Nous faisons ce matin le point sur la situation en Corée du Nord et j'ai le plaisir d'accueillir Madame Juliette Morillot. Vous êtes chercheuse, auteur d'ouvrages de référence sur la Corée du Nord, sur ses camps, ses dirigeants et son régime, ainsi que Monsieur Bruno Tertrais, directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique. Je vous remercie de vous être rendus disponibles pour cette audition.

La dégradation de la situation stratégique dans ce pays a été très rapide ces derniers mois. Le 29 novembre 2017 a eu lieu le dernier tir en date d'un missile balistique intercontinental de la Corée du Nord, mettant, selon la rhétorique du pays, la « totalité du continent américain » à sa portée, pas de plus vers un statut « d'État nucléaire ». Depuis septembre 2017, la Corée du Nord a procédé à plusieurs essais nucléaires et tirs de missile balistique, d'une puissance très conséquente, confirmant ainsi l'accélération du développement quantitatif et qualitatif de son arsenal.

Sommes-nous face à une nouvelle puissance nucléaire à part entière ? Quelle crédibilité accorder aux déclarations du dictateur Kim Jong-Un ? Comment ce pays parvient-il à progresser aussi rapidement dans le domaine nucléaire? Quels États jouent ou ont joué un jeu dangereux ?

Les résolutions successives au Conseil de Sécurité sont venues durcir des sanctions qui frappent désormais plus de 90 % des exportations et une cinquantaine de personnes ou entités. Pourtant, au-delà d'une unanimité de façade, la Chine et la Russie, en défendant le « double gel », à la fois du programme nucléaire nord-coréen et des exercices militaires entre les États-Unis et la Corée du Sud, visent en fait à affaiblir la présence américaine dans la région. Vous pourrez peut-être nous expliquer quel jeu joue la Chine qui n'a pu retenir son allié coréen et qui souhaite éviter son effondrement ?

L'équilibre régional paraît très fragile. Le Japon, Hawaï sont directement concernés par les menaces nord-coréennes. L'Europe, les intérêts stratégiques français ne sont plus hors de portée. La dissuasion élargie américaine est directement défiée. Une guerre nucléaire par accident peut-elle se déclencher dans la péninsule coréenne ? Les déclarations de M. Trump sur « rocket man » et la polémique sur la capacité des généraux américains à désobéir à un ordre de feu nucléaire fragilisent globalement l'équilibre de la dissuasion.

Vous nous direz aussi s'il faut voir dans la récente reprise du dialogue intercoréen les effets des sanctions ou le début d'une nouvelle période ? L'annonce en ce début d'année de la reprise des réunions intercoréennes, et de la participation de la Corée du Nord aux prochains jeux olympiques de PyeongChang est évidemment un signe positif. Mais la question se pose : jusqu'où peut aller ce dialogue ?

Enfin, la question que nous nous posons tous : que peut faire notre diplomatie pour conforter le dialogue tout en renforçant le traité de non-prolifération, qui est la pierre angulaire des équilibres géostratégiques actuels ?

Je suis ravie d'être auditionnée par votre commission. Dix minutes d'intervention liminaire pour parler de la Corée du Nord, c'est toutefois très court car, après des années de travail, je mesure la méconnaissance de ce pays et de sa singularité en Extrême-Orient.

Je vais vous présenter l'idéologie nord-coréenne, qui n'a rien de stalinienne. Cela permettra d'offrir des clés de lecture pour comprendre ce qu'il s'y passe. L'idéologie nord-coréenne, empreinte de nationalisme, s'appelle le Juche ; ce mot a été employé pour la première fois en 1948 par Kim Il-sung, le fondateur de la Corée du Nord et grand-père de l'actuel dirigeant. En coréen, Ju signifie soi-même ou l'homme, au sens de celui qui agit, et Che désigne le corps. Le Juche renvoie donc à la notion d'indépendance, c'est-à-dire à l'idée selon laquelle chaque individu est capable de faire les choses par lui-même. Ce mot a été utilisé dès la fin du XIXème siècle par des philosophes coréens qui mettaient en lumière ce que la Corée du Nord met en avant aujourd'hui, à savoir l'indépendance.

Je persiste à penser qu'il ne faut pas dissocier la Corée du Nord de la Corée du Sud puisque leur histoire était commune jusqu'en 1945, et qu'il s'agit d'un seul et même peuple : une sorte d'« hydre à deux têtes », qui a produit d'un côté le miracle économique et une haute technologie, illustrée par les portables Samsung et de l'autre, une société communiste produisant des missiles balistiques et des têtes nucléaires. Les deux sont les produits de sociétés disciplinées et structurées par le confucianisme, dans lesquelles le « nous » collectif est plus important que le « je », tenant les sciences et les technologies en haute estime, mais aussi où le militaire reste très important. Au coeur de ces deux sociétés un processus qui trouve son origine dans une volonté d'indépendance due à une histoire de Corée que l'on pourrait résumer à travers le proverbe traditionnel : « Quand les baleines se battent, les crevettes ont le dos rompu ». Les baleines y désignent les grandes puissances, et la Corée est représentée par les crevettes. Au cours de l'histoire de la péninsule coréenne, il n'y pas eu de siècle sans invasion de la Corée. Les Coréens se sont donc construits en opposition à cela, puisqu'ils n'ont jamais été maîtres de leur destin. On le voit d'ailleurs dans la partition du pays avec au Sud les États-Unis, et au Nord l'URSS puis la Chine.

Jucheseong en langue courante signifie « indépendant ». On peut l'employer pour parler de quelqu'un qui n'en fait qu'à sa tête. Cette idéologie n'a rien à voir avec le communisme, qui lui-même représente en Corée du Nord un idéal à atteindre et non une réalité. Elle repose sur trois piliers qui permettent d'expliquer la situation actuelle.

Le premier pilier est le Jarip qui représente l'indépendance économique. La Corée du Nord est aujourd'hui loin de l'autosuffisance sur le plan économique, puisqu'elle a encore besoin de financements, notamment, chinois. Elle dispose par ailleurs de multiples sources de financements qui échappent aux sanctions et alimentent les caisses de l'État. Contrairement aux idées reçues, son économie n'est plus exsangue ; je me rends régulièrement en Corée du Nord, et même si j'y constate dans les campagnes une certaine pauvreté, ces dernières ne sont pas miséreuses, et il n'y a pas de famine. C'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles Kim Jong-un est particulièrement apprécié de son peuple car, contrairement à son père Kim Jong-il, dont le nom est associé dans l'esprit des Nord-Coréens à une époque dure, celle de la Grande famine des années 1990, il a changé le quotidien de la population qui, par conséquent, le soutient. (nourriture, vêtements, médicaments, loisirs).

Le changement de cette économie est paradoxalement né de la grande famine de la fin des années 90 que l'on a appelée « la marche ardue », et qui s'est produite au lendemain de la chute de l'URSS et du bloc de l'Est. Coupée de tout approvisionnement énergétique, la Corée du Nord a alors été notamment obligée de déboiser, puis a connu plusieurs catastrophes climatiques (inondations, sécheresses) qui ont engendré cette famine et un exode massif vers la Chine puis éventuellement vers la Corée du Sud. Dans un premier temps il s'agissait de chercher de quoi se nourrir. De cette famine est né le début d'abondance que le pays connaît aujourd'hui et la libéralisation de l'économie qui est en train de se créer. Au lendemain de l'effondrement du bloc de l'Est, alors que l'économie était au plus bas, les femmes ont pris le destin du pays en main et ont commencé leur exode vers la Chine, quitte à s'y prostituer, pour apporter de l'argent, des denrées et des médicaments en Corée du Nord. Le gouvernement a eu l'intelligence d'ouvrir la frontière par intermittence, de manière à éviter une implosion et un profond mécontentement de la population. Ces femmes ont créé des marchés à travers le pays, ont appris à négocier et à échanger des devises dans un pays où toutes les transactions se font aujourd'hui en yuans, en dollars, en euros et, plus marginalement, en wons. Ces nouveaux marchés ont donné lieu à une nouvelle forme d'économie libre, au sein de laquelle l'idée de « travailler plus pour gagner plus » a fait son chemin. À titre d'exemple, les chauffeurs de taxi peuvent, une fois la redevance versée à l'État, travailler autant qu'ils le souhaitent et ainsi augmenter leurs revenus. Cette nouvelle couche de la société appelée les donju, littéralement, « maîtres de l'argent », qui ont changé le visage de la Corée du Nord, voyagent en Asie du Sud-Est et en Afrique et ce, malgré les sanctions, en lien avec la Chine. Ce changement a été rendu possible par les réformes initiées par Kim Jong-il à compter de 2002, date à laquelle il s'est rendu dans la province du Guangdong - berceau du nouvel essor économique pour les Chinois -, et parachevées par Kim Jong-un. Une mutation sociale est donc en train de s'opérer en Corée du Nord, où l'argent devient beaucoup plus important que l'idéologie.

Le deuxième pilier du Juche est le Jawi, c'est-à-dire l'indépendance militaire. Pour les Nord-Coréens, il n'est pas question d'être, comme leurs voisins du Sud, dépendants d'une autre puissance militaire, en l'occurrence les États-Unis, ni de faire appel à l'armée chinoise comme ce fut le cas pendant la guerre de Corée. En Corée du Sud, en période de tension, ce sont les Américains qui prennent le contrôle des troupes conjointes (OPCON). Les Nord-Coréens veulent se défendre eux-mêmes car ils se sentent menacés par les États-Unis depuis la guerre de Corée, durant laquelle par deux fois ils ont été menacés par les Etats-Unis de l'arme nucléaire. C'est pourquoi ils ont développé cette arme avec l'aide des Soviétiques, des Chinois puis des Pakistanais.

Le dernier pilier c'est le Jaju qui désigne l'indépendance diplomatique. La Corée du Nord ne veut plus être « la crevette aux mains des baleines », mais être en mesure de dialoguer d'égale à égale avec Washington. Le pays souhaite également un dialogue bilatéral avec Séoul, dont les États-Unis seraient exclus, afin de conclure un traité de paix sur la péninsule. Ce dialogue a actuellement lieu, à une toute petite échelle, dans le cadre des Jeux Olympiques.

Par conséquent, et en se référant à l'histoire, on comprend que pour obtenir le Juche il faut une indépendance diplomatique - le Jaju - qui, aux yeux des Nord-Coréens, n'est garantie qu'en se dotant de l'arme atomique - c'est le Jawi -, que seule une économie autonome peut rendre possible - c'est le Jarip. Toutes les actions de la Corée du Nord et les déclarations de son dirigeant se basent sur ces trois points et constituent une grille de lecture pour comprendre la situation dans ce pays.

Je laisse à présent la parole à Bruno Tertrais qui va expliquer le Jawi plus en détail.

C'est toujours un plaisir de venir parler de questions stratégiques devant vous. Je suis reconnaissant à Juliette Morillot d'avoir démonté cette idée absurde selon laquelle le régime nord-coréen serait un régime stalinien, alors que le stalinisme est caractérisé par un père émancipateur. C'est l'inverse.

Le régime nord-coréen se donne l'image d'une mère protectrice, les Nord-Coréens étant des enfants à protéger. Et nous n'avons pas évoqué la question des camps... J'ai une petite réserve à exprimer sur la notion de soutien de la population au régime. La liberté de conscience et la liberté de pensée ne correspondent pas aux standards d'une société moderne. Les experts ont raison de rappeler que les témoignages d'affection, lors des cérémonies officielles, sont réels. Je suis moins sûr en revanche qu'ils soient l'expression d'une liberté de pensée.

Pour revenir sur le premier point que vous avez évoqué, Monsieur le Président, la Corée du Nord est un État nucléaire. Cela fait partie intégrante de l'identité stratégique du régime. L'irréversibilité de ce programme est à peu près totale tant que ce régime durera. L'idée de dénucléarisation de la Corée du Nord est une hypothèse absurde mais reste une fiction utile. Outre qu'il s'agit d'un objectif diplomatique légitime, c'est aussi une clé pour l'unité des pays occidentaux et de leurs alliés. Pour le Japon, il est inacceptable que la dénucléarisation ne soit pas l'objectif final même à très long terme. La Corée du nord n'est plus une question de prolifération mais de dissuasion, de protection, de négociation, voire de confinement. Parler de prolifération revient à dire qu'il s'agit d'un problème régional, or c'est désormais un problème global. Il n'y a pas de retour en arrière possible.

Sur le plan technique, la Corée du Nord est en train de parvenir à disposer d'un missile intercontinental pouvant emporter de manière fiable une charge nucléaire à très longue distance. La Corée du Nord a-t-elle cette capacité ? Personne n'en a la certitude absolue mais il serait irresponsable de ne pas partir de ce postulat. Cela veut aussi dire, au moins sur le papier, que l'Europe est également concernée. Sur la rationalité du programme, je partage le point de vue de Juliette Morillot. On n'est pas dans une simple logique de négociation avec les États-Unis, le Japon etc. Il y a une rationalité classique de protection du territoire, surtout dès lors que l'idée d'une possible protection par un allié, autrefois russe ou chinois, a disparu.

Le mot « paranoïa » est souvent employé mais j'hésite à le faire car cela donne l'impression que le régime est fou, ce qui n'est pas le cas. Cette « paranoïa » est sincère, mais évitons ce terme. Le régime a internalisé l'idée d'une menace américaine contre le pays même si celle-ci n'est pas réelle et il lui semble depuis longtemps -bien avant l'époque de Georges Bush- que l'existence de ses dirigeants est menacée. L'un des objectifs possible du programme nucléaire et balistique n'en reste pas moins, comme Juliette Morillot l'a souligné, de dialoguer d'égal à égal avec les Américains.

La question se pose de savoir comment le régime nord-coréen peut utiliser cette carte stratégique pour tenter de changer le statu quo dans la péninsule à long terme. Certains experts estiment que l'unification en des termes favorables aux Nord-Coréens -je ne parle pas d'invasion- n'est pas totalement jugée fantasmatique par les dirigeants nord-coréens.

Sur les risques posés par le programme, le risque est moins celui d'une attaque délibérée - nord-coréenne ou américaine d'ailleurs - que celui d'une succession d'incidents ou d'un « accident stratégique » résultant d'une initiative du régime nord-coréen, qui sait prendre des risques et qui le fait de manière parfois extrêmement dangereuse -on l'a vu au cours de ces cinquante dernières années. Et qui serait attisée par des « maladresses de langage » du Président américain, qui sont prises très au sérieux par les dirigeants nord-coréens.

Personnellement je suis persuadé que la stratégie américaine est essentiellement celle du « bluff ». Il ne me semble pas possible que Donald Trump puisse agir seul aussi facilement car tout l'appareil militaire américain freinerait. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'un jeu dangereux de la part de la Corée du Nord et désormais des États-Unis. Je dois dire que le scénario d'un accident stratégique qui finirait en « guerre nucléaire » n'est pas probable mais n'est plus complétement improbable. Il faut donc le prendre au sérieux.

S'agissant des enjeux pour la communauté internationale, le premier enjeu est celui de la dissémination des technologies balistiques et nucléaires qui est un moyen de gagner de l'argent et la Corée du Nord en a largement usé depuis une quarantaine d'années.

Deuxième enjeu, c'est le découplage de la sécurité de l'Asie du Nord Est avec la sécurité américaine en des termes favorables à la Corée du Nord et sans doute à la Chine. Enfin, en quoi les Européens sont-ils concernés par cette dissémination ? Un certain nombre d'États d'Asie du Sud et du Moyen-Orient ont bénéficié des exportations nord-coréennes dans le passé et pas seulement dans le domaine balistique. Ainsi la coopération balistique avec l'Iran, le Pakistan, la Syrie est bien documentée.

De plus, théoriquement les Européens sont à portée des missiles nord-coréens. S'il y avait une crise majeure opposant les États-Unis et leurs alliés à la Corée du Nord et si nous prenions parti dans cette crise politiquement ou si nous nous impliquions militairement - je rappelle que l'accord d'armistice oblige la France à garantir la sécurité de la Corée du Sud - je ne doute pas que Kim Jong-Un rappellerait à la France qu'il a les moyens de frapper son territoire. Bien entendu, la dissuasion française est faite pour contrebalancer ce type de risque. Tout cela pour vous dire qu'il y a des scénarios dans lesquels la France pourrait être plus directement impliquée que l'on ne le pense généralement.

Enfin, nous sommes impliqués par notre puissance économique et financière, en tant qu'Européens. Un conflit en Asie du Nord-Est aurait des conséquences immédiates sur l'ensemble de l'économique mondiale. Si une guerre éclatait dans la péninsule, les marchés financiers perdraient immédiatement 30 % dès le début. Notre puissance économique et financière est également un atout pour adopter des sanctions contre la Corée du Nord.

Je vous remercie. Madame, je souhaiterais que vous reveniez sur la réalité des camps que vous avez décrite dans un ouvrage et qui vient en contrepoint des éléments plutôt positifs que vous nous avez présentés. De la même manière, je souhaiterais, Monsieur, que vous puissiez revenir sur ce que l'on sait véritablement de l'application des sanctions qui ont été votées, qui, pour le gaz et le pétrole, asphyxierait instantanément ce pays.

Monsieur, vous avez souligné que la catastrophe est possible. Pourtant certains spécialistes nous laissent entendre que les capacités nord-coréennes ne sont pas aussi précises que le régime veut le laisser croire. N'y aurait-il pas alors une partie de bluff de la part des Nord-Coréens, dont se sert le Président Trump. ?

Mme Morillot, quid d'une réunification possible des deux Corées ? Je me souviens que le scepticisme était de mise lorsque l'on évoquait, à une certaine époque, la réunification allemande, qui a pu avoir lieu. Une réunification des Corées ne donnerait peut-être pas tant un « monstre militaire » qu'un géant économique.

Avant d'imaginer ce que notre pays pourrait faire, il me semble important de comprendre ce qui se passe dans cette région. L'origine des progrès rapides de la Corée du Nord mériterait une information complémentaire. La Corée du Nord est un pays en moins grande difficulté économique qu'il y a quelque temps, mais c'est un pays qui reste selon moi en grande difficulté démocratique. Comment expliquer que ce pays a réalisé un bon avant, lui permettant d'avoir les moyens d'une frappe nucléaire ? Par ailleurs, pourriez-vous être plus précis sur les sources de financement nord-coréen ? Enfin, quelle est la réalité des sanctions ? Sont-elles véritablement opérationnelles et effectives ou bien sont-elles d'une portée diplomatique, sans effet réel ?

Nous avons lancé, hier, le 23 janvier 2018, le groupe d'étude et de contact entre la France et la Corée du Nord au Sénat, dont j'ai l'honneur d'assurer la présidence. Suite à la visite du Président de la République à Pékin, l'idée que la France pourrait prendre l'initiative sur le dossier nord-coréen a émergé. Or la France est le seul des membres de l'Union européenne, avec l'Estonie, à ne pas avoir d'ambassade à Pyongyang. Serait-il judicieux d'y ouvrir une ambassade aujourd'hui ? Quelles autres initiatives de la France seraient susceptibles d'apaiser la situation ?

Je vous remercie de vos présentations, mais j'ai été un peu surprise du ton employé, car il diffère ce que l'on entend actuellement, et en particulier en Corée du Sud, où il y a une vraie paranoïa. C'est ce que j'ai relevé de mon voyage à Séoul l'année dernière et de mes échanges avec le National Intelligence Service. J'aimerais des précisions sur l'état du processus de réunification qui a été entamé en 1991 lorsque les deux Corées ont rejoint les Nations unies. Enfin, si nous n'avons pas d'ambassadeur à Pyongyang, nous y avons un représentant, comme à Taïwan, qui fait office d'ambassade.

Vous nous avez parlé du rôle des femmes dans les mutations économiques. Qu'en est-il de leur rôle politique ? Pourraient-elles lever le carcan idéologique ? Par ailleurs, le Japon a décidé d'acquérir des missiles de croisière et des avions embarqués. Faut-il y voir un tournant dans la position du Japon ?

Vous avez seulement évoqué la menace nucléaire. En faisant le parallèle avec le déclenchement de la guerre du Vietnam qui, vous vous en souvenez, est dû à un incident provoqué, est-ce qu'il ne faut pas plutôt craindre un « accident », par exemple, un incident de frontière qui entraînerait une attaque militaire américaine, de type conventionnel ? L'arme nucléaire n'a jamais été utilisée au Vietnam, les Américains craignant une réaction chinoise, la dissuasion avait donc fonctionné sans empêcher la guerre conventionnelle.

Une question pour M. Bruno Tertrais. Vous avez évoqué l'industrie nucléaire, plus particulièrement la propension du régime à y trouver une source de revenus. Comment estimez-vous le risque de prolifération si certains États s'adressent à la Corée du Nord ?

Une question pour M. Bruno Tertrais également. Vous avez évoqué la probabilité ou l'improbabilité d'une frappe de la Corée du Nord sur les États voisins ou à l'international. Les essais se sont multipliés. Pensez-vous que Pyongyang maîtrise réellement les aspects balistiques nucléaires ?

Lorsque vous dites que le développement nucléaire en Corée du Nord était un moyen pour le pays d'obtenir de l'argent, j'avais plutôt le sentiment qu'il s'agissait de dépenses, d'argent investi dans ce secteur au détriment d'autres secteurs nécessaires à la vie de tous les jours des Nord-Coréens.

Ma question porte sur la réalité de l'état de l'arsenal nucléaire nord-coréen. Existe-il un risque potentiel ou avéré de transfert de technologie, de la part des autorités, à des groupes terroristes ?

Pour un pays fermé, leurs ingénieurs ont l'air tout à fait compétents. Qui les forme ? Qui leur fournit les technologies ? La Chine et la Russie jouent-elles le jeu ?

Je voudrais revenir sur une expression qui a pu vous étonner, l'amour de la population pour ses dirigeants. Les Nord-Coréens considèrent sincèrement leur dirigeant comme un père, qu'ils aiment. Les Nord-Coréens ne connaissent rien d'autre que la société dans laquelle ils vivent. Ils sont dans l'ignorance complète de ce qui existe à l'extérieur, comme « des grenouilles au fond d'un puits ». Même si c'est en train de changer avec l'information qui pénètre. Il s'agit de comprendre le mécanisme de la relation entre les dirigeants et la population qui est marquée par la profondeur de l'endoctrinement, depuis la naissance et pour toute la vie, à l'école, au travail, dans la famille et ceci depuis plusieurs générations. Mais aussi la quasi-impossibilité de s'en échapper, ce qui explique qu'il n'y ait pas de dissidence organisée faute de moyens de communication et faute de liberté. En outre depuis la période de famine, la vie quotidienne s'est améliorée, les réfrigérateurs se sont remplis, des magasins se sont ouverts, on trouve des produits plus nombreux et plus divers, de plus en plus sont fabriqués en Corée du Nord. Les dirigeants bénéficient d'une forme d'état de grâce. Enfin, les réactions du président américain Donald Trump n'ont fait qu'augmenter la popularité des dirigeants puisqu'elle confirme le discours de la propagande nord-coréenne sur l'agressivité et la menace américaine.

S'agissant des camps, leur nombre a diminué de façon artificielle, puisqu'ils ont été regroupés. Les conditions de vie s'y sont toutefois un peu améliorées dans la mesure où le pays est plus prospère. Il existe en Corée une gradation des peines, l'envoi en camp n'est pas systématique, mais à l'inverse quand il y a une condamnation, elle est souvent collective : elle touche la famille au sens large, y compris parfois les voisins, l'instituteur. Les camps sont organisés en village et les prisonniers travaillent. On leur confie souvent les travaux les plus risqués comme par exemple, le travail dans les mines de monazite.

La population nord-coréenne n'est guère sensible aux sanctions car elle se sent menacée et la menace est sans cesse rappelée dans la propagande, sans compter le rappel de l'histoire de la guerre de Corée au cours de laquelle les États ont menacé d'utiliser l'arme nucléaire. Cela justifie l'effort pour doter la Corée du Nord de l'arme nucléaire. Le territoire de la Corée du nord est très montagneux ce qui permet une grande protection et un camouflage aisé des installations, tout est enterré.

L'effort pour se doter de forces nucléaires est stratégique et la population adhère de fait à cet effort Elle est prête à consentir à d'immenses sacrifices pour cela. L'augmentation du niveau de vie et l'accès à la société de consommation n'est pas leur préoccupation. Tout leur développement repose sur d'immenses efforts de la population, avec des accidents du travail en nombre considérables, pensons aux centrales hydroélectriques qui se sont multipliées. Leurs technologies sont simples, parfois rudimentaires, mais solides. Tout est vétuste mais bien entretenu. Il dispose de machines-outils robustes et polyvalentes.

Dans un tel contexte, les sanctions n'ont pas d'effet car la Corée du Nord a appris à les contourner. La Chine, bien que voulant tenir sa place à l'international, ne laissera pas tomber son alliée et les Nord-Coréens n'écouteront d'ailleurs pas forcément les Chinois. Les liens intimes entre les deux pays sont un obstacle à l'application des sanctions. La préfecture autonome de Yanbian, à la frontière de la Chine et de la Corée du nord, est peuplée de Coréens dont un certain nombre ne possède que la nationalité chinoise mais ont des laissez-passer permanents nord-coréens. Peut-on interdire aux Chinois de commercer entre eux ? Non, mais c'est une façon de contourner les sanctions. La frontière du nord de la Corée du nord est particulièrement poreuse.

Le premier essai nucléaire de la Corée du nord date de 2006. Mais les sanctions vraiment pénalisantes ne remontent qu'à 2016 et n'ont pas réellement eu le temps de produire tous leurs effets. Si la Chine les appliquait, la Corée du Nord pourrait être étranglée, d'un point de vue notamment énergétique. Mais les Nord-Coréens ont aussi accumulé des réserves. La communauté internationale a laissé les choses se faire. Si Pyongyang le voulait vraiment, rien ne l'empêcherait d'attaquer Séoul, à 70 km de sa frontière, avec des armes conventionnelles, mais elle considère l'arme nucléaire comme un outil de dissuasion. Elle n'a pas l'intention d'attaquer les Etats-Unis.

D'où viennent les financements de la Corée du Nord ? Ils proviennent d'une multitude de sources, de petits ruisseaux formant une grande rivière : la Corée du nord exporte son savoir-faire dans le domaine militaire (armes, entraînement) au Moyen-Orient, en Afrique et en Asie (junte birmane, Thaïlande). Elle exporte aussi son savoir-faire dans le domaine architectural avec des statues monumentales, des musées panoramiques, palais, casernes, aéroports... elle continue à le faire, dans certains cas sous le nom d'une société chinoise, afin de contourner les sanctions.

Des trafics illicites contribuent aussi aux réserves de la Corée du Nord : trafics de drogue, de diamant, d'ivoire... y compris via les diplomates nord-coréens qui doivent assurer leur propre train de vie et rapporter à l'État. Les « esclaves » à l'étranger rapportent beaucoup. Il s'agit par exemple d'ouvriers travaillant au Qatar, ou dans les scieries en Sibérie. Ne pas s'y tromper : ces postes sont très convoités en Corée du Nord. Les ouvriers à l'étranger donnent un « quotient de loyauté » à l'État nord-coréen. Pour 800 euros de salaire, par exemple, 600 euros reviennent à l'État et 200 euros à l'ouvrier. Mais il faut comprendre qu'il n'existe pas de salaire en Corée du Nord : l'État fournit tout ce qui est considéré comme nécessaire (logement, nourriture, éducation, santé) et des « frais de vie » saenghwalbi, sorte d'« argent de poche » pour le « superflu ». On ne peut pas considérer cela comme un salaire. C'est toutefois la part qui revient à chacun dans une usine ou une exploitation. Pour les ouvriers nord-coréens à l'étranger, ce « revenu » de 200 euros par mois, économisé sur plusieurs années de contrat, peut permettre d'acheter, par exemple, un pas-de-porte pour monter un restaurant. Ces ouvriers expatriés ne sont donc pas des esclaves. Ils rapportent donc de l'argent à l'État certes mais c'est le système classique des « salaires » en Corée où tout est fourni (y compris pour la famille restée au pays), tout en trouvant pour eux-mêmes un certain bénéfice.

Les sources de financement sont donc tous ces éléments mis bout-à-bout auxquels il faut ajouter la vente d'armes et la vente de savoir-faire technologique avec suivi -ceci marche très bien en Afrique et en Asie du Sud-Est. Le hacking est également une source de revenus, et la Corée du Nord est très active dans le domaine des Bitcoins. Il y a à Pyongyang une université fondée par un Américain dans laquelle on enseigne, en anglais, les bases du capitalisme. Aujourd'hui, en raison des sanctions, les enseignants américains sont rentrés chez eux. Des dirigeants de start-up européens sont récemment venus expliquer les fondements de la « cryptomonnaie ». Les Nord-Coréens ont mis en place des systèmes de blanchiment d'argent très efficaces passant par Hong Kong et par la Chine.

Pour répondre aux questions sur la formation des Nord-Coréens, historiquement l'aide est venue de Chine. Mao toutefois avait refusé son aide dans le domaine nucléaire. Ce sont les Soviétiques puis les Russes qui les ont aidés pour les missiles balistiques. La Corée du Nord a également été aidée dans la maîtrise de l'uranium par Abdul Qadeer Khan, le père de l'arme nucléaire pakistanaise. Ce serait Benazir Bhutto elle-même qui aurait rapporté dans son manteau les plans à Pyongyang.

Il faut aussi souligner que depuis des années les Nord-Coréens étudient partout à Moscou, en Chine, en Inde, en Birmanie. Il existe même en Inde un institut arborant sur son site internet le drapeau des Nations unies, le drapeau de l'Inde et le drapeau de la Corée du Nord, dédié à l'étude des satellites d'observation de la Terre. Au Pakistan, en Inde, en Indonésie, -pays non-aligné avec lesquels les liens sont historiquement très forts-, en Birmanie, en Thaïlande, au Laos, au Cambodge, mais aussi en Chine, et en Russie les Nord-Coréens sont nombreux ; parmi eux beaucoup d'étudiants. En Chine, ils bénéficiaient d'ailleurs de bourses des gouvernements nord-coréen mais aussi chinois. De même à Moscou, les étudiants nord-coréens étaient les bienvenus. Tout cela s'est passé pendant des années, « à la barbe » de tous. Nous connaissons aujourd'hui les effets de ce qui s'est passé pendant des années, sans que nous n'en ayons pleinement conscience.

Dernier point, la question des rapports avec la Corée du Sud. Le discours qui vous a été délivré par les services secrets sud-coréens est normal, ils sont dans leur rôle lorsqu'ils préviennent contre la Corée du Nord. Bien sûr la Corée du Nord est présentée comme un ennemi, mais c'est également un pays frère, dangereux, avec lequel on a appris à vivre. La population ne vit pas dans la peur de la Corée du Nord. C'est très exagéré par les médias. D'un point de vue politique il est extrêmement important de brandir la menace nord-coréenne, la précédente présidente coréenne, qui a été destituée en 20161, Park Geun-hye, ne s'en privait pas. Elle a durci les relations avec la Corée du Nord. L'actuel président, Moon Jae-in, a été élu sur la promesse d'une politique de main tendue avec Pyongyang. Le rameau d'olivier que tend provisoirement le dirigeant de la Corée du Nord a été saisi par Moon Jae-in car cela correspond donc à son programme politique dont la mise en oeuvre avait été empêchée jusqu'ici en raison des tensions entre Washington et Pyongyang.

S'agissant de la réunification, les Sud-Coréens, sur le plan économique, ont l'exemple de la réunification allemande. Il y a toute une jeune génération qui, tout en baignant dans un sentiment romantique de réunification idéalisée, n'envisage pas de façon pratique qu'elle ait lieu pour l'instant. Au nord, il existe le projet d'une fédération regroupant les deux régimes permettant ensuite aux deux peuples de s'autodéterminer. Je crois qu'eux-mêmes n'y croient pas.

Quant aux autres pays, le Japon voit dans la Corée du Nord une justification utile à sa remilitarisation, il n'est pas favorable à la constitution d'un bloc réunifié à ses portes dans lequel le sentiment anti nippon prospèrerait, incluant d'ailleurs la Chine. La Chine a besoin d'un État tampon à ses portes, elle ne veut pas de troupes américaines sur ses frontières et dans cette perspective l'existence de la Corée du Nord est bien utile. Pour leur part, les États-Unis, face à l'avancée de la Chine, tant sur le plan économique que militaire, ainsi en mer de Chine du Sud, ont trouvé une justification à leur présence dans leur région grâce à la Corée du Nord diabolisée. La contradiction de ces agendas internes divergents de la communauté internationale a permis à la Corée du Nord de tirer les ficelles de la diplomatie à son avantage et de se maintenir au pouvoir.

Le dernier point était : que peut faire la France et son représentant à Pyongyang ? Il me semble que pour agir efficacement dans un pays il faut y être présent. Il me semble aussi qu'il serait plus efficace pour la France d'avoir une ambassade dans le pays. Que pourrait faire la France à Pyongyang ? Les Nord-Coréens aiment rappeler le discours du général De Gaulle sur l'importance de l'arme nucléaire pour l'indépendance. L'arme nucléaire qui est inscrite dans la constitution nord-coréenne depuis 2012 fait partie de l'identité du pays. La dénucléarisation ne me paraît pas envisageable. La France peut toutefois user de sa puissance diplomatique et tenter de favoriser les conditions d'un dialogue avec les États-Unis.

Enfin, je conclurai ainsi, l'accalmie actuelle est une trêve olympique. Depuis 1972, la Corée du Nord a en fait participé à tous les jeux olympiques à l'exception de deux qui ont été organisés sans provoquer d'émoi international. C'est un symbole auquel il ne faut pas accorder plus d'importance qu'il n'en a. La Corée du Nord va sans doute tenter de tirer bénéfice de cette conjoncture notamment en obtenant la réouverture de discussions économiques avec la Corée du Sud. C'est une victoire politique intérieure pour le dirigeant de Corée du Nord qui marginalise ainsi les États-Unis et qui fragilise le président de la Corée du Sud qui avait d'ailleurs été reçu très fraîchement aux États-Unis au lendemain de son élection en avril 2017. Mais le problème de fond n'est pas réglé, la Corée du Nord est un État nucléaire qui ne dénucléarisera pas, et les exercices américano-sud-coréens reprendront après les jeux olympiques et paralympiques. Si je ne pense pas au déclenchement d'une guerre nucléaire, je partage l'analyse de mon collègue sur le risque non nul d'un dérapage qui déclencherait une catastrophe. Ce moment pourrait n'être qu'une simple accalmie avant la tempête.

Je vais à mon tour répondre à vos questions en les regroupant. Sur les sanctions, il faut distinguer trois types : il y a les sanctions ONU, les sanctions nationales et les sanctions européennes. Mais il faut aussi distinguer les sanctions en fonction de leur objectif. Il y a les sanctions symboliques qui sont destinées à montrer que la prolifération ne paye pas. L'interdiction des livraisons de cognac en 2006 était de cet ordre. Les sanctions, à mon sens, les plus importantes sont les sanctions techniques qui visent des entités, des entreprises des individus et qui sont destinées à ralentir le programme nucléaire et balistique. On peut certes dire qu'elles n'ont pas très bien fonctionné puisque le pays est désormais un pays nucléaire, elles ont toutefois ralenti son avancée. Et le temps est un élément important dans les relations internationales. Enfin, il y a les sanctions sur lesquelles il peut y avoir débat : ce sont les sanctions économiques qui concernent le secteur énergétique notamment. Certains prétendent que c'est la clé, d'autres prétendent au contraire qu'elles ont un effet induit contraire en ralliant la population et en renforçant la détermination du régime. Je ne suis pas connu pour être « une colombe » dans ce domaine mais on ne peut pas se contenter de dire qu'il suffirait de couper le pétrole et les flux énergétiques avec la Corée du Nord pour que le programme nucléaire et balistique nord-coréen s'arrête.

J'ajoute qu'il faut éviter les raisonnements simples sur les sanctions et le rôle que pourrait jouer Pékin. La Chine a fait son deuil de sa proximité passée avec le régime nord-coréen. Cela lui a pris du temps et a été dur. Elle ne va cependant pas complètement laisser tomber la Corée du Nord y compris parce que ce furent longtemps une armée et un pays frères, avec des liens idéologiques forts. On ne déliera pas de tels liens facilement.

Sur les caractéristiques du programme nucléaire nord-coréen, il faudrait arrêter une certaine condescendance que l'on retrouve dans les pays occidentaux, y compris en France, qu'on a eue pendant longtemps avec ces « petits pays incapables de nourrir leur population ». Aujourd'hui au CEA et ailleurs on prend très au sérieux la Corée du Nord.

Est-ce du bluff ? Il y a les faits, lorsque le réseau de l'organisation pour l'interdiction des essais nucléaires détecte un essai de 200 kilotonnes, c'est une réalité incontestable ! Jamais un pays dit proliférant n'avait réalisé un tel essai. Cela atteste de la réalité des progrès qu'ils ont réalisés. Par ailleurs, les Nord-Coréens adorent montrer ce dont ils sont capables. Il y a des spécialistes de l'open source intelligence et de la géolocalisation qui arrivent ainsi à comprendre la réalité des progrès nord-coréens.

Ces progrès n'ont d'ailleurs pas été si rapides, ce résultat est celui d'efforts fournis depuis les années 1950. Les Nord-Coréens sont parvenus à une technologie qui date en réalité des décennies 1940/1950, ce qui n'est donc pas une prouesse technologique inédite, surtout à l'aune des moyens qui ont été mis en oeuvre. Il ne faut pas penser que ce sont les Russes ou les Chinois qui ont « donné » la technologie à la Corée du Nord, elle l'a obtenue en mobilisant d'énormes moyens. Le temps, la patience, et les trafics, car c'est un pays qui n'a aucun tabou du moment que c'est pour servir une cause nationale.

Sur la position de la France, il ne semble pas qu'elle puisse être à la manoeuvre. Elle n'a ni la place pour une initiative diplomatique, ni le temps et l'énergie nécessaires pour peser sur le sujet. Mais l'Union européenne pourrait maintenir un canal de discussion, à supposer qu'il n'existe pas déjà entre les États-Unis et Pyongyang.

Pour ce qui concerne les relations avec la Corée du Sud, je n'y reviens pas sauf pour souligner que la population sud-coréenne est beaucoup moins inquiète que la population américaine des récents développements.

Je suis heureux qu'il n'ait pas été fait mention d'un éventuel risque de voir le Japon de se doter d'une arme nucléaire. C'est un sujet encore très tabou dans le pays malgré une normalisation de la pensée stratégique japonaise qui l'amène à s'équiper de moyens conventionnels renforcés. C'est là une lente normalisation.

Pardonnez-moi de ne pas avoir été peut être assez précis sur les risques. Ce que je crains c'est un accident « classique », conventionnel, comme en 2010, année durant laquelle la Corée du Nord a coulé le navire Cheonan. Il pourrait également s'agir d'une incompréhension comme les récents échanges ont pu le faire craindre. Le problème, c'est que la manière dont s'exprime Donald Trump ne permet pas à Pyongyang de toujours comprendre avec clarté ce que veulent les États-Unis. Les Nord-Coréens font part de leur incompréhension de ce que veulent les Américains. C'est extrêmement problématique. Bien sûr on peut arguer que la dissuasion permet d'éviter la montée aux extrêmes. Mais elle a ses limites : elle n'est pas une assurance parfaite dans la situation que nous connaissons, entre deux entités qui ont du mal à comprendre.

Sur l'industrie nucléaire proliférante, l'exemple parfait est celui de la Syrie, puisque le réacteur qui avait été construit au début des années 2000 était un réacteur copié sur le modèle d'un réacteur nord-coréen. Aujourd'hui, je suis beaucoup moins inquiet sur les risques de prolifération nucléaire qu'il y a quelques années. Je ne connais pas, à ce jour, de pays qui aient à la fois la volonté et la capacité de se doter de l'arme nucléaire en un laps de temps relativement bref.

La Corée du Nord n'est plus un problème de prolifération, puisqu'elle a passé la ligne. Il y a des choses plus inquiétantes comme la coopération balistique entre l'Iran et la Corée du Nord qui n'a jamais cessé. Cela va participer à la montée en puissance du dossier iranien sur la scène internationale. Le fait que la Corée du Nord dispose d'un missile intercontinental, et les répercussions que cela a eu dans le dialogue avec les États-Unis, tout cela n'est pas passé inaperçu à Téhéran.

On m'a posé la question de savoir pourquoi exporter de la technologie nucléaire alors qu'il est si coûteux de l'acquérir. La réponse est que cela rapporte plus que cela ne coûte ! Par ailleurs, je ne crois pas du tout un risque de transfert de la technologie nucléaire à des groupes terroristes. Il me semble que c'est un fantasme occidental, les Etats n'aiment pas transférer de la matière fissile ou des armes nucléaires à des groupes qu'ils ne contrôlent pas.

Enfin, je ne suis pas expert de la société nord-coréenne mais il me semble qu'il ne faut pas sous-estimer la résilience du régime nord-coréen. En 1994 lorsque les Américains négociaient avec la Corée du Nord, avec des mesures applicables vingt ans plus tard, ils pensaient sincèrement que le régime aurait alors disparu. Vingt-cinq ans plus tard ils sont encore là ! Je pense que personne ne peut dire combien de temps ce régime se maintiendra. Je pense qu'il faut partir du principe que c'est un régime durable.

Pour répondre à une question que nous avons laissée sans réponse : les femmes n'auront pas un rôle particulier dans l'émancipation politique du pays. Elles ont eu un rôle dans la résorption de la grande famine, elles sont souvent mises en avant dans les postes de négociatrices, car le pays sait que cela donne une image de modernité. De nombreuses femmes occupent des postes à haute responsabilité en Corée du Nord. Mais la société nord-coréenne reste très patriarcale.

Nous allons à présent entendre nos collègues M. Jean-Pierre Vial et Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont sur l'achèvement de la réforme de l'expertise internationale. A la veille du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 5 février prochain, au cours duquel devrait être envisagé l'avenir d'Expertise France, nous avons chargé nos deux spécialistes de nous présenter des pistes de réforme.

Monsieur le Président, je vous remercie de nous donner la parole. Il est vrai que la commission a décidé de lancer, avec comme échéance le prochain CICID, une mission destinée à approfondir les différents enjeux de l'aide au développement, parmi lesquels l'évolution du rôle d'Expertise France et ses relations avec l'Agence française de développement (AFD). Notre présentation de l'état des lieux et des différentes propositions, tant sur le périmètre d'Expertise France que sur ses relations avec l'AFD, se fera donc à deux voix. Afin de préparer ce rapport et dans le bref délai qui nous était imparti, nous avons entendu les représentants des quatre opérateurs d'expertise internationale qui pourraient faire partie de la « deuxième vague » de fusion avec Expertise France, les tutelles de l'agence, c'est-à-dire le ministère des affaires étrangères et la direction du Trésor, l'AFD et enfin le ministère de l'intérieur. Nous nous sommes également rendus, en fin d'année, en Allemagne auprès des deux grandes agences de développement, la KFW (« Kreditanstalt für Wiederaufbau » - Établissement de crédit pour la reconstruction) et la GIZ, (« Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit » - Agence de coopération internationale allemande pour le développement) ainsi qu'auprès de leurs ministères de tutelle.

À l'issue de nos travaux, un constat s'impose : la réforme de l'expertise internationale française, initiée en 2014, reste à ce jour inachevée. Créée en 2014 par un amendement de notre commission prévoyant le regroupement de six petits opérateurs ministériels, Expertise France a pour l'essentiel répondu aux attentes qui étaient placées en elle. Elle a en effet gagné de nouveaux marchés d'expertise et projeté les experts publics français dans les pays en développement mais aussi dans les pays où nous souhaitons accroître notre influence ; elle a drainé des financements internationaux pour valoriser les contributions françaises à l'Union européenne et aux organisations internationales ; enfin, elle est devenue une des agences européennes de référence dans son secteur, au bénéfice du pavillon français.

En passant à 153 millions d'euros en 2017, le chiffre d'affaires de l'agence a déjà augmenté de 35 % par rapport à celui des opérateurs fusionnés. Expertise France compte désormais 270 salariés au siège à Paris et intervient dans plus de 100 pays avec plus de 500 projets. L'agence a ainsi atteint une taille critique, bien supérieure à celle des opérateurs fusionnés et à celle des opérateurs spécialisés subsistant aujourd'hui.

Autre aspect important de cette montée en puissance, Expertise France met en oeuvre des « offres intégrées», notamment pour la MINUSMA et pour le G5 Sahel, qui lui permettent de sous-traiter la fourniture de biens et de services à des entreprises, notamment françaises. Elle est par ailleurs la seule agence d'expertise française agréée par l'Union européenne pour la gestion des fonds délégués. Tout en développant ainsi son activité sur fonds multilatéraux, elle a su maintenir les coopérations bilatérales et les jumelages des anciens opérateurs ministériels.

Grâce à cette diversification, les financements issus de la Commission européenne représentent environ 50% du chiffre d'affaires de l'agence, les offres intégrées (MINUSMA) 10%, la gestion de l' « initiative 5% » du Fonds mondial Sida 10%, la commande publique 11% et l'AFD 9%. Bien entendu, tout n'est pas parfait et l'agence doit faire face à certaines difficultés. Le chantier social, consistant à rapprocher les statuts et les rémunérations des personnels des opérateurs préexistants, ne s'est pas fait sans tensions et reste inachevé à ce jour. La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) reste à construire.

Afin d'atteindre l'équilibre économique, Expertise France a également dû consentir des efforts importants pour réduire ses coûts. En effet, selon le modèle économique fixé lors de sa création, l'opérateur ne reçoit pas de subvention de fonctionnement en dehors d'une subvention de transformation appelée à s'éteindre en 2019. Elle doit donc dégager une marge sur ses projets, ce qui est parfois difficile du fait du caractère peu rémunérateur de certaines opérations par ailleurs considérées comme prioritaires par les tutelles. Il en est ainsi de la gestion déléguée des fonds européens, où la marge est administrée et notoirement insuffisante pour couvrir les coûts de structure. Nous avons d'ailleurs pu constater que l'opérateur allemand, la GiZ, connaissait les mêmes difficultés.

Dès lors, Expertise France a dû améliorer sa rentabilité en augmentant la taille des projets, en négociant avec les bailleurs pour augmenter la masse salariale refacturable, ainsi qu'en maîtrisant ses charges de structure. Le modèle économique - dont la pérennisation pose d'ailleurs question - imposé à l'agence a également conduit à demander de grands efforts au personnel, ce qui a affecté le climat social. Enfin, l'agence ne s'est dotée d'outils informatiques unifiés que tardivement et la mise en place d'un outil de gestion de projets est encore en cours. Le pilotage financier est, quant à lui, encore insuffisant. Il reste donc encore des chantiers à mener à bien pour que l'agence puisse achever sa croissance. Après ces premiers constats, je laisse la parole à Mme Marie-Françoise Perol-Dumont pour aborder la question de la poursuite du rassemblement des opérateurs.

Il s'agit bien d'un rapport à deux voix, sans aucune dissonance ; tant nous sommes en parfaite harmonie sur ce sujet ! La loi du 7 juillet 2014 disposait qu'Expertise France avait vocation à rassembler au 1er janvier 2016 l'ensemble des opérateurs spécialisés de coopération technique. Un délégué interministériel à la coopération technique internationale (DICTI), par ailleurs président du Conseil d'administration de l'agence, était chargé de conduire ce rapprochement. À ce jour, cette mission n'a pas été menée à bien. Seule une concertation entre Expertise France et les opérateurs non fusionnés au sein d'une « Alliance des opérateurs » a eu lieu.

Pourtant, aucun élément nouveau n'est venu remettre en cause les analyses qui ont conduit à la réforme de 2014. Bien au contraire : la volonté de rationaliser le dispositif, d'éviter des concurrences entre opérateurs, nuisibles tant à l'image de la France qu'à l'efficacité, de réaliser des économies, de promouvoir un opérateur de référence et d'emporter des appels d'offre internationaux sur des projets multisectoriels, tout cela est plus que jamais d'actualité.

Or, les représentants des opérateurs sectoriels que nous avons entendus, notamment celui de la justice et ceux de l'agriculture, défendent une coopération presque « artisanale », avec de petits projets réalisés à la demande de leur ministère de tutelle. De leur propre aveu, ils ne souhaitent tout simplement pas étendre leurs activités à des projets de grande ampleur. Il existe pourtant dans ces secteurs des besoins immenses, que l'expertise française, appuyée sur des financements internationaux, peut contribuer à satisfaire. En outre, ces petits opérateurs, qui souhaitent maîtriser leur développement, continuent pourtant à contrôler l'accès à l'expertise de leurs ministères respectifs, ce qui constitue un handicap sérieux pour Expertise France. Il existe de plus une concurrence de fait entre les différents opérateurs. En effet, les thématiques d'interventions fixées par le contrat d'objectif et de moyens (COM) d'Expertise France recoupent nettement celles de certains opérateurs sectoriels. Mais comme seule Expertise France est accréditée pour la gestion des fonds délégués de l'Union européenne, les opérateurs spécialisés doivent coopérer avec elle dans le cadre de consortiums, d'où des coûts de transaction élevés et une perte, pour ne pas dire une absence, de lisibilité des offres françaises. La coordination des différents opérateurs se fait également au détriment de leur équilibre économique en obligeant à un partage des frais de gestion. Un exemple particulièrement significatif de ces difficultés est le projet EL PAcCTO (programme d'assistance contre la criminalité transnationale en Amérique du Sud), qui a démarré en avril 2017 et qui se monte à 19 millions d'euros. Dans le cadre de la réponse à l'appel d'offres de la Commission européenne pour ce projet, les relations entre Civipol, l'opérateur du ministère de l'intérieur, et Expertise France ont été émaillées de nombreuses incompréhensions et dissensions, notamment lors de la négociation sur les frais de gestion du projet, ceci au détriment de l'image de la France.

Second trait dominant de la situation actuelle, les relations entre Expertise France et l'Agence française de développement (AFD) restent loin de l'esprit de la réforme de 2014 pour laquelle l'AFD devait être un des premiers donneurs d'ordre d'Expertise France. Les deux établissements ont certes signé un accord-cadre en novembre 2015, prévoyant que l'AFD confie à l'Expertise France en gré à gré un volume de 25 millions d'euros de projets dans le domaine de la gouvernance, qui constitue un des « coeurs de métier » d'Expertise France. Sur instruction du CICID du 30 novembre 2016, les deux opérateurs ont également conclu en juillet 2017 un « document stratégique conjoint sur le recours à l'expertise technique » précisant les modalités de la coopération en identifiant les thématiques, les zones géographiques et les instruments financiers les plus pertinents pour la mettre en oeuvre. Malgré ces engagements réciproques, en 2017, la part des financements de l'AFD mis en oeuvre par Expertise France, tous secteurs confondus y compris gouvernance, ne représentait seulement que 9% de son chiffre d'affaires. Sur les 25 millions d'euros de financement en matière de gouvernance prévus par la convention, seuls 4,6 milliards d'euros ont été réalisés, ce qui est inadmissible. L'AFD n'a pour l'essentiel confié à Expertise France que des petits contrats d'assistance technique sèche, là où l'agence a la capacité de faire beaucoup mieux. Malgré la tenue régulière de réunions de concertation, les relations entre les deux organismes restent empreintes de réserves, pour ne pas dire plus, qu'il est impératif de lever. Il existe en outre parfois une certaine concurrence entre les deux organismes, notamment pour l'accès aux financements bilatéraux. Ceci traduit semble-t-il une certaine crainte chez l'opérateur le plus ancien, l'AFD, de se voir concurrencer par l'opérateur le plus récent, Expertise France ; cette crainte est à mon sens injustifiée au regard des missions bien distinctes de chacun des opérateurs et de leur différence de surface financière. Après les constats, je laisse la parole à Jean-Pierre Vial pour vous présenter nos propositions.

Nos propositions concerneront deux volets : d'une part, la consolidation d'Expertise France et, d'autre part, l'éventualité d'un rapprochement avec l'AFD que vous exposera ma collègue. Nous avons acquis la conviction qu'il est nécessaire d'achever le regroupement des opérateurs d'expertise. Il n'est pas concevable que ces opérateurs continuent à candidater pour des appels d'offre européens en ordre dispersé ou qu'il faille des mois de discussion sur le partage des marges. Il est au contraire indispensable de promouvoir un opérateur totalement intégré, seul à même de répondre à des demandes de plus en plus multisectorielles, notamment dans le domaine sécurité -développement. Il faut ainsi décloisonner les activités. En outre, la consolidation d'un opérateur de coopération dotée d'une taille suffisante constituera un atout supplémentaire pour atteindre l'objectif fixé par le président de la République de consacrer 0,55% du revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement en 2022.

Le périmètre identifié pour la deuxième vague du regroupement des opérateurs d'expertise comprend sept organismes qui n'ont pas été fusionnés en 2014, et que je vais évoquer à présent. Il y a aujourd'hui un consensus pour considérer que le Centre international d'études pédagogiques (CIEP), la Société française d'exportation des ressources éducatives (SFERE) et Canal France International (CFI) n'ont pas vocation à être intégrées à Expertise France à court terme. Restent donc l'opérateur du ministère de la justice, Justice Coopération internationale (JCI), celui de l'intérieur, Sécurité intérieure et protection civile (Civipol), et les deux de l'agriculture, l'Agence pour le développement de la coopération internationale dans les domaines de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (ADECIA) et France Vétérinaire International (FVI). Les opérateurs de l'agriculture sont des groupements d'intérêt public (GIP) sans capital, dont les effectifs sont très faibles. Ils peuvent donc être intégrés directement au sein d'Expertise France. Il ne s'agira là toutefois que d'un préalable à une réforme plus ambitieuse, qui devra s'appuyer sur une coopération très étroite avec le ministère de l'agriculture. L'établissement de liens plus étroits et plus suivis avec les ministères de tutelle est en effet l'un des principaux enjeux de cette évolution.

Sortir d'une logique d'influence pure pour aller vers une logique de développement, élargir le champ géographique, aujourd'hui très centré sur le Maghreb, intégrer explicitement les grands enjeux de sécurité alimentaire et de développement durable : tels sont les chantiers qui attendent Expertise France dans ce secteur agricole.

S'agissant de JCI et de Civipol, les choses sont un peu plus complexes. Écartons d'abord l'argument souvent entendu selon lequel l'activité de ces opérateurs appartiendrait au domaine régalien et ne saurait donc être confiée à une agence indépendante et généraliste comme Expertise France. S'agissant de la justice, participer au renforcement du système judiciaire d'un pays en développement est tout à fait dans les capacités d'Expertise France, dès lors qu'elle peut avoir accès à l'expertise publique dans ce domaine. En outre les bailleurs privilégient désormais des projets multisectoriels, dont la dimension justice n'est que l'un des volets. Les représentants de Civipol insistent quant à eux sur la conformité totale de la stratégie de leur opérateur à celle du ministère de l'intérieur et sur le « retour de sécurité intérieure » produit par les activités de Civipol au bénéfice des ressortissants français. Or, force est de constater que ce retour de sécurité intérieure est bien pris en compte par Expertise France dans des projets comme PARSEC au Mali ou dans le soutien au G5 Sahel. Rappelons également que le département Sécurité-Sureté-Stabilité d'Expertise France comptera à lui seul une cinquantaine de collaborateurs en 2018. En outre, un rapport de la Cour des comptes de juin 2017 montre que les relations entre Civipol et le ministère de l'intérieur ne reflètent pas un alignement parfait de la stratégie de l'opérateur sur celle du ministère de l'Intérieur, notamment en ce qui concerne les priorités géographiques. Inversement, il est possible de mener la fusion de manière à ce qu'Expertise France prenne en compte les priorités du ministère. À l'issue de son contrôle, la Cour des comptes préconise ainsi un rapprochement de Civipol et d'Expertise France. Nous partageons donc cette analyse. Reste à déterminer les modalités. Ce rapprochement est néanmoins rendu plus difficile par trois éléments. D'abord, Civipol est une société anonyme détenue à seulement 40% par l'Etat, le reste étant détenu par des actionnaires privés. Ensuite, Civipol a effectué en 2015 une opération de croissance externe en rachetant Transtec, une société anonyme belge de coopération internationale. Enfin, elle gère Milipol, organisme qui organise des salons internationaux de sécurité intérieure et qui génère une part prédominante de ses recettes. Ces deux dernières activités n'ont pas vocation à être intégrées à Expertise France. Dès lors, l'alternative est la suivante : soit la création d'une filiale commune aux deux entités, qui serait seule compétente en matière de sécurité. Ceci présenterait l'inconvénient majeur d'extraire l'activité « sécurité » des compétences d'Expertise France alors que tout l'intérêt de la réforme de 2014 réside précisément dans la possibilité pour l'agence de mettre en oeuvre des projets multisectoriels. Soit, deuxième hypothèse que nous privilégions, une cession partielle d'activité de Civipol à Expertise France, portant uniquement sur la part « expertise internationale » de Civipol, tandis que celle-ci continuerait à exister sous forme de société anonyme avec ses autres activités. Reste à évaluer le coût exact de l'opération, ce que le Gouvernement devra faire le plus rapidement possible. Parallèlement à ces regroupements avec JCI et Civipol, Expertise France devra construire une relation solide et confiante avec le ministère de la justice d'une part, avec le ministère de l'intérieur d'autre part. Ceci passe par le renforcement de la participation de ces ministères au conseil d'administration de l'agence ainsi que par la signature de conventions précisant les conditions d'accès d'Expertise France à leur vivier d'expertise. Expertise France pourra alors montrer qu'elle constitue un atout d'envergure pour les ministères en faisant jouer à leur profit l'effet de levier des financements internationaux.

Plus généralement, au-delà de la question du rassemblement des opérateurs, il convient de poursuivre la stabilisation de l'agence par le biais d'un renforcement de ses liens avec l'ensemble des ministères donneurs d'ordre. Il s'agit notamment de poursuivre le transfert des experts techniques internationaux (ETI) du ministère des affaires étrangères et d'assurer une certaine stabilité de la proportion de la commande publique française au sein du chiffre d'affaires de l'agence.

J'en viens à présent au rapprochement Expertise France et l'AFD. Avant toute autre évolution sur ce sujet, il nous paraît indispensable que les termes de l'accord de 2015 entre Expertise France et l'AFD soient respectés. A peine 5 millions d'euros de financements gouvernance confiés à Expertise France sur les 25 millions prévus, c'est insuffisant et ce n'est pas bon pour l'équipe France du développement. Il y a là clairement, comme nous l'a confirmé le directeur général de l'AFD lui-même, un blocage culturel qu'il faut surmonter. L'ADN de l'Agence française de développement est en effet de confier la mise en oeuvre des projets aux partenaires des pays du Sud, dans le cadre de la libre concurrence, selon le principe de non-substitution. Pourtant, dans certains pays, notamment au Sahel, les administrations publiques ont parfois besoin de l'assistance technique que peut leur fournir Expertise France. C'est vrai en matière de gouvernance, mais aussi en matière de continuum sécurité-développement ou d'agriculture. Lorsque cet accord de 2015 aura enfin été mis en oeuvre, comme l'exige la complémentarité des agences, alors seulement un rapprochement plus poussé pourra être envisagé sous une forme à laquelle il convient de réfléchir. Notre position est ainsi claire : ce n'est évidemment pas le mécano institutionnel qui a de l'intérêt en soi, ni les luttes d'influence ; c'est bien entendu la vision stratégique.

Ainsi, le rapprochement n'aura d'intérêt que s'il permet de développer des synergies. Il s'agit essentiellement pour Expertise France de pouvoir bénéficier du réseau de l'AFD, c'est-à-dire de ses 80 agences locales, là où elle ne dispose actuellement que de bureaux-projets temporaires. Les deux opérateurs pourront également développer des offres de projet intégrées comprenant une part de financement de l'AFD et une part d'assistance technique réalisée par Expertise France. Enfin, certaines fonctions pourraient être mutualisées. Du côté de l'AFD, la rapidité d'action et l'agilité d'Expertise France, ainsi que son accès aux viviers d'experts, seront de nouveaux atouts pour le développement de l'agence.

Il est trop tôt pour nous prononcer sur le meccano institutionnel d'un tel rapprochement mais nous proposons de fixer un cadre directeur en vue du CICID de février. Ainsi, tout éventuel rapprochement devra impérativement préserver les principaux atouts d'Expertise France, sous peine d'aller directement à l'encontre de l'esprit de la réforme de 2014 telle qu'initiée par le Sénat et qui, preuves à l'appui et avec trois ans de recul, fait totalement sens. Il conviendra de conserver l'autonomie et l'identité d'Expertise France, qui est désormais une marque reconnue sur le marché international de l'Expertise, comme en atteste sa rapide montée en puissance sur seulement trois ans. Il conviendra également de conserver un statut qui permette à Expertise France de représenter l'Etat français auprès des organisations internationales, en particulier l'ONU pour les missions intégrées, ou auprès des États, comme dans le cadre de l'accord intergouvernemental avec le Royaume de Bahreïn. Cet impératif conduit selon nous à écarter la solution d'une filialisation à l'AFD sous forme de société anonyme. Ce rapprochement devra également assurer la conservation de la rapidité d'action de l'agence, dont les capacités de mise en oeuvre directe lui permettent de monter un projet en quelques semaines là ou l'AFD ne peut agir qu'après plusieurs mois. Seule cette rapidité et cette agilité permettent en effet à Expertise France de répondre aux demandes politiques urgentes de l'Etat français dans les pays en crise ou en sortie de crise, par exemple pour rétablir des infrastructures de soin dans le Nord de la Syrie en pleine guerre civile ou pour aider l'Etat grec à réformer son administration. Il faudra conserver le champ d'intervention géographique et sectoriel plus large d'Expertise France. Celle-ci peut en effet intervenir en Europe ou dans les pays du golfe, ainsi que dans le champ sécuritaire, contrairement à l'AFD. Il est enfin nécessaire de conserver un lien très fort avec les administrations françaises pourvoyeuses d'expertises. Alors que certaines administrations ont déjà eu du mal à accepter la réforme de 2014, elles pourraient avoir le sentiment qu'en entrant dans le giron de l'AFD, l'expertise internationale leur échappe totalement. La recréation d'opérateurs maison ou de services dédiés à la coopération internationale au sein des ministères deviendrait alors probable, ce qui annulerait tous les efforts accomplis depuis 2014. Il faut d'ores et déjà souligner que le respect de l'ensemble de ces points passe notamment par l'établissement d'une gouvernance spécifique pour les deux opérateurs une fois rapprochés, permettant de respecter pleinement l'autonomie d'Expertise France et la spécificité de ses missions qui ne sont pas celles de l'AFD.

En conclusion, le calendrier doit selon nous être le suivant. D'abord, mettre pleinement en oeuvre l'accord de coopération de novembre 2015 entre l'AFD et Expertise France qui prévoit 25 millions d'euros de financements dans la gouvernance. Cette démarche consolidera le modèle économique de l'agence d'expertise et démontrera la capacité de l'AFD à recourir à elle tout en respectant sa spécificité. C'est, pour nous, un préalable absolu. Parallèlement, renforcer les liens d'Expertise France avec les ministères, en particulier avec l'intérieur, la justice et l'agriculture, et déterminer les modalités concrètes de la réunion de leurs 4 opérateurs spécialisés avec Expertise France. Enfin, une fois le dispositif d'expertise ainsi consolidé, rapprocher l'AFD et Expertise France, selon des modalités qui permettent de préserver la valeur ajoutée de celle-ci.

Voilà, mes chers collègues, les messages que nous nous proposons de délivrer aux acteurs concernés avant le comité interministériel du CICID du 5 février, qui prendra des décisions sur le rassemblement des opérateurs et sur le rapprochement avec l'AFD. Le Gouvernement pourrait également envisager de déposer une loi révisant la loi du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. En tout état de cause, une telle loi serait nécessaire si le statut d'Expertise France devait être modifié en vue de son rapprochement avec l'AFD. Elle nous permettra alors, mes chers collègues, et notamment à notre président, qui a précédemment oeuvré en faveur du rapprochement des opérateurs et de la création d'Expertise France, de faire valoir le point de vue de notre commission, au bénéfice de l'équipe France du développement et non de telle ou telle entité, puisque telle est notre préoccupation.

Merci à nos deux rapporteurs qui ont accompli, malgré le peu de temps qui leur était imparti, un travail de grande qualité grâce auquel l'avis du Sénat sera relayé lors du prochain CICID. Mes chers collègues, vous l'aurez compris : les rapporteurs préconisent, avant d'envisager un regroupement avec l'AFD, d'attendre qu'Expertise France atteigne sa pleine maturité et conduise les différents regroupements que nous proposions déjà, avec mon collègue M. Jean-Claude Peyronnet, dans notre amendement déposé lors de l'examen de la loi d'orientation sur le développement. Nous souhaitions alors rassembler l'ensemble de ces services d'expertise afin de les rendre plus efficaces et compétitifs, à l'échelle française et européenne. Cette idée était frappée de bon sens, comme en témoigne la quantité des appels d'offre désormais remportée par Expertise France devenu, depuis lors, quasi l'égal des grands organismes européens. Il ne s'agit certes pas d'empêcher, à terme, un rapprochement entre Expertise France et l'AFD, mais gardons-nous de toute précipitation ! Laissons le temps nécessaire à France Expertise pour monter en puissance dans ses différents domaines, avant de n'entreprendre le rapprochement que s'il repose sur une vision stratégique ; en tout état de cause, il ne saurait consister en une pure et simple filialisation. Ainsi, nous n'avons jamais préconisé qu'Expertise France devienne un département de l'AFD ! Notre avis, en tant que législateur, devra être pris en compte. Si vous approuvez ce rapport, j'ai bien l'intention de le transmettre, en votre nom, au Premier ministre et aux différentes tutelles, à la veille de cet important CICID où le Sénat, grâce à votre rapport, sera en mesure d'être entendu.

Si la complémentarité se substitue à l'esprit de compétition entre les deux opérateurs, la situation ne pourra que s'améliorer !

Il faut poursuivre le regroupement des différents organismes de coopération et de développement, comme ceux du ministère de l'agriculture, pour que la France puisse assumer le rôle qui lui revient dans ce secteur. Ces regroupements peuvent recevoir une diversité de formes juridiques et économiques. Je ne vois pas d'objection à ce qu'Expertise France et l'AFD travaillent ensemble, sans pour autant promouvoir une sorte de fusion-absorption qui n'aurait pas d'effet bénéfique sur l'offre de la France en matière d'aide au développement ! Je soumets à présent ce rapport au vote de notre commission.

Le rapport est adopté à l'unanimité.