Avant de commencer l'examen du rapport, J'ai une communication à vous faire.

Hier, lors de l'audition par la commission du vice-président du Conseil d'Etat, M. Jean-Marc Sauvé, j'ai à nouveau soulevé la question du devenir des avis du Conseil d'Etat, portant sur une proposition de loi, demandés par le Président du Sénat.

J'avais écrit au président de notre assemblée à ce propos, mais ma lettre est restée sans réponse à ce jour. Je vais donc lui écrire un nouveau courrier pour que nous puissions avoir une position claire des instances du Sénat sur cette question.

Trois possibilités ont été envisagées jusqu'à présent, une fois l'avis du Conseil d'Etat rendu :

- le Président du Sénat le transmet seulement à l'auteur de la proposition de loi ;

- le Président du Sénat rend public l'avis du Conseil d'Etat dans son intégralité. Il est alors accessible à tous les sénateurs et pourrait être annexé au rapport ;

- la diffusion de la position du Conseil d'Etat ne porte que sur les articles que l'auteur du texte a décidé de conserver.

Hier, vous avez évoqué la doctrine appliquée à l'Assemblée nationale en la matière, quelle est-elle ?

A l'Assemblée nationale, seule est communiquée, à l'ensemble des députés, la partie de l'avis portant sur les articles retenus par l'auteur de la proposition de loi.

A titre personnel, je suis plutôt favorable à la plus grande transparence possible. Dès lors qu'il s'agit d'une proposition de loi déposée, et donc publique, il est intéressant que tous les sénateurs aient la position du Conseil d'Etat.

La solution de la publicité partielle pose une difficulté. Ce n'est pas parce que le Conseil d'Etat se prononce contre un article que cela contraint l'auteur de la proposition de loi à le retirer. Cet article peut, d'ailleurs, être repris par d'autres membres de l'assemblée...

J'ai, pour ma part, de profondes réticences à l'égard de cette procédure à laquelle je m'étais d'ailleurs opposé lors de la révision constitutionnelle de 2008. Le Conseil d'Etat est le conseiller du Gouvernement, il ne peut être aussi celui du Parlement. C'est un mélange des genres inopportun.

On a fait à tort en 2008 une analogie entre la Cour des comptes et le Conseil d'Etat.

La Cour des comptes apporte au Parlement, depuis toujours, une information financière. En revanche, le Conseil d'Etat a un rôle juridique qui, à certains égards, est voisin du travail législatif du Parlement. Cette procédure risque de générer une large zone de recouvrement des compétences...

De plus, le vice-président du Conseil d'Etat a rappelé à quel point cette institution est sollicitée aujourd'hui. Cette procédure risque d'alourdir inopportunément la charge de travail qui est la sienne.

La Constitution étant ce qu'elle est, en tout état de cause jusqu'à la prochaine révision, il faut préciser les conditions d'application de cette procédure. Nous avons eu récemment le cas de la proposition de loi de notre collègue Eric Doligé. Il y en aura peut-être d'autres.

Si vous en êtes d'accord, dans le courrier que je vais adresser au Président du Sénat, je ferai part du souhait de la commission des lois de voir la solution la plus transparente l'emporter, à savoir, la diffusion de l'avis rendu par le Conseil d'Etat sur une proposition de loi, dans son intégralité, à tous les sénateurs.

Je pense également qu'il vaut mieux publier l'intégralité de l'avis du Conseil d'Etat plutôt que de le découper en morceaux.

Pour les projets de loi, l'avis du Conseil d'Etat n'est pas diffusé, et, au final, des personnes bien informées finissent par le connaître...

Le sujet qui nous occupe aujourd'hui est l'hyper-alcoolisation des jeunes, sujet déjà abordé par notre commission l'année dernière.

Notre collègue Jean-Pierre Vial a déposé en 2011 une proposition de loi visant à encadrer les soirées étudiantes, proposition rapportée par André Reichardt devant notre commission en novembre 2011. Ce rapport a donné lieu à un vaste débat, dont il est résulté une motion de renvoi en commission de la proposition de loi, à l'initiative de notre commission, permettant d'approfondir la question. Nous avons ainsi beaucoup travaillé sur cette vraie bonne question posée par la proposition de loi de Jean-Pierre Vial.

Il s'agissait par cette proposition de loi de transcrire une recommandation de la rectrice Daoust, qui avait travaillé à la demande de la ministre Valérie Pécresse sur les dérives intervenant à l'occasion de certains rassemblements festifs. L'objectif était d'engager pour tout rassemblement une procédure de déclaration auprès des chefs d'établissement puis des préfets, ouvrant une concertation pour assurer la meilleure organisation possible de chaque rassemblement. Cette proposition s'inspirait du régime déclaratif existant pour les « rave-parties ».

Nous avons pensé avec Corinne Bouchoux qu'il ne fallait pas limiter le champ de nos travaux aux milieux étudiants, mais l'élargir à l'ensemble des jeunes, notamment les lycéens, voire les collégiens, concernés par le risque d'hyper-alcoolisation et le phénomène du « binge drinking ». Aujourd'hui, 45 % des jeunes reconnaissent une alcoolisation excessive dans le mois écoulé !

Valérie Pécresse, alors ministre de l'enseignement supérieur, s'était saisie de la question à la suite de plusieurs incidents dramatiques : accidents, viols et morts d'homme. Entre juillet 2011 et mai 2012, on recense sept décès par noyade.

Il ne faut pas limiter un éventuel encadrement aux soirées étudiantes car ces faits tragiques n'ont pas toujours lieu à l'occasion de fêtes étudiantes. Le point commun entre ces faits est une consommation excessive d'alcool, dans une diversité de contextes. Il faut donc prendre en compte les soirées étudiantes mais aussi tous les grands rassemblements festifs. Par exemple, dans le sud de la France ou en Espagne, des centaines, des milliers de jeunes se réunissent dans un but festif.

Se rajoutent à cela les « apéros Facebook », même si ce phénomène est en régression à présent, et toutes les occasions pour faire la fête, pour vivre des moments forts avec des personnes avec lesquelles on a des liens faibles, pour reprendre l'expression du sociologue François de Singly.

Nous avons procédé à un grand nombre d'auditions. Notre conclusion est que l'arsenal juridique existant est suffisant et complet. Les pouvoirs de police administrative du maire et du préfet permettent déjà de prévenir les atteintes à l'ordre public. Sur cette base, l'interdiction préventive des « apéros Facebook » a permis de les éviter. En cas de carence du maire, le préfet est compétent pour se substituer à lui afin de préserver l'ordre public. Ainsi, à Bordeaux, en juin 2012, le préfet a interdit la vente d'alcool à emporter, décision qui n'a pas été annulée par le juge administratif saisi d'un recours. Autre exemple, le préfet de police de Paris a simplement rappelé que la consommation d'alcool était interdite sur le Champ de Mars, ce qui a permis de canaliser les rassemblements envisagés.

La procédure de mise en chambre de sûreté des personnes en état d'ébriété sur la voie publique est très efficace et très pratiquée, puisqu'elle est mise en oeuvre 70 000 fois par an. Une récente question prioritaire de constitutionnalité a permis de s'assurer de la régularité de cette procédure.

Par ailleurs, la législation générale sur l'alcool est très abondante, qu'il s'agisse de l'obtention d'une licence pour pouvoir vendre des boissons lors d'un rassemblement festif ou des dispositions introduites par la loi relative à l'hôpital, aux patients, à la santé et aux territoires de 2009. Cette loi a interdit la pratique des « open bars » ainsi que la vente d'alcool à des mineurs sous peine d'amende et d'emprisonnement ; elle a prévu une formation pour pouvoir vendre de l'alcool la nuit, par exemple dans les stations-service ; elle a renforcé l'encadrement de la publicité pour l'alcool sur les sites internet dédiés à la jeunesse ; elle a ouvert la possibilité pour les maires de fixer une plage horaire nocturne d'interdiction de la vente d'alcool sur le territoire de leur commune ; elle a interdit la vente d'alcool à des personnes manifestement ivres.

Il faut également rappeler la loi de 1998 interdisant le bizutage, ainsi que la législation réprimant la conduite en état d'ivresse.

L'arsenal répressif est donc considérable.

Puisque le cadre légal paraît suffisant, faut-il en rajouter ? Faut-il prévoir une législation encadrant les rassemblements festifs à l'instar de celle existant pour les « rave-parties » ? Il existe en effet un risque d'inconstitutionnalité sur le fondement de l'atteinte aux libertés publiques et à la vie privée. Le régime juridique des « rave-parties » a fait ses preuves, il occasionne la prise de mesures par les pouvoirs publics, par son mécanisme déclaratif.

Après examen, nous pensons très difficile de légiférer sur la base de ce modèle des « rave-parties » pour encadrer toutes les manifestations qui sont l'occasion d'une hyper-alcoolisation, car on ne parvient pas à définir suffisamment clairement ces manifestations. Organiser un anniversaire à son domicile devrait-il être encadré ? Ces événements relevant de la sphère privée doivent-ils être soumis à autorisation ? Il y a, on le voit, une difficulté constitutionnelle à formaliser un texte pour encadrer ces situations.

En outre, les services publics auraient de vraies difficultés à assumer ces tâches nouvelles, car on estime le seul nombre de soirées étudiantes de 10 à 20 000 chaque année : il est impossible matériellement de contrôler 10 à 20 000 déclarations par an. Et s'il s'agit de faire une déclaration qui n'est pas contrôlée, cela n'a aucun intérêt.

Le ministère de l'intérieur n'a pas vu d'intérêt à une procédure déclarative, les textes existants permettant déjà à la police d'intervenir en cas de nécessité. Il suffit selon lui d'appliquer les règles existantes destinées à assurer le maintien de l'ordre sur la voie publique.

Alors comment éviter les drames de l'hyper-alcoolisation des jeunes ? C'est tout l'objet, en premier lieu, de la prévention.

La prévention, c'est d'abord une plus forte prise de conscience du problème par les collectivités territoriales. A cet égard, l'action conduite par la ville de Rennes, très active dans ce domaine, est exemplaire. Une charte de la vie nocturne a permis de consolider les actions existantes mais ces mesures ont un coût. Par exemple, « Noz'ambule» représente plus de 200 000 euros. Pour nous, toutefois, le jeu en vaut la chandelle.

Comment ces actions se traduisent-elle concrètement ?

La « nuit des 4 jeudis » ... ?

La « nuit des 4 jeudis », créée par la ville de Rennes, consiste à proposer, quatre jeudis par mois pendant les vacances scolaires, puis quatre vendredis soirs, veille de vacances scolaires, des soirées alternatives aux jeunes. Près de 12 000 jeunes ont participé à ces manifestations sur la saison 2008-2009.

Cela vient-il en plus des « binge drinking » ?

Non, il s'agit d'alternatives.

Et quelle est la nature de ces actions ?

Par exemple, la « Nuit Découvertes » animée par des collectifs et des associations de jeunes, donne lieu à l'organisation de soirées thématiques dans des maisons de quartiers, des MJC, etc... La « Nuit du Sport » offre la possibilité de s'initier et de pratiquer des activités sportives en horaires décalés via l'ouverture de plusieurs complexes sportifs municipaux.

Il s'agit d'occuper le terrain mais aussi de diffuser une information par des jeunes auprès d'autres jeunes. Les soirées étudiantes appellent une attention particulière. Nous préconisons un effort d'accompagnement de ceux qui en sont les organisateurs. Les associations étudiantes sont très conscientes du problème. Elles estiment toutefois que plus l'encadrement est poussé, plus le phénomène risque de leur échapper. Cela, à notre sens, plaide pour un dispositif législatif souple. Les associations nous ont également indiqué qu'elles avaient besoin de fonds pour financer leurs activités. Or, ces soirées étudiantes constituent justement une source de financement. A tout le moins, il nous semble nécessaire de maintenir un financement pérenne et suffisant des structures associatives. Les sources de financement sont multiples : préfecture dans le cadre du programme « La belle Vie », centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires ... S'agissant des universités, le fond de solidarité et de développement des initiatives étudiantes est alimenté par une fraction des droits d'inscription acquittés par les étudiants à l'exception des boursiers. Cette part ne peut être inférieure à 16 euros par étudiant inscrit. Il est désormais précisé que le reliquat de ce fond est reporté l'année suivante, ce qui ne peut qu'assurer une garantie supplémentaire de l'usage du fond à destination exclusive des projets étudiants.

Nous souhaitons au total que, dans une perspective de prévention, soit mis en place un dispositif d'ensemble sur les problèmes de santé et la conduite à tenir.

Je voudrais d'abord souligner notre convergence de vue entre André Reichardt et moi-même à partir de sensibilités au départ très différentes. A l'issue de nos auditions, nous constatons chez nos interlocuteurs un diagnostic largement partagé mais, en revanche, beaucoup d'interrogations sur l'opportunité de légiférer en la matière. Ce dont nous sommes convaincus, c'est la nécessité d'une politique publique. Même si l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Vial ne se traduit pas par l'adoption d'une loi, elle aura posé une excellente question.

Nous formulons un regret néanmoins. Nous aurions souhaité connaître le sentiment de la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ces questions. Elle ne l'a pas encore fait connaître. Il en est d'ailleurs de même du ministre de l'éducation car, je le souligne, les problèmes que nous abordons concernent également les lycéens.

Je remercie les auteurs du rapport et je donne d'abord la parole à notre collègue, Jean-Pierre Vial, auteur de la proposition de loi.

J'ai beaucoup appris à l'occasion du travail que j'ai conduit dans le cadre de ma proposition de loi. « Chaque génération est un peuple nouveau » écrivait Victor Hugo : il ne faut pas se caler sur nos références et notre culture et envisager des opérations qui me paraissent plutôt relever du patronage sans tenir compte de la dureté des situations rencontrées. Il suffit d'interroger les services urgentistes : les comas éthyliques laissent de 10 à 15 % de séquelles durables. Il ne faut pas durcir l'environnement législatif et aggraver la répression mais essayer de mieux sensibiliser et de responsabiliser. Il me semble en effet, comme l'ont relevé nos rapporteurs, que le besoin de ressources des associations est pour une large partie à l'origine des soirées étudiantes. Les vendeurs de boissons font valoir auprès de ces associations une participation au profit résultant de leur activité.

Les associations étudiantes ne sont pas toujours conscientes de leur responsabilité lorsqu'elles organisent une soirée. Les chefs d'établissement doivent, eux aussi, être sensibilisés : certains préfèrent fermer pudiquement les yeux. Par ailleurs, je comprends la réaction du ministère de l'Intérieur, qui redoute l'afflux de déclarations et craint la mise en cause de la responsabilité des préfets. En revanche, prévoir une déclaration auprès du maire aurait été un élément positif. Je ne suis toutefois pas opposé aux conclusions qui nous ont été présentées : ne légiférons pas et mettons l'accent sur la prévention. Le ministère de l'enseignement supérieur travaille actuellement avec les associations et des mesures doivent être proposées en décembre ; elles pourront s'appuyer sur notre rapport.

Je confirme que les dispositifs rennais fonctionnent. Les actions de préventions touchent un certain nombre de personnes, mais pas toutes. Il s'agit en réalité d'un problème de coordination d'une pluralité de politiques publiques, plutôt que d'une question qui pourrait être réglée par une nouvelle loi.

Les rapporteurs viennent de montrer qu'un renvoi en commission ne signifiait pas qu'on « enterrait » une proposition de loi : c'est une bonne chose. Les expériences de villes comme Rennes ou Bordeaux sont intéressantes mais sont-elles généralisables ? Il existe d'ailleurs un risque de mise en cause de la responsabilité des maires. En tout état de cause, ces phénomènes comportent une part importante de transgression : plus l'on s'efforce de les encadrer, plus ils se développent. Ne faudrait-il pas d'abord se poser la question de l'état psychologique et matériel qui prévaut dans nos Universités ?

Les conclusions de ce rapport sont pleines de sagesse. Il n'est pas nécessaire de renforcer encore l'arsenal répressif. En matière de prévention, les mutuelles étudiantes pourraient jouer un rôle encore plus important. Dans mon département, nous sommes de plus en plus confrontés à des rassemblements dans les parcs départementaux, devant lesquels les pouvoirs publics se trouvent démunis.

Ce rapport est précieux et utile : le problème n'est pas suffisamment connu. Je reste dubitatif sur l'efficacité des actions menées par les pouvoirs publics. Ayant fait un stage chez les sapeurs-pompiers, j'ai pu mesurer la gravité de ce phénomène, avec des jeunes qui se retrouvent dans un état effroyable. Les actions de prévention coûtent cher aux collectivités, pour une efficacité réduite : l'alcoolisation des jeunes est de plus en plus rapide et violente. Enfin, je remarque que certains clubs sportifs constituent parfois, paradoxalement, le cadre de ces débordements.

Il serait bon de faire témoigner, dans les collèges et les lycées, des jeunes qui ont vécu ces épisodes d'alcoolisation massive. Par ailleurs, j'observe que les universités néerlandaises, pourtant richement dotées, connaissent très bien le « binge drinking ».

Ce rapport montre que l'on peut parfois faire l'économie d'une nouvelle législation. L'aspect pratique des choses - rédaction des arrêtés, actions de prévention - est important et doit être porté à la connaissance des élus. Ce phénomène se développe sans cesse et concerne désormais le collège. Il est nécessaire de mener des actions sur les réseaux sociaux, qui sont l'outil de sociabilité quasi exclusif de la jeunesse.

Le monde étudiant est en réalité d'une grande diversité. Certains milieux sociaux parviennent à s' « autoprotéger » et entrent en relation avec les pouvoirs publics ; d'autres en sont incapables et sont laissés à eux-mêmes. Ainsi, dans la banlieue où je suis maire, le phénomène touche les grandes écoles et l'enseignement supérieur mais aussi, ce qui est beaucoup moins connu, les jeunes travailleurs précaires qui travaillent extrêmement dur et qui veulent « décompresser » le week-end. Il s'agit au total d'un problème éducatif et culturel, sur lequel une loi n'aurait pas de prise. Enfin, il faut souligner qu'au Royaume-Uni, le phénomène est entré dans une phase d'auto-régulation. Comme il a débuté plus tard en France, il y entrera également plus tard dans cette phase d'autorégulation.

Je suis certes très sensible aux efforts en matière de prévention et d'information accomplis dans des villes comme Rennes. J'indique également que la commission des affaires sociales va prochainement présenter un rapport sur la santé des étudiants. Il convient toutefois d'insister en outre sur le principe de la responsabilité : les soirées peuvent avoir des organisateurs et les directeurs d'établissement et d'Université sont responsables de la vie étudiante au sein de leurs établissements. Il ne faut pas minimiser cette question de la responsabilité. Notre rapport doit pleinement en tenir compte.

Vous avez tout à fait raison.

Lorsqu'il y a des organisateurs identifiés, comme dans le cas des rave-parties, il est possible d'établir la responsabilité de chacun. Mais quand des jeunes se réunissent spontanément pour boire, qui est responsable ? Surtout, il est nécessaire de s'interroger sur ce besoin de s'adonner à l'alcoolisation massive.

Il faut prendre garde à ce que l'accent mis sur la responsabilité ne mène pas à la prohibition. Ce serait liberticide. En interdisant aux bistros et aux épiceries de vendre de l'alcool, on va dans cette direction.

Les situations sont très diverses. L'idée que certains milieux sociaux parviennent à récupérer leurs « déviants » est intéressante. Pour beaucoup de jeunes, malheureusement, la « récupération » n'intervient jamais.

Le cas du tabac a montré qu'il ne suffisait pas de multiplier les actions de prévention et d'information pour être efficace. Ce qui a été dit sur la situation des universités est tout à fait vrai. Enfin, il ne faut pas tomber dans l'ordre moral ni la prohibition. Ceci étant posé, il est nécessaire de réaffirmer l'importance de la responsabilité. Certes, il est des cas où il n'y a pas d'organisateur identifié. En revanche, dans beaucoup d'autres cas, les organisateurs sont connus et il y a de l'argent derrière eux. Un doyen de faculté, un directeur d'école, savent ce qui se passe dans leurs établissements. Je voudrais, à cet égard, rendre hommage à des directeurs de CROUS qui font du très bon travail.

L'importance de la responsabilité figure bien dans notre rapport. Pour conclure, l'insiste sur le fait qu'il n'y a pas une hyperalcoolisation, mais des hyperalcoolisations de jeunes, très diverses dans leurs caractéristiques. Chez une seule et même personne, cette hyperalcoolisation peut être festive ou elle peut être le signe d'une crise. Plus généralement, les sociabilités de terrain ont laissé la place à une sociabilité avec des gens lointains, par le biais des réseaux sociaux, qui se retourne contre la première. Une partie de la jeunesse s'éloigne même dangereusement de la vie de la démocratie : pour le coup, en tant qu'élue, je sens aussi ma propre responsabilité à cet égard.

Nous n'avons pas travaillé exclusivement sur des phénomènes étudiants. Il s'agit de l'hyperalcoolisation des jeunes en général. Dès lors, il était difficile de mettre l'accent sur les universités ou les grandes écoles. Ceci n'exclut pas du tout la notion de responsabilité : tous les acteurs entendus ont d'ailleurs insisté sur ce point. Les chefs d'établissement savent qu'ils sont responsables des événements qui se déroulent à l'intérieur des bâtiments. En revanche, ils sont désemparés lorsque les fêtes se déroulent à l'extérieur : c'est pourquoi ils n'étaient pas hostiles à l'idée d'imposer une déclaration aux organisateurs de ces événements. Il ne s'agit pas d'empêcher les jeunes de boire. Ce que l'on veut et que l'on peut empêcher, c'est l'hyperalcoolisation ponctuelle. Des actions de prévention coordonnées peuvent aboutir à des résultats. La prévention peut ne pas être ringarde. Les collectivités font des choses qui marchent. Nous avons souhaité, vous l'avez compris, mettre l'accent sur la prévention, sans préconiser de nouveau texte de loi. Toutefois, si Mme Geneviève Fioraso décide de prendre une circulaire pour demander aux chefs d'établissements de mener telle ou telle action, ce sera une bonne chose. Enfin, n'oublions pas que si une loi est promulguée en France, les jeunes iront faire la fête à l'étranger.