La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur spécial, sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », du rapport de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, sur les programmes « Infrastructures et services de transports » et « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », et du rapport de M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial, sur le programme « Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
À titre liminaire, je dois vous signaler que ce budget est prête le flanc à la critique. Il l'est d'ailleurs moins pour ce qu'il contient que pour ce qu'il ne contient pas. C'est une sorte de « budget des absences », parfait symbole d'une sorte de « pensée magique » de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui feint de croire que ses décisions et celles de son Gouvernement n'ont pas de conséquences budgétaires.
Je suis certain que Marie-Hélène Des Esgaulx aura bien des choses à nous dire là-dessus en ce qui concerne notamment le budget des transports.
Où se trouve, dans ce budget, la traduction du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte ?
Qu'en est-il de la cohérence de l'action gouvernementale lorsqu'est annoncée la fermeture programmée de réacteurs nucléaires, encore rentables, alors qu'aucune mesure n'est prise pour préparer l'inévitable indemnisation de l'opérateur EDF ? Alors que le Gouvernement se veut le chantre de la performance économique et de la rigueur budgétaire, une telle mesure, dictée par des motifs strictement politiques visant à ressouder une majorité vacillante, défie, une fois encore, le sens commun.
Une épée de Damoclès est donc suspendue sur l'exécution de ce budget et de ceux qui vont suivre jusqu'à 2017 et la ministre de l'écologie ne peut l'ignorer. C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons cautionner cela.
J'en viens à présent au contenu de ce budget.
La mission « Écologie, développement et mobilité durables », tous programmes confondus, reçoit une dotation globale de 7,9 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et de 7,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), contribution de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » incluse.
Cette dotation est marquée par une baisse globale de 6 % par rapport à l'année dernière à périmètre constant. Le montant prévu dans le projet de loi de finances pour 2015 est par ailleurs inférieur à celui initialement prévu au titre de l'annuité 2015 dans le cadre du triennal 2013-2015.
En outre, le nombre de dépenses fiscales diminue en 2015, puisqu'elles sont au nombre de 38 contre 42 l'année passée.
Mais paradoxalement, leur coût augmente, passant de 1,7 milliard d'euros en 2014 à 2 milliards d'euros en 2015. Cette évolution s'explique en particulier par le renforcement du crédit d'impôt développement durable et par la montée en puissance de la contribution climat énergie votée l'année dernière, qui renchérit d'autant le coût des niches liées à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
Au-delà, je m'interroge sur la cohérence du Gouvernement en matière de fiscalité écologique, dans un contexte marqué par l'abandon de l'écotaxe poids-lourds. Je rejoins en cela les préoccupations exprimées par Christian de Perthuis, président démissionnaire du comité pour la fiscalité écologique, qui a déploré lui-même ne pas avoir été entendu lors de la préparation de ce budget 2015 !
J'en viens à présent aux programmes qui m'incombent tout particulièrement et qui sont au nombre de cinq.
Premièrement, le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » reçoit une dotation de quelque 277 millions d'euros, soit un niveau analogue à celui de l'année passée. Une autre réitération fâcheuse caractérise également ce programme : celle du prélèvement de 175 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau - mesure annoncée comme exceptionnelle en 2014 - aux conséquences que j'estime pernicieuses pour l'équilibre financier du secteur.
Nous sommes bel et bien dans un cas de déni puisque cette mesure, annoncée comme exceptionnelle, va être prorogée en 2015 et sur l'ensemble du nouveau triennal 2015-2017 !
Deuxièmement, le programme 159 « Information géographique et cartographique », principalement consacré au financement de la subvention pour charges de service public de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN). Avec 97 millions d'euros de crédits, cette dotation s'avère analogue à celle versée l'année passée. La gestion de cet établissement public, à la capacité d'investissement structurellement insuffisante, doit aujourd'hui faire l'objet d'une sérieuse remise en cause. Le Gouvernement en est d'ailleurs conscient, mais pourquoi ses déclarations ne se traduisent-elles pas dans les faits ?
Troisièmement, le programme 181 « Prévention des risques » reçoit une dotation globale, baissière elle aussi, de 304,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 249 millions d'euros en crédits de paiement. Parmi les opérateurs de ce programme, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ne me paraît pas disposer d'une dotation suffisante, dans un contexte où émergent de très lourds enjeux en ce domaine. Comme je vous le signalais au début de mon propos, le manque de cohérence dans le domaine spécifique qu'est la gestion du parc nucléaire avive les risques d'une ampleur considérable !
Quatrièmement, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », avec une dotation de 541,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 545,1 millions d'euros en crédits de paiement, connaît une baisse de l'ordre de 8,6 % par rapport à l'an passé, consécutive à l'évolution, inéluctablement orientée à la baisse, de ses ayants-droits.
Cinquièmement, le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » reçoit près de 2,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, ce qui représente une très légère baisse par rapport à la dotation de 2014 (de l'ordre de 0,2 %).
Ce programme représente, à lui seul, plus du tiers des crédits de la mission et assure le financement de l'ensemble des emplois du ministère de l'écologie, qui connaissent une décroissance certes moindre que les années précédentes.
Qui plus est, l'évolution du parc immobilier, avec le regroupement des sites induits par la rationalisation des services, nécessitera un suivi attentif. En 2012, l'idée de souscrire un bail pour loger les agents à la Défense dans la Tour Sequoia nous avait été présentée comme la source de réelles économies pour les contribuables. Ce bail va évoluer en un crédit-bail au cours de l'année 2015. Nous veillerons donc à ce que les économies invoquées soient bel et bien réalisées au terme de cette opération !
J'en viens, à présent, au compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », plus connu sous la désignation de bonus-malus écologique, et composé de deux programmes.
Le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres », d'une part, reçoit 214,5 millions d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, soit une dotation en baisse de 20 % par rapport à celle de 2014. Le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants », d'autre part, connaît quant à lui une augmentation exponentielle de sa dotation pour s'établir à 28 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit près de 26 fois sa dotation de l'année dernière !
Cette évolution reflète celle du dispositif avec l'introduction d'un nouveau superbonus de 3 700 euros accordé pour l'achat d'un véhicule électrique, en contrepartie de l'abandon d'un véhicule diesel de plus de treize ans et qui viendrait s'ajouter aux 6 300 euros de bonus écologique déjà accordés.
Rappelons que le bonus-malus écologique est un dispositif qui a connu bien des difficultés il y a peu !
L'année 2013 avait été marquée par un niveau de recettes collectées de 283 millions d'euros, bien inférieur aux prévisions.
Dès lors, le compte d'affectation spéciale ne pouvait demeurer à l'équilibre et seul un versement complémentaire du budget général à l'Agence de services de paiement de près de 80 millions d'euros, soit 30 millions de plus que le montant autorisé en loi de finances initiale, a pu préserver ce dispositif ! D'ailleurs, le Parlement n'a pas été consulté, en son temps, sur ce point.
Je ne reviendrai pas sur le caractère discutable des hypothèses d'évolution du marché automobile national nourrissant les projections de ce dispositif qui ne concerne, sommes toutes, qu'une minorité d'automobilistes et qui est loin de s'attaquer à l'origine de la pollution automobile, comme les émissions de particules fines ou de dérivés oxydés de l'azote, notamment issues de motorisations diesel, qui ne sont que faiblement impactées par le malus.
Nous avons d'ailleurs pu débattre hier de cette préoccupation de santé publique dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de nos collègues du groupe écologiste visant à faire évoluer le bonus-malus pour prendre en compte de tels critères.
Sous le bénéfice de ces observations, mes chers collègues, je vous propose de ne pas adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ni ceux du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ».
Je conclurai en indiquant que l'Assemblée nationale a adopté hier soir, au cours de l'examen de la mission en séance publique, un amendement de crédits à l'initiative du Gouvernement. Celui-ci vise à transférer au ministère en charge des transports les moyens de personnel qui assurent les missions relatives à l'immatriculation des exploitants de véhicules de tourisme avec chauffeur. Étant donné que je propose la non-adoption des crédits de la mission, ma position reste la même concernant cet ajout de l'Assemblée nationale.
Je vous présente les crédits des « transports » et plus précisément les programmes 203 « Infrastructures et services de transports » et 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission Ecologie, je suis donc co-rapporteur de cette mission avec Jean-François Husson et Vincent Capo-Canellas. Je rapporte également les crédits du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».
Comme l'année dernière, ce budget est perturbé par la saga de l'écotaxe.
Vous le savez l'écotaxe devait être affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France - l'AFITF - à hauteur de 800 millions d'euros par an.
Mi-octobre, la ministre de l'écologie a annoncé sa suspension sine die.
Le 29 octobre, nous avons auditionné Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, qui ne s'était pas prononcé sur le devenir de l'écotaxe.
Le 30 octobre, lors des questions d'actualité au Sénat, le même Alain Vidalies, en réponse à une de mes questions, annonçait la résiliation du contrat liant l'État à la société Ecomouv'.
Désormais faute de moyens pour la recouvrer, l'écotaxe est de facto abandonnée même si le Gouvernement n'a jamais officiellement assumé cette décision. En théorie, elle existe toujours dans le code des douanes. Elle n'a donc pas disparu de notre ordre juridique. En pratique, nous savons ce qu'il en est...
Or cette décision emporte deux conséquences.
La première, c'est le paiement d'une indemnité de résiliation à Ecomouv', qui pourrait s'élever à 830 millions d'euros.
Pour l'instant, le Gouvernement fait des circonvolutions, explique que le contrat n'est pas constitutionnel ; qu'il va négocier avec Ecomouv' ; qu'il n'exclut pas d'aller devant les tribunaux...
Cette méthode me paraît préjudiciable à l'image de l'État et de la France en général. Il n'est pas bon, dans un pays démocratique comme le nôtre, que l'État donne l'impression qu'il veut se soustraire à ses engagements contractuels pour des motifs fallacieux.
J'ai déjà eu l'occasion de m'exprimer à de nombreuses reprises sur le sujet. Que le contrat soit ou ne soit pas constitutionnel est un faux problème car il ne concerne que l'État. Ecomouv' reste légitime à demander l'application stricte du contrat et donc le paiement de l'indemnité de résiliation. Si encore l'État avait mis en avant des reproches sur la technologie livrée par Ecomouv', il aurait pu apparaître crédible, mais, là, ce n'est pas sérieux.
En attendant, le Gouvernement tergiverse et refuse d'inscrire cette somme sur le budget 2015 et pas plus d'ailleurs sur le budget rectificatif pour 2014.
C'est pourquoi, j'estime que le budget des transports est frappé d'insincérité et c'est la raison pour laquelle je vous appellerai également à rejeter les crédits de la mission « Écologie ».
L'autre conséquence de l'abandon de l'écotaxe, c'est la nécessité de trouver des ressources de substitution pour l'AFITF. L'article 20 du projet de loi de finances pour 2015 lui affecte la hausse de 2 centimes des taxes sur le diesel pour les véhicules légers et la hausse de 4 centimes des mêmes taxes sur les poids lourds, pour un montant total de 1,2 milliard d'euros.
Ainsi, pour 2015, l'Agence est assurée de disposer d'un budget au moins égal à celui de 2014 - 1,9 milliard d'euros - et qui pourrait même atteindre 2,24 milliards d'euros si l'on en croit les propos de la ministre tenus hier devant l'Assemblée nationale.
Voilà pour 2015... Malheureusement, cette affectation est temporaire et laisse entière la question du financement de l'AFITF à partir de 2016. Raison pour laquelle, la commission des finances a adopté hier un amendement du rapporteur général demandant un rapport sur ce sujet.
Comme les années précédentes, je ne peux que constater la difficulté à lire ce budget. Environ 3,2 milliards d'euros de crédits sont inscrits sur le programme 203. Auxquels s'ajoutent environ 2 milliards d'euros de fonds de concours. Un fonds de concours est une technique budgétaire permettant à un tiers de verser des fonds pour concourir à une dépense du budget général.
Ainsi, sur ce budget, les 2 milliards d'euros de fonds de concours sont apportés par l'AFITF et les collectivités territoriales pour participer à certains projets d'infrastructures déterminés.
Enfin, l'AFITF peut financer des infrastructures sans passer par le programme 203, notamment dans le domaine ferroviaire.
Je ne vous cache pas que devant cette situation, je me suis interrogée sur l'utilité de l'AFITF. La Cour des comptes, qui plaide pour sa suppression, a bien démontré qu'il s'agit d'un opérateur transparent.
L'État lui affecte des taxes puis elle reverse 60 % de son budget à l'État, sous forme de fonds de concours.
En outre, lors de l'examen du projet de loi de finances, nous ne disposons pas de son budget initial. D'une part, les montants inscrits en fonds de concours sont évaluatifs ; d'autre part, je ne sais pas quels projets elle compte financer en 2015 sur la partie qui ne transite pas par le budget de l'État.
L'AFITF ne serait-elle pas une fiction d'un point de vue budgétaire, dont le principal mérite serait de permettre une sanctuarisation des crédits ? Cet opérateur présente en effet bien des inconvénients d'un point de vue budgétaire.
Mais je n'oublie pas que le Sénat est à l'origine de sa création et qu'il présente l'intérêt de mettre autour de la table des personnes d'horizons divers qui sont, de mon point de vue, plus à même de prendre des décisions éclairées sur les priorités en matière d'infrastructures.
La contrepartie, c'est une forme de débudgétisation et donc une portée amoindrie de l'autorisation parlementaire lors du vote du projet de loi de finances.
Par ailleurs, les comptes de l'AFITF connaissent un déséquilibre inquiétant. Depuis sa création, elle a engagé 34 milliards d'euros. À ce jour, elle doit encore mandater 15,83 milliards d'euros.
Le Président de l'Agence nous a dit qu'elle commençait à ne plus être capable de faire face aux rythmes des paiements. Elle a ainsi constitué une dette de plus de 700 millions d'euros vis-à-vis de RFF, qu'elle compte résorber en trois ans.
Dans un contexte où nous ne savons pas quelles seront ses ressources, je ne peux donc appeler qu'à la prudence en matière d'engagements nouveaux, en particulier les plus lourds d'entre eux.
En outre, deux projets énormes pourraient bientôt devoir être financés. Il s'agit du canal Seine-Nord Europe et du tunnel ferroviaire Lyon-Turin. La France compte en effet participer à l'appel à projets européens pour obtenir des subventions de l'Union européenne à hauteur de 40 %. Si ce pourcentage est très élevé, le reste à charge est de 60 %, c'est-à-dire plusieurs milliards d'euros pour chacun des projets, dont les plans de financement sont encore loin d'être arrêtés.
S'agissant du programme 203 proprement dit, les crédits sont stables, malgré une apparente diminution en 2015 compte tenu d'effets de périmètre.
Sur les 3,2 milliards d'euros, l'essentiel de la dépense est constitué par la subvention versée à RFF, d'un montant de 2,5 milliards d'euros.
Sur la période du prochain triennal, il est prévu que les crédits du programme restent stables.
J'en viens maintenant au programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture ».
Son enveloppe s'élève à 191 millions d'euros, principalement afin de financer des dépenses d'intervention, soit 125 millions d'euros.
Depuis plusieurs années et cette tendance devrait se poursuivre lors du prochain triennal, la dotation de ce programme est régulièrement diminuée. Entre 2014 et 2017, elle baisse de 6 millions d'euros.
Pour 2015, le programme connaît une légère baisse, mais, comme le reconnaît le ministère lui-même, la mise en réserve de 7 % des crédits en début d'exercice le conduira à faire des choix. Pour l'instant, la direction des affaires maritimes entend faire prévaloir les missions régaliennes et de sécurité assurées par l'État en mer.
