Séance en hémicycle du 19 mai 2016 à 10h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l’accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 (n° 614, 2015-2016), dont la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est saisie au fond, est envoyé pour avis, à sa demande, à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du Gouvernement, en application de l’article 48, alinéa 3, de la Constitution, du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (projet n° 481, texte de la commission n° 597, rapport n° 596).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très heureuse de vous présenter ce projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour simplifier et rationaliser l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et la distribution des emplois de cette participation. Cet intitulé paraît certes barbare, mais nous sommes ici entre initiés et nous n’ignorons pas qu’il recouvre l’organisation d’Action logement, anciennement « 1 % logement », acteur extrêmement important de la politique du logement dans notre pays.

À l’heure où je vous présente ce projet de loi, il est beaucoup question du dialogue social en France. Ce texte a été voulu par les partenaires sociaux qui gèrent la PEEC, la participation des employeurs à l’effort de construction. Cette réforme souhaitée par les partenaires sociaux a été conçue par eux-mêmes. Il incombe aujourd’hui au Gouvernement de la présenter devant le Parlement.

Il est important, avant de débattre du texte lui-même, de garder bien présent à l’esprit que cette participation des employeurs à l’effort de construction a été mise en place à une autre époque et qu’elle joue depuis fort longtemps un rôle très important dans la politique du logement gérée par les partenaires sociaux. Nous souhaitons maintenir cette organisation et défendre les choix des partenaires sociaux quand ils sont d’accord sur un dispositif équitable, mutualisé et fonctionnel.

Cette réforme intervient à un moment où il est beaucoup question de logement. Le Gouvernement est bien évidemment toujours très mobilisé pour défendre une politique du logement qui permette à tous nos concitoyens d’aller vers plus d’émancipation et de construire leur projet de vie.

L’occasion m’est donnée ce matin de redire quelques mots sur ma très grande détermination à poursuivre dans la voie de la construction de logements abordables, bien situés dans nos territoires, qui répondent réellement aux besoins de nos concitoyens et à des coûts maîtrisés. C’est ce qui explique l’effort considérable que nous avons déployé dans le secteur du logement social, mais aussi du logement privé, effort qui se confirme par la reprise actuelle, qu’il s’agisse de la construction de maisons individuelles ou de logements collectifs. Ces signes économiques très encourageants sont la garantie que nous pourrons offrir à nos concitoyens de bonnes conditions de logement, ce qui est important pour eux. Ils pourront ainsi faire leur vie dans de bonnes conditions.

Tout d’abord, cette réforme d’Action logement a été voulue très clairement par les partenaires sociaux pour améliorer le dispositif de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction. Action logement joue un rôle très important, qui consiste à articuler la question de l’emploi et du logement, afin de permettre à ces deux préoccupations majeures des Français de trouver des issues favorables.

La participation des employeurs continue à jouer un rôle considérable dans le financement du logement social, mais également du logement intermédiaire, des prêts d’accession à la propriété offerts aux salariés et des aides à la mobilité. L’activité d’Action logement s’inscrit donc dans l’ensemble du champ de la question du logement.

Action logement finance également la nouvelle caution locative VISALE, visa pour le logement et l’emploi, en vigueur depuis le 1er février 2016, destinée aux salariés jeunes ou précaires, qui permet d’offrir gratuitement pendant trois ans une caution locative lors de l’entrée dans le logement.

Je tiens enfin à rappeler la contribution majeure d’Action logement au financement du logement et, plus globalement, aux politiques publiques du logement. En effet, dans le cadre d’un accord-cadre passé entre l’État et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement, l’UESL, Action logement s’est engagée à une mobilisation exceptionnelle sur six ans de 3 milliards d’euros d’emprunts auprès du fonds d’épargne. Cet engagement doit permettre d’accélérer la construction de logements sociaux et contribue ainsi à la réalisation de l’objectif national de production de logements.

De plus, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », prévoyait que la nature et les règles d’utilisation des emplois de la PEEC soient fixées par convention entre l’État et l’UESL. C’est l’objet même de la convention quinquennale signée le 2 décembre 2014. En 2015, les emplois de la PEEC se sont élevés à 3, 9 milliards d’euros, répartis de manière suivante : 1, 4 milliard d’euros au titre des financements destinés aux personnes morales, notamment les organismes d’HLM ; 1, 3 milliard d’euros dédiés au financement des politiques publiques, notamment pour le programme national de rénovation urbaine, le PNRU, et le nouveau programme national de renouvellement urbain, le NPNRU ; 1 milliard d’euros au titre des financements destinés aux personnes physiques, les prêts « accession » notamment ; 200 millions d’euros accordés à l’Association foncière logement, l’AFL, pour le financement de logements locatifs destinés aux salariés dans les quartiers de rénovation urbaine.

Cependant, l’organisation actuelle du réseau d’Action logement fait apparaître des faiblesses rédhibitoires.

Ces faiblesses ont conduit les partenaires sociaux d’Action logement à réfléchir à une nouvelle organisation de leur structure. Dans le passé, de réels efforts de rationalisation ont vu le jour, notamment la forte réduction du nombre de comités interprofessionnels du logement, les CIL, qui sont passés de cent vingt-cinq en 2009 à vingt en 2012, afin d’assurer une meilleure efficacité de la collecte.

La principale faiblesse de l’organisation actuelle, constatée par les uns et les autres, est la concurrence que pratiquent les CIL entre eux, ce qui engendre parfois de vives tensions sur les territoires.

Cette collecte, qui représente aujourd’hui 0, 45 % de la masse salariale de chaque entreprise, est pourtant un versement obligatoire : la mise en concurrence n’apporte donc aucune valeur ajoutée. C’est une des raisons qui ont conduit à proposer une nouvelle organisation d’Action logement, avec trois objectifs : supprimer la concurrence entre les CIL pour la collecte ; renforcer les services au profit des entreprises et des salariés ; donner équitablement accès aux mêmes prestations aux grandes comme aux petites entreprises.

Cette réforme a pour ambition non seulement d’améliorer le fonctionnement interne du réseau d’Action logement, mais également de renforcer son efficacité sur l’ensemble des territoires, qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux, denses ou moins denses. Elle a également pour ambition de dégager de nouvelles marges de manœuvre pour la politique du logement.

Le présent projet de loi a pour vocation de vous présenter une habilitation à légiférer par ordonnances pour mettre en œuvre cette réforme. Je sais que nombre d’entre vous reviendront sur ce point dans leur intervention. Néanmoins, comme je m’y suis engagée lors de l’examen de ce texte à l’Assemblée nationale, les projets d’ordonnance seront transmis aux parlementaires, dans un souci de transparence et de concertation continue, conformément à la méthode de travail qui a toujours été la mienne sur ce texte de loi. C’est, à mes yeux, un point de passage obligé si nous voulons avancer ensemble, car il me semble que nous avons tous pour objectif commun la réussite de cette nouvelle gouvernance d’Action logement.

Globalement, le projet de loi prévoit d’organiser le réseau d’Action logement autour d’une structure « faîtière » qui pilotera l’ensemble du dispositif. Elle aura pour mission essentielle de conclure avec l’État les conventions quinquennales et de veiller à leur mise en œuvre. Elle pilotera, d’une part, un pôle « service » unique, chargé de collecter la PEEC et de distribuer les services et, d’autre part, un pôle « immobilier » qui recueillera les participations d’Action logement dans le capital des opérateurs immobiliers de son réseau.

Le pôle « service » remplacera les CIL et sera chargé de collecter la PEEC. Il permettra également d’assurer l’équité dans la distribution et la prise en compte des besoins des territoires. Cette équité devra se faire au bénéfice à la fois des salariés, quelle que soit la taille de leur entreprise, et des organismes de logement social, quel que soit leur statut. La centralisation de la collecte permettra d’atteindre ces objectifs et de développer une culture du service et de la performance, dans l’intérêt des entreprises et de leurs salariés.

Le pôle « immobilier », quant à lui, portera l’ensemble des participations actuellement détenues par les CIL dans les entreprises sociales de l’habitat, les ESH, et autres sociétés immobilières. Cette nouvelle entité permettra d’accroître la production de logements sociaux et intermédiaires et de soutenir l’emploi.

Cette nouvelle organisation représente une avancée majeure, tant pour les salariés que pour les entreprises. En supprimant la concurrence entre les CIL et en centralisant la collecte, elle permettra d’assurer une plus grande transparence pour les entreprises. Nous attendons également de cette réforme un accroissement de qualité de service en faveur des salariés, notamment s’ils sont en recherche de logement.

J’attends également des impacts positifs quant au financement du logement social et intermédiaire. La création d’un organisme unique chargé de la distribution des prêts au logement social permettra, en effet, une plus grande transparence dans les règles de distribution. Elle facilitera également le respect des engagements pris en matière de répartition des aides entre les territoires – tendus et détendus – et les organismes, quel que soit leur statut.

