéficiant de l'intervention d'un professionnel reconnu pour son indépendance et son impartialité, accepteraient sans doute de payer plus cher un contrat plus protecteur.

Le rapporteur a proposé des compléments au texte des propositions de loi pour :

- procéder à des coordinations nécessaires dans le code de la mutualité, afin de soumettre les mutuelles et les unions aux mêmes règles que celles désormais applicables aux sociétés d'assurance (article 6) ;

- affirmer le caractère subsidiaire de l'aide juridictionnelle en cas de détention d'un contrat d'assurance de protection juridique ; dans le contexte actuel budgétaire contraint et compte tenu des perspectives de développement de la protection juridique, il a jugé opportun d'éviter un double emploi des dispositifs d'accès au droit (article 5) ;

- affirmer le principe d'un remboursement prioritaire par la partie perdante des frais et des honoraires exposés par l'assuré pour le règlement du litige et subsidiairement à l'assureur dans la limite des sommes qu'il a engagées (article 4).

s'est tout d'abord interrogé sur l'utilité des textes proposés, jugeant le système en vigueur satisfaisant. Par ailleurs, il s'est inquiété des conséquences des principes, inscrits dans les propositions de loi, de libre choix de l'avocat et de libre détermination des honoraires, craignant des dépassements du plafond d'honoraires importants.

En réponse, M. Yves Détraigne, rapporteur, a indiqué que les propositions de loi visaient à surmonter le blocage actuel, rappelant l'insuccès des tentatives de rapprochement entre les représentants de la profession d'avocat et ceux des assureurs depuis 2003. En outre, il a rappelé que les conventions d'honoraires susceptibles d'être signées entre l'avocat et son client permettraient à ce dernier d'évaluer le montant des dépenses à engager.

Après avoir souligné l'existence ancienne de l'assurance de protection juridique dont le régime actuel donnait satisfaction, M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur l'opportunité d'y apporter des modifications. Il a regretté que ne soit pas abordée la question des mises en jeu de responsabilité, les assurances acceptant souvent le partage des responsabilités, au mépris de l'article 1384 du code civil.

a rappelé que les propositions de lois ne visaient pas à refonder l'assurance de protection juridique, mais à remédier aux dérives constatées par la Commission des clauses abusives.

a ajouté que la question de la responsabilité était certes une question importante, mais distincte de celle des contrats de protection juridique. Il a précisé que les propositions de loi avaient notamment pour objet de rendre effectives les dispositions de l'article L. 127-3 du code des assurances relatives au libre choix de l'avocat, faisant valoir qu'il devait être loisible à l'assuré de choisir de payer plus cher un avocat dès lors qu'il pouvait en espérer une prestation de meilleure qualité. Après avoir salué l'objectif des textes de limiter les motifs de déchéance de garantie, il a rappelé que la commission des lois affirmait, depuis plusieurs années, la nécessité de réformer l'assurance de protection juridique pour offrir aux citoyens un nouveau mode d'accès au droit et à la justice. Il a enfin précisé que les assureurs redoutaient que le nouveau dispositif ne conduise à mettre en péril l'équilibre économique de ce secteur, actuellement très profitable.

a estimé nécessaire de légiférer sur la question de l'assurance de protection juridique. Il s'est déclaré surpris que les assureurs ne financent actuellement que de 2 % du montant total des honoraires d'avocat et s'est réjoui de la réaffirmation du principe fondamental de liberté de choix de l'avocat. Il s'est interrogé d'une part sur l'opportunité d'examiner le texte avant la tenue des assises sur l'aide juridictionnelle le 30 janvier 2007, d'autre part sur l'articulation entre l'aide juridictionnelle et la protection juridique.

En réponse, M. Yves Détraigne, rapporteur, a indiqué que les propositions de loi ne faisaient que procéder à des aménagements techniques sans préjuger de la tenue des assises. Il a souligné, en outre, que le texte présenté par la commission proposait, à l'article 5, que l'aide juridictionnelle ne soit pas accordée lorsque les frais couverts par cette aide étaient pris en charge au titre d'un contrat d'assurance de protection juridique, précisant que le ministère de la justice travaillait actuellement sur la question complexe des modalités pratiques de mise en oeuvre du dispositif.