J'en viens enfin au compte d'affectation spéciale au nom improbable « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Ce compte porte les crédits destinés à financer les trains d'équilibre du territoire, c'est-à-dire une quarantaine de lignes structurellement déficitaires dont l'exploitation est assurée par la SNCF sous l'autorité de l'État.
Historiquement, la SNCF assurait une péréquation interne entre ses TGV, excédentaires, et ses trains Corail, déficitaires.
Depuis 2010, un règlement européen a conduit l'État à « externaliser » cette péréquation. Concrètement, l'État prélève des taxes sur les sociétés opérant des trains de voyageurs, qui permettent de financer les trains d'équilibre du territoire. À terme, cette organisation a été mise en place en vue de l'ouverture à la concurrence des trains de voyageurs. Pour l'instant, il s'agit surtout de prélever de l'argent à la SNCF pour le lui reverser.
Au total, les trains d'équilibre du territoire représentent un budget de 309 millions d'euros, dont 118 millions d'euros au titre du matériel roulant. Constatant l'état de vétusté de ce matériel, le Gouvernement a annoncé une première tranche de renouvellement pour un montant de 510 millions d'euros.
Pour conclure, comme je vous le disais, la politique de l'autruche que pratique le Gouvernement au sujet de l'écotaxe justifie ma décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission Écologie.
Tant que le Gouvernement n'aura pas proposé de supprimer clairement l'écotaxe, d'une part, et tant qu'il n'aura pas inscrit dans le budget une ligne de 830 millions d'euros pour financer la résiliation du contrat Ecomouv', d'autre part, il ne me sera pas possible de considérer que ce budget est sincère.
Si le ministre s'est engagé à ce que l'AFITF ne paye pas les 830 millions d'euros, où sont-ils alors inscrits ?
S'agissant du compte d'affectation spéciale, je propose que nous adoptions les crédits.
Je rapporte le programme 170 « Météorologie » de la mission « Écologie » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », dit BACEA.
La dépense portée par le programme 170 constitue en réalité la moitié des recettes de Météo-France, qui est un établissement public administratif. Il s'agit de la principale dotation de l'État, qui s'élève à 206 millions d'euros pour l'année 2015.
Le budget total de l'établissement est d'environ 400 millions d'euros.
Pour apprécier la dépense de l'État, je me suis intéressé à l'équilibre économique et aux comptes de Météo-France et j'ai eu l'occasion de rencontrer son président.
On constate tout d'abord que les recettes de l'établissement diminuent depuis plusieurs années qu'il s'agisse de la dotation de l'État ou bien des recettes propres de l'établissement. Ces ressources propres sont constituées par ses recettes commerciales et par les redevances qu'il perçoit au titre de sa prestation en matière d'aviation civile.
Face à cette diminution des recettes, l'établissement réussit à équilibrer son budget en diminuant des dépenses et en opérant des prélèvements sur son fonds de roulement.
Les dépenses de fonctionnement, en particulier, ont subi des coupes puisque 53 centres départementaux seront fermés sur la période 2008-2016. En outre, les effectifs sont en constante diminution depuis trois ans et continueront à se réduire sur la prochaine période triennale, d'environ 70 ETP par an sur un effectif total d'environ 3 200 personnes.
Il faut saluer les efforts budgétaires réalisés par l'établissement.
Pour autant, son président m'a expliqué qu'il souhaite que Météo-France puisse retrouver une marge de manoeuvre en matière d'investissement à compter de 2017. En effet, prévoir la météo, étudier le climat, c'est aujourd'hui une affaire de supercalculateurs et de modèles mathématiques. Les investissements sont donc très lourds.
Pour ma part, je ne remets pas en cause le bien-fondé de ce besoin d'investissement même si en expertiser l'utilité est une affaire de spécialistes.
Néanmoins, j'estime que Météo-France peut dégager de nouvelles ressources sans pour autant demander des crédits à l'État.
En effet, il peut augmenter ses recettes commerciales et profiter d'un vaste marché pour les données météo. Le président me disait que 40 % des entreprises seraient « météo-sensibles ».
Aujourd'hui, la politique de données publiques fait que Météo-France est obligé de mettre gratuitement à disposition des données brutes que des entreprises concurrentes réutilisent et revendent. Cette situation est tout de même paradoxale.
Sans remettre en cause la politique de données publiques, d'ailleurs largement imposée par les règles européennes de la concurrence, je pense que des marges de manoeuvre existent mais elles nécessitent une évolution de la culture interne de l'établissement, traditionnellement, très orientée « ingénieur ».
Je vous l'ai dit, les crédits du programme « Météorologie » appellent de ma part un avis favorable. Néanmoins, j'ai entendu ce que mes co-rapporteurs viennent de dire sur les autres programmes de la mission « Ecologie » et je me rangerai à leur avis s'agissant du vote sur la mission.
J'en viens maintenant au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », dit BACEA.
Le budget annexe est un support budgétaire particulier qui est utilisé pour les directions d'administration centrale qui ont une activité commerciale. Ce ne sont pas des opérateurs de l'État, car elles n'ont pas la personnalité juridique. Les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable avec une section d'exploitation et une section des opérations en capital.
Le budget de la direction générale de l'aviation civile est retracé sur ce budget annexe. En effet, la DGAC offre des prestations de services aux acteurs du transport aérien, qui sont rémunérées par des redevances. Il s'agit, à titre principal, des missions de sécurité en matière de contrôle aérien.
Le premier point sur lequel je voudrais insister est que la bonne santé du budget annexe est directement liée à la bonne santé du transport aérien. On l'a vu dans les années récentes, lorsque la croissance s'effondre, le trafic aérien diminue et les comptes du budget annexe s'en ressentent.
Les prévisions pour les prochaines années sont, fort heureusement, plus optimistes. En effet, malgré une croissance mondiale encore faible, les différentes évaluations du trafic aérien sont positives, en particulier s'agissant de la France.
Les recettes du budget annexe devraient donc augmenter et cela dès 2015, j'y reviendrai.
Je voudrais aussi insister sur le fait que nous devons nous préoccuper de la compétitivité du transport aérien sur le sol français. Certes, les survols de notre territoire contribuent aux recettes du budget annexe, mais moins que les avions qui se posent, en particulier à Paris.
Notre collègue député Bruno Le Roux a récemment remis un rapport au Premier ministre sur cette question. Il montre que les compagnies françaises sont dans une position concurrentielle délicate vis-à-vis notamment des compagnies du sud-est asiatique ou du Golfe. Il relève également l'empilement de dispositifs fiscaux sur l'aérien, sans équivalent en Europe.
Deux de ses propositions concernent directement le budget annexe. D'une part, il s'agirait d'exonérer les passagers en correspondance de la taxe de l'aviation civile ; d'autre part, d'affecter intégralement cette taxe au budget annexe, alors que, à ce jour, un peu moins de 20 % de son produit revient au budget général.
Pour le budget annexe, cette double évolution serait, à trafic constant, neutre d'un point de vue financier. Elle représenterait en revanche une perte de crédits comprise entre 80 et 90 millions d'euros pour le budget général, qu'il faudrait bien évidemment compenser. J'ai cru comprendre que le Gouvernement travaillerait sur différentes pistes.
Je soutiens cette proposition car j'estime qu'elle est favorable à l'attractivité du « hub » de Paris. En outre, elle présente l'avantage de ne pas opposer deux partenaires indispensables, à savoir Air France et Aéroports de Paris. Et chacun mesure que le travail de partenariat doit toujours être conforté.
J'en viens maintenant plus directement au budget annexe, dont les crédits s'élèvent à 2,3 milliards d'euros.
Comme je vous le disais en introduction, la bonne tenue du transport aérien en 2015 devrait conduire à augmenter les redevances perçues par la DGAC.
En outre, celle-ci a mené une politique de maîtrise de ses dépenses. Sa masse salariale se stabilise grâce à la réduction des effectifs engagée depuis 2007. Ses crédits de fonctionnement courant ont également fait l'objet de coupes drastiques, puisqu'ils ont diminué de près d'un quart en quatre ans.
La hausse des recettes couplées à la maîtrise des dépenses permet à la section d'exploitation ou section des opérations courantes de dégager un excédent inédit de 148,2 millions d'euros en 2015.
Cet excédent correspond à une capacité d'autofinancement pour le budget annexe et lui permet de diminuer son recours à l'emprunt et même de réduire son endettement.
En effet, les budgets annexes présentent une autre particularité, à savoir celle d'être présentés à l'équilibre et donc éventuellement de recourir à l'emprunt et de s'endetter. En pratique, la direction générale de l'aviation civile emprunte auprès de l'Agence France Trésor.
Au total, la dette du budget annexe diminue de 57 millions d'euros - ce qui n'était pas arrivé depuis 2007 - pour s'établir à 1,2 milliard d'euros.
S'il faut saluer ces bons résultats, il faut aussi en souligner les faiblesses.
D'abord, ils reposent sur une hausse très nette des recettes. Or, dans la période qui s'ouvre, la DGAC sera soumise à un plan de performances européen qui va la conduire à limiter l'augmentation des redevances.
Ensuite, certaines dépenses apparaissent désormais très contraintes. C'est le cas des dépenses de fonctionnement, dont on voit mal comment elle pourrait encore être réduites et des dépenses d'investissement qui sont absolument nécessaires pour faire évoluer les outils technologiques de la DGAC, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du Ciel unique européen.
En réalité, la seule ligne de dépense sur laquelle il est possible de faire un effort, c'est le personnel. Jusqu'à présent, les efforts consentis en termes de diminution des effectifs ont été « recyclés » dans des mesures catégorielles négociées dans le cadre de protocoles sociaux. C'est le prix du maintien d'une certaine paix sociale.
Sous la réserve de ces observations, je souhaite que la commission propose au Sénat d'adopter les crédits du budget annexe.
Je partage totalement les propos de Marie-Hélène Des Esgaulx sur le financement de l'AFITF à la suite du feuilleton de l'éco-redevance. Je pense qu'il faut modifier le code des douanes et, même si cela ne relève pas directement de la mission, j'aimerais savoir ce que nous allons faire des douaniers en poste à Metz qui attendent toujours une nouvelle affectation. Je vois que, dans le collectif budgétaire de fin d'année, le Gouvernement annonce avoir trouvé 150 millions d'euros d'économie sur la fraude à la TVA sur Internet, ce qui devrait intéresser notre collègue Philippe Dallier... À l'heure actuelle, aucune conséquence juridique n'a été tirée de l'arrêt annoncé de l'éco-redevance, le financement de l'AFITF est dans l'impasse et des personnels demeurent sans affectation et sans mission.
Ma deuxième question concerne les contrôleurs aériens, quel est leur temps de travail effectif compte tenu des systèmes d'autorisation d'absence ?
Je remarque par ailleurs qu'en dépit d'une suppression de 100 postes budgétaires, la masse salariale continue d'augmenter. Ce phénomène n'est pas dû au glissement vieillesse technicité (GVT), mais, cela est bien dit dans le rapport, aux indemnités supplémentaires accordées en compensation des diminutions de postes pour « acheter » la paix sociale. Nous avons déjà vu cela au sein de la direction générale des finances publiques et je m'interroge sur la pertinence d'un choix qui conduit à dépenser davantage en compensation des mesures d'économie mises en oeuvre...
Je donne la parole à nos rapporteurs pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, qui sont présents.
J'ai présenté mon rapport pour avis sur les transports maritime hier et la commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits, pour les raisons que je vais vous exposer.
Tout d'abord, la situation des grands ports maritimes français, qui, en dépit de leurs indéniables atouts, subissent la concurrence des ports européens comme Anvers (qui est devenu le premier port de France !) ou encore Rotterdam. Il y a six ans, j'avais publié un rapport sur le sujet et la situation n'a pas évolué. Sont en cause, pour partie, la faiblesse des investissements réalisés par la France sur les travaux d'acheminement (quelques millions d'euros seulement quand Rotterdam investit 3 milliards d'euros), mais aussi notre système de gouvernance centrale, alors que la gestion des autres ports européens est régionale ou à compétence transférée.
La deuxième raison devrait intéresser la commission des finances puisqu'elle concerne la récupération de la TVA. Le système d'auto-liquidation mis en place en Belgique a des conséquences financières extrêmement importantes car, pour citer le cas de ma région, certaines entreprises installées aux alentours du Havre préfèrent, pour des raisons de trésorerie, faire venir leur marchandise d'Anvers. Cette situation mériterait d'être étudiée par votre commission.
Enfin, si l'on examine la situation du pavillon français, on constate qu'il ne cesse de décliner chaque année et que nous n'en avons plus, désormais, que 180, ce qui est inquiétant. La France est ainsi passée de la quatrième ou cinquième place mondiale il y a trente ou quarante ans, à la trentième aujourd'hui. Je rappellerai d'ailleurs, pour terminer, que la France possède la deuxième zone maritime économique mondiale, derrière les États-Unis, et que nous importons pourtant 80 % de nos besoins en poissons et crustacés !
En ce qui me concerne, je devrais prochainement présenter mon rapport pour avis sur la prévention des risques et le programme « Météorologie » en commission. Je partage les inquiétudes formulées par les rapporteurs spéciaux, et notamment Vincent Capo-Canellas, sur les crédits de ces programmes. J'ai auditionné le président de Météo-France qui a indiqué n'avoir une visibilité budgétaire que sur les deux prochaines années, alors qu'il devra mettre en place de lourds investissements. Je considère que les 50 suppressions de postes sont un plafond au-delà duquel il ne serait pas raisonnable d'aller. Mais ma préoccupation principale concerne l'Agence de sécurité nucléaire (ASN), dont la charge de travail va nécessairement s'accroître à mesure que le parc de nos centrales nucléaires vieillit. J'estime qu'il devrait s'agir d'une mission régalienne au vu des questions de sécurité majeures qui sont en jeu.
Au sein de son financement, je note également un problème de réaffectation de la taxe prélevée sur EDF, dont l'État ne reverse que 50 % à l'ASN.
En ce qui concerne l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), la diminution constante de ses moyens m'incitera vraisemblablement à proposer un rejet global des crédits.
Je souhaiterais intervenir sur un thème qui me passionne depuis longtemps, celui des transports ferroviaires. Je constate à quel point ce sujet est complexe, notamment en ce qui concerne l'AFITF, mais je tiens à saluer les éclaircissements apportés par le rapport de Marie-Hélène Des Esgaulx. Par ailleurs, les sommes en jeu sont considérables, car si j'en crois le rapport, ce sont 2,4 milliards d'euros qui sont alloués à Réseau ferré de France (RFF). Je regrette que le système soit si complexe car on ne sait plus vraiment qui fait quoi... On voit malheureusement des lignes d'équilibre du territoire laissées à l'abandon. En vérité, l'infrastructure ferroviaire est totalement bradée, et ce, en dépit de l'exigence impérative de sécurité et des discours que l'on entend sur le développement durable. En régions, les lignes TER sont parfois remplacées par des bus, on ne sait plus à quoi servent les multiples redevances. Enfin, s'agissant de l'entretien routier, à quoi les crédits sont-ils précisément employés ?
Nous ne voyons pas toujours les choses à travers le même prisme mais en tant qu'écologiste je partage personnellement certaines interrogations formulées ici, comme l'observation de Marie-Hélène Des Esgaulx sur une possible insincérité budgétaire. Mais ce qui est le plus notable, c'est bien la diminution drastique des budgets globaux de ce ministère depuis 2010 : réduction cumulée des crédits de 1,65 milliard d'euros, suppression de plus de 1 600 emplois... Cela ne peut que nous interroger sur les orientations écologiques du Gouvernement, au moment où le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte est élaboré. Certes, il faut être vertueux et des économies sont nécessaires mais, à l'instar des rapporteurs spéciaux, je relève que certains sujets, qui me paraissent particulièrement sensibles tels que la prévention des risques naturels ou la sécurité nucléaire, n'échappent pas à cette logique de stagnation voire, à terme, de réduction des moyens alloués.
Je partage également le sentiment que le budget de Météo-France n'est pas suffisant au regard des investissements qui doivent être réalisés. S'il faut encourager la commercialisation des produits, on constate que des sociétés privées ont tendance à s'approprier, à des fins commerciales, les données publiques produites de manière très coûteuse par Météo-France, et deviennent des concurrents directs.
Je tiens à souligner d'ailleurs le travail fantastique réalisé par Météo-France : j'ai eu l'occasion de visiter le centre de pilotage de GRDF dans les Hauts-de-Seine et j'ai pu observer les modèles mis au point par Météo-France pour la prévision de la distribution gazière, qui ont permis la réalisation de près de 10 % d'économie, simplement par optimisation.
Enfin, en ce qui concerne la sécurité des affaires maritimes, évoquée par notre collègue Charles Revet, la France a beau se targuer d'être le deuxième domaine maritime mondial, nous savons très bien que toute une partie de ce domaine n'est pas contrôlée ! S'agissant des eaux territoriales hexagonales qui, elles, sont beaucoup mieux contrôlées, l'enjeu réside dans les traités transatlantiques avec le Canada et les États-Unis, et malheureusement le faible investissement en faveur de nos capacités maritimes profitera de toute évidence à Anvers ou Rotterdam.
Il y a un sérieux manque de vision stratégique dans tout cela, on ne peut pas se contenter d'agir par promesse de crédits, comme dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir par exemple, qui ont, l'an passé, amputé le budget de l'écologie de 220 millions d'euros.
Je comprends tout à fait le scepticisme de nos rapporteurs, tant les motifs d'insatisfaction sont nombreux, alors même que les besoins en infrastructures sont très importants pour des questions d'aménagement du territoire et de desserte des territoires les plus éloignés. Je pense notamment au domaine ferroviaire, mais il y a aussi d'autres besoins à travers le territoire national.
Pour ma part, j'évoquerai la question maritime, qui me préoccupe tout particulièrement. Manifestement, la France manque d'ambition dans ce domaine, et ce ne sont pas les propositions contenues dans ce budget qui seront de nature à apporter quelque réponse que ce soit à ce constat. On peut citer l'exemple des autoroutes de la mer. Une ligne desservait Nantes-Saint-Nazaire et Girón, mais elle a été supprimée à la rentrée, faute de rentabilité. Il manquait une subvention d'équilibre. On ne peut que déplorer une telle disparition. En effet, cette ligne était utile pour relier le sud de l'Europe.
On peut aussi exprimer de vives inquiétudes sur les questions de la pêche et de l'aquaculture, budget encore très modeste. Je ne pense pas que les propositions du projet de loi de finances soient de nature à nous permettre de développer cette activité, qui en a pourtant bien besoin. Je pense notamment aux impératifs de renouvellement et de modernisation de la flottille, si l'on veut être en capacité, demain, d'approvisionner le marché national par les captures de nos propres marins et ne pas être dépendants de ce qui sera pêché à l'extérieur de la France, ce qui est le cas aujourd'hui. Il faudra donc rééxaminer tout cela l'année prochaine de façon beaucoup plus volontariste.
Notre invité Pierre Médevielle vient de nous rappeler les raisons pour lesquelles l'AFITF existe. C'est l'exemple de l'Autorité de sûreté nucléaire. Cette dernière devait être alimentée par le produit d'une taxe prélevée sur la production d'énergie électrique nucléaire. La taxe existe, mais l'alimentation de l'ASN est défaillante.
Je voudrais parler de l'AFITF et poser une question à Marie-Hélène Des Esgaulx. L'AFITF a connu trois étapes. Il se trouve que j'ai présidé un moment cette agence. Les trois étapes ont été les suivantes. La première était relativement cohérente. Le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin et son ministre de l'équipement Gilles de Robien avaient décidé de créer une agence de financement des infrastructures de transport. Celle-ci était alimentée essentiellement par deux recettes liées aux activités routières et avait pour objet de financer des activités ferroviaires. On était donc dans une logique vertueuse, si l'on considère qu'il faut brimer les automobilistes et aider le ferroviaire. Ce système fonctionnait avec le produit des recettes des radars, pour un montant de l'ordre de 200 millions d'euros, et des dividendes de la part de l'État détenue dans les sociétés d'autoroutes, pour un montant de l'ordre de 700 millions d'euros. L'agence bénéficiait donc, au moment de sa création en 2005-2006, d'une visibilité financière de l'ordre du milliard d'euros.
Bien évidemment, la Cour des comptes s'est montrée hostile, dès le départ, à cette agence, considérant qu'elle portait atteinte au principe d'universalité budgétaire. En contrepartie, les partenaires de l'agence, essentiellement l'Etat, les régions et Réseau Ferré de France (RFF), avaient la certitude d'avoir un interlocuteur qui, pour les deux tiers, finançait le domaine ferroviaire, et, pour le tiers restant, finançait les grands projets routiers, voire des projets maritimes telle que l'écluse du Havre.
Dans un second temps, le Premier ministre Dominique de Villepin a décidé de vendre les parts de l'Etat dans les sociétés d'autoroute. À ce titre, l'État a récupéré une somme, non négligeable, oscillant entre 16 et 18 milliards d'euros. Il les a affectés au désendettement de l'Etat, et l'AFITF s'est retrouvée sans recettes autres que celles des radars. Or, ces 200 millions d'euros de recettes ne suffisaient pas à financer l'agence. Nous avons donc connu une période de quelques années, jusqu'au Grenelle de l'environnement, au cours de laquelle je dirais que l'AFITF était en état de suspension. On aurait pu la supprimer à ce moment-là, mais le ministère de l'équipement ne l'a pas souhaité. Il y voyait en effet un lobby institutionnel lui permettant de préserver ses crédits d'infrastructures contre l'appétit de Bercy qui, à travers les gels, les régulations et autres annulations de crédits, remettait en cause les projets d'infrastructures contractualisés entre l'Etat et RFF ou l'Etat et les régions, et parfois entre l'Etat, RFF et les régions.
Troisième temps de l'AFITF : l'espérance, à savoir l'apparition du Toll collect à la française, qui deviendra l'écotaxe, enfant légitime du Grenelle de l'environnement. Malheureusement, la montée en puissance du système s'est révélée être extrêmement lente. En effet, nous avons souhaité créer notre système à nous, différent du système allemand tout en s'en inspirant, bien que des entreprises françaises aient été acteurs de la réussite allemande. Cela s'est donc aussi révélé plus coûteux, car il fallait partir de zéro. De surcroît, nous avons fait le choix politiquement absurde de passer par les portiques, qui ne sont absolument pas nécessaires pour contrôler la présence de boitier sur les poids-lourds, et que l'on a désigné comme des adversaires.
Je veux souligner ici que notre pays est dans une situation de profonde inégalité à l'égard de la circulation des poids lourds. Il existe des régions excentrées, qui ont besoin de la route et sur lesquelles ne circulent que des poids lourds français valorisant des productions françaises. Je pense à cet égard aux produits agricoles bretons. Il y a ensuite les régions que je qualifierais de « lotharingiennes », à savoir celles qui accueillent les flux de trafic nord-sud, entre les grands ports européens que sont Rotterdam et Anvers notamment, et l'Espagne ou l'Italie. Les poids lourds qui effectuent ces trajets empruntent des routes qui sont gratuites ou peu onéreuses, sans jamais faire le plein en France. Vous pouvez, avec un 38 tonnes, faire le plein au Luxembourg, traverser toute la France, livrer à Barcelone, voire en remonter, sans payer une seule taxe sur le carburant sur le territoire français ! Pour ces raisons, les régions lotharingiennes, qui sont des lieux de transit, sont favorables à l'écotaxe. Mais leurs élus n'ont jamais été consultés. Enfin, il y a l'Île-de-France, région la plus encombrée et la plus empruntée, mais où il y a aussi le moins de péages autoroutiers, pour des raisons historiques. Donc, vous pouvez emprunter le périphérique et les grandes autoroutes ou nationales, telles que l'A 86 ou la N 104, gratuitement. Alors ce que ce sont les routes les plus coûteuses à aménager et équiper, elles pèsent sur le budget de l'État et non sur les usagers.
Je suis donc pour ma part, dans cette troisième étape, consterné par l'abandon de l'écotaxe. Il eût fallu au moins que Madame la Ministre prenne la peine de s'adresser aux différentes régions traversées par des poids-lourds, qui n'auront plus les moyens de financer les infrastructures en contractualisant avec l'État. Par ailleurs, l'écotaxe avait l'immense mérite de rendre payantes des routes départementales qui sont gratuites. Le Gouvernement nous dit qu'il va augmenter le gazole de deux centimes au litre pour les véhicules légers et de quatre centimes au litre pour les poids lourds. Or, les poids lourds étrangers paieront très peu ou pas du tout. En outre, la dégradation qu'ils occasionnent sur les infrastructures routières est en moyenne cent fois supérieure à celle d'un véhicule léger. Nous sommes donc dans une situation d'injustice absolue.
C'est la raison pour laquelle, madame le rapporteur, je souhaiterais que notre commission rétablisse l'écotaxe, pour le principe, en offrant la possibilité à l'Etat de négocier par région et d'affecter à celles qui acceptent l'écotaxe une partie de son produit, tandis que les régions qui ne l'appliqueraient pas n'auraient ni produit de l'écotaxe, ni crédits d'investissement. En Lorraine, sur l'A 31, nous avons en moyenne 30 % de poids-lourds en circulation. Sur ces 30 %, 90 % sont néerlandais et alimentent la Catalogne, l'Espagne, l'Italie ou le sud de la France.
Au total, j'estime que l'AFITF est légitime, à condition de disposer de financements pérennes. Les infrastructures routières sont coûteuses. La seule exigence que nous devons avoir s'agissant des recettes est la pérennité. Or, une écotaxe bien gérée serait pérenne et permettrait aux régions qui en acceptent le principe de pouvoir bénéficier de recettes stables.
Je ne résiste pas maintenant à aborder un autre sujet. Personne n'aime le CO2, mais je voudrais rappeler qu'il permet à l'agriculture de progresser et de prospérer. Et si l'on adopte une vision sur le long terme, on s'aperçoit que le CO2 a enrichi le monde plus qu'il ne lui a coûté. Deuxièmement, l'effet de serre est produit à 90 % par la vapeur d'eau émise par les océans. Le CO2 n'en est responsable que pour une infime proportion, de l'ordre de 10 %. Sur ces 10 %, seuls 1 % du total sont d'origine humaine. La France représentant 4 % de l'économie mondiale, on peut considérer qu'elle émet 4 % des émissions de CO2 anthropiques. Or, 4 % de 1 %, cela fait 4/10 000èmes. Conclusion : nous consacrons des sommes considérables à atténuer l'effet de serre, à concurrence de 4/10 000èmes. Je pense que nous pourrions consacrer cet argent à d'autres priorités...
Merci à Gérard Longuet pour ce rappel historique, fort utile, sur l'AFITF.
J'ai deux observations. La première concerne les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Je souhaiterais inciter l'administration à adopter, dans la mise en oeuvre de ces PPRT, une attitude plus cohérente. Il se trouve que je suis l'élu d'un département où il y a actuellement six PPRT en cours d'élaboration. Sur le terrain, je constate que les services de l'Etat sont lointains, installés dans les chefs-lieux de région et qu'ils se caractérisent par une méconnaissance totale des situations locales. Ils fixent des règles uniformes, quelle que soit la nature géographique des sites. On se retrouve alors dans des situations parfois absurdes. Il n'est évidemment pas nécessaire de classer des villages complets, avec de lourdes contraintes foncières. Tout cela est d'autant plus problématique que cela se traduit par des coûts, supportés notamment par des industriels. Quand un établissement industriel a été racheté par un groupe étranger et que, entre le moment du rachat et le moment d'aboutissement du PPRT, le coût de ce dernier a été multiplié par deux, et donc que l'industriel se retrouve avec une facture multipliée par deux, on comprend qu'il soit difficile de continuer à investir en France et de maintenir des solutions de reprise, avec, à la clé, des emplois. Il y a également un coût pour les collectivités territoriales. A cet égard, je voudrais dire au rapporteur général que la part qui est demandée aux collectivités locales pour les PPRT devrait être déduite de l'ensemble des mécanismes de péréquation, puisque c'est de l'argent dont elles ne disposent pas. Ces prélèvements se chiffrent en centaine de milliers d'euros, sans que cela soit pris en compte au titre de l'effort des collectivités locales.
Après les PPRT, nous avons maintenant l'arrivée des Plans de prévention des risques miniers (PPRM). On a parfois le sentiment que tout cela n'est fait que pour occuper les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et que, l'Etat n'ayant plus d'argent, on multiplie les plans de prévention. On a commencé avec les plans de prévention des risques d'inondation, puis les plans de prévention des risques naturels, les PPRT, et l'on en arrive maintenant aux PPRM. Nous sommes un certain nombre d'élus de départements ayant une tradition minière. Dans ceux-ci, globalement, on ne peut pas dire qu'il y ait eu des problématiques de sécurité importantes. Or, les plans de protection sont maximalistes, pour des sites miniers qui ne sont parfois plus exploités depuis deux ou trois siècles ! Et ces mêmes services de l'Etat préconisent une logique de partage des coûts entre l'Etat et les collectivités territoriales. Je rappelle que, s'agissant des PPRT, c'est un tiers de la contribution économique territoriale perçue sur l'entreprise qui doit être apportée en affectation sur le paiement des mesures de protection qui sont prises.
Je souhaite par ailleurs apporter une précision sur le financement des grands projets européens canal Seine-Nord et Lyon-Turin. Pour le canal Seine-Nord, c'est vrai qu'il y a 60 % à la charge de l'État, une fois que l'Europe a payé ses 40 %. Pour la ligne Lyon-Turin, il ne faut pas oublier que le projet est conjoint avec l'Italie. Cette dernière apportera 57,9 % du financement restant à la charge des États, contre 42,1 % pour la France, ce qui veut dire que la contribution française pour le projet Lyon-Turin n'est pas de 60 %, mais de 25 %. On a donc un effet de levier de 1 à 4, sur une infrastructure aux fortes caractéristiques environnementales, qui peut aussi avoir impact positif important sur la façade portuaire française - je le dis pour tous les élus maritimes. Celle-ci pourrait en effet trouver là un moyen d'avoir des débouchés sur une partie de l'Europe continentale et notamment sur l'Italie du Nord, dont les ports sont saturés depuis longtemps.
Je serai bref, la question du jour se résume à : faut-il adopter ou non ces crédits ? Les rapporteurs avaient apparemment des avis différents puisque Vincent Capo-Canellas qui était plutôt favorable à l'adoption des crédits du programme « Météorologie », s'est finalement rallié à l'avis de ses co-rapporteurs.
Pourquoi voter contre ces crédits ? Sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports », il est question principalement d'Ecomouv' et de l'écotaxe. Or, il est bien mentionné dans le rapport que l'AFITF bénéficiera intégralement de la hausse de la fiscalité sur le diesel, soit 1,2 milliard d'euros ; dès lors, pour l'année à venir, elle disposera bien de moyens équivalents à ceux initialement envisagés.