Je suis par ailleurs particulièrement attentive au respect des territoires et de leurs besoins. Je sais que ce point a fait l’objet de débats au Sénat, mais aussi à l’Assemblée nationale. Dans les deux chambres, les mêmes inquiétudes se sont fait jour, les mêmes soucis se sont exprimés et les mêmes objections ont été formulées.

Certains se sont interrogés notamment sur l’articulation et le déploiement d’Action logement sur les territoires. Il est important que cette nouvelle organisation se fasse au service des salariés et des entreprises, mais surtout des territoires qui sont engagés pour répondre aux besoins de logement.

Nous y reviendrons dans le cours du débat, j’ai souhaité insuffler à ce texte une forte dimension territoriale, en particulier grâce à la création des comités régionaux Action logement, les CRAL, qui auront notamment pour mission d’identifier, avec les acteurs locaux – et donc les collectivités locales –, les besoins en matière de logement et d’adapter l’utilisation de la PEEC en fonction de ces besoins. Il y aura donc un ajustement de la répartition de la PEEC aux besoins territoriaux.

La réforme doit assurer une équité entre les territoires et contribuer à améliorer le dialogue avec les acteurs locaux : les orientations nationales d’Action logement seront déclinées, mais aussi adaptées le mieux possible aux besoins des territoires et de leurs salariés.

La création des CRAL dans chaque région permettra d’engager des relations contractuelles avec les conseils régionaux, les principaux EPCI et les conseils départementaux, s’ils le souhaitent, afin de répondre au mieux aux besoins des territoires.

La distribution de la PEEC s’effectuera dans le respect des directives nationales, bien sûr, mais pourra être adaptée en fonction des besoins identifiés localement.

Enfin, l’un des intérêts majeurs de cette réforme est l’optimisation des coûts de fonctionnement par la rationalisation de l’organisation, ainsi qu’une centralisation du cadrage financier et territorial. Cela permettra d’adapter les emplois de la PEEC en fonction des besoins réels des territoires et des salariés, sans que l’expression de ces besoins soit biaisée par une concurrence néfaste entre structures.

La rationalisation des flux financiers donnera ainsi une plus grande marge de manœuvre à Action logement, laquelle devra être réinvestie dans le logement.

Lors du débat à l’Assemblée nationale, le texte a été amélioré et enrichi de plusieurs précisions.

La première précision est la mise en place d’un comité des partenaires d’Action logement au niveau de la structure faîtière pour assurer le suivi des emplois de la PEEC. Je vous confirme que, outre le mouvement HLM, ce comité des partenaires comprendra des représentants des collectivités locales.

La deuxième amélioration porte sur la prévention des conflits d’intérêts. Elle est désormais inscrite dans le projet de loi et sera précisée par l’ordonnance.

La troisième précision concerne le raccourcissement du délai de publication des ordonnances de douze à huit mois. J’ai d’ailleurs réaffirmé mon intention de publier les ordonnances au début de l’automne afin que la réorganisation d’Action logement soit effective au 1er janvier 2017.

Le texte prévoit également un contrôle de l’État concernant l’emploi de la PEEC pour capitaliser certaines filiales du pôle immobilier d’Action logement. Cette question soulève un certain nombre d’interrogations.

Cette disposition est un compromis proposé par le Gouvernement et accepté par les députés, à la suite d’un débat sur le fait de restreindre fortement la capitalisation des opérateurs d’Action logement, phénomène que nous avons pu observer.

Il est nécessaire d’encadrer la capitalisation des ESH afin d’éviter tout déséquilibre excessif du secteur, mais il ne s’agit pas pour autant de l’interdire. Ce point a déjà fait l’objet de débats entre Action logement et l’État. La convention quinquennale du 2 décembre 2014 contenait des dispositions très claires : la capitalisation est permise, mais elle doit être minoritaire et a vocation à le rester. Elle ne peut représenter en effet que 5 % de la totalité du financement annuel d’Action logement, soit 70 millions d’euros pour 2016.

Toutefois, et afin de veiller à une distribution maîtrisée de titres, je propose que l’ordonnance prévoie que l’État pourra s’opposer au cas par cas à une augmentation de capital, par exemple au moyen d’un droit de veto des commissaires du Gouvernement siégeant au sein du conseil d’administration de la structure de portage des titres des sociétés immobilières.

Enfin, la distribution de ces emplois sera soumise à un contrôle a posteriori de l’ANCOLS, l’Agence nationale de contrôle du logement social, la nouvelle structure qui contrôle très étroitement – certains s’en plaignent, d’ailleurs – la collecte de la PEEC et évalue l’action en matière de logement social.

Vous le voyez, le projet de loi que je vous présente aujourd’hui vise donc à réformer Action logement pour davantage de transparence pour les entreprises, de pertinence envers les destinataires des services et de performance dans l’accomplissement de ses missions, et ce dans le respect des engagements pris pour répondre aux besoins en matière de logement social des territoires et d’aide à l’accès au logement du secteur privé.

Nous nous devons de renforcer et d’améliorer ce modèle français original et précieux de gestion paritaire et de participation des employeurs au financement des logements des salariés. À ce titre, cette réforme constitue un atout supplémentaire dans la bataille pour l’emploi que mène le Gouvernement dans tous les domaines.

C’est aussi un pas en avant dans la mobilisation générale pour l’accès au logement, car l’urgence sociale est toujours là pour des millions de Françaises et de Français.

C’est enfin une étape importante dans le mouvement que je souhaite engager pour un habitat de qualité, plus durable et plus écologique, dans l’optique d’améliorer le confort de vie des habitants.

Action logement a renforcé son effort dans le cadre du programme « habiter mieux » de l’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH, qui aide à la rénovation des logements sur l’ensemble du territoire. L’ambition est d’augmenter le nombre de logements rénovés et de participer à l’amélioration du cadre de vie de nos concitoyens.

Il est essentiel, à mes yeux, que cette démarche de réforme d’Action logement se poursuive dans l’esprit de concertation et d’association de tous les acteurs – les élus, mais aussi les collectivités – qui a présidé à nos travaux jusqu’ici, afin d’aboutir à un consensus large. Il est important que nous puissions poursuivre dans la voie que nous avons empruntée, celle de l’engagement total en faveur d’une meilleure politique du logement dans notre pays.

La parole est à Mme la rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, créée en 1953 à la suite de plusieurs expérimentations locales, la participation des employeurs à l’effort de construction, la PEEC, qu’on appelle communément « 1 % logement » est une contribution versée par les employeurs du secteur privé d’au moins vingt salariés. Cette contribution est fixée à 0, 45 % des rémunérations versées. Le réseau Action logement collecte cette contribution et la redistribue.

Malgré plusieurs réformes, le réseau Action logement connaît un certain nombre de difficultés de fonctionnement. Tout d’abord, l’émergence de collecteurs de taille significative pose la question de leur statut associatif. Ensuite, les collecteurs continuent de se livrer à une concurrence stérile pour attirer les « grands comptes ». Enfin, ils rencontrent des difficultés pour poursuivre la baisse de leurs coûts opérationnels et leurs résultats sont quelquefois décevants en matière de services rendus aux entreprises et aux salariés.

Les partenaires sociaux, comme vous l’avez rappelé, madame la ministre, ont donc décidé d’engager une réforme en profondeur d’Action logement. Ils ont ainsi proposé une nouvelle organisation du réseau comprenant cinq structures.

La première structure est la structure faîtière. Celle-ci demeurera un organisme paritaire et sera chargée de définir les orientations générales du dispositif. Elle sera également chargée de piloter et de contrôler les différentes structures mises en place.

La deuxième structure remplacera les collecteurs et sera chargée de la collecte et de la distribution de la PEEC.

Une troisième structure sera chargée de recueillir les titres détenus par les organismes collecteurs. Elle pourra acquérir des titres émis par des sociétés immobilières.

L’Association pour l’accès aux garanties locatives, l’APAGL, et l’Association foncière logement, l’AFL, verront leurs compétences respectives confortées. Leur champ de compétence sera cependant modifié. Il s’agit pour l’APAGL de prévoir le pilotage du nouveau dispositif de sécurisation des loyers, VISALE. L’AFL sera, quant à elle, autorisée à diversifier ses programmes de construction en vendant des logements neufs en accession à la propriété.

Enfin, un comité régional Action logement, le CRAL, représentera Action logement dans chaque région et aura vocation à identifier les besoins dans les territoires.

Le projet de loi qui nous est soumis prévoit d’autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de traduire sur le plan juridique la nouvelle organisation voulue par les partenaires sociaux.

Je ne vous cache pas, madame la ministre, que nous aurions forcément préféré modifier directement le droit en vigueur. Certains de mes collègues ont d’ailleurs critiqué la méthode consistant à réformer la politique du logement par ordonnances et par paquets successifs, sans explications sur la cohérence d’ensemble des réformes proposées !

La réforme envisagée d’Action logement qui s’inscrit dans le prolongement des efforts de rationalisation précédemment entrepris présente d’indéniables avantages.

Ainsi, cette nouvelle organisation devrait permettre d’offrir un meilleur service aux entreprises, et donc aux salariés, quelle que soit la taille de l’entreprise. Elle devrait favoriser aussi une plus grande transparence dans les critères de distribution et la répartition effective de la collecte.

Sur le plan financier, la réforme proposée a le mérite de mettre fin à une concurrence inutile et coûteuse entre les collecteurs. Cette centralisation de la collecte permettra, en outre, de poursuivre la baisse de 10 % des coûts de fonctionnement à laquelle s’est engagée Action logement dans la convention quinquennale.

Par ailleurs, la réforme proposée donnera à Action logement une meilleure visibilité. Les partenaires dans les territoires auront désormais un seul interlocuteur régional clairement identifié avec qui discuter et négocier les conventions régionales.

Plusieurs interrogations, inéluctables en cas de recours à une ordonnance, ont été formulées quant aux effets de cette réforme sur les organismes d’HLM et quant à la répartition territoriale de la PEEC.

Les organismes d’HLM avaient plusieurs sujets d’inquiétude portant sur la répartition de la PEEC entre les organismes d’HLM, sur la possibilité d’utiliser la PEEC pour acquérir des participations dans des organismes d’HLM et enfin sur le respect de la clause d’agrément applicable dans certaines sociétés d’HLM.

Des réponses ont été apportées, qui sont susceptibles de les satisfaire. L’ordonnance devrait ainsi comporter des règles spécifiques pour garantir l’absence de discrimination entre les organismes d’HLM. Elle devrait également inscrire dans le code le principe de distribution maîtrisée des dotations en fonds propres. Enfin, elle devrait comprendre des mesures permettant à l’État de contrôler la distribution des fonds entre organismes d’HLM et de s’opposer à des augmentations de capital, comme vous venez de le rappeler, madame la ministre.

J’en viens maintenant à la question de la redistribution territoriale de la PEEC, sur laquelle de fortes inquiétudes se sont exprimées en commission. Vous y avez également fait référence, madame la ministre.

Le principe de mutualisation des fonds entre les territoires, qui existe déjà dans l’organisation actuelle, devrait être maintenu. La répartition de la PEEC devrait être établie en fonction des besoins des territoires identifiés par les structures locales d’Action logement et en application des objectifs fixés par la convention quinquennale.

La commission s’est cependant interrogée sur la répartition effective de la PEEC. Quelle part restera à l’échelon national pour financer les politiques publiques de l’habitat et quelle part « redescendra » dans les territoires pour financer les aides aux personnes physiques et aux organismes d’HLM ? Quels critères seront retenus pour la répartition de la collecte entre les territoires ? S’agira-t-il, comme vous l’avez rappelé, madame la ministre, d’une application stricte de ce qui aura été décidé à l’échelon national ? Des souplesses et des adaptations aux spécificités territoriales seront-elles possibles ? Comment éviter une concentration des moyens sur les seules zones tendues ? Il s’agit d’empêcher que les constructions neuves ne se fassent uniquement sur les zones tendues et les réhabilitations sur les zones non tendues. Évitons les règles d’application unilatérales et uniformes, qui ne tiennent pas compte des réalités territoriales.

S’agissant de l’organisation territoriale d’Action logement, la réforme prévoit le maintien d’un ancrage territorial avec la mise en place des comités régionaux Action logement, les CRAL. Ainsi, dans chaque région, Action logement sera clairement identifiée, soit au niveau politique avec les CRAL, soit au niveau technique avec des délégations régionales.

Ces CRAL auront notamment pour mission de recueillir et de synthétiser les besoins des entreprises et des salariés dans les principaux bassins d’emploi de la région, ainsi que de conclure des conventions avec les conseils régionaux et les établissements publics de coopération intercommunale représentatifs des principaux bassins d’emploi de la région.

Toutefois, la commission s’est interrogée sur la répartition des rôles entre les CRAL et les délégations régionales. Quelle sera la marge de manœuvre des CRAL par rapport aux délégations régionales ? Devront-ils appliquer de façon uniforme les orientations de la structure faîtière ou bénéficieront-ils d’une marge d’appréciation ? Il ne faudrait pas que la centralisation de la collecte conduise une nouvelle fois à uniformiser la distribution des emplois dans les territoires et à gommer toute possibilité d’adaptation !

Au niveau national, le comité des partenaires devra jouer un rôle de vigie quant aux orientations et à la distribution de la PEEC entre les territoires. Comme vous l’avez rappelé, madame la ministre, des représentants des collectivités territoriales devraient siéger au sein de ce comité, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.

Enfin, l’ANCOLS, qui contrôle Action logement, jouera un rôle essentiel en nous permettant de connaître le montant des sommes collectées, ainsi que leur redistribution entre les organismes d’HLM et les territoires. Il est essentiel que cette agence ait les moyens de mener à bien cette mission.

En conclusion, je souhaite, madame la ministre, que vous puissiez nous apporter des éléments de réponse de nature à nous rassurer, et à convaincre ainsi les plus réticents d’entre nous d’adopter le projet de loi sans modification.

Nous serons extrêmement vigilants sur les dispositions de l’ordonnance afin d’éviter, d’une part, que la concurrence entre CIL ne se transforme en concurrence entre organismes sous actionnariat d’Action logement et organismes sans actionnariat d’Action logement et, d’autre part, que certains territoires ne soient oubliés par cette nouvelle organisation.

Nous n’hésiterons pas à procéder aux corrections que nous estimerions nécessaires lors de l’examen du projet de loi de ratification des ordonnances si nous constations un décalage entre vos engagements et le contenu des ordonnances.

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Je voudrais remercier l’ensemble des collègues qui suivent ce dossier du logement, ainsi que Mme la ministre, que nous accueillons avec plaisir dans notre hémicycle.

Le groupe socialiste et républicain approuve largement les conclusions défendues par notre rapporteur, Valérie Létard. Elle a balayé le champ des enjeux et nous partageons la position politique qu’elle propose d’adopter. Celle-ci consiste à soutenir le texte, tout en indiquant que le Sénat fera preuve d’une grande vigilance sur un certain nombre de points et d’exigences que nous souhaitons voir repris dans l’ordonnance.

Nous n’allons pas reprendre le vieux débat sur l’opportunité des ordonnances. Pour ma part, je n’ai jamais été favorable à ce genre de méthode.

Pour autant, nous avions déjà voté sur ce texte, à l’occasion de l’examen du projet de loi Rebsamen, mais la disposition en question avait été censurée par le Conseil constitutionnel, qui y a vu un cavalier législatif. Au point où nous en sommes, nous pensons que cette réforme doit être mise en œuvre, que les ordonnances doivent donc pouvoir être promulguées, et ceci dans le respect de nos préoccupations.

Je voudrais désormais rappeler les points auxquels notre groupe est particulièrement attaché.

Tout d’abord, permettez-moi de vous remercier, madame la ministre, car vous vous êtes engagée à nous transmettre les projets d’ordonnance – je connais votre sens du dialogue –, afin que nous puissions être proactifs, au service d’une rédaction qui conviendrait au plus grand nombre.

Pour le groupe socialiste et républicain, ce qu’on appelle le « 1 % logement », géré par les partenaires sociaux, est un pilier fondamental de notre politique du logement. Nous avons toujours été opposés aux bruits qui pouvaient frémir, à Bercy ou ailleurs, sur la transformation de cette ressource gérée paritairement par les partenaires sociaux en un prélèvement obligatoire géré par l’État.

Nous avons toujours été attentifs, tout en étant assez lucides sur le réalisme de cette revendication, à ce que le « 1 % logement » ne se substitue pas aux crédits budgétaires consacrés par l’État tant au financement de l’ANRU, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, qu’aux aides à la pierre.

Je rappelle ces positions, sachant toutefois que, chemin faisant, hélas, l’État s’est désengagé budgétairement de l’ANRU, et que l’aide à la pierre est régulièrement menacée – j’espère que ces menaces ne se concrétiseront pas à l’occasion du prochain budget. Madame la ministre, vous pouvez prévenir vos collègues des finances : notre mobilisation sera totale pour qu’un haut niveau d’engagement budgétaire soit garanti. Nous y tenons !

La présente réforme a pour objectif de consolider le système, de répondre aux critiques qui lui sont faites et de garantir sa gestion paritaire. C’est un pari : la collecte étant centralisée, il est évident que la captation de ses recettes au profit de certains opérateurs est facilitée.

Toutefois, cette centralisation rend le système plus optimal, plus efficace, et devrait permettre de conjurer les critiques portant sur les doublons, la concurrence inutile, le gaspillage. C’est dans cet esprit que nous soutenons ce projet de loi.