s'est réjoui de la qualité du rapport de M. Yves Détraigne, relevant que le texte proposé, équilibré, permettait de renforcer la protection des consommateurs, de clarifier les relations entre les assureurs et les avocats et de réaffirmer le principe de libre choix de l'avocat. Il a fait observer qu'il importait de tirer les conséquences des abus constatés dans les contrats de protection juridique par la commission des clauses abusives. Il a enfin estimé que le risque du renchérissement du coût de l'assurance de protection juridique n'était pas certain, compte tenu de la possibilité offerte aux assureurs de fixer des plafonds de remboursement des honoraires d'avocat. Au surplus, il a partagé l'avis du rapporteur selon lequel l'assuré peut espérer, grâce à l'intervention d'un professionnel du droit reconnu, bénéficier d'une prestation de qualité et, donc, accepter de payer plus cher un contrat plus protecteur.

a jugé mineur l'apport des textes proposés, convaincue de ce que l'avocat de l'assurance continuerait, en pratique, à intervenir.

a signalé qu'en exigeant une demande écrite préalable de l'assuré, le texte visait à empêcher que l'assureur n'impose trop systématiquement son avocat.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles du texte présenté par le rapporteur.

A l'article premier, la commission a adopté le dispositif proposé par les propositions de loi initiales, en proposant toutefois une rédaction plus précise.

Enfin, la commission a examiné le rapport de Mme Catherine Troendle sur le projet de loi n° 31 (2006-2007) relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens.

a rappelé que les crédits alloués par la Communauté européenne au titre de sa politique régionale, dite de « cohésion économique et sociale », constituaient une source importante de financements pour la France : 16,145 milliards d'euros pour la période 2000-2006 et 12,704 milliards d'euros pour la période 2007-2013.

Elle a expliqué que leur gestion était soumise à une réglementation détaillée, précisant les objectifs poursuivis, les modalités d'attribution des aides et les contrôles à effectuer, et faisait l'objet d'une programmation pluriannuelle.

Elle a indiqué qu'en France, cette gestion était assurée par l'Etat et était le plus souvent déconcentrée au niveau des préfets de région, mais que la Commission européenne, les collectivités territoriales et les partenaires sociaux y étaient associés. Elle a ajouté qu'une synergie était recherchée avec la politique nationale d'aménagement du territoire conduite dans le cadre de contrats conclus entre l'Etat et les régions.

a souligné que cette compétence étatique relevait d'un choix national, la réglementation européenne permettant en effet aux Etats membres de confier la gestion de certains programmes à des collectivités territoriales, ainsi qu'à des organismes publics ou privés.

Elle a ainsi observé, d'une part, que des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale et des groupements d'intérêt public s'étaient ainsi vu déléguer, dès 2000, la gestion de crédits destinés à favoriser la coopération interrégionale (programme Interreg) et la rénovation de quartiers urbains en difficulté (programme Urban), d'autre part, que l'Etat avait confié à la région Alsace en 2003, par convention, la gestion des crédits affectés à la reconversion des zones en difficulté (crédits dits de l'« objectif 2 »).

Elle a expliqué que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avait donné un cadre légal à ces initiatives, en les qualifiant de transferts expérimentaux de compétences organisés sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, et avait prévu une évaluation de leurs résultats.

Elle a ajouté que les autres collectivités territoriales avaient seulement bénéficié de subventions globales, la plus importante, représentant 80 % des crédits, ayant été consentie à la région Auvergne.

a constaté que le projet de loi avait pour objet de permettre la poursuite de ces expérimentations au cours de la période 2007-2013, en donnant une base juridique :

- d'une part, au transfert expérimental des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification des crédits européens qui seront opérés pour la période 2007-2013 au bénéfice de collectivités territoriales, de groupements de collectivités territoriales ou de groupements d'intérêt public au titre des programmes de l'objectif « coopération territoriale » ;

- d'autre part, à la poursuite, au cours de la période 2007-2013, de l'expérimentation menée par la région Alsace d'exercice des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement de plusieurs programmes de la politique de cohésion au cours de la période 2000-2006, c'est-à-dire le programme opérationnel de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » financé par le Fonds européen de développement régional et un programme opérationnel de l'objectif coopération territoriale.

Elle a indiqué qu'un bilan de ces nouvelles expérimentations serait établi au 31 décembre 2010.

a exposé que le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006 avait en effet estimé, d'une part, que l'Etat restait le mieux à même de garantir la coordination et la cohérence des différentes aides, d'autre part, que les expérimentations conduites sur le fondement de la loi du 13 août 2004 étaient encore trop récentes pour donner des résultats probants.