Certains d'entre vous souhaiteraient adopter à nouveau l'écotaxe et invoquent les mêmes arguments que ceux que j'avais développés, au nom de mon groupe, le 25 novembre 2008, pour justifier la non-adoption de ce dispositif.
Je suis certain que la ministre nous apportera, en séance publique, des éléments susceptibles de lever toute ambigüité sur le financement de ces 800 millions d'euros de pénalités.
S'agissant du rapport de Jean-François Husson, si la diminution de 4,8 % des crédits devait justifier l'avis défavorable proposé, je vous opposerais les arguments qui nous sont systématiquement avancés, selon lesquels il faut faire 110 milliards d'euros d'économie.
Y a-t-il d'autres arguments pour rejeter ces crédits ?
Une précision : en 2008, en effet, l'AFITF ne vivait que des recettes des péages d'autoroutes, or ce qui est intéressant dans l'écotaxe c'est que tous les itinéraires, dès lors qu'ils sont fortement empruntés par des poids-lourds, contribuent au financement des infrastructures.
J'aimerais poser une vraie question à Marie-Hélène Des Esgaulx, au sujet du transport ferroviaire. L'Île-de-France représente plus de 60 % des parcours ferroviaires, or la situation est calamiteuse : nous avons connu beaucoup d'accidents, plusieurs rapports sur l'état du réseau ferroviaire francilien en dressent un constat catastrophique. J'ai d'ailleurs dénoncé au syndicat des transports, il y a dix ans, le fait que l'amortissement des infrastructures franciliennes servait à financer le TGV. Aujourd'hui, ce réseau ferroviaire est inadapté et, surtout, dangereux. Mais nous n'avons pas les moyens de le rendre plus sûr et plus régulier, afin d'offrir un service public digne de ce nom aux usagers, qui sont véritablement captifs, n'ayant d'autre possibilité pour se déplacer ou pour aller travailler. Nous avons fait un certain nombre de propositions, mais aucune n'a été reprise. Par exemple, la création d'une société d'économie mixte unifiée, afin de mettre un terme à cette concurrence ancienne et ridicule entre la SNCF et la RATP, ou encore la gestion unifiée des RER. C'est vraiment insupportable. L'État s'était engagé à attribuer à la rénovation des transports d'Île-de-France 150 millions d'euros supplémentaires chaque année. Pour trouver cette somme, maintenant il nous demande d'imposer 150 millions d'euros de taxes supplémentaires sur les entreprises en Île-de-France.
La priorité, c'est de fournir de véritables transports publics, or jusqu'à présent la SNCF a surtout investi en faveur du TGV. Aujourd'hui, la SNCF et la RATP portent collectivement la responsabilité de ce désastre.
Sur la question de l'AFITF, j'ai trouvé les interventions très sévères vis-à-vis du Gouvernement pour deux raisons. D'abord, il a fait preuve de lucidité et de courage en mettant sur pied la mission Duron, qui a souligné que, avec deux milliards d'euros par an pour les infrastructures, il était nécessaire de faire des choix et d'établir des priorités entre les infrastructures. Ensuite, le rapport souligne que nous avons une visibilité sur plusieurs années pour le financement des infrastructures. La seule question est celle de savoir comment sera financée l'AFITF au-delà de 2015. Au moment où nous parlons, ce Gouvernement a eu aussi le courage de résoudre, de manière très rapide, la question du nécessaire financement de l'agence pour 2015. On ne peut pas lui faire un procès d'intention de ne pas tout mettre en oeuvre dans les prochains mois pour qu'elle soit réglée et que le triennal soit scrupuleusement respecté.
Gérard Longuet a rappelé, de manière fort intéressante, l'histoire de l'agence. François Marc a rappelé celle du contrat Ecomouv'. Compte tenu de tout cela, je trouve très sévère de proposer de rejeter des crédits qui assurent pour 2015 un budget au moins équivalent à celui de l'année 2014 et qui assurent la préservation des moyens pour les trois prochaines années.
J'ai appris une chose qui m'a beaucoup intéressé, à savoir que les portiques n'étaient pas indispensables.
J'ai une autre observation sur les plans de prévention des risques miniers, pour lesquels les crédits sont maintenus. Pour les communes concernées par cette disposition, il y a de vraies difficultés et nous pouvons constater des tensions, parfois à la limite du gérable, entre un certain nombre de nos collègues maires et les préfets et les administrations concernées. Bien sûr, il faut renforcer la prévention et ne pas minimiser les risques d'effondrement même cent ou deux cents ans après. Pour autant, ces communes doivent continuer à vivre et il ne faut pas les priver de toute possibilité dans leurs plans locaux d'urbanisme. Ces tensions existent, je les ai vécues. C'est pourquoi, il me semble qu'il recommander une gestion faite de bon sens et de modération. Il faut faire la part des choses entre ce qui est indispensable pour la sécurité et ce qui est nécessaire pour le développement des territoires.
En outre, si ces tensions existent, parfois, c'est parce que l'État s'était engagé pour solde de tout compte lors de la fermeture des mines. Et maintenant, il revient avec des contraintes supplémentaires.
Je voudrais saluer la présentation brillante et éclairante de Gérard Longuet sur la question du rééquilibrage entre le camion et le fer. Il l'a rappelé très clairement : les poids lourds ne payent pas l'infrastructure alors que le fer assume une bonne partie de son amortissement. L'écotaxe visait à rendre possible ce rééquilibrage. Effectivement, c'est la pression de l'Alsace qui a fait avancer les choses, mais du fait de reports induits par la mise en place de la LKW-Maut en Allemagne. L'accord était assez large sur la possibilité de fiscaliser un mode de transport coûteux en termes d'intérêt général. Comme trop souvent, nous avons calé collectivement au moment de la mise en oeuvre. Bis repetita, après l'annulation malheureuse de la taxe carbone par le Conseil constitutionnel. Or, sur le long terme, la fiscalisation de la dégradation de l'environnement est infiniment plus saine et raisonnable que la fiscalité sur les salaires que nous subissons si fortement.
Je voudrais saluer le travail de fond, absolument remarquable, de Marie-Hélène Des Esgaulx sur l'écotaxe. Je regrette, par exemple, qu'il ait été prévu que les petits poids lourds soient taxés, ce qui a énervé les petits transporteurs locaux. Si nous avions pris exemple sur les allemands, qui ne taxent que les poids lourds de 12 tonnes et non 3,5 tonnes comme chez nous, nous aurions pu éviter beaucoup de débats de proximité. Nous pouvons continuer à interroger cette dépense d'État qu'est le contrat Ecomouv'. Je voudrais solliciter l'avis du rapporteur spécial sur une éventuelle régionalisation de l'écotaxe, un temps évoqué par le ministre, s'agissant d'un investissement réalisé qui mériterait d'être utilisé plutôt que démonté.
Dans les trois rapports qui nous ont été présentés, il y a une forme de cynisme et d'hypocrisie qui me surprend un peu. J'ai entendu, par exemple, en parlant des crédits : « comment peuvent-ils être encore réduits, même si c'est nécessaire ? ». Nous sommes d'accord pour les réduire, mais ce n'est pas possible...
J'ai aussi compris que la baisse des crédits serait un motif d'insatisfaction. C'est évident. Tant que l'on essayera de maîtriser la dépense publique, il y aura des motifs d'insatisfaction. Pourtant, les deux choses qui importent le plus aux yeux des Français, c'est l'emploi et la maîtrise des finances publiques. Cela devient maintenant un sujet de préoccupation quotidien pour nos concitoyens. Autrement dit, si ce Gouvernement s'engage courageusement dans la maîtrise des finances publiques, nous devrions tous, avec nos différences de sensibilités politiques, essayer d'y participer.
Lorsque je siégeais à la commission des affaires économiques, je ne partageais pas l'enthousiasme du Grenelle de l'Environnement. Je me suis d'ailleurs abstenu. Beaucoup de nos collègues trouvaient, avec une jouissance indicible, des moyens d'instaurer une norme par paragraphe. Lorsque nous votions une norme, je demandais : qui va la supporter ? Quand nous votions une taxe : qui va la payer ?
Alors, instaurer une taxe dans le temps, avec un système inique, qui vient d'être dénoncé et nous reprocher ensuite de l'abandonner parce qu'elle n'est pas applicable en l'état, je trouve qu'il y a un peu d'hypocrisie.
Sur l'AFITF, Gérard Longuet a raison de dire que tout le monde avait souscrit à sa création. Seulement, ce n'est pas l'AFITF qu'il faut financer, ce sont les infrastructures. La mission Duron a eu raison de dire qu'il faut mettre en adéquation les moyens du pays et produire raisonnablement des infrastructures dans le temps. J'appartiens, avec Gérard Longuet, à la situation lotharingienne, parce que ma région est traversée par toutes les autoroutes.
Je sais aussi que la région n'a, pour l'instant, pas le versement transport. Or j'estime qu'elle doit en bénéficier dès lors qu'elle finance de nombreux projets de mobilités, sans même parler de l'accessibilité aux quais.
Il faut sans doute trouver une ressource pérenne pour l'AFITF, acceptable par tous. Or, dans la situation actuelle, le prélèvement sur le diesel est socialement, économiquement et politiquement acceptable, ce qui n'était pas le cas de l'écotaxe. Nous sommes en mesure de financer les infrastructures de façon intelligente.
Pour ma part, je voterai les crédits car ce budget me paraît aller dans le bon sens, sur la voie de la maîtrise de la dépense publique.
Le rapporteur général m'a interrogé sur l'affectation des douaniers. Le ministre du budget a annoncé qu'une mission nationale leur serait confiée en leur promettant de rester localisés à Metz. C'est la seule chose que nous savons pour l'instant. Je l'ai dit plusieurs fois, mais je compte continuer à suivre ce dossier de l'abandon de l'écotaxe.
Charles Revet nous a parlé de la récupération de la TVA. Nous allons regarder ce point en détail qui trouvera peut-être une réponse dans l'article 25 du projet de loi de finances rectificative qui a été déposé hier.
Marc Laménie a beaucoup parlé de l'AFITF. Sur ce point, je voudrais insister : c'est toute la sincérité du budget du ministère des transports qui est en cause. La perspective financière et à moyen terme n'est pas réjouissante. En particulier, les crédits pour faire face à la dette de RFF n'y sont pas. Il ne faut pas se voiler la face.
Les besoins de financement de RFF sont en effet considérables, puisqu'ils atteignent 3 milliards d'euros par an. La dette de RFF devrait atteindre 36 milliards d'euros à la fin de cette année. S'agissant de ses recettes, l'État apporte une dotation de 2,5 milliards d'euros et les opérateurs ferroviaires acquittent des péages pour un montant de 3,9 milliards d'euros. Enfin, l'AFITF apport des crédits, variables selon les années, pour financer l'investissement.
La réforme ferroviaire doit aider à réduire la dette du système. À ce stade, plusieurs décrets sont en cours d'examen par le Conseil d'État. Le rétroplanning semble tenu, même si la loi n'est pas un modèle de simplicité. La fusion concerne près de 60 000 personnes avec une bascule du personnel qui se fera au 1er juillet 2015. À ce stade, je n'ai pas l'impression que la réforme ait pleinement permis de résoudre l'équation financière. Nous verrons au cours des années 2015 et 2016 si les économies sont ou non au rendez-vous.
Pour répondre à André Gattolin, je crois que les interrogations de Jean-François Husson portaient exclusivement sur le projet de loi sur la transition énergétique et pas sur le reste. Je suis d'accord avec vous sur le manque de vision stratégique. La trajectoire financière est inquiétante et nous devons trouver d'autres ressources.
Sur la desserte ferroviaire, évoquée par Michel Canevet, il faut rappeler que nous avons développé les lignes à grande vitesse au-delà de leur pertinence. Quant au manque d'ambition de la France dans le domaine maritime, je rejoins tout à fait votre analyse. De même, les crédits consacrés à la pêche et à l'aquaculture sont insuffisants pour faire face aux besoins. J'ai déjà été sensibilisée à cette question par la section régionale conchylicole d'Aquitaine. Cette orientation sera dommageable à terme.
Plusieurs de nos collègues ont salué l'intervention de Gérard Longuet et j'ai apprécié son analyse pertinente, vue du côté de l'AFITF, de ce qui nous préoccupe aujourd'hui. Je suis, tout comme lui, consterné par la saga de l'écotaxe.
Il fallait parler aux régions, mais il fallait aussi parler aux transporteurs. Je crois qu'ils ont été les premiers surpris par l'annonce de la suspension sine die.
Vous avez parlé de la possibilité de régionaliser l'écotaxe. C'est aussi une idée en vogue pour financer le Lyon-Turin.
En tout état de cause, il aurait fallu revenir devant le Parlement pour modifier, éventuellement pour supprimer, l'écotaxe. Mais on ne l'a pas fait car le Parlement est favorable à l'écotaxe. Regardons ce qui se passe en Allemagne : 4 milliards d'euros levés pour financer les infrastructures de transport. En France, nous avons péniblement visé 1 milliard d'euros et nous n'avons même été capables de le faire. C'est un coup raté !
Pour revenir à la question de la régionalisation, je crois qu'il faut faire attention. Certaines régions ont des infrastructures à financer mais pas de trafic de poids lourds, nous aurons alors, inévitablement, un débat sur la péréquation.
Tout à fait. En outre, il paraît difficile d'établir l'écotaxe seulement dans certaines régions car nous courrons le risque d'un report de trafic. Voilà les deux limites de l'exercice qui ne doivent pas être négligées.
En l'absence de Jean-François Husson, je ne peux pas répondre à Michel Bouvard sur les PPRT.
En revanche, sur le financement des grands ouvrages européens, j'ai bien noté la démonstration pertinente de l'élu alpin ! Néanmoins, pour le tunnel principal, cela fait un reste à charge pour la France de 2 à 3 milliards d'euros.
Auxquels il faut probablement ajouter le financement des tunnels d'accès. Nous continuerons de regarder ce sujet.
Je m'inscris en faux sur ce que vient de dire François Marc : il n'y a pas de divergences entre les rapporteurs sur la préconisation de rejet des crédits de la mission Écologie. Jean-François Husson et moi-même avons clairement exposé notre position. Quant à Vincent Capo-Canellas, le montant des crédits qu'il rapporte est sensiblement inférieur. Surtout, mon co-rapporteur en charge de l'écologie a surtout souligné l'absence de crédits visant à financer la politique de transition énergétique, relevant l'écart entre les annonces du Gouvernement et la réalité des chiffres.
Vous avez dit que si le budget de l'AFITF est identique à celui de 2014, il n'y a pas de problème. Mais où voyez-vous les 830 millions d'euros dus pour la résiliation du contrat Ecomouv' ? On ne peut tout de même pas l'occulter. Soit c'est dans les crédits de l'AFITF et alors l'Agence ne dispose pas des mêmes moyens que l'année dernière ; soit ils sont ailleurs et je constate alors qu'ils ne sont pas inscrits dans le budget.
Je veux surtout redire à François Marc que nous arrivons à un système absurde. La ministre de l'écologie ne voulait pas de l'écotaxe car elle voulait faire payer prioritairement les poids lourds étrangers. Après avoir pris conscience que cela n'était pas possible en vertu d'une directive européenne, que constate-t-on dans le nouveau système ? Tout simplement que les poids lourds étrangers ne payent plus rien du tout, car ils font le plein aux frontières de la France et peuvent traverser tout le pays ! Ceux qui vont payer, ce sont les transporteurs français et les automobilistes français. C'est ahurissant ! Je ne suis pas sévère, comme vous l'avez dit, je pense que nous n'aurions pas dû abandonner l'écotaxe. C'était le choix de la facilité.
En outre, la hausse de 4 centimes sur le diesel, tant pour les véhicules légers que pour les poids lourds, est opportune dans un contexte de baisse du prix du pétrole, mais jusqu'à quand ? En tout état de cause, voilà une mesure qui nuit au pouvoir d'achat et ce n'était pas vraiment le bon moment.
Je voudrais dire à Roger Karoutchi que l'importance des parcours ferroviaires en Île-de-France ne m'avait pas échappé. Je me permets d'y insister : la réforme ne permettra probablement pas de résoudre l'équation financière du système ferroviaire.
Maurice Vincent nous a dit que la mission Duron avait permis de souligner le besoin de hiérarchiser les projets d'infrastructure. Certes, mais ne restons pas béats d'admiration. Nous avons été nombreux à le dire et de longue date.
Vous estimez que nous avons pu résoudre rapidement les problèmes de financement de l'AFITF. Certes, mais avec un peu de facilité, c'est-à-dire en faisant payer le contribuable. Faire payer les véhicules légers pour l'entretien de l'infrastructure, ce n'est pas vraiment ce qui était prévu au départ.
Les portiques n'étaient effectivement pas indispensables pour recouvrer la taxe. En effet, chaque camion était équipé d'un boitier repéré par satellite et la facturation se faisait automatiquement. Les portiques sont un moyen de contrôle, imposé par l'administration des douanes dont les exigences ont très élevées en termes de performances, par exemple quand on les compare avec celles demandées pour les radars automatiques. Il est tout de même regrettable que ces outils aient focalisé les mécontentements.
Pour rebondir sur les propos de Fabienne Keller, admettons que l'on régionalise, mais l'infrastructure de recouvrement appartient désormais à l'État. C'est le principe du PPP, à la fin du contrat - et la résiliation, c'est bien la fin du contrat - l'ouvrage revient à la personne publique. Que fait-on maintenant ? En plus des 830 millions d'euros, faut-il mettre cette technologie à la poubelle ? Si l'on veut régionaliser, il faudra trouver la bonne articulation entre l'État et les régions.
Enfin, François Patriat a parlé de la maîtrise de la dépense publique et nous sommes d'accord. Je ne critique absolument pas cette orientation. Seulement, nous devons maintenant faire des choix de politique de financement des infrastructures de transports. Ce choix n'a pas été fait. L'écotaxe était une réponse.
Quand vous dites que l'écotaxe n'était pas applicable, je ne suis pas d'accord. Lors des auditions de la commission d'enquête sur le contrat Ecomouv', le conseil de l'État, Capgemini, a reconnu que le système était en état de marche. Depuis la mise à disposition, fixée au 20 mars 2014, le système est en ordre de marche. Ce point a été reconnu par le conseil de l'État et c'est inscrit noir sur blanc dans le protocole d'accord signé en juin entre l'État et Ecomouv'.
Sur la question de la baisse des effectifs, mise au regard du coût des mesures d'accompagnement social, je voudrais d'abord rappeler que l'évolution de la masse salariale est, cette année, contenue à 0,5 % pour la DGAC. Cette évolution traduit tout de même un effort. Pour autant, en contrepartie, on constate le coût des mesures, dites d'accompagnement, qui ont été négociées au travers d'un protocole social 2013-2015. Ce coût peut être évalué à une dépense maximale sur quatre ans de 27 millions d'euros.
Je crois qu'il y a lieu d'insister à l'avenir sur l'équilibre à trouver entre les mesures de baisse des effectifs et les mesures d'accompagnement. Il faut quand même préciser que le protocole social a permis de mener à bien des réformes structurelles : fermeture de bureaux régionaux d'information aéronautique ; transfert aux exploitants locaux de tours de contrôle ; suppression de certaines délégations territoriales de la direction de la sécurité de l'aviation civile ; mutualisation de services opérationnels de contrôle aérien ; modernisation des fonctions support.
Il y a donc un vrai travail de réorganisation interne.
Je ne résiste pas à vous citer une phrase savoureuse contenue dans une réponse au questionnaire budgétaire adressé à la DGAC : « s'agissant de 2015, l'application des mesures catégorielles prévues ne fera pas obstacle » - la formule est remarquable - « à la poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses de personnel engagé par la DGAC qui veille à contenir la progression de sa masse salariale ». Je crois que tout est dit.
Sur la question, toujours sensible du temps de travail des contrôleurs aériens, nous avons des éléments sur ce point. La DGAC nous a indiqué que « le temps de travail des ICNA assurant des fonctions de contrôle est fixé à 1 420 heures annuelles correspondant à 32 heures de travail hebdomadaires et huit semaines de congés annuels, sans compensation supplémentaire du travail les dimanches et jours fériés.
« Ces 1 420 heures se répartissent en 1 312 heures de vacations de contrôle, incluant 25 % de temps de pause au sein des vacations pour les services H24 et 13 % pour les autres, et 108 heures de formation ou de participation ponctuelle à d'autres travaux.
« Le rythme de travail est défini en cycles généralement de 6 à 12 jours, le nombre de vacations sur le cycle étant égal à la moitié du nombre de jours du cycle. La durée maximale des vacations est fixée à 11 heures pour les vacations de jour et à 12 heures pour les vacations de nuit. Le temps de repos minimal entre deux vacations est de 11 heures ».
Ce n'est peut-être pas limpide, mais c'est précis.
Je vous réponds également sur un point en filigrane, à savoir la comparaison européenne s'agissant du coût du contrôle aérien. Là encore, la DGAC nous précise que « Eurocontrol réalise chaque année une étude comparative. Cette étude montre qu'en 2012, le coût salarial par heure de travail d'un contrôleur aérien est de 97 euros en France quand il est de 197 euros au centre Eurocontrol de Maastricht, 172 euros en Allemagne, 163 euros aux Pays-Bas, 108 euros en Italie ». Cette étude, qu'il faut bien évidemment prendre avec prudence, tendrait à démontrer que le coût du contrôle aérien en France serait dans une fourchette basse au niveau européen. Je vous livre les éléments qui m'ont été transmis.
La DGAC sur ce point, comme sur d'autres, fait du trapèze car nous savons tous l'extrême sensibilité de ces questions qui entraînent toujours un risque de blocage. Cette année, par exemple, il y a eu une grève portant sur les sujets d'investissement et qui s'est traduite par une augmentation de la redevance.
André Gattolin a souligné la grande qualité des travaux de Météo-France. Je ne peux que le rejoindre sur ce point. Il y a un vrai savoir-faire, en particulier en situation de crise. Les concurrents font peut-être plus de marketing mais, en phase de tempête ou d'inondation, la chaîne des pouvoirs publics trouve chez Météo-France une qualité de conseil, de précision et d'analyse bien supérieure. Pour autant, il faut que Météo-France apprenne à vendre ses services et à faire du marketing. A cet égard, Aéroports de Paris a fait un travail important en matière commerciale. Il ne suffit pas de faire de bonnes prévisions, encore faut-il savoir les valoriser.
Enfin, je confirme à François Marc que, si j'approuve les crédits de Météo-France, j'estime bien que les crédits de la mission méritent d'être rejetés. Je conclus donc comme mes collègues.
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
Sur les comptes d'affectation spéciale, la commission suit-elle les préconisations des rapporteurs ?
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ».
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».
Nous devons également examiner quatre articles rattachés, adoptés hier par l'Assemblée nationale.
À l'initiative de plusieurs députés, de différents bancs, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à créer un document de politique transversale intitulé « Politique maritime de la France ».
Les documents de politique transversale, les « oranges » dans le jargon budgétaire, sont des documents qui agrègent les données de plusieurs missions budgétaires pour donner une vision d'ensemble des crédits consacrés par l'État sur un thème précis.
L'inconvénient de ces documents, c'est bien souvent qu'ils arrivent très tard dans la procédure budgétaire car le Gouvernement n'est soumis à aucun délai pour leur dépôt.
Néanmoins, ils peuvent apporter une information utile. Je ne vois donc pas de raison de m'opposer à la volonté des députés.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 50 quinquies.
A la demande du rapporteur spécial Vincent Capo-Canellas, je vous propose de réserver notre position sur les articles 50 ter, 50 quater et 64.
La commission décide de réserver sa position sur les articles 50 ter, 50 quater et 64.
La commission procède à l'examen des articles sur lesquelles elle avait précédemment réservé sa position et détermine sa position sur la première partie du projet de loi de finances pour 2015.
Mes chers collègues, vous avez reçu hier soir un additif à la convocation de ce matin, qui prévoit l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances précédemment réservés ainsi que la définition de la position de la commission sur cette première partie.
Nous avons examiné hier les articles de la première partie. Sur proposition du rapporteur général, nous avons adopté 35 amendements et réservé notre position sur deux articles. Je rappelle que, sur le rapport de François Marc, nous avions auparavant examiné l'article 30 relatif au prélèvement européen et avions préconisé de l'adopter sans modification.
Nous avons conclu notre réunion en proposant au Sénat de ne pas adopter la première partie du projet de loi de finances telle que modifiée par les amendements que nous avions adoptés.
Ce matin, le rapporteur général est en mesure de rapporter sur les deux articles que nous avons réservés. Il va nous proposer des amendements.
À l'issue de l'examen de ces deux articles, nous aurons achevé l'examen de l'ensemble des articles de la première partie et je consulterai à nouveau la commission sur la position que nous devrons proposer au Sénat lors du vote sur l'ensemble de la première partie.
Nous avons, en effet, réservé hier la position de notre commission sur deux articles, dont l'un revêt une importance toute particulière puisqu'il s'agit de la réforme de l'impôt sur le revenu.
Grâce à la diligence des services du ministère des finances et des comptes publics, que je tiens à remercier, je suis en mesure de formuler ma proposition dès aujourd'hui.
Je vous rappelle que l'article 2 de ce projet de loi de finances vise à réformer cet impôt de deux façons : d'une part, en supprimant sa première tranche et, sur ce point, je vous propose d'aller dans le même sens que les députés ; d'autre part, en instaurant une décote, que je vous propose de réduire afin de rendre du pouvoir d'achat aux familles. En effet, les familles ont été les grandes perdantes de ce quinquennat, avec deux baisses du plafond du quotient familial et d'autres mesures telles que la modulation des allocations familiales, en cours d'examen dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Plus précisément, il s'agit de relever, de 1 508 euros à 1 750 euros, le plafond de la demi-part. Ce premier geste pour les familles ne compenserait pas d'un coup toutes les pertes de pouvoir d'achat qu'elles ont subi, mais il bénéficierait à 1,38 million de ménages, qui y gagneraient, en moyenne, 408 euros - après avoir perdu 1 190 euros en deux ans.
Bien entendu, ce dispositif a un coût : 553 millions d'euros. Et, comme la majorité sénatoriale n'entend pas dégrader le solde budgétaire de l'Etat - ce que nos propositions sur la partie « dépenses » montreront bien - je vous propose de modifier le système de décote proposé par le Gouvernement, en diminuant de 8 % les seuils de revenus en-deçà desquels cette décote s'applique. Le plafond de la décote simple, applicable aux personnes seules, passerait ainsi de 1 135 euros à 1 045 euros, tandis que le plafond de la décote conjugale, applicable aux couples mariés ou pacsés, s'élèverait à 1 720 euros au lieu de 1 870 euros. Même dans ce cadre, près de 6,7 millions de foyers fiscaux demeureraient bénéficiaires des nouvelles décotes pour un gain moyen de 247 euros par rapport à la législation qui s'appliquerait en l'absence de réforme.
Au bout du compte, je pense qu'en votant cet amendement, nous enverrions un signal important aux familles.
Je remercie le rapporteur général pour la clarté de son exposé. Cela dit, le groupe socialiste ne pourra évidemment pas suivre la position qu'il propose. Son amendement aboutit à réduire le nombre de bénéficiaires de la décote, ce que nous ne saurions accepter. Nous voterons donc contre cet amendement, dont l'adoption déséquilibrerait la réforme proposée par le Gouvernement.
Pour ma part, je soutiendrai l'amendement du rapporteur général. La diminution du plafond du quotient familial de ces dernières années a été excessive et a un fort impact sur les familles.
Par ailleurs, je m'interroge sur les prévisions de recettes du Gouvernement. S'agissant de l'impôt sur le revenu, on nous annonce un coût de 3,2 milliards d'euros pour les mesures de ce projet de loi de finances tout en anticipant un produit en hausse de 600 millions d'euros. D'où viennent donc les 3,8 milliards d'euros d'écart, que ne paieront évidemment pas les bénéficiaires de la réforme ? Ce chiffre paraît en tout cas très optimiste au vu de la situation économique.
Les sénateurs du groupe Union pour un mouvement populaire (UMP) soutiendront également cet amendement. La politique fiscale du Gouvernement a coûté 2,4 milliards d'euros aux familles, auquel s'ajoute un milliard d'euros de mesures diverses, comme la réforme des allocations familiales.
Dans ce contexte, l'initiative du rapporteur général est une mesure de justice fiscale. Elle sera également bonne pour l'économie car les familles consomment.
De manière un peu plus générale, les impôts intelligents ont une base large et un taux faible. Là, on réduit encore le nombre de redevables de l'impôt sur le revenu. Reconnaissons que notre famille politique, comme les autres, a sa part d'erreur en la matière. En tout cas, l'amendement proposé va dans le sens d'une meilleure compréhension de l'impôt, ce qui est une raison supplémentaire de le voter.
Les sénateurs du groupe du rassemblement démocratique, social et européen (RDSE), qui sont les enfants de Joseph Caillaux, souhaitent le maintien de la tranche d'imposition à 5,5 % car, à nos yeux, est souhaitable que le plus grand nombre acquitte un impôt sur le revenu, même de manière symbolique. Il est donc anormal que plus de la moitié des ménages n'en soient pas redevables. Quant à la proposition du rapporteur général, nous nous prononcerons à l'occasion de la séance publique. Par conséquent, je m'abstiendrai ce matin.
Nous nous expliquerons en séance sur les différents aspects politiques.
Mais je voudrais répondre à la question précise de Vincent Delahaye. Entre 2011 et 2015, le produit de l'impôt sur le revenu doit augmenter de 35 %. Cela ne tient évidemment pas à l'évolution spontanée de l'impôt du seul fait de l'augmentation de sa base... mais d'un cumul de mesures.
Le rapport écrit décompose précisément l'évolution prévue entre 2014 et 2015. Outre l'impact des mesures votées l'année dernière et de celles qui figurent dans ce texte, l'évolution spontanée est estimée à 1,8 milliard d'euros. Il est assez simple de gonfler ainsi artificiellement les recettes de l'Etat, chacun sachant qu'une telle évolution est très improbable. Pour citer le tome I de l'annexe « Voies et moyens » à ce projet de loi de finances, cette prévision optimiste viendrait du retour attendu « à une évolution des revenus catégoriels plus proche des tendances constatées par le passé, notamment concernant les revenus des capitaux immobiliers ». Je n'ai pourtant pas l'impression que les rendements locatifs augmentent... En réalité, personne n'est capable d'expliquer ce pronostic optimiste de manière satisfaisante.
Il faudra interroger le Gouvernement là-dessus.
En attendant, il convient d'envoyer un signal en adoptant l'amendement que je vous propose.
L'amendement n° 39 est adopté.
Mon autre amendement concerne les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Il s'agit de compléter les dispositions relatives au prélèvement spécifique de 500 millions d'euros sur leur fonds de roulement qu'elles doivent subir au titre de l'article 17 de ce projet de loi de finances, en prenant en compte les investissements qu'elles ont prévu.
Les CCI sont diverses. Elles ont prévu, au total, quelque 3 milliards d'euros d'investissements au cours des prochaines années, qu'il ne conviendrait pas de remettre en cause du fait du prélèvement exceptionnel. A cette fin, et sans toucher au montant total de ce prélèvement, je vous propose de répartir la charge entre elles en déduisant les investissements déjà prévus. Ce serait un signal opportun à envoyer aux CCI.
Vous ne prenez en compte que les investissements décidés en 2014 dans votre amendement. Pour être complet, il faudrait également prendre en compte les investissements décidés en 2013.
Cet amendement préserve l'effort demandé aux CCI tout en proposant une correction opportune. Les sénateurs du groupe socialiste comptent déposer des amendements allant dans le même sens. Nous soutiendrons donc l'initiative du rapporteur général.
L'amendement n° 38 rectifié est adopté.
Je vais à présent vous consulter sur la position que la commission va proposer au Sénat sur l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances, telle que modifiée par les 37 amendements qu'elle a adoptés.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter la première partie du projet de loi de finances pour 2015, telle que modifiée par les amendements qu'elle a adoptés.
Ce vote nous permettra d'éclairer le Sénat lors du vote sur l'ensemble de la première partie mais, comme vous le savez, aux termes de l'article 42 de la Constitution, pour un projet de loi de finances, nous n'adoptons pas de texte en commission ; la discussion en séance portera sur le texte que nous transmettra l'Assemblée nationale.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Jacques Genest, rapporteur spécial, sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
C'est avec un grand plaisir que je présente devant vous, pour la première fois, les crédits pour 2015 du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » ou « Facé ». En tant que président du syndicat départemental d'énergies de l'Ardèche, fonction que j'occupe depuis sept ans, je pourrais vous en parler très longuement, mais je m'en tiendrai à une présentation synthétique des faits marquants. Créé en 1936, le « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » est resté jusqu'à aujourd'hui le Facé. Il a en effet conservé le même acronyme tout en changeant de statut en 2012 en devenant un compte d'affectation spéciale intitulé « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
Je remarque tout d'abord que les recettes du Facé ont beau être assises sur une contribution due par les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, en particulier Électricité Réseau Distribution France (ERDF), son coût est in fine imputé sur le consommateur d'électricité. Cette contribution, attendue à hauteur de 377 millions d'euros en 2015, soit un montant stable depuis 2012, est recalculée régulièrement, de manière à couvrir exactement les crédits prévus sur l'exercice. Par exemple, les taux en vigueur à ce jour ont été récemment fixés par un arrêté du ministre chargé de l'énergie en date du 30 juillet 2014. Aux termes de cet arrêté, le taux de la contribution, calculé en centimes d'euros par kWh, s'élève ainsi à 0,035119 en zone rurale et à 0,175593 en zone urbaine. Il est donc cinq fois plus élevé en zone urbaine, faisant du Facé, dès le stade de son financement, un dispositif de péréquation. Lorsqu'il a été instauré en 1936, le Gouvernement a d'ailleurs annoncé vouloir faire payer ceux qui avaient l'électricité pour installer l'électricité là où il n'y en avait pas, en général en zone rurale. Ce mécanisme de répartition des charges entre communes rurales et communes urbaines doit rester selon moi du même ordre.
S'agissant des destinataires des aides du Facé, il s'agit des « autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » ou AODE. Ces AODE peuvent être des communes ou, le plus souvent, des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification à l'échelle départementale, dans la mesure où ces collectivités sont les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale. À cet égard, je me félicite qu'en 2014, la tendance au regroupement des syndicats soit quasiment achevée. Seuls six départements n'ont pu faire aboutir ce regroupement pour des raisons liées à des circonstances locales.
Le taux de prise en charge du coût des travaux s'établit à 80 % hors taxes et les dotations sont notamment réparties en fonction des départs mal alimentés (DMA) calculés par ERDF. J'attire votre attention sur le fait que ces critères de calcul ont été modifiés de manière unilatérale en 2011, ce qui a réduit de manière très importante le nombre de clients considérés comme mal alimentés. Par exemple, en Ardèche, ils sont passés de 4 845 à 2 778, soit une baisse de 43 % sans aucun travaux. Cela revient à casser le thermomètre plutôt que de faire baisser la température. Alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, j'estime qu'une réflexion pourrait être engagée sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.
Ces dotations sont destinées à financer des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité. En 2015, les investissements sur les réseaux de distribution publique d'électricité auront, comme à l'accoutumée, diverses finalités et j'en cite pour mémoire quelques-unes. Tout d'abord, 184 millions d'euros seront consacrés au renforcement des réseaux. Cette action vise à accroître la qualité de l'électricité distribuée, qui peut se dégrader en raison de l'augmentation du nombre d'abonnés raccordés sur un départ basse tension par rapport à la capacité électrique de l'ouvrage de distribution. Un montant de 81 millions d'euros financera la sécurisation des réseaux, en prévision d'évènements exceptionnels tels que les tempêtes ou d'autres intempéries, qui peuvent provoquer l'interruption de la fourniture. Des aides à hauteur de 55,5 millions d'euros seront allouées pour l'enfouissement, permettant d'importantes améliorations esthétiques, mais également de fiabilisation, en particulier en zone de montagne. Enfin, 47 millions d'euros sont prévus pour l'extension des réseaux afin d'assurer leur développement. J'estime que les actions de renforcement et de sécurisation doivent bien demeurer des axes prioritaires pour les missions du Facé, mais il convient de réviser progressivement à la hausse la part des travaux d'extension et d'enfouissement.
Alors qu'en 2012, 2013 et 2014, on a constaté l'existence d'importants reports de crédits d'une année sur l'autre, j'invite le Gouvernement à veiller à ce que l'exécution 2014 soit la plus élevée possible, à procéder aux paiements dans les délais les plus brefs et à faire preuve de bienveillance dans l'examen des dossiers. J'affirme avec force que les retards de paiement connus en 2012, il est vrai peut-être en partie dus à la réforme, ne doivent plus jamais se reproduire.
Pour conclure, mes recommandations sont au nombre de trois. Les actions de renforcement et de sécurisation doivent demeurer des axes prioritaires pour les missions du Facé, mais il convient de réviser progressivement à la hausse la part des travaux d'extension et d'enfouissement. La répartition des charges et des produits entre zone rurale et zone urbaine doit rester identique. Et enfin, alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, une réflexion est à engager sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.
C'est sous le bénéfice de ces observations que je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits pour 2015 du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (Facé), qui est pour moi un bel instrument de solidarité entre les territoires, principe de solidarité qui m'est cher.
Je remercie le rapporteur spécial d'avoir souligné l'importance du Facé et d'avoir insisté sur la question de la sécurisation des réseaux et de la qualité de la distribution. Il est indispensable de maintenir une part consacrée à l'investissement pour renforcer et renouveler des réseaux qui sont parfois vieillissants. Se pose également le problème de la sécurisation des fils nus. La qualité de courant est globalement satisfaisante en France, mais nous devons faire attention à la conserver. Quelle solution peut être proposée pour sécuriser une part des crédits du Facé de façon à assurer la fiabilisation des réseaux ?
Je m'interroge sur le regroupement des syndicats d'électrification. Il s'agit souvent de fédérations départementales. Or les syndicats ont le mérite d'être un échelon de proximité pour les interventions, en particulier pour les communes rurales. Par ailleurs, il est incontestable que l'électrification joue un rôle essentiel en termes d'investissements, d'emplois, d'activité. Je voudrais savoir pourquoi les crédits du programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries » sont si faibles. Par ailleurs, quelle est l'évolution des crédits du programme 793 « Électrification rurale » par rapport aux exercices antérieurs ?
Le Facé est un exemple de péréquation nationale réussi. C'est une péréquation à destination des zones rurales qui n'avaient pas l'électricité. Ce système marche bien depuis 1936 et n'a pas été remis en cause par la réforme de 2012. Les syndicats d'électrification sont à l'échelle départementale sauf six d'entre eux, contrairement aux syndicats des eaux. Ils peuvent avoir une vision d'avenir départementale. Il reste du travail à faire. Car contrairement à ce que pensent les habitants des zones urbaines, il existe encore des endroits où l'on manque d'électricité en quantité et en qualité, ce dernier point étant important à l'heure où les appareils informatiques sont sensibles aux variations électriques. Il ne faut également pas oublier l'enfouissement qui participe à l'esthétique de nos villages et nos villes.
Le budget du Facé, qui représente 377 millions d'euros, attire les convoitises dans le cadre de la future réforme territoriale. Certains conseils généraux se verraient bien récupérer cette compétence et l'argent qui l'accompagne. Il est vrai que certains syndicats ont des réserves, mais celles-ci correspondent à des travaux en attente qui sont déjà programmés et engagés. Je voterai pour les crédits de ce compte d'affectation spéciale.
Certains conseils généraux voudraient effectivement bien récupérer cette compétence. Il faudrait encore qu'ils puissent affecter le montant de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité qu'ils perçoivent actuellement à des travaux effectifs d'électrification, ce qui est loin d'être le cas pour ceux que je connais. Ce compte s'appelle « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ». Il faudrait y ajouter « pour l'électrification littorale » car sur le littoral, le faible nombre de constructions raccordées accroît les coûts et l'exposition aux intempéries oblige souvent à des efforts d'enfouissement des réseaux pour permettre d'assurer la continuité de la distribution électrique. Je souhaiterais que cette spécificité soit prise en compte.
Il est vrai, monsieur le rapporteur général, qu'il faut augmenter les renforcements. Mais l'équation est difficile à résoudre car ERDF et l'État ont changé les critères permettant d'en bénéficier et moins de clients deviennent éligibles. Comme je vous l'ai déjà dit, en Ardèche, nous avons baissé de 43 % le nombre de clients considérés comme mal raccordés sans faire de travaux, du simple fait du changement de ces critères. Les crédits du Facé ont en conséquence légèrement baissé, car il y a moins de besoins pris en compte.
Les syndicats sont au niveau départemental, qui correspond au niveau où sont effectués les travaux. En Ardèche, sur les 3 millions d'euros perçus au titre de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité, rien n'est reversé pour l'électrification. Si les conseils généraux reprennent cette compétence, en période de disette, on peut craindre que les travaux d'électrification ne soient vite abandonnés.
Le Facé est un bon outil qui s'est poursuivi sous les différents gouvernements. Le contexte a été modifié récemment par l'actualisation du classement des communes en zone rurale et en zone urbaine, qui devait être menée par les préfets avant le 30 septembre 2014. Cela a des conséquences extrêmement importantes. En Ardèche, une commune en zone rurale voit ses travaux d'électrification menés par le syndicat et perçoit une subvention de 75 % hors taxes, le reste pouvant être financé par des prêts sur dix ans sans intérêts, tandis qu'en zone urbaine, ERDF intervient et la subvention est de 40 %, les 60 % restants devant être versés en capital. Il y a des endroits où ce changement de classement s'est mal passé. Il ne faut pas oublier que les lignes électriques appartiennent aux communes et non à ERDF. Cela doit même être rappelé à certains maires ruraux qui, selon un sondage, sont 70 % à penser que les lignes appartiennent à ERDF.
Pour le téléphone, les communes avaient payé les constructions des lignes. C'est pourtant France Télécom qui en a héritées.
En parlant de France Télécom, je souligne que ce sont les syndicats et les communes qui enfouissent à leurs frais les lignes de téléphone en même temps que les lignes électriques.
Je suis obligé de réagir aux propos tenus sur les départements qui voudraient reprendre la responsabilité du Facé. Il ne faut pas oublier les demandes des intercommunalités. Personnellement, je suis un fervent partisan des syndicats départementaux qu'ils soient des eaux ou d'électricité. Quant à reprocher aux conseils généraux de ne pas reverser la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité, ce n'est pas le cas de mon département qui la reverse en partie, et l'a fait intégralement dans le passé. Ce n'est pas une taxe affectée, mais une ressource budgétaire qui en tant que telle n'a pas à être affectée à l'électrification. Je ne voudrais pas que vos propos laissent penser que les départements ne s'intéressent pas à l'électrification.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
La commission procède enfin à l'examen du rapport de MM. Philippe Adnot et Michel Berson, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Je souhaite, à titre liminaire, saluer le fait que Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, nous ait accordé un entretien suffisamment long qui nous a permis d'approfondir les questions. Bien souvent, on apprécie les budgets par leur quantité. Je pense qu'un bon budget, ce n'est pas un budget qui augmente, mais le fait que la quantité soit là en période contrainte est quand même un élément d'appréciation. La vraie qualité est bien l'utilisation des crédits et leur répartition. La mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficie d'un budget plus que préservé encore cette année, avec 25,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 26 milliards d'euros en crédits de paiement. Cette analyse est plus vraie pour l'enseignement supérieur que pour la recherche.
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit d'ailleurs le maintien de l'enveloppe accordée à la mission pour la période triennale de 2015 à 2017 hors CAS « Pensions », augmentée de 100 millions d'euros d'ici à 2017. Cette stabilité confirme le caractère prioritaire que le Gouvernement souhaite conférer à l'enseignement supérieur et à la recherche dans son action, alors que parallèlement l'essentiel des budgets des autres missions est réduit. Le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission à titre principal s'élève à 6,4 milliards d'euros, soit une baisse de 200 millions d'euros par rapport à 2014. En effet, la dépense liée au crédit d'impôt recherche (CIR) passe de 5,5 milliards d'euros en 2014 à 5,3 milliards d'euros en 2015. Peut-être cela traduit-il le ralentissement économique ambiant.
Le budget consacré à l'enseignement supérieur, qui comprend à la fois le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et le programme 231 « Vie étudiante », représente 15,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 15,3 milliards d'euros en crédits de paiement.
Dans le cadre de ces deux programmes, environ 140 millions d'euros en autorisations d'engagement et 17 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits pour le financement de l'immobilier universitaire dans le cadre des contrats de plan État régions 2015-2020 (CPER 2015-2020). Sur l'ensemble de la période, les CPER consacreront 840 millions d'euros à l'enseignement supérieur. Le montant des crédits de paiement inscrits pour 2015 peut paraître faible, mais il est habituel qu'il ne soit pas très important en début des contrats de plan. En revanche, il est assez étrange que ceux-ci soient préparés par des entités appelées à disparaître début 2016. Quelles seront les priorités des nouvelles entités régionales ? Cela va-t-il remettre en cause la consommation des crédits ?
Concernant les crédits consacrés aux formations et à la recherche universitaires (programme 150), des moyens supplémentaires sont alloués aux universités et aux autres établissements publics, avec 11,8 milliards d'euros prévus pour 2015. Les crédits de la masse salariale des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies augmentent ainsi de plus de 150 millions d'euros afin de couvrir principalement la création de 1 000 emplois par an, conformément aux engagements du Président de la République de créer 5 000 emplois au cours de son quinquennat, ainsi que les conséquences de diverses mesures prises par le Gouvernement en faveur des agents de la fonction publique et, pour la première fois dans la dotation initiale de l'État, une partie des effets du glissement vieillesse-technicité.
Des économies à hauteur de 110 millions d'euros sont parallèlement réalisées dans le domaine immobilier, compte tenu notamment de la fin des travaux de désamiantage de Jussieu. Enfin, un effort à hauteur de 100 millions d'euros est demandé aux établissements d'enseignement supérieur au titre de leur participation au redressement des finances publiques.
Ce budget me paraît tenir compte des enjeux que doivent relever aujourd'hui nos universités et l'ensemble des établissements de l'enseignement supérieur. Pour autant, je m'interroge sur la réalité de la création des 1 000 emplois par an au sein de ces établissements. En effet, rien ne garantit que les universités utiliseront les crédits qui leur sont accordés pour recruter les effectifs supplémentaires. Retrouvera-t-on ces postes sur le terrain ? Il est très difficile d'obtenir les statistiques réelles. Parallèlement d'autres postes peuvent être gelés. C'est d'ailleurs une méthode de gestion courante pour équilibrer les comptes. Il est même à peu près certain qu'en 2013 et en 2014, les dotations allouées aux universités au titre d'emplois nouveaux ont pu permettre de couvrir les dépenses des établissements sans nouveau recrutement, afin de garantir leur équilibre financier.
Je souhaite également attirer votre attention sur l'obligation faite aux universités et autres établissements d'enseignement supérieur de se regrouper sous la forme de fusion, de communauté d'universités et établissements (COMUE) ou d'association. Il est à craindre en effet que les COMUE, nouvelles « superstructures », ne conduisent à des dépenses de fonctionnement supplémentaires. Nous serons attentifs à regarder au sein des 1 000 emplois, combien seront en réalité affectés aux COMUE. Il est important de vérifier si ces moyens supplémentaires seront consacrés à l'enseignement supérieur ou seulement à faire fonctionner ces nouvelles entités qui augmentent encore un peu le « mille-feuille ».
La situation financière des universités semble globalement plus saine, avec seulement sept établissements en déficit à la fin de l'exercice 2013 et trois d'entre eux en double déficit sur la période 2012-2013. Les établissements ont apparemment pris la mesure de l'autonomie dont ils disposent et jouissent désormais des moyens humains et techniques nécessaires pour l'exercer avec acuité. Nous pourrons nous intéresser en détail à cette problématique après la remise de l'enquête que notre commission a demandé à la Cour des comptes dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, sur le bilan de l'autonomie financière des universités. Quelques universités continuent de rencontrer d'importantes difficultés mais bénéficient d'un suivi particulier du ministère. Je reste pour ma part attentif au fait que certaines d'entre elles parviennent à maintenir leur équilibre financier au prix d'économies considérables. On ne peut que regretter qu'aucune mesure de rééquilibrage ne soit mise en oeuvre en faveur des universités les plus mal dotées, qui ne sont d'ailleurs pas nécessairement celles qui ont rencontré des difficultés financières.
Je souhaite à présent revenir sur un sujet que j'ai déjà eu l'occasion d'aborder, à savoir la diversification des ressources des établissements d'enseignement supérieur. Je pense que le recours aux fondations notamment devrait être davantage développé. Je considère également que les frais d'inscription des universités pourraient être plus élevés, sans pour autant remettre en cause la mixité sociale de ces établissements. Lors de mes auditions, j'ai par ailleurs été alerté sur la perte de recettes considérable qu'attendent certains établissements d'enseignement supérieur suite à la mise en oeuvre de la réforme de la taxe d'apprentissage, avec une collecte pouvant être divisée par deux dans certains cas et alors que cette ressource représente jusqu'à 30 % du budget de certaines entités.
Cette question touche également les établissements de l'enseignement supérieur privés qui voient par ailleurs, une nouvelle fois, la dotation que leur accorde l'État baisser de 1 %. Cette diminution fait suite à celle de 12 % pratiquée entre 2012 et 2015. Aussi, comme l'an dernier, un amendement vous sera proposé en faveur de ces établissements, tendant à maintenir le montant de l'enveloppe à son montant de 2014 majoré de 1%, correspondant à 80,5 millions d'euros. Plus de 79 000 étudiants sont actuellement inscrits dans ces écoles et la participation moyenne de l'État à leur fonctionnement est déjà passée de plus de 1 000 euros par étudiant en 2013 à 816 euros en 2014. Or, l'existence de ces établissements privés constitue une économie pour l'État car les étudiants coûteraient beaucoup plus cher s'ils étaient inscrits dans l'enseignement supérieur public.
L'évolution attendue du modèle critérisé d'allocation des moyens des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies, le dispositif de système de répartition des moyens à la performance et à l'activité dit « SYMPA » fait toujours l'objet de concertations et des travaux de calibrage sont en cours. La nouvelle version de « SYMPA » devrait être arrêtée d'ici la fin de l'année pour pouvoir allouer les moyens des universités pour 2015. J'ai déjà évoqué la nécessité d'un rééquilibrage et je suivrai attentivement ce sujet pour vous en rendre compte.
S'agissant du programme 231 « Vie étudiante », il est marqué par la poursuite de la réforme des aides directes versées aux étudiants. Ainsi, après la création de deux nouveaux échelons en 2013, les bourses sur critères sociaux ont connu une nouvelle évolution à la rentrée de septembre 2014, avec 77 500 nouveaux bénéficiaires de l'échelon « 0 bis » qui correspond à une aide d'un peu plus de 1 000 euros, en plus de l'exonération des frais d'inscription et de cotisations au régime de sécurité sociale. 1 000 allocations nouvelles sont également prévues dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence. En contrepartie de ces mesures qui offrent à chaque étudiant les moyens de disposer des mêmes chances de réussite, il est indispensable que le contrôle de l'assiduité aux cours et à la présence aux examens soit effectivement assuré. Je poursuis actuellement un contrôle budgétaire sur ce sujet et le Gouvernement semble également, ce qui est une bonne coïncidence, rechercher à renforcer le contrôle du maintien des droits des étudiants boursiers. Un peu de clarification ne nuit à personne, les aides devant profiter aux étudiants assidus.
Je souhaite m'attarder quelques instants sur la suppression de l'aide au mérite par le Gouvernement. En effet, je regrette pour ma part cette décision, considérant que l'excellence doit être valorisée. Je considère que les étudiants les plus méritants doivent être soutenus. En outre, cette aide conserve une vocation sociale puisqu'elle est versée aux étudiants percevant déjà une bourse sur critères sociaux. Elle est donc là pour récompenser ceux qui en ont besoin et permet de tirer tout le monde vers le haut dans ce que j'appellerai une recherche républicaine de hausser le niveau. Le Conseil d'État a suspendu cette décision, en émettant un doute sérieux sur la légalité de la circulaire ayant prévu cette suppression. Dans l'attente de la décision du Conseil d'État sur le fond de l'affaire, le Gouvernement a rétabli le dispositif d'aide au mérite pour l'année universitaire en cours.
Au total, le programme 231 augmente d'1,7 % en crédits de paiement, pour atteindre 2,5 milliards d'euros. Cette évolution ne devrait pas pour autant permettre d'éviter qu'une nouvelle fois, la ligne consacrée aux aides directes connaisse une sous-budgétisation. Le rétablissement de l'aide au mérite, ainsi que l'exécution risquant d'être déjà déficitaire de 2014, laissent notamment craindre que l'enveloppe prévue pour ces aides soit insuffisante.
En résumé, malgré le manque de rééquilibrage entre universités, malgré les surcoûts de fonctionnement prévisibles liés à la mise en place des COMUE et les doutes quant à la création effective des 1 000 emplois, et sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous présente, je vous propose d'adopter les crédits consacrés à l'enseignement supérieur.
Je vous présenterai le budget de la recherche pour 2015 à travers trois analyses : une analyse de l'évolution des crédits par programme, une analyse des crédits alloués aux opérateurs et une analyse des différents types de financements que recouvre la politique publique de la recherche.
L'évolution des crédits par programme est stable mais contrastée. Le budget pour 2015 des programmes « Recherche » est stable. Hors programme d'investissement d'avenir, il s'élèverait à 10,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 10,7 milliards d'euros en crédits de paiement, c'est-à-dire un très léger recul de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 0,5 % en crédits de paiement. Par conséquent, nous devons nous féliciter que la recherche, l'investissement d'avenir par excellence, a été préservée cette année. Dans la période de fortes contraintes budgétaires que nous connaissons, cet effort de sanctuarisation des crédits de la recherche doit être salué et montre que la recherche demeure l'une des priorités de l'action du Gouvernement.
Cependant, l'évolution est plus contrastée selon les programmes, qui sont au nombre de sept et correspondent chacun à des enjeux différents. Trois programmes concentrent l'essentiel des crédits. Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » et le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficient chacun d'environ 1,4 milliard d'euros. Le troisième programme qui est essentiel, le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » mobilise, pour l'année 2015, 6,3 milliards d'euros. Il regroupe l'ensemble des opérateurs de la recherche, à l'exception du secteur spatial.
Quatre autres programmes bénéficient, si on les considère tous ensemble, d'environ 1,4 milliard d'euros : le programme 142 « Enseignement et recherche agricoles », le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » et enfin le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».
Sur ces sept programmes, un programme est stabilisé et quatre programmes sont en augmentation. La plus notable est celle relative à l'enseignement supérieur et à la recherche agricoles (programme 142) qui connaît une hausse de 6 % de ses crédits de paiement, tout en notant que cette hausse porte cependant sur l'action « Enseignement supérieur » du programme, et non sur l'action « Recherche ».
Deux programmes voient leurs crédits diminuer. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » diminuent ainsi de près de 10 %. Cette réduction d'apparence drastique n'est en réalité liée qu'à la création d'un fonds de concours en 2015 destiné à financer le soutien à la nanotechnologie. Si l'on intègre les crédits attendus de ce fonds de concours, le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » bénéficie d'une dotation stable. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » voit ses crédits diminuer de 0,2 %. Cette diminution est si faible qu'elle s'assimile à une stabilisation. Elle principalement portée par l'action relative aux recherches scientifiques et technologiques en sciences humaines et sciences sociales, dont les crédits diminuent de plus de 15 millions d'euros.
J'en viens à l'évolution des crédits alloués aux opérateurs de recherche. Le budget des programmes de recherche est fléché à 87 % vers les opérateurs. Il serait par conséquent souhaitable de disposer de données synthétiques sur l'évolution des crédits alloués aux opérateurs, l'actuelle présentation budgétaire étant caractérisée par le morcellement des informations qui leur sont relatives, dans chacun des programmes. J'ai tenté de pallier cette carence en produisant un tableau récapitulatif de l'ensemble des opérateurs de chaque programme de recherche, ainsi que des crédits qui leur sont alloués. Cette présentation agrégée permet de percevoir qu'en dépit de la stabilité des crédits, la situation budgétaire est très contrastée d'un opérateur à l'autre. Si le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) voit ses ressources augmenter, certes dans une faible proportion de l'ordre de 0,4 %, après une augmentation de 7,4 % entre 2013 et 2014, ce n'est pas le cas de la plupart des autres opérateurs qui connaissent une baisse plus ou moins marquée de leurs ressources. Certains opérateurs font face à des budgets assez contraints. Je n'en citerai qu'un, l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qui voit ses crédits réduits dans des proportions de l'ordre de 10 % entre 2013 et 2015. C'est pourquoi je propose, dans la continuité de mes travaux portant sur la sûreté nucléaire, la création d'un « Jaune » budgétaire relatif aux thématiques de la sûreté nucléaire. Ce rapport permettra de mieux comprendre l'évolution, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'IRSN, ces deux organismes devant bénéficier de ressources nouvelles, comme je l'ai proposé dans mon rapport, par la création d'une taxe financée par les établissements nucléaires.
La recherche connaît différents types de financements, marqués par la multiplicité des dispositifs et des acteurs. Une première typologie consiste à opposer financement récurrent et financement par projet. Dans la continuité de 2014, il semble qu'en 2015 le financement de la recherche par projet ne connaisse pas une hausse marquée, alors que la France est caractérisée par la faiblesse de ce type de financements au regard d'autres pays développés. Pour l'ensemble des organismes de recherche, le financement par projet constitue environ 20 % du total des financements, contre 80 % de financements récurrents. Le rétablissement d'un indicateur de performance mesurant les parts respectives de financement par projet et de financement récurrent permettrait un suivi plus aisé de cette question. J'ai déjà soulevé ce point l'année dernière, sans pour autant que l'indicateur ne figure dans les documents budgétaires pour 2015. Je le déplore et je réitère cette recommandation.
Il faut également distinguer, de façon classique, entre ressources propres et crédits alloués par l'État. De ce point de vue, je note que le développement des ressources propres pourrait être davantage encouragé par l'État que ce n'est le cas présentement. Il s'agit notamment d'éviter que les gains en ressources propres n'aboutissent automatiquement à une réduction pour un montant similaire de la subvention de l'État. Je propose que les réductions de la dotation de l'État ne soit pas supérieure à la moitié de l'accroissement des ressources propres de l'opérateur.
Le financement de la recherche fait également intervenir le programme d'investissements d'avenir (PIA 2). Plus de 5 milliards d'euros ont été engagés en 2014 à ce titre. Si ces financements constituent évidemment des ressources très utiles au développement de projets, je tiens à souligner que ces financements ne doivent financer que des projets d'avenir, et non pas se substituer aux subventions budgétaires allouées par l'État. Or, au cours de mes auditions, j'ai eu l'occasion de constater que certains financements avaient tendance à glisser parfois vers des dépenses de nature budgétaire. Je serai particulièrement vigilant sur ce point lors de l'analyse de l'exécution 2014.
En 2014, s'est engagé le nouveau programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne, « Horizon 2020 », qui comprend un budget de 80 millions d'euros pour l'ensemble de la période 2014-2020. Je constate, de nouveau, que nous obtenons moins de projets parce que nous ne candidatons pas suffisamment. Nous finançons le programme à hauteur de 16 % et ne captons que 11 % des crédits. La participation aux appels d'offres doit donc être encouragée et le Gouvernement a décidé d'accompagner les chercheurs dans leurs candidatures européennes de façon à améliorer notre taux de participation.
La France est la championne du monde de l'aide indirecte aux entreprises qui font de la recherche et développement. Les programmes « Recherche » de la présente mission comprennent en effet 14 dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait à environ 6 milliards d'euros en 2015. L'essentiel de ce coût relève du crédit d'impôt recherche (CIR), soit 5,4 milliards d'euros - auxquels on peut ajouter 200 millions d'euros liés au crédit d'impôt innovation (CII). Ce dispositif est particulièrement utile aux entreprises puisque malgré la crise, les dépenses de recherche ne faiblissent pas dans notre pays. Il est cependant perfectible. Un amendement sera d'ailleurs examiné aujourd'hui à l'Assemblée nationale pour que le plafond de 100 millions d'euros du CIR (au-delà duquel le taux passe à 5 %) soit calculé au niveau des groupes, et non au niveau de chaque filiale. Je ne proposerai pas, comme j'ai eu l'occasion de le faire l'an dernier, d'amendement sur le CIR, dans la mesure où le crédit d'impôt recherche est, selon l'expression en vigueur que je ne partage pas tout à fait, « sanctuarisé ».
J'ai cependant identifié une autre dépense fiscale dont le coût élevé n'apparaît pas nécessairement justifié au regard de son efficacité : il s'agit de la taxation au taux réduit des produits de cessions de brevets. Les entreprises bénéficient en effet, au titre de leur impôt sur les sociétés, d'une taxation à taux réduit (15 % au lieu de 33,33 %) pour les plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets. Je propose sa suppression. En effet, ce dispositif a un coût élevé de 400 millions d'euros, son efficacité n'est pas démontrée et sa suppression permettrait de réallouer les crédits ainsi dégagés aux opérateurs de recherche dans le cadre d'un plan de relance de l'emploi scientifique. Notre pays a grandement besoin d'un plan de renforcement de l'emploi scientifique. Dans les années qui viennent, les départs à la retraite vont fortement fléchir pour des raisons démographiques, ce qui diminuera de façon mécanique les recrutements de jeunes chercheurs. Je suis parfaitement conscient qu'il n'existe pas de « tuyauterie » budgétaire permettant un fléchage direct des marges de manoeuvre ainsi dégagées, mais je fais cette proposition puisque c'est un sujet qui est aujourd'hui en débat, à juste titre il me semble. Je tiens également à souligner que la mise en oeuvre d'un plan de recrutement de jeunes chercheurs est d'autant plus nécessaire que ce secteur connaît quelques difficultés qui se traduisent dans le nombre, élevé, d'emplois précaires (près de 20 %). Je voudrais conclure en soulignant que le doctorat dans notre pays n'est pas reconnu au même titre qu'un diplôme d'ingénieur ou qu'une formation en management dans les grandes écoles. Ainsi les entreprises, et même la haute fonction publique, ne sont pas très enclines à recruter des docteurs. Il y a là un chantier sur lequel il convient d'avancer. Notre pays doit conserver un emploi scientifique de qualité, ce qui passe par la sanctuarisation des financements dédiés aux chercheurs et un accompagnement des jeunes doctorants sur le marché du travail. Des dispositifs existent comme les contrats CIFRE, la majoration des dépenses de personnel destinées à payer un jeune docteur dans le calcul de l'assiette du CIR. Il y a là matière à renforcer notre système de recherche et développement.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter sans modifications les crédits liés à la recherche pour l'année 2015.
J'interviens à présent comme rapporteur pour avis de la recherche, après avoir été rapporteur pour avis de l'enseignement supérieur sur lequel je garde un oeil attentif. Comme vous, je salue les efforts de la Nation en faveur de l'enseignement supérieur et la recherche qui sont une priorité du Gouvernement. J'ai noté votre inquiétude sur la création des 1 000 emplois. Les évaluations montrent qu'il y a une petite dérive, mais elle ne concerne pas la totalité de ces postes. Sur les postes créés, un tiers est absorbé pour le rééquilibrage budgétaire des établissements en difficulté ou qui le jugent nécessaire, un tiers pour les fonctions académiques et un tiers pour le renforcement des fonctions supports, ce qui est bien utile et rejoint votre souhait d'un meilleur management des établissements. Les présidents d'université appartiennent à une génération qui comprend bien l'importance de leur mission de management et de gestion et prennent en charge les formations nécessaires pour structurer l'administration. C'est aussi l'objet des COMUE dont vous avez craint qu'elles augmentent les coûts. Pour participer régulièrement au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), je constate que la majeure partie des projets de regroupement qui sont présentés s'appuie sur une démarche de projet, de partage des compétences et de mutualisation des moyens au service de la stratégie des établissements, de la stratégie territoriale et de la réussite des étudiants. Il est bon de laisser le temps à ces regroupements de se mettre à l'oeuvre et de faire la preuve de leur efficacité. Mais cela me semble bien parti.
Il y a aussi un effort qui est fait pour clarifier les critères de présence, de performance, de réussite et d'insertion professionnelle des jeunes diplômés. Cette culture n'est pas toujours partagée, mais elle est en train de se développer. La nécessaire diversification des ressources est aussi dans les esprits avec les difficultés que cela représente. Aujourd'hui les établissements se rendent compte qu'ils ont les capacités internes, en contractualisant les missions de formation continue ou en offrant des services extérieurs à partir des compétences de l'université. Cependant, je formule un bémol. Il y a effectivement une nécessité urgente de revoir les procédures d'attribution des allocations. Philippe Adnot et moi-même avions produit un rapport en avril 2013, au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances, intitulé « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous », qui reste d'actualité. Malheureusement, les résistances culturelles et financières sont toujours fortes. Le ministère aura du mal à imposer une mesure qui n'est pas encore acceptée par l'ensemble des bénéficiaires.
Concernant la recherche, la principale information que nous devons retirer de l'exposé très précis de Michel Berson est l'attention permanente portée à l'emploi scientifique. J'ai noté la reconduction des crédits CIFRE et la prise en compte du principal risque existant qui est le désintérêt des entreprises pour la recherche collaborative. L'Agence nationale de la recherche (ANR) est véritablement engagée pour exercer une force d'impulsion plus importante pour organiser des projets partenariaux entre l'université, les organismes et les entreprises. Ces trois vecteurs de créativité sont nécessaires à la recherche en tant qu'investissement d'avenir. La dépense privée en recherche et développement est encore trop faible au regard des standards de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les appels à projet de l'ANR ne sont pas la première source de contrats à durée déterminée (CDD) contrairement à une idée reçue. Il est injuste de l'accuser de générer de la précarité. Les organismes eux-mêmes recourent de manière inconsidérée à des CDD pour éviter de pérenniser des emplois. Pour accompagner le nouveau PCRD « Horizon 2020 », l'ANR s'apprête à mettre en oeuvre des crédits d'incitation à la création d'équipes pluridisciplinaires à même de participer avec succès aux appels à projets, ce qui concrétise la stratégie du Gouvernement afin d'accroître la participation française aux appels à projets de niveau européen. Car si les appels à projets individuels marchent bien, ce n'est pas le cas des appels à projets en équipe. Les équipes pluridisciplinaires ne se constituent pas suffisamment. Pourtant, quand elles se constituent, elles réussissent.
Quant à l'emploi scientifique, le soutien aux jeunes docteurs est multiforme. La solution ne réside pas uniquement dans l'emploi public scientifique. Il est nécessaire que les jeunes chercheurs puissent irriguer l'ensemble de la société, l'entreprise, la recherche et développement, les fonctions publiques. Il y a là encore des résistances à vaincre.
Je relève des difficultés de lecture des moyens consentis au partage de la culture scientifique, technique et industrielle (CSTI). En application de l'article 15 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, la CSTI fait partie de la stratégie nationale de recherche et doit être prise en compte dans sa mise en oeuvre. Toutefois, cela ne se lit pas dans les documents budgétaires. La création d'un service spécifique au ministère et la gestation du Conseil national de culture scientifique, technique et industrielle va permettre de finaliser l'évolution de la gouvernance nationale de ce secteur essentiel à la recherche dans la construction de la connaissance et son partage. Je sollicite la vigilance de la commission des finances sur l'affectation tangible des moyens consacrés à la CSTI, et notamment à la conservation des collections scientifiques qui peuvent disparaître d'un moment à l'autre.
Nous n'avons pas de désaccord à marquer sur l'enseignement supérieur. Il s'agit de budgets de continuation. Nous notons avec satisfaction que grâce à l'autonomie des universités, à peu près toutes ont des budgets plutôt équilibrés. Nous pouvons d'ailleurs tous constater leur dynamisme dans nos départements. Par contre, nous sommes vigilants sur la partie recherche. L'année dernière déjà, le rapporteur spécial avait quelques réserves sur le crédit d'impôt recherche (CIR). Pour nous, c'est un outil essentiel.
J'ai une première question sur l'amendement de l'Assemblée nationale qui modifie le calcul du seuil de 100 millions d'euros pour le CIR. Sur quelle période doit s'apprécier ce plafond ? Si cet amendement était adopté, alors notre opposition serait totale. Les grands groupes consentent le plus gros effort de recherche et c'est une force pour notre pays. Sur la deuxième dépense fiscale relative au taux réduit applicable aux cessions de brevet, l'amendement ne nous semble pas réaliste. La vente d'un brevet porte sur une espérance, sur de l'immatériel. L'idée des investissements d'avenir nous semblait être de favoriser la recherche et l'innovation dans les entreprises. Les groupes français, les start-ups, ont de bons résultats dans ce domaine. Il ne faut pas les décourager. Nous voterons contre cette disposition. La créativité française repose notamment sur sa recherche, qui est bien proportionnée entre la recherche publique et la recherche privée. Nous ne souhaitons pas non plus que le plafond du CIR incite les grands groupes à localiser leurs activités de recherche dans les pays voisins. Ce crédit d'impôt est l'un des arguments pour lesquels les sociétés du CAC 40 restent en France. Essayons de conforter ce qui va.
Je voudrais savoir quelles formes prennent les aides directes aux étudiants qui représentent plus de deux milliards d'euros. S'agit-il de bourses ? Par ailleurs, je note qu'il existe 45 opérateurs de recherche, dont l'ASN et IRDN qui me semblent recouper le domaine de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » avec la prévention des risques évoquée ce matin par notre collègue Husson. Quels sont les liens entre ces actions ?
Je formulerai une remarque sur le secteur immobilier où une économie de 100 millions d'euros est attendue. Il me semble qu'il existe une marge de progression considérable dans l'efficacité de la gestion immobilière de la part des universités. Certes pendant des années les universités n'ont pas eu les moyens humains et les compétences pour gérer et maintenir ce patrimoine immobilier que les collectivités territoriales avaient financé dans le cadre des CPER. La question des 1 000 postes est une question de sémantique. Ces postes sont réellement créés budgétairement, mais non pourvus. Je préfèrerais que l'on augmente simplement leur dotation de fonctionnement, ce qui correspondrait plus à la réalité, car les crédits alloués servent en fonctionnement et non à pourvoir des postes.
Je suis d'accord avec vous pour dire que les universités les plus mal dotées ne sont pas forcément celles qui sont les plus mal en point. Je souhaiterais d'ailleurs qu'il y ait un contrôle budgétaire pour vérifier si les affectations des dotations de fonctionnement et de postes sont opérées en fonction des besoins pédagogiques et de recherche. Les petites et moyennes universités, que j'appelle les PMU, font les frais de ces opérations de ventilation de crédits qui profitent aux grandes universités. En tant que doyen de faculté, j'ai ainsi eu connaissance du fait que certaines grandes universités ne savaient pas quoi faire de leurs postes au point que certains enseignants se battaient pour avoir des heures de cours. Il y a de grandes disparités de dotation. Notre commission devrait exercer sa mission de contrôle sur l'affectation des moyens.
Enfin, sur les bourses au mérite, on se demande tous à quoi peut correspondre la prolifération des mentions « très bien » au baccalauréat, au point que les instituts d'études politiques n'accordent plus l'accès direct aux titulaires de mention « très bien ». Ces surdotations liées au mérite ne correspondent plus à grand-chose. Je préfère l'augmentation de la dotation de base affectée aux bourses. Sur la question des programmes pluridisciplinaires, cela concerne davantage les sciences humaines et sociales (SHS) qui sont des sciences dites « molles » où l'on trouve plus d'individualisme que dans les sciences dites « dures », où les équipements nécessitent de travailler en commun. Il me semble important d'inciter les universités à créer des « cellules Europe », qui pourraient être mutualisées, pour qu'elles participent aux appels à projets et qu'on ait notre « money back » comme disent certains. Sur la question du CIR, c'est effectivement un facteur d'attractivité, mais les effets pervers et d'aubaine sont gênants. Il n'y a aucune corrélation entre la montée de la dépense CIR et le niveau de la recherche et développement. Il y a des contraintes à imposer. je pense par exemple aux officines qui montent ce genre de projet et se rémunèrent par des commissions de 30 à 40 % sur le montant de CIR récupéré. Enfin, je ne comprends pas la position du rapporteur spécial quant à la dépense fiscale liée aux brevets. Dans un pays qui ne dépose pas assez de brevets, votre amendement me semble avoir un effet dissuasif alors qu'il faudrait au contraire inciter les chercheurs à déposer des brevets. Je m'abstiendrai donc sur cet amendement.
100 millions d'euros d'économie sont prévues sur les universités. À l'instar de ce qui se fait pour les chambres d'agriculture ou de commerce et d'industrie, cela passera-t-il par un prélèvement exceptionnel sur réserves ? Quel est le sentiment du rapporteur spécial sur la gratification des stagiaires ? Ne rend-elle pas plus difficile la recherche de stages ? Quant au CIR, je partage le point de vue de Francis Delattre. J'observe que pour la première fois cette année, le montant de la déductibilité va diminuer contrairement à la tendance sur les exercices précédents. Quelle en est l'explication ? Est-ce seulement l'effet de l'atonie de la situation économique ?
Nous verrons bien comment évoluent les COMUE. L'autonomie a changé les mentalités à l'intérieur des universités, ainsi que la manière de gérer. Je pense que le ministère s'attend à ce que cette capacité de gérer les finances entraine des économies. Mais c'est un vrai sujet car il est demandé 100 millions d'euros d'économies aux universités et dans le même temps, on apprend que 200 millions d'euros ne leur auraient pas été versés cette année.
Il y a quand même un retard pour les derniers versements. Cela ne veut pas dire qu'ils ne seront pas faits, mais n'est-ce pas là préparer le terrain pour dégager les 100 millions d'euros d'économies ? Je m'interroge moi aussi sur le fait de freiner l'intérêt des dépôts de brevet en mettant en cause le taux réduit de la taxation des cessions. Enfin, il faut faire attention aux symboles. C'est vrai qu'aujourd'hui les bonnes notes sont plus faciles à obtenir, mais toucher à la récompense du mérite, c'est toucher à un symbole fort. De même, passer l'enseignement supérieur et la recherche d'un ministère plein à un secrétariat d'État n'a pas été un bon geste symbolique.
Je précise que l'amendement sur le plafonnement du CIR a été adopté en commission à l'Assemblée nationale, mais n'a pas été voté en séance publique. Il sera examiné ce soir. L'amendement instaure un calcul du plafond de 100 millions d'euros au niveau des groupes, et non plus au niveau des filiales. On verra ce qu'il en est. Je n'ai pas repris cet amendement. Concernant la taxation au taux réduit de 15 % des cessions de brevet, on n'est pas là dans une problématique de valorisation ou de dépôt des brevets, mais de la vente qui engendre des plus-values. Il faut savoir que dans 58 % des cas, ce dispositif soutient la recherche à l'étranger. Seuls 42 % des cas correspondent à des activités de recherche dans notre pays. Par ailleurs, les dix entreprises les plus bénéficiaires concentrent 90 % du coût de ce dispositif. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur son efficacité pour l'ensemble des entreprises qui déposent des brevets et les revendent. Le rapport élaboré en 2011 par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, sous la direction de l'inspecteur général des finances honoraire Henri Guillaume, a évalué cette dépense fiscale et lui a attribué la note la plus faible. La Cour des comptes a elle-même souligné qu'il convenait de la repenser. Enfin, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, notre commission avait adopté un amendement fixant le taux de taxation réduit à 20 %. Je pense que le moment est venu de supprimer ce taux préférentiel, non seulement pour une raison de manque d'efficacité comme le démontre le rapport Guillaume, mais également parce que les marges de 400 millions d'euros ainsi dégagées permettraient de financer le programme pluriannuel de recrutement de jeunes chercheurs, qui est aujourd'hui indispensable et même incontournable. Ce mode de financement des emplois sur les quatre ou cinq prochaines années ne serait pas préjudiciable à la recherche.
La commission adopte l'amendement proposé par M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, puis décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Elle adopte également l'amendement proposé par M. Michel Berson, rapporteur spécial, portant article additionnel après l'article 57 ter et relatif à la création d'un « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances de l'année, regroupant l'ensemble des financements publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence nucléaire.
Elle n'adopte pas l'amendement proposé par M. Michel Berson, rapporteur spécial, et relatif à la suppression de la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets.
La réunion est levée à 12 h 55.