Séance en hémicycle du 24 janvier 2006 à 11h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 19 janvier 2006, la décision rendue par le Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

Cette décision du Conseil constitutionnel a été publiée au Journal officiel, édition des lois et décrets.

Acte est donné de cette communication.

L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions de la commission des finances sur la proposition de loi de M. Nicolas About visant à prolonger la déductibilité de la pension alimentaire versée par un parent séparé ou divorcé pour l'entretien de son enfant lorsque celui-ci devient majeur tout en restant rattaché au foyer fiscal de son autre parent (n° 162).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi de notre collègue M. Nicolas About, sur laquelle je vous livrerai dans un instant les conclusions de la commission des finances, a le grand mérite de nous conduire à réfléchir ensemble, loin de l'urgence de l'examen des lois de finances, à un véritable problème de société.

Derrière un intitulé technique apparemment complexe, cette proposition de loi a pour objet de répondre à un problème matériel d'un nombre malheureusement toujours plus grand de familles.

La séparation et la fragilité des couples constituent un fait de société qu'il ne nous appartient pas de juger. En revanche, il nous incombe d'en tirer les conséquences fiscales aussi équitables que possible. Dans notre pays - et il faut s'en réjouir -, le régime fiscal fait une large place à l'enfant et à la famille dans la détermination de l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

Je rappellerai quelques chiffres.

En France, le taux global de divorce atteindrait aujourd'hui plus de 45 %, contre 30 % voilà une vingtaine d'années et seulement 10 % en 1970. De ce point de vue, nous nous rapprochons lentement de la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques, l'OCDE.

En outre, en France, en ce début de siècle, sur un peu plus de 16 millions d'enfants de moins de vingt-cinq ans, trois enfants sur quatre vivent avec leurs deux parents, un sur quatre demeurant avec un seul de ses deux parents. On estime que 1, 6 million d'enfants de moins de vingt-cinq ans sont membres de familles dites « recomposées ».

En d'autres termes, mes chers collègues, la famille, lieu d'équilibre et d'épanouissement à la fois personnel et collectif, lieu des apprentissages fondamentaux pour l'individu et pour la société, se trouve en première ligne face à ce que l'on pourrait appeler les accidents ou l'instabilité de la vie privée.

Devant cette situation, dans quelle mesure et sur quelles bases le régime de l'impôt sur le revenu doit-il tenir compte de ce phénomène de séparation et d'instabilité des couples ? C'est à cette question que la commission des finances a été amenée à réfléchir, grâce à la proposition de loi déposée par notre collègue M. Nicolas About.

Mon propos s'articulera autour de trois points. Tout d'abord, je rappellerai quelques éléments de la situation fiscale actuelle. Ensuite, je proposerai une réflexion sur les deux logiques d'équité qu'il nous faut concilier. Enfin, j'exposerai la position à laquelle la commission des finances est parvenue à l'issue d'une discussion tout à fait fournie et active. Ce sujet a, en effet, mobilisé nombre de nos collègues, monsieur le ministre.

La proposition de loi de M. Nicolas About pointe une iniquité. Pour le parent qui verse une pension alimentaire, le régime de déductibilité fiscale est soumis à deux dispositifs apparemment incohérents, selon que l'enfant est mineur ou non.

Lorsque l'enfant est mineur, la pension alimentaire est déductible sans limitation du revenu de celui qui la verse et est en revanche imposable au niveau du foyer fiscal de rattachement de l'enfant.

Toutefois, une fois que l'enfant a atteint dix-huit ans, la déductibilité est plafonnée à 4 489 euros, ce qui correspond à la limite de l'avantage fiscal de droit commun valable également pour les couples mariés.

Les raisons historiques d'une telle situation sont fort simples.

En 1982, lorsque l'avantage fiscal résultant du quotient familial a été plafonné, il a été décidé de ne pas appliquer cette mesure aux pensions. Sans doute a-t-on alors considéré que les pensions étaient une contrainte ayant un caractère indemnitaire et qu'elles ne relevaient pas, de ce fait, d'un choix délibéré du contribuable.

On aurait pu ajouter, à l'appui de cette règle, que ce régime de déplafonnement des pensions alimentaires - qu'il faut bien considérer comme un régime de faveur - se justifie pour permettre aux familles dissociées de faire face aux problèmes matériels et, sans doute aussi, dans une large mesure, aux troubles affectifs que peuvent connaître les enfants du fait de la séparation de leurs parents.

Pour la commission des finances, la seule question qui se pose est celle de l'égalité devant l'impôt. Or deux conceptions de la justice fiscale s'affrontent dans ce débat. Pour les simplifier, je les qualifierai respectivement d'« équité horizontale » et d'« équité verticale ».

D'une part, mes chers collègues, il est possible de comparer la situation des couples dissociés, ou couples rompus, avec celle des couples qui forment un seul foyer fiscal, au regard des charges consécutives à l'entretien d'un enfant majeur. Dans cette logique d'équité horizontale, ces charges étant peu ou prou les mêmes, nous sommes amenés à considérer que rien ne justifie de prolonger l'avantage accordé pour les enfants mineurs une fois que ceux-ci ont atteint leur majorité.

D'autre part, si l'on se borne à ne considérer que le cas des couples dissociés, et eu égard notamment au phénomène d'allongement de la durée des études, il faut considérer, à l'instar de notre collègue M. Nicolas About, que la rupture n'est pas compréhensible. Celui qui verse une pension est surpris de constater que la déductibilité de la pension alimentaire est subitement plafonnée, une fois que son enfant a atteint dix-huit ans.

Face à ce véritable dilemme, la commission des finances vous appelle, mes chers collègues, à adopter une position que je qualifierais de compromis entre les deux logiques. À la suite d'une discussion nourrie, elle a dégagé les orientations que je vous propose dans les présentes conclusions.

Dès lors qu'il n'est pas possible de revenir sur les droits acquis reconnus aux familles séparées pour les enfants mineurs, il semble raisonnable de vous proposer d'étendre le régime fiscal de déductibilité sans plafond, mais en restreignant le bénéfice de la mesure aux seules pensions versées en application d'une décision de justice.

En cantonnant ainsi la mesure, nous voulons surtout prévenir les tentations d'optimisation fiscale qui ne manqueraient pas de se faire jour si l'on ouvrait complètement le dispositif, car les capacités contributives des différents foyers fiscaux concernés peuvent être très diverses.

Notre objectif est donc essentiellement d'éviter de donner une prime aux plus astucieux, aux plus habiles. Il ne s'agit pas particulièrement d'un objectif budgétaire. En effet, même si l'on ne sait pas véritablement le chiffrer de façon rigoureuse, le coût de cette proposition de loi serait a priori relativement limité, à savoir de l'ordre de quelques dizaines de millions d'euros.

Pour conclure, je voudrais dire que la solution de compromis donne satisfaction pour l'essentiel au souhait exprimé à juste titre par M. Nicolas About sans contrevenir au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, dès lors que l'avantage fiscal est limité aux pensions qui sont pour ainsi dire imposées de l'extérieur et dont la définition et le quantum sont des contraintes pour celui qui les verse. Cet avantage fiscal ne saurait donc s'appliquer aux pensions qui pourraient être librement décidées par les parties.

Bref, dans un souci de cohérence, nous avons cherché une voie étroite afin de préserver les intérêts de l'enfant sans créer de nouvelles commodités fiscales pour les parents.

Tels sont, monsieur le ministre, mes chers collègues, les éléments d'analyse que je voulais vous livrer au nom de la commission des finances. La rédaction tenant compte de l'option que nous recommandons permettrait de respecter l'esprit de la proposition de loi de M. About, tout en la délimitant.

Ad augusta per angusta !

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais d'abord remercier M. About d'avoir déposé cette proposition de loi, qui répond à une vraie difficulté à laquelle sont confrontés les parents divorcés. La discontinuité de traitement fiscal des parents séparés est difficile à comprendre.

Je voudrais également remercier la commission des finances, tout particulièrement son rapporteur, d'avoir mené cet important travail d'analyse des différentes logiques sous-tendant la situation actuelle, qui doit évoluer. J'ai d'ailleurs particulièrement apprécié, et trouvée parlante, la présentation sous la forme d'un équilibre vertical et d'un équilibre horizontal.

L'équilibre horizontal qui prévalait jusqu'à présent avait l'inconvénient de ne pas tenir compte du fait que les parents séparés n'habitent plus ensemble. La solution préconisée par la proposition de loi est meilleure.

Mon collègue Jean-François Copé avait annoncé au cours de la discussion budgétaire qu'une réflexion sur ce sujet serait engagée. Le Sénat l'a menée et elle a abouti à cette proposition de loi remaniée.

Souhaitant que cette proposition de loi soit adoptée en l'état, le Gouvernement donne un avis favorable sur ce texte et lèvera le gage sur le financement de la mesure en vous présentant tout à l'heure un amendement visant à supprimer l'article 3.

Très bien !

La parole est à M. Nicolas About.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en déposant en mai dernier la proposition de loi visant à prolonger la déductibilité de la pension alimentaire, que nous examinons aujourd'hui, j'ai surtout voulu dénoncer une inégalité de traitement en matière fiscale qui me paraissait particulièrement injuste.

En effet, comment comprendre qu'un parent divorcé ou séparé bénéficiant d'une déduction fiscale déplafonnée pendant toute la minorité de son enfant du fait qu'il verse une pension alimentaire pour son entretien puisse se voir appliquer un plafond dès les dix-huit ans de son enfant ?

L'obligation alimentaire, qui lie moralement et légalement un parent à ses enfants, ne cesse pas, quant à elle, à la majorité de ces derniers. On le sait bien, l'entrée beaucoup plus tardive des jeunes dans la vie active, la poursuite des études, les difficultés pour trouver un logement nécessitent aujourd'hui un soutien parental prolongé. Ce soutien est même souvent bien plus important lorsque l'enfant devient adulte, car les charges sont alors décuplées.

Appliquer un plafond est alors non seulement une injustice financière pour le parent débiteur, mais également une injustice morale dans la mesure où cela vient, en quelque sorte, taxer un lien symbolique qui unit un parent à son enfant dans des situations familiales complexes où la séparation laisse bien souvent des traces et crée des manques dans les liens affectifs.

Mais revenons à l'aspect financier.

Pour atteindre une réelle équité, il faudrait que l'opération soit parfaitement neutre pour l'administration fiscale. Or un rapide calcul à partir du barème de 2005 montre que, si l'on part de l'hypothèse d'un revenu imposable de 2 500 euros par mois pour les deux parents, soit 30 000 euros par an, avec le versement mensuel d'une pension alimentaire d'un parent à l'autre de 800 euros, on constate que ce qui était au départ une opération blanche, quand l'enfant était mineur - le parent débiteur déduisant la pension de ses revenus imposables et le parent receveur déclarant la pension dans ses revenus, tout en bénéficiant d'une demi-part supplémentaire -, apporte en fin de compte un gain de 112 euros à l'État, si mes calculs sont exacts, quand l'enfant devient majeur. Ce gain n'a pas de justification fiscale, puisque, je le rappelle, l'opération pour être plus juste aurait dû rester neutre.

J'ai également suivi les débats qui ont eu lieu dans cette enceinte autour de l'amendement que j'avais déposé sur le projet de loi de finances. Celui-ci, qui était identique à cette proposition de loi, fut repris et défendu avec talent par M. Philippe Marini, que je remercie à cette occasion.

Je comprends l'argument qui a été avancé par M. le ministre lors de ce débat et selon lequel le maintien d'un tel plafond s'explique par la nécessité de ne pas instaurer une nouvelle inégalité de traitement entre les contribuables : les uns, séparés ou divorcés dont les enfants majeurs seraient rattachés au foyer de leur autre parent, bénéficieraient d'un déplafonnement et les autres, contribuables de « droit commun » souhaitant pour des raisons fiscales - M. le rapporteur l'a rappelé - rattacher leur enfant majeur dans leur déclaration, n'en bénéficieraient pas. Ne remplaçons pas une inégalité fiscale par une autre !

L'objectif visé n'est certainement pas non plus d'accorder une déductibilité déplafonnée à tout le monde, ce qui, sous prétexte d'égalité « par le haut », offrirait un bon moyen d'évasion fiscale et créerait ainsi indirectement de plus graves inégalités en raison de la perte de recettes induites pour la collectivité.

En ce sens, la position adoptée par la commission des finances me paraît particulièrement sage et équilibrée. Accepter de prolonger la déductibilité des pensions alimentaires lorsque l'enfant devient majeur est une grande avancée. Limiter cette prolongation aux montants des pensions alimentaires fixés par le juge est une garantie nécessaire et suffisante pour éviter d'éventuelles ententes fiscales entre les ex-conjoints.

L'objectif de notre vote, mes chers collègues, doit rester clair : une plus grande équité fiscale, certes, mais dans le seul but de favoriser la permanence des liens de solidarité entre les parents et les enfants issus d'une séparation ou d'un divorce. N'offrons pas l'occasion à certains de se servir d'une situation de divorce comme d'une source d'économies fiscales supplémentaires, mais agissons dans l'intérêt même des familles !

Pour conclure, je tiens à remercier la commission des finances, en particulier son rapporteur et son président, ainsi que le Gouvernement, car la position qui a été adoptée devrait apporter un peu plus de sérénité dans nos familles.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le moins que l'on puisse dire est que le rapport qui présente les conclusions de la commission des finances sur la proposition de loi visant à prolonger la déductibilité de la pension alimentaire versée en cas de divorce est quelque peu contradictoire.

En effet, « M. Philippe Marini, rapporteur général, a identifié deux raisonnements concurrents, l'un consistant à rechercher l'équité horizontale en comparant la situation fiscale des couples mariés et des couples séparés, ce qui aboutissait au rejet de la proposition et tendait même à remettre en cause la déductibilité intégrale des pensions alimentaires versées au titre d'enfants mineurs, l'autre consistant à s'attacher à la continuité du traitement fiscal des situations en cours, ce qui aboutissait à accueillir favorablement la proposition. »

Pour ma part, je me bornerai à faire quelques observations soulevées par la proposition de loi de M. About.

En cas de divorce, le versement d'une pension alimentaire est déterminé par principe, en matière civile, à concurrence de la faculté contributive du parent assumant cette charge au bénéfice de celui qui assure l'essentiel de l'éducation du ou des enfants du ménage séparé.

L'allongement de la scolarité des enfants est probablement au coeur de la question posée - M. About vient de le rappeler -, d'autant que, face à la précarité de l'emploi des jeunes, l'exigence d'une formation initiale sérieuse apparaît comme un garde-fou. D'ailleurs, au moment même où se trouve mis sur orbite le contrat « première embauche », on ne peut que souligner que ce n'est malheureusement pas ce qui réduira la précarité, bien au contraire !

On doit aussi le souligner, comme nous l'avons vu lors du débat budgétaire, l'action sociale en direction des étudiants est dans une crise profonde, qu'il s'agisse du système des bourses d'études comme de l'aide sociale sous toutes ses formes, et je pense ici notamment à la question du logement étudiant.

Nous ne pouvons donc regarder le texte que sous le seul angle de la fiscalité.

Il y a aujourd'hui neutralité fiscale du versement des pensions. La déduction admise pour le débiteur, quel que soit son montant, est symétriquement reproduite en tant que revenu pour le créancier.

Dans l'absolu, un contribuable déduisant 6 000 euros par an pour un enfant mineur bénéficie d'une remise d'impôt plus ou moins importante, selon son niveau d'imposition.

Aujourd'hui, cette remise peut atteindre 2 885 euros au niveau de la tranche supérieure d'imposition, tandis que le créancier ou, plus souvent d'ailleurs, l'ex-épouse recevant la pension compte tenu de la réalité d'aujourd'hui peut se retrouver avec une imposition marginale de quelques dizaines ou centaines d'euros du fait du versement de cette pension.

Lorsque l'enfant atteint sa majorité, cette pension est plafonnée à 4 489 euros, au barème actuel, mais elle l'est dans les deux sens. Par conséquent, si notre contribuable débiteur ne peut plus déduire un peu plus de 1 500 euros, soit environ 727 euros de droits à payer en moins, le créancier n'a plus à déclarer le montant antérieur.

Autoriser demain, comme le prévoit la proposition de loi, même modifiée par la commission des finances, la déductibilité de la totalité de la pension alimentaire versée conduirait à permettre au débiteur de continuer à optimiser fiscalement ses obligations civiles et contraindrait le créancier à supporter une partie du coût de cette optimisation.

L'effet pervers induit par l'adoption et la mise en oeuvre de la présente proposition de loi pourrait donc être une demande de réduction du montant de la pension versée. Est-ce l'effet recherché ? Ce n'est pas ce que j'ai cru comprendre des propos de notre collègue !

À la vérité, on peut même se demander si une telle proposition de loi a vraiment un sens et un intérêt profond pour les contribuables.

En effet, pour assurer la neutralité fiscale du dispositif, on contraindrait les enfants majeurs à déposer une déclaration en leur nom propre, l'essentiel de leurs revenus imposables étant, dès lors, constitué par la pension alimentaire.

De fait, cette proposition de loi est discutable du point de vue de la justice fiscale et elle risque de ne jouer pleinement son rôle que pour les contribuables dont les obligations alimentaires excèdent le montant forfaitairement admis pour l'impact du quotient familial.

Cette proposition de loi ne peut donc véritablement intéresser que les contribuables les plus aisés. De plus, elle risque de pénaliser, même si ce n'est que marginalement, les parents ayant finalement assumé l'éducation des enfants.

Nous ne savons pas s'il convient de donner force de loi à ce qui n'est qu'une « niche fiscale » supplémentaire en faveur de tous ceux qui usent et abusent déjà de manière significative de ce genre de dispositif !

Nous n'approuvons ni le texte initial de la proposition de loi ni celui qui ressort des conclusions de la commission des finances et voterons contre.

La parole est à M. le ministre délégué.

Tout d'abord, je voudrais remercier M. About de la proposition de loi dont il est l'auteur.

Ensuite, je répondrai à Mme Beaufils, qui désapprouve l'obligation de déclaration pour les enfants majeurs, que c'est déjà le cas et que cela fait partie des principes généraux de notre fiscalité.

Ce n'est pas l'objet de mon reproche !

Cette proposition n'a donc absolument rien de dommageable. Au contraire, elle favorise la fiscalité des personnes concernées.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je mets aux voix l'article 1er.

Je m'abstiens.

Nous votons contre.

L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé

Supprimer cet article.

La parole est à M. le ministre délégué.

Dans la mesure où le Gouvernement est favorable aux conclusions du rapport fait au nom de la commission des finances sur cette proposition de loi, il lève le gage en demandant la suppression de l'article 3.

Quel est l'avis de la commission ?

La commission est bien entendu favorable à cet amendement.

Je profite de cette occasion pour dire de nouveau tout l'intérêt qu'offre la méthode qui a été employée. Nous avons pratiqué, en quelque sorte, un jeu avisé qui tient compte de l'usage de la proposition de loi et du bon fonctionnement du débat sur la loi de finances.

C'est une bonne méthode, car un problème a été identifié et la discussion budgétaire a permis de faire avancer la réflexion, qui n'était pas encore complètement mûre en novembre et en décembre dernier. La proposition de loi que dont nous débattons aujourd'hui revient sur cette question afin de trouver le juste équilibre.

Contrairement à ce qu'a dit Mme Beaufils, je pense que nous y sommes réellement parvenus en limitant notre approche aux pensions versées sur décision de justice.

Ce texte ne porte pas atteinte aux principes de notre fiscalité, n'ouvre la voie à aucune optimisation particulière et évite ainsi, car beaucoup d'entre nous étaient sensibles à cet aspect, de favoriser fiscalement les couples séparés par rapport aux couples formant un foyer fiscal.

Je le répète, nous somme arrivés à un équilibre judicieux et je me réjouis que le Gouvernement partage ce point de vue et le manifeste en levant le gage.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me réjouis de la position prise par le Gouvernement et de l'accueil si bienveillant qu'il a réservé à cette proposition de loi.

Je rappelle que la commission des finances prohibe toute discussion de nature fiscale en dehors de l'examen des projets de loi de finances ; mais vous aurez compris, mes chers collègues, qu'il s'agit ici d'un prolongement de la discussion budgétaire.

Voilà !

Nous ne devons donc pas voir là une infraction à la règle que nous avons posée et que nous rappelons sans cesse !

C'est un peu tiré par les cheveux !

Nous obéissons simplement à la nécessité de pouvoir prolonger sereinement une discussion.

À cet égard, je salue Nicolas About pour son initiative, qui a suscité, comme l'a rappelé notre rapporteur, une discussion particulièrement vive. Il a donc « stimulé » la réflexion fiscale et je ne peux que l'en remercier.

Je remercie également Philippe Marini d'avoir fait émerger, au terme de ce débat très prometteur, une réponse qui me semble fondée sur l'équité.

En conséquence, j'espère que le Sénat votera dans l'enthousiasme les conclusions de la commission sur la proposition de loi.

Je mets aux voix l'amendement n° 2.

En conséquence, l'article 3 est supprimé.

Avant de mettre aux voix les conclusions modifiées de la commission des finances sur la proposition de loi, je donne la parole à M. Dominique Mortemousque, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous venons d'assister à une explication claire sur le problème du plafond de déduction des 4 489 euros dès lors que l'enfant devient majeur.

La proposition de loi de Nicolas About tend à autoriser la déduction intégrale des pensions alimentaires afin de mettre un terme à une différence de régime qui, de prime abord, paraît choquante, comme cela est souligné dans l'exposé de motifs.

M. Marini a insisté sur un point fondamental, notamment pour le Sénat. La question n'est pas uniquement de savoir s'il faut créer ou non une « niche » fiscale ; nous devons plutôt nous interroger sur la cohérence d'une telle mesure avec les règles qui régissent les pensions alimentaires et le quotient familial.

Par ailleurs, M. le rapporteur a souligné les risques d'optimisation fiscale liés à un éventuel déplafonnement au-delà de la majorité des enfants.

Dans ces conditions, le groupe UMP approuve la volonté de cantonner les effets de la mesure proposée et de réserver la déductibilité aux pensions alimentaires fixées par une décision de justice.

Nous voterons les conclusions de la commission des finances, car elles constituent un bon point d'équilibre. Nous souhaitons néanmoins que la navette parlementaire soit mise à profit pour approfondir la réflexion sur ce sujet sensible dont nous devons bien mesurer les implications directes et surtout indirectes.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix, modifiées, les conclusions du rapport de la commission des finances sur la proposition de loi n° 331.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.