J’en viens à l’objectif principal : comme le dit Action logement, l’urgence est de construire et de rénover. Il n’est pas question de gaspiller les crédits dans cinquante mille directions différentes. De ce point de vue, et même si nous approuvons tout à fait le dispositif VISALE, je reste une ardente partisane de la garantie universelle des loyers, la GUL, que nous avions votée en adoptant la loi ALUR §mais nous n’allons pas reprendre le débat sur ce vaste sujet !

Je résume l’objectif : construire, rénover, répondre aux besoins de logement.

Le premier point sur lequel nous souhaitons insister, c’est l’égalité. Le « 1 % logement », en effet, est un prélèvement obligatoire : il a donc vocation à s’inscrire dans un cadre d’intérêt général, lequel doit être très clair ; il ne peut pas être dispensé au gré des envies des uns et des autres.

De ce point de vue, je félicite l’Assemblée nationale d’avoir donné corps à l’idée, qui était dans l’air, de créer une structure consultative réunissant le mouvement HLM et les élus locaux. Vous comprendrez, madame la ministre, que le Sénat soit très attentif à la présence des élus locaux dans ce comité consultatif.

La fidélité au principe d’égalité exige également que la distribution du « 1 % logement » ne privilégie pas certains opérateurs de la construction de logements au motif qu’ils feraient partie du réseau d’Action logement, ou qu’ils seraient une ESH, une entreprise sociale pour l’habitat, plutôt qu’un office ou une coopérative. Les engagements pris par Action logement me semblent aller dans le sens d’un tel souci de transparence et d’égalité de traitement des opérateurs.

Je m’interroge par ailleurs depuis toujours sur la légitimité même de la capitalisation de certains organismes ou sociétés au moyen de fonds provenant d’un prélèvement obligatoire. Si possibilité de capitalisation il y a – avec les conséquences que cela emporte en termes d’acquisition de pouvoir au sein de la structure concernée –, pourquoi ne serait-elle pas ouverte à tous les types d’opérateurs intervenant dans ce domaine ?

Quoi qu’il en soit, l’utilisation des ressources d’un prélèvement obligatoire pour capitaliser certaines structures et y acquérir du pouvoir me semble borderline, comme disent les jeunes, d’un point de vue constitutionnel, et cela même si ce sont les partenaires sociaux qui détiennent ledit pouvoir.

Je pense que nous atteignons là une limite ; surtout, je pense que ces fonds seraient mieux utilisés à financer directement l’action. J’ai pu comprendre, un temps, la logique présidant à cette situation : sans capitalisation, pas de fonds propres, donc pas d’action possible.

C’est assez évident !

C’est la raison pour laquelle, tout en m’étonnant quelque peu de la méthode, je ne m’opposais pas radicalement au principe, ceci jusqu’à ce que le Président de la République fasse une très bonne proposition : les fameux « prêts de haut de bilan » accordés par la Caisse des dépôts et consignations, dans lesquels Action logement jouera d’ailleurs un rôle.

Dès lors que de tels prêts sont disponibles pour tous les opérateurs, et en particulier les ESH liées à Action logement, la capitalisation n’est plus ni nécessaire ni légitime d’un point de vue opérationnel.

Pour ma part, je souhaite donc que les engagements pris soient honorés – l’État ne saurait évidemment changer tout d’un coup de philosophie –, mais que nous allions au bout de ces dispositifs de capitalisation, jusqu’à leur extinction progressive, au profit d’autres solutions plus justes, plus équitables, et sans doute tout aussi opérationnelles. La tendance récente est d’ailleurs celle, précisément, d’une baisse régulière de la part capitalisée par rapport à la part redistribuée.

Je me félicite en tout cas que le Gouvernement soit intervenu pour garantir que les fonds ne soient pas inutilement « mis de côté » au détriment de l’action, et que certains opérateurs ne soient pas favorisés au détriment des autres.

Deuxième point important : la territorialisation. Mme la rapporteur a très bien exprimé les inquiétudes liées à la concurrence des objectifs. Le même débat a d’ailleurs lieu sur l’utilisation des fonds publics : l’obsession des zones tendues est légitime, puisque c’est là que les besoins sont les plus importants ; en même temps, l’erreur serait de négliger les besoins des zones non tendues.

Le débat que nous avons eu en commission l’a bien montré : dans certains secteurs ruraux, la mutation des espaces et l’aménagement du territoire requièrent des efforts en termes de traitement de l’ancien. Il s’agit notamment de rénover un parc HLM désuet, qui ne correspond plus aux besoins des jeunes générations.

La crainte est que la centralisation ne fasse oublier, au motif d’un « grand » intérêt général, de plus petits intérêts, lesquels sont pourtant tout aussi généraux. Il y va en effet de la capacité de la France à rester un territoire équilibré entre ses grandes métropoles, ses petits villages et ses villes intermédiaires.

Ce souci est légitime : l’histoire nous enseigne en effet, par exemple, que le monde industriel – y compris les nouvelles industries – se trouve rarement dans les métropoles. Nous devons donc éviter la situation où des territoires ne bénéficieraient pas de la richesse qu’ils produisent pourtant. Nous aurions beau jeu, ensuite, de déplorer leur « éloignement » ou leur « disqualification » ! Nous nous sommes compris, madame la ministre : ce point est déterminant.

Concernant la clause d’agrément, il faut préciser que les partenaires sociaux, quelles que soient les structures, ne sont pas nécessairement les mêmes localement et nationalement. Les partenaires locaux étaient habitués à être parties prenantes des choix effectués sur leurs territoires : ils participaient aux conseils d’administration de certaines ESH. Ils redoutent désormais – cette inquiétude est partagée par les syndicats et par le MEDEF – que le niveau national décide de désigner, depuis Paris, d’autres représentants, au motif que l’actionnariat qui était local est désormais géré par la structure faîtière. On craint donc que les « technocrates parisiens » ne prennent le pas dans les arbitrages des sociétés.

Je souhaite, madame la ministre, que l’État fasse preuve de vigilance sur ce sujet. Nous devons construire des structures de médiation – tout n’a pas à figurer dans la loi – qui permettent d’éviter une centralisation excessive, laquelle irait à contre-courant de nos orientations collectives. À défaut, en cas de désaccord de fond entre, d’une part, les partenaires sociaux d’un territoire, en l’occurrence le comité interprofessionnel du logement, ou CIL, local, et, d’autre part, la structure faîtière nationale, le risque sera celui d’un rapport de forces perpétuel.

Enfin, vous avez bien dit que le rôle et le fonctionnement des CRAL, ainsi que la marge de manœuvre dont ils disposeront au niveau local, devaient être davantage précisés. Ce qui me pose problème, c’est la complexité des modes de contractualisation. Entre les plans locaux d’urbanisme, les programmes locaux de l’habitat, les contrats qui seront signés avec les CRAL, ceux qui le seront avec les organismes d’HLM, sans parler de l’ANAH, il me semble nécessaire d’instaurer une cohérence d’ensemble.

Simplifier, unifier, rendre plus opérationnelle l’intervention de la puissance publique et des acteurs locaux : ces points seront sans doute à l’ordre du jour des prochains débats relatifs aux politiques de l’habitat et de la ville.

En tout cas, madame la ministre, nous voterons en faveur de ce projet de loi, tout en restant vigilants, comme beaucoup de groupes du Sénat, quant au respect du mot d’ordre « égalité et territorialisation ».

Très bien !

La parole est à M. Jean-Claude Lenoir.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le débat qui nous réunit ce matin a donné lieu à des discussions très vives, très animées, au sein de la commission des affaires économiques. Je ne représente pas ici la commission – j’interviens à titre personnel –, mais je ne peux que témoigner de ce que j’y ai entendu.

Ce texte était attendu. Nous savons comment était organisée la collecte, par les CIL, de la participation des employeurs à l’effort de construction, qu’on appelle le « 1 % logement ». Nous avons souvent dénoncé l’enchevêtrement des structures, qui se concurrençaient les unes et les autres, ce qui, en définitive, coûtait très cher – plus de 400 millions d’euros, comme cela a été avancé.

Tout cela devait être corrigé ; la Cour des comptes a d’ailleurs pointé du doigt ces dysfonctionnements d’une façon extrêmement forte et précise. Il fallait donc œuvrer. Tel est l’objet du texte que vous nous proposez, madame la ministre. Il avait connu une première vie au sein d’un projet de loi défendu par François Rebsamen. Nous connaissons le sort qui avait été réservé à cette partie du texte : déclarée hors sujet, elle avait été censurée par le Conseil constitutionnel. Il fallait donc y revenir.

Le Gouvernement a donc choisi d’engager la procédure accélérée en déposant un projet de loi l’habilitant à légiférer par ordonnances.

Première remarque, de forme : les sénateurs, comme les députés, n’aiment pas les ordonnances. On peut s’interroger sur la légitimité d’une telle précipitation : après tout, la censure du Conseil constitutionnel remonte à un an ; il eût été évidemment plus judicieux de présenter, dans un délai assez rapide, un projet de loi qui nous permette de légiférer sur la question qui nous rassemble aujourd’hui.

Sur le principe – vous le savez, madame la ministre –, les parlementaires ne peuvent que dénoncer le recours excessif, parfois systématique, aux ordonnances. J’utiliserai cet argument, d’ailleurs, avec une certaine retenue.

Je fais partie des parlementaires qui soutiennent, en effet, le discours vigoureux tenu par certains candidats susceptibles de se présenter à l’élection présidentielle de 2017, lesquels soulignent combien le recours aux ordonnances serait sans doute une bonne solution pour aller vite, pour aller loin et pour bien faire !

Je n’insiste cependant pas, madame la ministre. J’imagine en effet qu’à front renversé, l’an prochain, nous entendrions ceux qui sont aujourd’hui dans la majorité, et qui pourraient, sait-on jamais, se trouver demain dans l’opposition, …

Sait-on jamais !

Ils ont l’habitude !

… dénoncer les initiatives qui seraient prises.

Mais non !

Quoi qu’il en soit, il était important, madame la ministre, que ce propos fût dit avec la plus grande fermeté, ici, depuis cette tribune.

Vive les ordonnances !

Quant au contenu de ce que vous nous proposez, nous comprenons bien qu’il faut mutualiser et rassembler les dispositifs en faveur de la construction. Le véritable motif d’inquiétude a été exprimé à la fois par Mme la rapporteur et par Mme Lienemann, qui m’a précédé à cette tribune, et qui, sénatrice de Paris, a montré qu’elle était elle aussi préoccupée par le caractère national de ces dispositions.

Je suis sénatrice de la République !

Quelle est la part que les territoires ruraux, que nous sommes nombreux, ici, à représenter, pourront occuper dans ces dispositifs ? C’est bien là la question ! La crainte est en effet que l’effort des employeurs en faveur de la construction vienne surtout conforter les gros organismes d’HLM dans les régions les plus agglomérées – et pas seulement la région parisienne –, et que l’on oublie ainsi que cet effort doit être également consenti – il est même nécessaire et attendu – en faveur des territoires ruraux.

Je représente un département, celui de l’Orne, qui est envié pour un certain nombre de ses atouts, mais a besoin lui aussi de constructions pour accueillir les populations qui viennent s’y installer et permettre à celles qui y résident d’avoir accès à des logements de qualité. Il s’agit parfois de petites opérations, portant, dans de petits bourgs, sur quelques logements. Évidemment, madame la ministre, comme vous l’imaginez, l’inquiétude des élus est de savoir si les moyens dont les organismes d’HLM disposent aujourd’hui pour réaliser de telles opérations continueront de leur être consentis.

Autre motif d’inquiétude : celui du mode de décision. Il sera centralisé au niveau national. J’ai beaucoup apprécié, vraiment, les propos de ma collègue sénatrice de Paris, qui aurait pu également poser la question suivante : qui décidera ? Je ne peux lui faire le reproche de ne pas l’avoir posée, car je l’ai entendue, sur d’autres sujets, manifester la vision nationale qui est inhérente au mandat qu’elle exerce ici.

La structure faîtière, qu’elle soit nationale ou régionale – les régions sont si grandes que le débat est transposable à leur niveau –, acceptera-t-elle d’accorder, au plan local, un intérêt soutenu aux préoccupations, aux demandes et aux besoins de nos territoires ruraux ?

Se pose également la question de la participation des élus. Mme Lienemann – pardonnez-moi de m’y référer si souvent, mais j’ai entendu son propos avec un intérêt tout particulier – a parlé de « technocrates ». Je ne veux surtout pas insister sur ce point, dans la mesure où se trouvent devant moi, à côté de Mme la ministre, des personnes qui pourraient se sentir visées – elles ne le sont évidemment pas. Des personnes qui n’entretiennent aucun lien avec le territoire, et qui n’ont pas la légitimité des élus pour participer à la décision, n’auront-elles pas tendance à omettre de tenir compte des besoins spécifiques du monde rural ?

Il y a eu, madame la ministre, au sein de la commission, et d’une façon qui m’a beaucoup surpris, une levée de boucliers face au dispositif proposé. J’avais bien envisagé que ce texte puisse donner lieu à des commentaires ; ils ont d’ailleurs été effectués par Mme la rapporteur, qui a accompli un excellent travail, dans un domaine où elle est à la fois connue et reconnue. Mais, en définitive, nous avons vu un certain nombre de collègues de tous bords, de tous groupes et de tous territoires exprimer leur très vive préoccupation. Je voudrais que vous en teniez compte, madame la ministre.

Je veux dire en même temps que nous avons beaucoup apprécié les réponses précises que vous avez apportées devant la commission des affaires économiques, que je préside, ainsi que la relation que vous avez entendu nouer avec elle. Vous avez pris l’engagement de soumettre à notre lecture les projets d’ordonnance avant qu’ils ne soient définitivement adoptés. Mme la rapporteur y veillera, au nom de l’ensemble des membres de la commission : elle sera votre interlocutrice, afin que nous puissions non seulement prendre connaissance avant promulgation des dispositifs prévus, mais aussi, éventuellement, y réagir.

Notre souhait est clair : que les territoires ne soient pas oubliés ! Je n’ai pas seulement en vue les territoires ruraux. On entend parfois des discours simplistes et caricaturaux sur l’inquiétude de principe des parlementaires de territoires un peu oubliés – certains parlent de territoires « hyper-ruraux ».

Mais non ! L’ensemble des territoires sont concernés. Au nom de l’égalité, qui est la valeur qui nous réunit, il est indispensable que cet effort en faveur de la construction puisse permettre à l’ensemble de nos concitoyens, qui y participent par leur contribution financière, de bénéficier des retombées de dispositifs qui ont montré leur efficacité et auxquels nous sommes évidemment très attachés.

Je conclurai, madame la ministre, en soulignant que nous sommes parfaitement conscients de l’urgence qui s’attache à ce que ce texte soit promulgué avant la fin de l’année, afin que ces dispositifs puissent s’appliquer dès le 1er janvier 2017. Un certain nombre de parlementaires auraient souhaité déposer des amendements et corriger le texte proposé, mais cela aurait donné lieu à une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale, avec des risques de retards.

L’essentiel, madame la ministre, est que vous ayez bien pris en compte nos préoccupations, et qu’un travail nous réunisse, vous, exécutif, et nous, législateurs, de façon à ce que le meilleur puisse être produit.

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, le logement est au cœur des préoccupations des salariés et d’un très grand nombre de nos concitoyens.

Ce projet de loi, relatif aux modes de financement de l’effort de construction, aurait donc mérité davantage qu’une simple habilitation législative. Ce sujet n’est pas nouveau : la première mouture, présentée lors de l’examen du projet de loi relatif au dialogue social et à l’emploi, a été censurée par le Conseil constitutionnel.

Au moment où le Gouvernement utilise l’article 49, alinéa 3, de la Constitution pour faire adopter le projet de loi « travail », nous ne pouvons que nous opposer à ces pratiques antiparlementaires.

Sur le fond également, ces dispositions posent de nombreuses questions.

Notons d’abord qu’elles traduisent fidèlement les préconisations du livre blanc publié par le MEDEF en janvier 2015. Il s’agit ainsi de parachever la réforme engagée par la loi Boutin de 2009, qui a déjà conduit à réduire très fortement le nombre de CIL, passés de cent vingt-cinq en 2009 à vingt en 2012. La nouvelle entité unique s’appuiera donc demain sur treize délégations régionales – sans compter les CRAL, comme vous l’avez dit, madame la rapporteur –, en lieu et place des vingt CIL. La logique de concentration, conforme à la loi NOTRe, est ainsi appliquée au réseau des collecteurs du « 1 % logement ».

Le lien logement-territoire, c’est-à-dire l’exigence de proximité entre logement et lieu de travail des salariés, essentielle à nos yeux, ainsi que la complémentarité entre l’ensemble des acteurs du logement social, sont ainsi rompus. Cela ne manquera pas, d’ailleurs, de provoquer des difficultés concernant le contrôle des fraudes éventuelles. La proximité est en effet le meilleur gage de la réussite de la collecte. La vraie question, selon nous, est celle du maillage du territoire.

Le risque est grand, avec cette nouvelle réforme, de voir les inégalités se creuser entre les régions, voire les départements. À reboursde ce qu’a dit Mme la ministre, nous ne pensons pas que tous les territoires en sortiront gagnants.

Au-delà de la volonté affichée de rationalisation, la centralisation opérée illustre la maîtrise par l’État de cette manne financière, qui masque un réel désengagement. Il ne s’agit pas d’une petite question, puisque les ressources d’Action logement représentent près de 4 milliards d’euros, dont plus de 1, 5 milliard d’euros pour la seule collecte annuelle.

Madame la ministre, vous justifiez cette réforme en avançant l’idée que l’organisation de la collecte serait défectueuse, puisqu’elle conduirait à des excédents inutilisés au sein des différents CIL. À l’inverse, et précisément, ces excédents nous paraissent démontrer que la collecte est une réussite. Elle ne permet cependant pas de construire suffisamment de logements pour les salariés de notre pays. Au lieu d’en revoir les modalités, nous devrions poser la question de sa finalité ; mais tel n’est sans doute pas le but du présent projet de loi.

Si, pour l’instant, il est annoncé que l’ensemble des personnels et actifs des CIL devraient être repris dans la nouvelle structure – nous l’espérons –, le futur nous éclairera sur la concrétisation de ces annonces. L’exigence d’optimisation des coûts, que vous avez évoquée, madame la ministre, nous fait craindre qu’une telle concrétisation ne soit difficile.

Nous passons de la notion de réseau à la notion de groupe. Or la richesse d’Action logement, c’est justement son réseau. Vous confondez, madame la ministre, nécessaire mutualisation sur l’ensemble du territoire national et lourde centralisation. Celle-ci n’est pas adéquate aux véritables missions d’Action logement.

Nous n’avons rien contre la simplification, mais nous sommes dubitatifs devant la création de ces structures géantes, qui seront propriétaires de l’ensemble du patrimoine immobilier. Il s’agit en effet de fonder le premier groupe du logement en France, propriétaire d’un patrimoine de 900 000 logements. Plusieurs conseils d’administration de CIL ont voté une motion dénonçant les modalités de cette réforme. L’USH, l’Union sociale pour l’habitat, est également réticente face à ce montage.

La capitalisation des ESH par la structure immobilière soulève des questions de compatibilité au regard de la réglementation européenne ; elle pourrait être caractérisée comme une aide de l’État. Plus grave, elle ouvre la voie à l’abandon de nombreuses structures, puisque la vision nationale ne permettra pas de prendre en compte les spécificités locales.

Alors même que, d’ores et déjà, le financement de la politique du logement repose avant tout sur le « 1 % », nous craignons de voir s’édifier un nouveau dispositif de déstabilisation du modèle économique du logement social dans notre pays.

Dernier point : la mise en place de la garantie locative VISALE. Il s’agit certes d’une avancée, mais nous regrettons l’abandon de la GUL, la garantie universelle des loyers, mise en place par Cécile Duflot. En effet, le mode de financement de VISALE est très différent et reposera, une nouvelle fois, sur le « 1 % logement ».

Par ailleurs, le caractère non universel de ce mécanisme est à déplorer. Nous prônons une véritable sécurité sociale du logement, comme le demande d’ailleurs la Confédération nationale du logement.

S’agissant du « 1 % », nous avons d’autres pistes de réforme. Elles permettraient de dégager plus d’argent et de construire plus de logements adaptés à la diversité du monde des salariés. Elles seraient également de nature à favoriser la création d’emplois.

Il faut rétablir ce prélèvement à 1 %, contre 0, 45 % actuellement, et permettre sa collecte à partir de dix salariés, et non de vingt, comme c’est le cas aujourd’hui. Nous demandons également que l’ensemble des salariés bénéficie du dispositif.

Par ailleurs, nous estimons qu’il faut cesser de faire financer par le 1 % l’ensemble de la politique du logement et de la politique de la ville. En effet, Action logement finance 93 % du nouveau programme de renouvellement urbain, qui dépend de l’ANRU. Elle finance également l’ANAH, sans compter sa contribution au financement des aides personnalisées au logement, les APL !

Aujourd’hui, Action logement et les bailleurs sociaux sont les acteurs majeurs de la politique publique et sociale du logement. Pour preuve, leurs contributions s’élèvent à 1 milliard d’euros, alors que celle de l’État n’est que de 250 millions d’euros pour l’aide à la pierre. Et la part de l’État se concentre depuis de nombreuses années sur la mise en œuvre de niches fiscales dont vous avez d’ailleurs annoncé la prolongation. Est-ce cela l’urgence ? Est-ce cela la priorité aujourd’hui, madame la ministre ?

Dans le cadre de la réforme, les organisations syndicales demandent la mise en œuvre d’un réel paritarisme, d’une démocratie sociale permettant un véritable pouvoir d’intervention dans les territoires et la gouvernance des ESH. Elles demandent également un véritable statut de l’administrateur, afin de permettre aux futurs mandatés d’assumer pleinement leurs missions. Allez-vous les entendre ?

Les ordonnances prises devront tenir compte de ces exigences, ainsi que de celle d’une présence territoriale forte, en lien étroit avec les élus locaux.

Vous l’avez compris, à nos yeux, ce projet de loi n’apporte pas les outils pour répondre à la crise du logement. Pis, le recours aux ordonnances et la centralisation excessive de la collecte, du financement et de la construction privent le Parlement de son pouvoir législatif et détournent Action logement de sa mission au service des salariés et des territoires. Sincèrement, nous ne pourrons pas voter ce texte, car nous ne croyons pas à son efficacité.

C’est bien dommage !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l’idée de rationaliser et de simplifier la collecte des participations des employeurs au financement du logement de leurs employés, alias le « 1 % logement », n’a rien de choquant, même si l’usage le plus fréquent des « rationalisations et simplifications complexifiantes » m’a rendu méfiant quant à ce genre d’exercice ! D’ailleurs, rien que le titre du texte a de quoi inquiéter !

En l’espèce, la concurrence entre les CIL pour la collecte de la PEEC, avec les frais de fonctionnement que cela engendre – 320 millions d’euros, selon la Cour de comptes –, alors qu’il s’agit de cotisations obligatoires, semble appeler une restructuration du dispositif.

Cela posé, pourquoi procéder par ordonnances, et non par la voie législative normale ? Comme ce point a été soulevé tout à l’heure, je précise ne soutenir aucun candidat à l’élection présidentielle qui serait amateur déclaré ou secret du gouvernement par la bureaucratie !

Il faudrait, nous dit-on pour justifier une telle procédure, agir rapidement dans un domaine hautement technique, où les intervenants sont nombreux et où il faut l’accord des partenaires sociaux.

Il s’agirait seulement de renouveler une habilitation acquise avec la loi Rebsamen de 2015, mais censurée pour cause de cavalier par le Conseil constitutionnel, qui ne pouvait pas laisser passer une telle entorse compte tenu de sa sensibilité bien connue aux problèmes majeurs de constitutionnalité…

Mais, même si ces arguments ne me convainquent pas totalement, j’avoue que rien ne s’oppose non plus à suivre la voie des ordonnances, au vu de l’accord semblant exister entre l’État et les partenaires sociaux et de la création, à l’alinéa 7 de l’article 1er, d’un comité consultatif chargé d’associer tous ces partenaires.

Surtout, si j’ai bien lu, l’article 4 prévoit la ratification des ordonnances devant le Parlement sous trois mois à compter de la publication de chacune. Il sera alors facile – mes collègues l’ont fait observer – de contrôler le travail des bureaux et, si nécessaire, de modifier le texte.

Restent deux interrogations.

La première n’a, me semble-t-il, pas vraiment été évoquée. Elle concerne le traitement qui sera réservé au personnel des CIL locaux. Ceux-ci risquent de se retrouver sans emploi du jour au lendemain.

La seconde a été longuement exposée. Elle porte sur un problème essentiel : la garantie de l’équité territoriale de la gestion des participations du nouvel organe dans les organismes d’HLM et assimilés.

En effet, si la centralisation de la perception des cotisations ne pose pas de problème particulier, il en va autrement de la gestion de participations jusque-là décentralisée. L’éloignement de l’organisme central et de ses gestionnaires des besoins provinciaux risque de pénaliser la France « ultra Île-de-France » – l’Île-de-France a incontestablement de véritables besoins en matière de logement !

Merci de le reconnaître !

C’est bien cela qui est inquiétant ! S’il n’y avait pas de tels besoins, on pourrait se défendre. Mais là, cela risque d’être difficile… Si je me souviens bien, à l’origine, le principal objectif de la création du Grand Paris était précisément de régler le problème du logement !

Ce n’est pas encore fait !

J’allais le dire, mon cher collègue !

Nous avons la structure, mais il manque encore le contenu !

Madame la ministre, vous nous avez indiqué qu’il serait tenu compte de ces différents éléments et des besoins des territoires.

Certes, j’ai bien entendu que les CRAL permettraient d’exprimer ces besoins. Mais, compte tenu du caractère limité des crédits, il faudra bien procéder à des arbitrages. Et c’est dans ce détail que le diable risque de se nicher !

« Loin des yeux, loin du cœur », dit l’adage ; mais loin aussi, et l’adage ne le dit pas, des pouvoirs et des lobbys les plus influents !

La suggestion de Mme la rapporteur, qui consiste à prévoir la présence des collectivités locales, les régions et les départements notamment, dans le comité consultatif, pourrait constituer une réponse, à condition que la représentativité de tous les territoires soit véritablement garantie. Je souscris à ce qui a été indiqué tout à l’heure : tous les territoires, qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux, sont concernés.

Malgré ces interrogations, j’apporte le soutien du RDSE à la présente demande d’habilitation, la présomption de bonne volonté du Gouvernement dans cette affaire nous paraissant devoir l’emporter sur les doutes. Rendez-vous à la séance de ratification, madame la ministre ; nous saurons si notre confiance a été bien placée !

Très bien !

La parole est à M. Joël Labbé.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, c’est toujours un véritable plaisir d’entendre l’analyse fine de Mme la rapporteur Valérie Létard, notamment, mais pas seulement, sur le logement. Elle a un vrai regard social sur ce type de sujets.

Je salue également Marie-Noëlle Lienemann, qui bénéficie aussi d’une forte expérience en la matière, ainsi que notre collègue Dominique Estrosi Sassone, sur les travées de la droite.

Heureusement qu’il y a les femmes !

Voilà un dossier sur lequel nous pouvons trouver des convergences politiques transpartisanes !

Madame la ministre, cela ne vous surprendra pas, nous, les parlementaires écolos, ne sommes pas forcément adeptes des ordonnances !

Je n’irai pas aussi loin que M. le président de la commission des affaires économiques, qui a parlé tout à l’heure de « précipitation ». Comme Mme la ministre l’a rappelé, le texte a été conçu en lien direct et étroit avec les partenaires sociaux, et il y a urgence à agir. En outre, le caractère très technique des modifications à apporter peut aussi justifier le recours à des ordonnances.

Madame la ministre, je sais que vous aurez à cœur d’associer notre assemblée aux travaux. Malgré certaines divergences politiques profondes de vue entre nous, le Sénat jouit d’une réputation importante lorsqu’il s’agit d’expertise locale, pour le logement comme pour d’autres domaines.

L’habilitation que vous sollicitez porte sur une réforme qui est évidemment nécessaire et participe au mouvement de fond engagé depuis plusieurs années sous l’impulsion du Président de la République, intitulé sobrement « choc de simplification ». Si la sémantique est certainement mal adaptée, le consensus autour de la simplification est, lui, bien réel.

La multiplication des interlocuteurs et des organismes constitue évidemment un frein et une source de confusion, voire, dans certains cas, de concurrence entre les organismes concernés. Pour s’en rendre compte, il suffit de regarder le tableau comparatif de l’organisation actuelle d’Action logement et de son organisation future qui nous a été communiqué.

La poursuite des économies de fonctionnement, lorsqu’elles sont raisonnables et ne se traduisent pas simplement par des suppressions de postes, est louable en période de contraction budgétaire et de maîtrise des déficits publics.

Les maîtres mots de cette réforme sont la rationalisation, la transparence, la lisibilité et l’équité. Espérons que vous atteindrez la totalité de ces objectifs et que les principes de péréquation et de solidarité entre les territoires s’appliqueront pleinement.

Il est aussi primordial de rassurer les quelque 4 000 salariés concernés par cette réforme, car ils sont confrontés à une grande incertitude pour leur avenir. Ils ont accompli leur tâche avec dévouement et responsabilité, et appliqué les réformes successives consciencieusement. Ils pensent avoir réussi à faire des économies tout en assumant de plus en plus de compétences. Ils craignent aujourd’hui de devenir les oubliés d’une réforme qui est pourtant ambitieuse. Pouvez-vous leur apporter ici des éléments de nature à les rassurer, madame la ministre ?

La tâche est immense. La crise du logement, qui perdure, n’est pas nouvelle. Même si quelques signes heureux d’amélioration apparaissent, elle reste toujours aussi profonde.

Si la création d’un organisme paritaire chargé de définir les orientations du dispositif d’ensemble et de piloter et de contrôler les structures qui le composent est une bonne chose, cette nouvelle réforme ne doit surtout pas aboutir à une recentralisation des décisions. Ainsi que cela a été souligné, nous devons, certes, veiller à ce que nos réglementations répondent à un niveau d’exigence élevé, mais celles-ci doivent aussi tenir compte des spécificités des régions et des particularismes des territoires, notamment ruraux.

Nous serons vigilants sur le volet territorial et, même s’il faut toujours faire attention aux clichés, sur le rôle de ce que l’on appelle la « technocratie parisienne ». Ce sont les politiques qui doivent décider de la politique à mener, la technocratie étant là pour l’exécuter.

Madame la ministre, comme c’est la première fois que vous êtes au banc du Gouvernement pour défendre un projet de loi, je souhaite attirer votre attention sur quelques problématiques particulières.

Dans le Morbihan, nous sommes confrontés à des difficultés d’application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la loi SRU, qui est une excellente loi ! Cela concerne notamment les logements sociaux. Certaines communes pourtant volontaristes, dont la population se situe juste au-dessus du seuil des 3 500 habitants, se retrouvent en situation de carence bien malgré elles. Je pense notamment à des communes dont le centre-bourg représente seulement le tiers de la population. Comme elles sont contraintes, à juste titre, de ne plus construire dans les écarts, elles ont l’obligation de construire presque uniquement du logement social dans leur centre-bourg pour rattraper leur retard, alors que la demande n’est pas excessivement forte. Il faut vraiment trouver des solutions ou adapter les modes de calculs.

Je me suis rapproché de deux structures, Lorient Agglomération, dans le Morbihan, et le Club « Décentralisation et Habitat Bretagne », qui ont mené d’intéressants travaux d’analyse pour proposer des réponses. Je vous invite à les rencontrer, madame la ministre ; je crois d’ailleurs que vos services sont en contact avec eux.

Le commerce en centre-ville et la lutte contre l’artificialisation des espaces naturels et agricoles restent également des sujets fondamentaux. J’espère que les travaux en cours de notre groupe de travail sur la simplification législative du droit de l’urbanisme, de la construction et des sols nous permettront d’apporter rapidement des réponses allant dans le sens d’une véritable simplification, tout en assurant une politique cohérente d’aménagement équilibré et économe en utilisation du sol. Je le rappelle, le sol est un bien commun particulièrement précieux.

Madame la ministre, pour relever ces grands défis, vous pouvez compter sur le soutien des écologistes du Sénat qui voteront ce texte.

La parole est à M. Henri Tandonnet.

Madame la ministre, après ces premières interventions, vous aurez compris combien le texte présenté par le Gouvernement soulève des difficultés au sein de l’ensemble des groupes politiques de notre assemblée. Le logement en général et son financement font partie des préoccupations majeures du Sénat.

Avant toute chose, je tiens naturellement à saluer le travail de Mme la rapporteur Valérie Létard. Elle est, avec d’autres, une excellente spécialiste de la question. Le logement et la famille étant des sujets très proches, il est logique que les sénatrices s’y investissent particulièrement.

Mme la rapporteur a su prendre la mesure des propositions et, surtout, attirer notre attention et celle du Gouvernement sur les difficultés soulevées par ces réformes. Je compte bien évidemment sur elle pour être notre vigie quant à la publication et au contenu des ordonnances.

Je souhaite faire deux remarques de forme sur le présent projet de loi.

La première concerne évidemment le fait de solliciter une habilitation pour légiférer par ordonnances.

Par définition, proposer ce genre de texte, c’est demander aux parlementaires de se dessaisir de leur pouvoir de législateurs. Certes, nous votons l’habilitation et la ratification, mais les débats de fond sur les mesures législatives n’ont pas lieu. C’est largement regrettable, d’autant que ce n’est pas la première fois que ce gouvernement recourt à cette procédure dans le domaine du logement. La dernière fois, c’était en 2013. Il s’agissait d’accélérer les projets de construction. Je ne suis pas sûr que les ordonnances aient vraiment eu l’effet escompté !

Je comprends l’urgence à agir, étant donné que la fin de la législature approche, mais je suis convaincu qu’un débat serein et constructif dans les deux chambres aurait été possible dans les mêmes délais. Je me réjouis d’ailleurs que nos collègues députés aient réduit de trois mois le délai de publication des ordonnances ; cela devrait être largement suffisant.

Madame la ministre, pourriez-vous nous indiquer le calendrier de publication et de ratification des ordonnances ? La censure du Conseil constitutionnel est déjà ancienne, mais je comprends que vous vouliez imprimer votre marque au texte. En tout cas, je suis intimement convaincu que nous pourrions en reparler lors de l’examen du projet de loi « Égalité et citoyenneté », qui comprend aussi un volet consacré au logement.

Ma deuxième critique de forme tient à l’accumulation et au morcellement des réformes relatives au logement depuis quatre ans.