Elle a ajouté que le gouvernement avait décidé de poursuivre le recours au mécanisme de la subvention globale au bénéfice, notamment, des autres collectivités territoriales ou de leurs groupements, mais que la Commission européenne avait marqué son opposition à un recours massif à ce mécanisme dans la mesure où il aurait pour conséquence de contourner la double obligation, pour chaque programme opérationnel, de désigner une autorité de gestion unique et de respecter le champ géographique défini par la réglementation communautaire.

Compte tenu des résultats positifs de l'expérimentation d'une gestion décentralisée des programmes « Interreg » au cours de la période 2000-2006, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a proposé d'approuver le transfert expérimental, aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou à des groupements d'intérêt public, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels relevant de l'objectif « coopération territoriale » de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne pour la période 2007-2013.

Estimant que les résultats obtenus par la région Alsace dans la gestion des crédits affectés à la reconversion des zones en difficulté étaient également positifs et justifiaient la poursuite de l'expérimentation engagée en 2003, elle a jugé nécessaire, pour que cette expérimentation soit significative, de permettre à d'autres régions et à la collectivité territoriale de Corse d'exercer elles aussi, à titre expérimental, les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels relevant de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne pour la période 2007-2013, sous une double condition, dont elle a estimé qu'elle faisait le succès actuel de l'expérimentation alsacienne :

- l'existence d'un consensus politique local minimum, c'est-à-dire l'absence d'opposition des départements concernés ;

- un engagement de la région sur les moyens à mettre en oeuvre et sur l'association de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements à la gestion des fonds.

Enfin, la mise en oeuvre du règlement communautaire du 5 juillet 2006 relatif au groupement européen de coopération territoriale imposant de modifier la législation française, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a proposé, à cette occasion, de rénover les instruments de la coopération décentralisée et de donner une base juridique aux actions d'aide au développement ou à caractère humanitaire des collectivités territoriales françaises, en reprenant les dispositions d'une proposition de loi adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005, à l'initiative de M. Michel Thiollière et sur le rapport de M. Charles Guené, toujours en instance à l'Assemblée nationale.

Déplorant les piètres résultats obtenus par l'Etat -les lenteurs administratives faisant perdre des crédits- MM. Patrice Gélard et Hugues Portelli se sont déclarés favorables à la décentralisation de la gestion des fonds structurels.

Indiquant qu'il s'exprimait à la fois en son nom personnel et en celui de Mme Michèle André, excusée, M. Pierre Jarlier a salué les résultats obtenus par la région Auvergne dans la gestion des crédits qui lui ont été délégués au cours de la période 2000-2006 et souhaité que cette expérimentation puisse se poursuivre en 2007-2013.

a précisé que l'amendement qu'elle proposait à la commission permettrait à cette région, sous les conditions précitées, d'exercer les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels relevant de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne pour la période 2007-2013, donc d'avoir encore plus de responsabilités que dans le cadre d'une subvention globale par ailleurs toujours possible.

s'est interrogé sur la nécessité de subordonner à un accord des départements concernés la possibilité, pour d'autres régions que l'Alsace et pour la collectivité territoriale de Corse, d'exercer les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels relevant de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ».

a estimé qu'en l'absence de consensus politique local, une telle expérimentation serait vouée à l'échec.

A l'article 2 (transfert à la région Alsace, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes relevant de la politique de cohésion au cours de la période 2007-2013), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de permettre à d'autres régions que l'Alsace et à la collectivité territoriale de Corse d'exercer elles aussi, à titre expérimental et sous certaines conditions de fond et de délai, les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels relevant de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne pour la période 2007-2013.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à ajouter un article additionnel après l'article 2 afin de rénover les instruments de la coopération décentralisée et de donner une base juridique aux actions d'aide au développement ou à caractère humanitaire des collectivités territoriales françaises, en reprenant les dispositions d'une proposition de loi adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005, à l'initiative de M. Michel Thiollière et sur le rapport de M. Charles Guené, toujours en instance à l'Assemblée nationale.

Enfin, elle a adopté un amendement tendant à retenir l'intitulé suivant : « Projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens et à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements ».