La conjoncture financière très instable justifie l'examen de cette proposition de résolution européenne par notre commission. La mise en place de l'union bancaire à l'échelle de la zone euro fait partie, depuis le sommet de la zone euro et le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, des principales solutions esquissées pour résoudre la crise de la monnaie unique. Elle est l'une des grandes priorités politiques de l'Union européenne.

L'union bancaire vise à briser un cercle vicieux et décorréler le risque souverain et le risque bancaire. Il s'agit dans un premier temps de relever le niveau d'exercice de la supervision bancaire en la confiant à la Banque centrale européenne (BCE), possibilité déjà prévue par le traité. Un superviseur européen serait à la fois plus efficace et moins suspect d'éventuels conflits d'intérêts. L'union bancaire comprend deux autres piliers : un cadre unique de résolution des défaillances bancaires, et un système de garantie des dépôts.

L'union bancaire est un acte politique fort des Européens pour sortir à la fois de la crise des dettes souveraines et de la crise bancaire. Cette proposition de résolution européenne, adoptée à l'unanimité par la commission des affaires européennes, montre la détermination du Sénat à engager le débat au niveau national, pour en identifier les enjeux, les avantages et les conséquences de long terme.

Je n'ai rien retranché du texte de Richard Yung. En introduction, celui-ci rappelle notre dernière résolution européenne sur la réglementation prudentielle bancaire. Il est en effet utile, alors que les Etats-Unis viennent de reporter la mise en oeuvre de Bâle III, d'évoquer le contexte général et les nécessités du financement des entreprises et des collectivités territoriales. Je propose de préciser les raisons d'être et l'objectif de l'union bancaire : mettre un terme aux soupçons sur la solidité du secteur bancaire européen en harmonisant les pratiques de supervision. A cet égard, la conduite de tests de résistance par les superviseurs nationaux a jeté un doute sur la qualité et l'impartialité de certains d'entre eux vis-à-vis des banques qu'ils contrôlent. L'introduction précise enfin que le projet d'union bancaire comprend trois volets, et que le mécanisme de supervision unique (MSU) en discussion pourra ensuite être complété par un cadre commun de résolution des crises bancaire et par un système de garantie des dépôts.

Premier point de la proposition de résolution : se déclarer favorable au principe de l'union bancaire et prendre acte du calendrier. Il me semble utile de rappeler que la Commission s'inscrit dans la droite ligne des conclusions du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012. Un nouvel alinéa exprime le souhait que le mécanisme de surveillance unique (MSU) soit opérationnel, même partiellement, dès la première moitié de l'année 2013.

Le champ des établissements bancaires concernés est un enjeu de la négociation à l'échelle européenne. La France, avec la Commission européenne, a toujours été favorable à une intégration de l'ensemble des banques. L'Allemagne souhaite que soient seules concernées les banques systémiques, pour protéger, dit-on, ses banques régionales et caisses d'épargne locales, pour certaines moins solides, et toutes politiquement sensibles. Je partage avec Richard Yung le principe de l'intégration de toutes les banques dans le mécanisme de supervision. Son texte précise que même dans le cas probable d'une mise en place graduelle du dispositif, l'objectif reste celui d'une couverture complète. Il s'agit ici d'assurer le jeu égal de la concurrence : les crises bancaires européennes les plus graves ont frappé des établissements non systémiques, comme Bankia ou Northern Rock.

Il s'agit également d'un intérêt stratégique pour la France : son réseau étant très concentré, la couverture des seules banques systémiques placerait l'ensemble de ses établissements sous la supervision de Francfort, tandis qu'en Allemagne, seule la Deutsche Bank le serait ! Le gouverneur de la Banque de France, Christian Noyer, l'a d'ailleurs rappelé lors de son audition par notre commission des finances le 16 octobre 2012 : « si la supervision européenne ne devait viser que les grandes banques, la France devrait s'y opposer ».

Je ne propose pas de modifications au texte de Richard Yung s'agissant des règles internes de la BCE en tant que superviseur.

La France soutient le principe d'une responsabilité de la supervision confiée à la BCE. Toutefois, comme le système européen des banques centrales, le système européen des superviseurs devra fonctionner sur une base décentralisée, la préparation et la mise en oeuvre des décisions étant confiées au superviseur national.

Les décisions du Conseil européen de juin dernier laissaient entendre que le MSU était une condition nécessaire mais non suffisante pour que le mécanisme européen de stabilité (MES) puisse recapitaliser directement les banques, sans avoir à recapitaliser les Etats membres. Cependant, plusieurs ambiguïtés demeurent : une fois le MSU en place, quelles seront les autres conditions posées à une recapitalisation des établissements ? A quelles banques cette possibilité sera-t-elle ouverte : aux banques déjà en difficulté, notamment espagnoles, ou à celles qui le deviendront ? Je demande que les termes du débat soient clarifiés, ce qui ne préjuge pas de la position que nous prendrons sur le fond.

Il faut préciser que le MSU est ouvert aux Etats non membres de la zone euro. Les modalités techniques d'une telle participation sont en cours de définition à Bruxelles. Elles doivent être attractives, afin que les Etats qui ont vocation à rentrer dans la zone euro se rapprochent progressivement de ses standards. De plus, les secteurs bancaires de ces pays sont dominés par des établissements de la zone euro : en Pologne par exemple, 70 % du secteur bancaire est d'origine étrangère. Il est donc légitime que les superviseurs nationaux soient associés à une supervision qui a des impacts immédiats sur leur propre système bancaire et économique. Ces précisions ne valent évidemment pas pour le Royaume-Uni, qui a déjà fait savoir qu'il ne souhaitait pas rentrer dans le MSU.

Je soutiens la proposition de Richard Yung d'articuler le MSU avec l'Autorité bancaire européenne, qui a fait la preuve de son utilité en termes d'harmonisation réglementaire. Celle-ci continuera à jouer un rôle important en tant qu'autorité de régulation pour les Vingt-sept.

Une extension à terme de la supervision européenne aux autres établissements financiers que sont les chambres de compensation et les assurances devra également être envisagée.

Je voudrais insister sur les modalités de contrôle démocratique du superviseur européen. Richard Yung propose que celui-ci soit l'une des missions explicites de la conférence interparlementaire de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). C'est une idée intéressante car la soutenabilité des finances publiques des Etats de la zone euro est très dépendante de la santé des différents secteurs bancaires. Mais compte tenu de la rédaction de l'article 13 du TSCG, il n'est pas certain que cela soit juridiquement possible. C'est pourquoi je propose d'ajouter une deuxième possibilité : la création d'une commission ad hoc au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac). En outre, il me semble utile de prévoir l'audition du futur président du comité de surveillance de la BCE par le Parlement national lorsque le superviseur européen identifie une situation de crise sur un établissement bancaire de cet Etat et prend les premières mesures pour y remédier - relèvement des niveaux de fonds propres, révision de la gouvernance. Par exemple, si le superviseur européen était installé, nous pourrions lui demander des comptes sur sa gestion de la situation du Crédit immobilier de France (CIF), comme nous l'avons fait avec l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP).

Enfin, la Commission européenne a déjà présenté une proposition de directive fixant un cadre de redressement et de résolution des défaillances bancaires. Ce projet oblige les Etats membres à disposer de procédures et d'autorités dédiées. Toutefois, la Commission européenne a précisé au Conseil européen d'octobre dernier qu'elle comptait proposer un projet de législation pour l'établissement d'un mécanisme de résolution unique pour les Etats participant au MSU. La proposition de la commission des affaires européennes soutient ces travaux. Il s'agit en effet de l'étape ultérieure de réalisation de l'union bancaire. Je propose de demander que cette éventuelle autorité commune de résolution tienne compte des économies nationales : les secteurs bancaires ont encore une forte assise nationale, si bien que les crises bancaires ont des conséquences économiques, sur l'emploi et le crédit, sensibles à l'échelle nationale. Voyez Dexia ou le CIF. Aussi est-il essentiel que l'autorité de résolution commune en tienne compte. Je vous propose également de suggérer que les autorités nationales de résolution - en France, essentiellement l'ACP - soient associées au cadre commun de résolution.

La France doit avoir une position en pointe. Nous avons en effet des atouts à faire valoir et nous devons rester vigilants sur le périmètre des établissements soumis au contrôle du MSU.

Je remercie le rapporteur général de sa précieuse contribution à l'amélioration du texte.

Le président de la Fédération bancaire française s'inquiétait hier de la dissymétrie de part et d'autre de l'Atlantique dans la mise en oeuvre des règles prudentielles de Bâle III : la directive européenne CRD IV a en effet pris les devants, tandis que les Etats-Unis semblent avoir repoussé sine die l'entrée en vigueur de ces contraintes nouvelles sur son activité économique. Nous pourrions compléter ainsi le paragraphe 9 : « rappelle les termes de sa résolution concernant les propositions de réglementations prudentielles dites CRD IV, en souhaitant que leur mise en oeuvre en Europe s'opère en même temps qu'aux Etats-Unis, et en insistant sur la nécessité de veiller à ne pas compromettre le financement des entreprises... » Une telle proposition se heurtera à de forts obstacles juridiques au niveau communautaire. Usons tout de même de notre liberté de parole !

Les organes représentatifs des parlements susceptibles d'intervenir sont la conférence interparlementaire, mentionnée à l'article 13 du TSCG, et la Cosac, dans le traité de Lisbonne. Ne pourrait-on pas fusionner les deux étapes ? Les rencontres sont certes indispensables mais il n'est pas toujours facile de concilier le temps national et le temps européen. Le rapporteur général et moi-même sommes ainsi invités pour la seconde année consécutive à la rencontre qui se tient en novembre à Nicosie entre les commissions des finances des Etats de l'Union européenne mais, discussion budgétaire oblige, nous ne pouvons nous y rendre. M. Jean Arthuis a accepté de représenter la commission.

Nous partageons tous l'inquiétude exprimée par les banquiers sur la mise en oeuvre différenciées des règles prudentielles en Europe et aux Etats-Unis. De mois en mois, on voit grossir les rangs de ceux qui cherchent à s'affranchir des contraintes nouvelles pourtant si utiles...

Dans le texte que je propose, la dualité du contrôle démocratique n'est qu'apparente : la Cosac serait sollicitée seulement si la conférence interparlementaire ne peut l'être.

J'accepte toutes les propositions du rapporteur général.

Le Sénat est la première instance parlementaire à se saisir de ce dossier encore en discussion à Bruxelles. Cette résolution montre que la France suit de près cette question. Le MSU est l'un des trois piliers, les deux autres n'ayant pas encore pris forme. Il est vrai que le sommet de juin ne les exigeait pas.

La discussion est complexe en raison de la base juridique de la proposition de la Commission européenne, c'est-à-dire l'article 127 du traité qui a créé la BCE. Il faut un vote à l'unanimité. Ce ne sera pas un chemin de roses. L'Allemagne s'oppose à l'extension du périmètre des banques et des institutions à surveiller. Or, la Landesbank HSH Nordbank, à Hambourg, a par exemple dû réduire son activité de financement de la construction navale de 4 à 5 milliards d'euros : l'Allemagne cherche à jeter un voile pudique sur la situation de ses banques régionales... Elle s'oppose également à la recapitalisation des banques, notamment espagnoles, par le MES, au motif que le mécanisme fonctionnerait pour l'avenir et non pour le passé. On a donc repoussé à plus tard - on le fait toujours en cas de désaccord, et c'est là le gros problème de l'Union européenne - un accord sur la date d'entrée en vigueur de la supervision.

Faut-il prendre en compte ou non les pays situés en dehors de la zone euro ? C'est un débat kafkaïen... La BCE est compétente au sein de la zone euro uniquement, mais son action a des conséquences au-delà en Europe. La base juridique pour associer dès maintenant les pays qui veulent entrer à terme dans la zone euro est encore à trouver. Mieux vaut pourtant qu'ils puissent participer, sinon nous serons soumis à une surveillance forte tandis que les pays d'Europe centrale, les pays nordiques et la Grande-Bretagne, qui est toujours hostile à tout, ne seraient sous aucune surveillance. Si l'on trouve un mécanisme, très bien, sinon, l'association se fera plus tard, selon d'autres modalités.

Un comité de surveillance au sein de la BCE rend compte au conseil des gouverneurs. Pilote de la politique monétaire, ce dernier est le garant du système. Il est donc peu enclin à se voir attribuer la gestion de la situation quotidienne des banques, à plus forte raison si celles-ci peuvent être entraînées dans des crises menaçant la survie de la zone euro. Nous devons trouver une solution simple de mener ces deux missions sans interférences. En France, le gouverneur de la Banque de France et l'Autorité de contrôle prudentiel sont deux entités distinctes. La Secrétaire générale de l'ACP travaille en toute autonomie ! Il s'agit de trouver un système souple, il n'est pas encore au point.

Vous souscrivez donc à l'adjonction du rapporteur général ainsi qu'à ma proposition ?

Tout à fait.

Je félicite Richard Yung ainsi que le rapporteur général pour la qualité de leur travail. La question du contrôle démocratique me préoccupe. Nous gagnerons à préciser notre point de vue sur la surveillance du gouvernement de la zone euro. La logique actuelle est au renforcement des prérogatives de ce dernier. Être dans la zone euro crée des obligations sans précédent : ce sont les membres de la zone euro qui mettent la main à la poche lorsque la situation l'exige ; ce sont eux qui constituent le capital et assument les garanties du MES. Les finances nationales sont engagées.

Je propose donc que le comité de surveillance de la gouvernance de la zone euro inclue des parlementaires des Etats membres de la zone euro ainsi que des parlementaires européens élus dans les Etats membres de la zone euro. Cette proposition risque de déplaire à Strasbourg, pour qui seuls les Vingt-sept comptent... Mais à ce stade, la Cosac n'est qu'un alibi démocratique, elle n'exerce aucune influence. Je souhaite que nous soyons plus directifs.

Les pays n'appartenant pas à la zone euro ont tous vocation à la rejoindre. Cela dépend de leur volonté et de leur faculté à en remplir les critères.

L'article 13 du TSCG dispose que le Parlement européen et les parlements nationaux des parties contractantes définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une conférence réunissant les représentants de leurs commissions concernées afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions. Ce mécanisme est original, car il suscite l'initiative des vingt-sept parlements nationaux des Etats membres de l'Union européenne. C'est à leurs présidents respectifs d'agir.

Oui, mais le MSU et le contrôle bancaire dépendent de la BCE, dont le mandat lie les membres de la zone euro, non les autres Etats...

Le président Van Rompuy a déclaré que les parlements nationaux étaient des institutions motrices de la construction européenne : c'est l'occasion de mettre un pied dans la porte.

Les accords de Bâle III sont-ils le fruit d'un G20 ?

Non, c'est un comité d'experts issu du Conseil de stabilité financière !

Prenons acte de la position américaine sur Bâle III. L'Europe doit-elle l'appliquer unilatéralement ? Pourquoi vouloir être en avance et mettre en oeuvre cette idée promue à l'origine par les Etats-Unis ?

Je soutiens fortement la proposition d'amendement présentée par Jean Arthuis, non sous l'angle juridique, mais plutôt politique : elle prend acte des solidarités de fait qui existent entre les budgets et les économies des Etats membres de la zone euro. Nous devons en outre approfondir les liens entre la construction européenne et les peuples. La création d'une assemblée composée de représentants des parlements nationaux - par exemple des commissions des finances et des commissions des affaires européennes - et du Parlement européen me semble intéressante. En outre, aucune institution existante ne résout le problème de la dualité entre les dix-sept membres de la zone euro et les vingt-sept membres de l'Union européenne. Revenons au bon vieux système des assemblées européennes : les dix pays en cours d'intégration de la zone euro pourraient avoir qualité d'observateurs, ce qui leur permettrait de suivre les débats.

Enfin, le Parlement européen de Strasbourg est disponible trois semaines par mois. Il serait très heureux d'accueillir cette nouvelle assemblée, et de coopérer efficacement avec l'Europe plus large que composent les quarante-sept Etats du Conseil de l'Europe qui travaille juste à côté ! Je fais le rêve d'une Europe non pas figée à vingt-sept, mais fonctionnant à plusieurs échelles, et en mesure d'élaborer, par exemple, une politique énergétique avec son voisin russe. Un tel lieu de débat et de rencontre serait source d'avancées stratégiques pour l'avenir du continent.

L'intervention de Fabienne Keller renvoie au rappel historique que faisait récemment le président Giscard d'Estaing : Strasbourg a été choisi comme siège du Parlement européen grâce à l'insistance de Pierre Pflimlin. Quant au siège des autres institutions, Paris tenait alors la corde... Voilà qui nous rappelle la relativité des choses.

Nous déployons une énergie colossale pour soutenir un euro affaibli : comment se fait-il que l'écart avec le dollar n'ait pas subi une variation favorable à nos exportations ?

Nous n'avons pas de jugement à porter sur la valeur de la monnaie. Le président Gallois, lorsqu'il était à la tête d'EADS, se montrait extrêmement préoccupé par la parité entre l'euro et le dollar. Ce n'est plus, semble-t-il, sa première préoccupation. Tout est relatif...

Le TSCG n'a rien à voir avec le mécanisme de supervision bancaire. Le membre français du directoire de la BCE me l'a d'ailleurs confirmé. « En France, m'a-t-il dit, vous auditionnez la directrice de l'autorité de contrôle prudentiel : vous ferez pareil avec le mécanisme de supervision bancaire européen ». Cela me semble une réponse peu satisfaisante. J'approuve la proposition de Jean Arthuis, qui se heurtera à des résistances ; mettons au moins le pied dans la porte.

Je suggère d'insérer un alinéa spécifique, pour souhaiter que les Etats membres de la zone euro prennent l'initiative de créer un comité parlementaire de supervision de l'union bancaire, constitué de représentants des commissions compétentes des parlements nationaux et du Parlement européen.

Ce comité devrait être en charge à la fois de la surveillance du fonctionnement de l'union bancaire et de la gouvernance de la zone euro. C'est l'objet de l'article 13 du TSCG.

La gouvernance de la zone euro est une notion très large : elle recouvre la politique économique, la fiscalité...

Nous élaborons une résolution : prenons la liberté de faire vivre le débat sur les orientations européennes ! Notre rôle est politique, nous ne sommes pas tenus par une vision strictement juridique. C'est l'absence de gouvernement économique de la zone euro qui nous a précipités dans la crise : les agences de notation ont cru pendant dix ans que la zone euro était un espace fédéral, alors que c'était le kaléidoscope de toutes les faiblesses des Etats membres ! On peut se faire plaisir et rêver, mais il faut finalement atterrir dans le bac à sable.

Il n'y a pas de mal à se faire plaisir. Les Allemands ont proposé la création d'un tel lieu de pilotage. Il est capital que le Sénat français s'engage pour la création de ce lieu de dialogue original qui atténuera la césure considérable qui existe entre le Parlement européen et les parlements nationaux - le retard d'application des directives en témoigne - et qui demain aura peut être d'autres compétences.

Et qui de surcroît sera peut-être installé à Strasbourg...

Pour que l'idée européenne vive, alors que tous les Etats membres se crispent sur les questions budgétaires, montrons que le Sénat français a une vision sur la dynamique d'intégration de la zone euro.

Vous m'avez donné mission de représenter la commission à la conférence des présidents des commissions des finances. Je me sentirai d'autant plus à l'aise en défendant ce point de vue original au sein d'un ordre du jour qui, dans ce type de réunions, est généralement très conventionnel et ne débouche sur rien.

Ajoutons donc un alinéa formulé ainsi : « Souhaite que les Etats membres de la zone euro prennent l'initiative de créer un comité parlementaire de supervision de la gouvernance de la zone euro, constitué de représentants des commissions compétentes des parlements nationaux et du Parlement européen ».

Ne pourrions-nous pas viser également la supervision du système bancaire ? C'est ce dont nous traitons.

« de supervision de la gouvernance de la zone euro, et en particulier de l'union bancaire ». Nous avons donc deux adjonctions au texte proposé par le rapporteur : d'abord sur le principe de réciprocité avec les États-Unis s'agissant de la mise en oeuvre des règles de Bâle III ; ensuite, sur le contrôle démocratique du superviseur européen.

Au terme de ce débat, la proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'équation budgétaire pour 2013 est l'une des plus compliquée que nous ayons jamais eu à résoudre. La procédure pour déficit excessif prévue par le pacte de stabilité a été engagée le 27 avril 2009 et il convient de ramener le déficit des administrations publiques sous le seuil de 3 % avant la fin de l'année 2013. Six autres Etats sont soumis à la même obligation : le Danemark, l'Autriche, la République tchèque, les Pays-Bas, la Slovénie et la Slovaquie. Pour la France, cela implique de réduire en une seule année - la procédure date d'avril 2009, j'y insiste - notre déficit de 1,5 point de PIB, pour le faire passer de 4,5 % à 3 % du PIB. Un tel effort n'a jamais été consenti depuis 1960, date du début de la série statistique dont nous disposons.

Si la France décidait de s'affranchir de l'objectif assigné, la crédibilité de sa politique budgétaire serait remise en cause et elle le payerait très cher en termes de coût de financement de sa dette. L'objectif du Gouvernement est donc de tenir notre pays à l'écart d'une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt de notre dette, comme en Espagne et en Italie, de façon à préserver des marges de manoeuvre budgétaires... et notre modèle social. Mais parallèlement à cette exigence de discipline budgétaire, le Gouvernement doit aussi mettre en oeuvre les réformes sur la base desquelles le président de la République et sa majorité ont été élus : amélioration de la progressivité de l'impôt sur le revenu, uniformisation des conditions de taxation entre capital et travail, rééquilibrage de la fiscalité des entreprises entre grands groupes et PME.

Le projet de loi de finances est particulièrement dense : 45 articles initiaux en première partie, contre 30 l'année dernière. L'Assemblée nationale n'a ajouté que 17 articles nouveaux, contre 29 l'année dernière : le projet de loi de finances 2013 est un bloc cohérent, qui laisse peu de place pour des ajouts ou des modifications substantielles. Deux articles relatifs à la fiscalité du patrimoine, et en particulier celui sur la fiscalité des plus-values de cession de valeurs mobilières, ont été réécrits, totalement ou partiellement, lors des débats. En outre, depuis l'adoption de la première partie à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a annoncé une importante réforme fiscale pour l'année prochaine.

Dans ces conditions, que doit faire le Sénat ? D'abord, soutenir sans état d'âme la démarche vertueuse du Gouvernement et son effort de redressement des comptes publics. Ensuite, rechercher la lisibilité de l'action publique : les mesures annoncées doivent être assimilées par les intéressés, il y a peut-être lieu de les préciser, sans revenir sur des dispositifs complexes déjà révélés à l'opinion publique. Enfin, le Sénat doit être présent là où il est attendu et creuser son sillon.

Ainsi nous avons apporté une contribution significative à la loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques, notamment pour affirmer les droits du Parlement. Sur ce thème, j'ai déposé une proposition de loi organique pour faire en sorte que les futurs dirigeants de la Banque publique d'investissement soient nommés dans les conditions prévues à l'article 13 de la Constitution, comme les dirigeants d'Oséo. Cette initiative a été reprise par les députés et nous aurons à en discuter. Nous nous sommes emparés de la question de l'accession sociale à la propriété à la suite de la défaillance du Crédit immobilier de France (CIF) et nous devons aller au bout de notre démarche.

Nous examinerons en deuxième partie les dispositions relatives au financement des collectivités territoriales. Compte tenu des réductions annoncées des dotations de l'Etat et du renforcement en cours - et souhaitable - de la péréquation, nous devons anticiper. Je ferai des propositions soit dans la seconde partie, soit en collectif budgétaire. Il serait pertinent de retenir la préconisation du rapport Guené-Escoffier consistant à indexer sur l'inflation les tarifs des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (Ifer). Surtout il convient d'engager une expérimentation sur la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, comme nous l'avions fait, il y a deux ans, pour les valeurs locatives des locaux professionnels : à l'initiative du Sénat, cette expérimentation a été généralisée dans le collectif budgétaire du mois de juillet.

Souhaitez-vous procéder à un vote article par article ou à un vote global sur cette première partie après avoir examiné les amendements ?

Je suis très déçu par les amendements du rapporteur général. Alors que le rapport de M. Gallois sur la compétitivité vient d'être rendu public, nous attendions des propositions. Il y a urgence, pour les PME notamment. Il serait irresponsable de ne pas en tenir compte. Ne reportons pas les mesures à 2013 ou 2014. C'est le rôle de notre commission de traiter des vrais problèmes. Les Français croient que vous avez changé de programme. Veillez à la cohérence entre les discussions budgétaires et la conférence de presse d'hier !

Annoncez-vous le dépôt d'une motion de renvoi en commission ?

C'est une éventualité. De même que les Allemands ont su s'unir pour mettre en oeuvre les grandes réformes, un consensus serait aujourd'hui possible pour mettre en oeuvre le rapport Gallois. Saisissons cette opportunité historique !

Le débat sur le rapport Gallois aura lieu en temps utile.

Nous sommes partisan d'un vote global et non sur chaque article pris séparément, puisque le texte a une cohérence globale.

Nous nous sommes prononcés contre la loi de programmation. Il y a maintenant un problème de compatibilité entre les mesures inscrites en loi de finances et celles annoncées tout récemment. Les 20 milliards d'euros d'impôts supplémentaires ne vont pas dans le bon sens. Le groupe UMP votera contre les articles de la première partie.

Personne ne se manifestant contre un vote global, nous examinerons, comme à l'ordinaire, les amendements puis procéderons à un vote global.

Dans une perspective volontairement modeste, mes amendements ont pour objet d'apporter quelques compléments à ce projet de loi de finances, le plus exigeant depuis les années soixante, et d'accompagner le travail de redressement de nos finances publiques. En outre, un projet de loi de finances rectificative sera présenté pour mettre en oeuvre les 37 mesures inspirées par le rapport Gallois. Cela requiert une analyse juridique et prend nécessairement du temps.

L'amendement n° 1 atténue les effets du gel du barème de l'impôt sur le revenu pour les personnes de plus de 65 ans et les invalides aux revenus modestes. Son coût serait d'une dizaine de millions d'euros.

Que représentent 10 millions quand l'Assemblée nationale - qui, soit dit en passant n'a réalisé aucune économie de dépenses mais seulement accru les impôts - a amélioré le solde budgétaire de 200 millions environ ?

Cet amendement annule en partie les effets de la contribution additionnelle de solidarité pour la dépendance, soit un supplément de CSG sur les pensions, que j'ai demandé chaque année depuis fort longtemps et que le Sénat a adopté hier. Je voterai contre l'amendement, il ne va pas dans le bon sens.

Si le plafond de revenu, fixé à 14 220 euros, n'est pas revalorisé, les personnes qui le dépasseraient en raison de l'indexation de leur pension perdraient le bénéfice de l'abattement. Leur revenu imposable augmenterait de 16 % et leur revenu réel de 2 % seulement. Une correction est légitime.

L'amendement n°1 est adopté.

L'amendement n° 2 améliore les conditions d'application pour les propriétaires-bailleurs du crédit d'impôt en faveur des dépenses prescrites dans le cadre de plans de prévention des risques technologiques (PPRT), dont le taux a été porté de 30 % à 40 % à l'Assemblée nationale. Il précise le point de départ de l'engagement de location du contribuable. Il aligne les conditions d'application de ce crédit d'impôt sur celles du crédit d'impôt développement durable (CIDD) et précise qu'ils ne peuvent être cumulés pour une même dépense.

En somme il s'agit d'encadrer une niche fiscale.

Marie-France Beaufils et Marc Massion avaient défendu ce dispositif.

Naguère, le rapporteur général luttait contre les niches fiscales...

Toute augmentation d'un crédit d'impôt va à l'encontre d'une démarche vertueuse car elle mine les recettes. Je voterai contre l'amendement car l'article 4 quater ne doit à mes yeux pas être amendé.

Les travaux mentionnés ont été rendus obligatoires par les PPRT. Mais si les gens n'ont pas les moyens de les réaliser ? Je soutiens cet amendement.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 5 aligne les taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) et ceux du droit d'enregistrement sur les cessions de droits sociaux, qui concerne les actes portant cessions d'actions de sociétés cotées non frappées par la TTF et les cessions d'actions de sociétés non cotées. Leur assiette est, en pratique, équivalente depuis la première loi de finances rectificative pour 2012. Le taux de la TTF ayant été porté à 0,2 % depuis, il convient de procéder à une harmonisation.

Combien rapporterait cette mesure ?

Environ 50 millions d'euros.

C'est un exemple de démarche vertueuse.

Cette disposition, qui frappera les transactions sur le capital des PME, pénalisera les successions des entreprises, notamment familiales. Elle s'ajoute au nouveau régime sur les plus-values de cessions de titres.

L'an passé vous aviez soutenu, tout comme MM. Carrez et Chartier à l'Assemblée nationale...

En vain !

un amendement de même esprit de Mme Bricq, mais qui devait rapporter 900 millions d'euros car le taux était plus élevé. Vous dénoncez aujourd'hui un amendement similaire mais portant sur 50 millions. N'y a-t-il pas là une certaine contradiction ? Je rappelle que la mesure, adoptée, avait ensuite été supprimée par le Gouvernement, dans le collectif de mars.

Le contexte est différent. Depuis, avec le collectif budgétaire de juillet et le présent texte, les charges fiscales pesant sur les entreprises et les cessions de titres ont augmenté.

L'amendement n° 5 n'est pas adopté.

L'article 10 crée, pour les terrains autres que les terrains à bâtir, et pour les seules cessions réalisées au cours de l'année 2013, un abattement exceptionnel de 20 % sur les plus-values nettes imposables, qui s'ajoute à l'abattement de droit commun. La perte de recettes d'impôt qui en résulte est estimée à 285 millions d'euros, dont 260 millions en 2013. Aussi l'amendement porte-t-il le taux de l'abattement à 15 % au lieu de 20 %, afin de modérer le coût du dispositif sans remettre en cause l'incitation à mettre des biens fonciers sur le marché.

Certes l'amendement est vertueux d'un point de vue budgétaire. Mais quel sera son effet sur les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ? En diminuant l'abattement, ne risquons-nous pas de déprimer encore davantage le marché immobilier, de réduire le nombre de transactions et de diminuer le niveau des DMTO ?

J'ai la même inquiétude pour les DMTO. Le Gouvernement souhaite faciliter la réalisation de logements sur les terrains à bâtir. Mais il faut aller plus loin, même si cela n'est pas vertueux, pour faciliter les transactions et rendre le marché plus vivant. Sinon nous aurons des surprises désagréables pour les budgets des collectivités.

Le président de la République expliquait qu'il entendait inscrire sa démarche dans la durée. Rien n'est urgent semble-t-il. Or cet abattement temporaire est un accélérateur de transactions, une mesure « one shot ». Elle s'ajoute à la hausse de la TVA annoncée au 1er janvier 2014 qui poussera les entreprises du bâtiment à inciter leurs clients à anticiper leurs dépenses. De tels activateurs ne fonctionnent qu'à très court terme.

sauf à être renouvelés périodiquement !

Je voterai contre.

Nous ne modifions pas le droit en vigueur, nous atténuons la mesure inscrite à l'article 10, qui reste très incitative et qui ne concerne pas les terrains à bâtir. Aucun choc négatif n'est donc à craindre sur la construction. Le Gouvernement manie à la fois la carotte, ici l'incitation à vendre, et le bâton, en annonçant son intention de soumettre au barème de l'impôt sur le revenu les terrains nus.

Votre amendement réduit la portée de l'incitation.

L'amendement n° 6 est adopté.

L'amendement n° 7 corrige un effet de la réforme de la taxe sur les logements vacants (THLV). Dans la mesure où cette taxe, que l'article 11 élargit à de nouvelles communes, ne peut se conjuguer avec la taxe d'habitation sur les logements vacants, certaines communes qui avaient déjà mis en oeuvre la THLV vont se trouver privées du produit fiscal qui en résultait, au profit de l'État. En compensation, l'amendement crée un prélèvement sur recettes au profit des communes. Son coût est de 3 millions d'euros.

L'amendement n° 7 est adopté.

La suppression du critère de modulation de la « taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) déchets » prévue à l'article 13 bis pourrait se traduire par un surcoût financier pour les collectivités locales de l'ordre de 60 millions d'euros. En effet, les installations soumises au paiement de la TGAP répercuteraient très certainement sur les collectivités territoriales la hausse du tarif induite. Il apparaît peu opportun de modifier ce régime fiscal alors qu'une large concertation est prévue en 2013 dans la feuille de route de la conférence environnementale. L'amendement n° 8 supprime en conséquence l'article 13 bis.

J'y souscris d'autant plus volontiers que la modulation de la TGAP avait été introduite, Gérard Miquel s'en souvient, dans la loi de finances il y a quelques années, à la suite des échanges entre notre commission et le groupe d'étude sur la gestion des déchets. Les centres de valorisation énergétique les plus en pointe en sont les grands bénéficiaires. Ne pénalisons pas les collectivités les plus vertueuses.

Je voterai votre amendement car la suppression de la modulation désavantagerait les collectivités soucieuses de l'environnement.

J'approuve moi aussi la proposition du rapporteur général. Il est nécessaire de remettre à plat la TGAP. L'incinération est-elle préférable au centre d'enfouissement technique (CET) ? Nous aurons l'occasion de mener cette réflexion durant l'année qui vient.

La modulation a eu un effet incitatif sur les investissements des communes et l'on ne saurait bouleverser leurs plans de financement. Je suis pour l'amendement.

La suppression s'appuie sur l'argument que les plans d'investissement sont désormais achevés dans la plupart des départements. Mais les collectivités les plus exigeantes se retrouveraient piégées.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'amendement n° 9 avance au 1er avril 2013, au lieu du 1er juillet 2013, la mise en vigueur de la TGAP « sanction » applicable à la filière aménagement, afin d'inciter le ministère de l'écologie à accélérer la procédure d'agrément d'un éco-organisme.

Voilà qui est tout à fait judicieux.

L'amendement n° 9 est adopté.

Cet article est important. Il plafonne la déductibilité des charges financières et met donc partiellement fin au biais de notre système fiscal en faveur d'un financement des grandes entreprises par endettement. Mais dans le cadre de contrats signés avec des personnes publiques, comme les partenariats public privé (PPP), certaines entreprises privées sont amenée à s'endetter massivement. Le coût accru de l'endettement sera répercuté sur les co-contractants publics, les collectivités territoriales en supporteront une partie, contrairement à l'Etat qui retrouvera sa mise au travers de l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés. L'amendement n° 10 exclut du champ d'application les charges financières sur les emprunts effectués en vue de réaliser ou de gérer des équipements publics, dans le cadre d'un contrat de délégation de service public, d'une concession ou d'un PPP. Evitons-nous les contentieux liés aux modifications des conditions d'équilibre des contrats.

Vous créez une inégalité au profit des entreprises qui s'endettent pour le compte des collectivités... L'amendement concerne-t-il aussi les baux emphytéotiques administratifs ?

Non.

Beaucoup d'équipements publics, comme des gendarmeries, ont été construits de la sorte.

Rien ne vous interdit de sous-amender...

L'article 15, à l'image d'autres dispositions de ce texte, va à l'encontre des préconisations du rapport Gallois. N'est-il pas étrange, à l'heure où nous cherchons à créer des entreprises de taille intermédiaires (ETI) et à encourager l'investissement, de plafonner la déductibilité des charges financières ? L'emprunt permet aux entreprises de se développer. Je voterai contre cet amendement car je souhaite la suppression de l'article 15.

Je trouve cette position logique. Si l'on considère que l'article 15 est nocif, on ne saurait se contenter d'en exonérer uniquement les entreprises travaillant pour les collectivités locales. Mon groupe prépare un amendement.

Les entreprises qui préserveront l'emploi en 2013 bénéficieront d'un crédit d'impôt sur les charges sociales. Mais leur impôt ne sera liquidé qu'en 2014. D'ici là, elles devront sans doute s'endetter. Le plafonnement s'appliquera-t-il aussi dans ce cas ?

M. Arthuis a raison, les baux emphytéotiques devraient entrer dans le dispositif car ils obéissent au même montage financier. En l'état l'article 15 aura des conséquences sur tous les contrats signés, y compris les concessions autoroutières - et c'est l'usager qui paiera. Il modifie aussi les plans de financement des opérations en cours de négociation. Si l'article 15 doit être maintenu, votons au moins cet amendement...

L'essentiel a été dit sur le plan technique ; je tiens pour ma part à souligner le caractère profondément amoral de cet amendement. En excluant les collectivités territoriales et publiques de l'article 15, il souligne la nocivité de celui-ci. On peut d'ailleurs s'attendre à ce que toutes les entreprises privées deviennent concessionnaires ou délégataires de collectivités publiques.

Nous vous remercions pour ce beau syllogisme.

Je suppose qu'on a une idée de l'impact de cet amendement. Il est légitime d'invoquer les critères constitutionnels : l'inégalité de traitement est un vrai problème. Qui sera concerné ? Les grandes entreprises, dit le rapporteur général : lesquelles ?

De toute évidence, il vaudrait mieux supprimer l'article 15. Je suis contre la rétroactivité. S'il doit subsister, je voterai cet amendement, qui rejoint d'ailleurs celui que j'ai rédigé sur cette question. Les routes ont été évoquées : pour le transport ferroviaire, ce ne sera pas mieux. L'article 15 sera une vraie catastrophe pour la ligne Tours-Bordeaux, qui est un PPP. Nous allons dans le mur !

Je partage cette analyse. L'article 15 est douteux et si nous lui ajoutons cet amendement, je serai curieux de connaître la réaction du Conseil constitutionnel. Cet amendement tue l'article 15.

Vous allez un peu loin.

Je remercie ceux de mes collègues qui ont bien perçu la philosophie de mon amendement : il s'agit avant tout de protéger les collectivités territoriales. Nous avons tous des exemples de contrats passés par les collectivités territoriales ; si leurs bases évoluent, des contentieux sont inévitables et je cherche à les éviter. Quant au champ couvert par l'article 15, il s'agit des entreprises ayant plus de 3 millions d'euros de charges financières et dont l'endettement atteint par conséquent environ 60 millions d'euros. La déductibilité totale est la principale raison de l'écart d'imposition de 14 points d'impôt sur les sociétés entre les PME et les grandes entreprises. L'Allemagne a un dispositif comparable à celui de l'article 15. La mesure pourrait être consensuelle, elle contribue à la convergence franco-allemande réclamée par le précédent gouvernement ainsi que par Gilles Carrez, à la fois dans un rapport et dans des amendements aux lois de finances de juillet 2011 et décembre 2011. Quant à mon amendement, son objectif est modeste mais il sera utile aux collectivités. La légitimité de l'article 15 est un autre débat, politique.

Pouvez-vous nous confirmer qu'en Allemagne existe une déduction pour les collectivités territoriales ?

Il existe effectivement un système de dérogation pour les collectivités territoriales dans les PPP.

Merci pour cette précision.

L'amendement n°10 est adopté.

Cet amendement fait suite aux difficultés du Crédit immobilier de France (CIF). Je suggère que nous profitions de cet article pour poser la question du préfinancement des travaux au profit des ménages modestes, afin d'anticiper d'éventuels effets négatifs de la situation du CIF. Nous demandons au Gouvernement un rapport sur la rénovation thermique des logements du parc privé ancien, les moyens financiers administratifs mis en oeuvre pour la solvabilité et le suivi des propriétaires, occupants et bailleurs.

L'amendement n°11 est adopté.

Nous allons nous prononcer à présent globalement sur les articles de la première partie.

Je conteste le bien fondé de la plupart des articles de première partie et serais donc enclin à voter contre. En revanche, je ne veux pas voter contre la première partie car j'estime que le Sénat a une contribution essentielle à apporter en matière d'économies de dépenses, qui viennent en discussion en deuxième partie. Si je votais contre, je n'aurais pas l'occasion de faire des propositions d'allègement des dépenses publiques, pour respecter la trajectoire vertueuse à laquelle nous invite le rapporteur général. Le groupe UDI-UC a débattu du sujet mais n'a pas encore arrêté sa position. A titre personnel, je m'abstiendrai.

Nous avons tous travaillé et devons avoir la possibilité d'exprimer nos points de vue. Interrompre l'examen n'est pas une bonne formule. Moi aussi je m'abstiendrai.

Nous sommes tous d'accord sur l'objectif de réduction du déficit, ce sont les moyens qui font débat. Nous devons pouvoir nous exprimer en deuxième partie, où des débats très importants vont avoir lieu, péréquation, logement, aménagement du territoire, éducation... Ne pas poursuivre le débat, ce serait donner un signal très défavorable au Sénat. Je m'abstiendrai.

Qui exprime un avis globalement défavorable sur l'ensemble de ces articles ?

Si nous votions article par article, je voterai contre tous les articles mais pas sur l'ensemble de la première partie. Je m'abstiendrai.

Nous avons été clairs en début de réunion. La commission n'a pas souhaité un vote article par article. Nous procédons ici à un vote global sur les articles de la première partie, qui ne préjuge nullement de votre vote article par article en séance.

En cas de vote défavorable, la discussion se poursuivrait-elle ?

Oui, car le vote de la commission est un simple avis, c'est au Sénat de se prononcer. En séance publique, le rejet de la première partie, même à égalité de voix, mettrait fin à la discussion budgétaire.

Si ce vote est sans conséquence, je vote contre.