Nous avons examiné à deux reprises la loi Duflot, puis nous avons été saisis de la loi ALUR, qui a été retouchée dans la loi Macron. Et voici que, après les ordonnances déjà évoquées, un nouveau texte vient réorganiser totalement Action logement, avant que la discussion d’une réforme importante du logement social dans le titre II du projet de loi « Égalité et citoyenneté ». Avec les membres de mon groupe, je regrette que ces différentes réformes soient étudiées au coup par coup, sans vision globale.

Notre assemblée a toujours abordé ces différents textes avec beaucoup d’ouverture et de volonté. Néanmoins, un tel morcellement nuit à la compréhension des législateurs que nous sommes, mais aussi des Français eux-mêmes et de l’ensemble des acteurs publics ou privés du secteur. J’ose espérer que le découpage ne résulte pas d’une volonté délibérée du Gouvernement. Quoi qu’il en soit, madame la ministre, nous aimerions qu’un vrai bilan de l’ensemble de ces réformes puisse être présenté, tant elles ont bouleversé le paysage du secteur.

J’en viens désormais au fond du projet de loi d’habilitation.

Comme Mme la rapporteur l’a souligné, le réseau Action logement connaît aujourd’hui des difficultés de fonctionnement et les partenaires sociaux sont tombés d’accord pour lancer des changements profonds d’organisation, qui constituent le fond même du cadre des ordonnances proposées. L’examen de ce texte nous donne l’occasion de reposer un certain nombre de questions sur le logement social, en particulier sur le financement et sur l’organisation des acteurs opérationnels.

La nouvelle organisation proposée doit pouvoir améliorer le service rendu aux entreprises et aux salariés, tout en limitant les coûts et la concurrence. L’objectif est bien de faire progresser l’efficacité du « 1 % logement », mais cette efficacité ne peut être obtenue au détriment de l’équité entre les habitants et entre les territoires.

Vous l’aurez compris, madame la ministre, la principale interrogation de notre Haute Assemblée concerne la prise en compte équilibrée de tous les territoires.

Ma première inquiétude tient au fait que l’on recentralise et que l’on reconcentre Action logement pour que l’argent collecté soit « mieux » piloté, c’est-à-dire piloté par l’État ! Je n’émets pas de doute sur cette gestion, mais je vous mets en garde. Cet argent doit bien être dirigé vers le logement social, et non vers d’autres secteurs qui ne seraient pas suffisamment dotés. À l’heure actuelle, les tentations sont grandes !

Par ailleurs, la recentralisation ne doit pas s’effectuer au détriment des territoires. La réforme ne doit pas accentuer encore les écarts entre les secteurs urbains ou périurbains et les secteurs ruraux, voire « hyper-ruraux » comme dirait notre collègue Alain Bertrand. Vous le savez, ces territoires connaissent des problématiques souvent similaires ; ils ne peuvent pas souffrir qu’on leur apporte des solutions différentes ou qu’on ne les prenne pas en considération.

L’un des enjeux des ordonnances sera de garantir une répartition équitable de la PEEC. Auparavant, les collectivités locales assuraient un rôle important dans les choix réalisés et la prise en compte des besoins spécifiques de leur territoire. Comment la structure faîtière pourra-t-elle garantir demain cette prise en compte, qui demande de la finesse d’analyse et une connaissance du terrain ?

Les territoires doivent être entendus. Or, alors que la désertification menace, les bourgs-centres et les villes moyennes ont le sentiment de ne pas l’être. Pourtant, ils ont plus que jamais besoin d’être accompagnés dans leurs mutations. C’est un enjeu important et le Sénat doit s’engager sur ce dossier.

En outre, le texte prévoit de mettre en place des prêts pour recapitaliser un certain nombre d’organismes. Il envisage la création d’une foncière qui prendra des participations dans de grosses sociétés de niveau national. Je ne souhaite pas que ces possibilités soient seulement accordées aux « gros » établissements et que l’État soit le seul à piloter une politique où son engagement financer est de plus en plus faible !

Le groupe UDI-UC suivra la position de Mme la rapporteur et votera en faveur du projet de loi. Néanmoins, madame la ministre, nous serons extrêmement attentifs à vos réponses et vigilants quant au contenu des ordonnances prévues.

La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce projet de loi demande au Parlement de déléguer sa compétence pour autoriser le Gouvernement à procéder, par voie d’ordonnances, à une modification importante du dispositif de collecte et de redistribution de la PEEC.

Sur le fond, l’objectif est commun aux acteurs du dispositif. Ensemble, ils ont engagé d’importants changements dans leur édifice de gouvernance, dans un souci de rationalisation, d’économie et de transparence. Aujourd’hui, c’est le souci d’aller vers toujours plus d’efficience qui appelle la modification envisagée.

Pour autant, si nous souscrivons évidemment à cette démarche, le texte n’est pas exempt de zones à éclaircir ni de difficultés à surmonter.

Tout d’abord, le Parlement ne peut pas passer sous silence le caractère regrettable de la méthode employée ; mes différents collègues se sont exprimés sur ce point. L’habitude prise de recourir aux ordonnances s’ajoute à celle d’engager la procédure accélérée, ce qui est nature à contraindre trop largement l’expression du Parlement.

Je rappelle par ailleurs que l’urgence faisait déjà partie de l’argumentation en faveur du recours aux ordonnances dans le cadre de la loi ALUR à propos des logements intermédiaires. On sait ce qu’il en a été par la suite : l’ordonnance a été publiée un an et demi après l’adoption du texte en urgence !

J’en viens au fond. Ma principale préoccupation porte sur la prise en compte des problématiques et des spécificités locales, dans la refonte d’un dispositif dont la présentation apparaît particulièrement recentrée au niveau de l’État et des régions. C’est là que ressurgissent des inquiétudes que vous reconnaîtrez : la place des autres collectivités ; la prise en compte de la ruralité et des zones périphériques, c’est-à-dire de l’aménagement du territoire.

Il me paraît important d’insister sur la nécessité d’éviter que la répartition de la PEEC collectée ne se concentre sur les zones tendues. Il faut éviter de nourrir un cercle vicieux conduisant à toujours plus de désertification humaine et économique dans certains bassins de nos territoires.

Madame la ministre, pour apaiser une telle crainte, vous avez, je crois, invoqué la création, par l’Assemblée nationale, du comité consultatif. Il semblerait en effet que la présence des territoires soit désormais prévue au sein du comité, afin de garantir aux territoires l’expression de leurs spécificités et de leurs besoins.

Quelle forme cette structure prendra-t-elle ? Quelle forme prendra la participation des collectivités ? Quelle sera la nature réelle de son influence ? Autant de points sur lesquels il faudra apporter le plus possible de précisions, dès à présent, mais aussi tout au long de l’élaboration de l’ordonnance.

À mon sens, de telles précisions seront bien plus précieuses dans la détermination de notre choix quant à l’adoption de ce texte que la référence à l’éventuelle possibilité de ne pas ratifier les ordonnances. Soyons dès maintenant clairs et précis : nous lèverons les obstacles et nous gagnerons du temps.

Le contrôle par les collectivités territoriales est d’autant plus important que deux raisons le soutiennent.

D’une part, le contrôle de l’État prévu aujourd’hui par le texte ne saurait suffire, d’autant que ses difficultés financières le conduisent à faire porter sur d’autres la charge de politiques publiques qu’il entend pourtant continuer à déterminer. Je peux faire référence aisément aux transferts de compétences aux collectivités locales sans les moyens correspondants.

D’autre part, ce contrôle complète le dispositif des CRAL. Certes, celui-ci, qui repose sur la conclusion de conventions-cadres, doit aussi permettre l’identification des besoins des territoires. Seulement, il semble que ces conventions seront conclues par les régions et les EPCI. Aussi, le comité consultatif doit donner l’occasion à d’autres collectivités de pouvoir exprimer leurs besoins en logements ou en financement de logements.

En somme, il apparaîtrait donc que ce texte contient de réels avantages, simplifiant, comme on le prétend, un dispositif qui pourrait visiblement réaliser de nouvelles économies.

Il semblerait par ailleurs que vous entendiez donner une place aux collectivités territoriales dans le dispositif proposé, madame la ministre. Cette place est évidemment essentielle. Les collectivités locales jouent un rôle fondamental en matière de logement et elles sont tenues à certaines obligations dans ce domaine.

Ces précisions et ces engagements sont des éléments qui jouent incontestablement en faveur de l’adoption du texte. Pour autant, il ne peut pas y avoir d’ambiguïté.

Le cas échéant, cette adoption reposerait sur d’importantes réserves. Pour beaucoup d’entre nous, ces réserves sont jugées fondamentales et seront déterminantes dans les suites données à l’acceptation par le Parlement des ordonnances, sur la base de l’engagement évoqué précédemment. Il ne suffit pas d’une participation des collectivités territoriales au dispositif ; il faut que cette participation permette effectivement de défendre les besoins des territoires.

Madame la ministre, les rôles et les responsabilités sont distribués. Je vous remercie d’en prendre acte.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie l’ensemble des orateurs de leurs interventions extrêmement diverses et complètes.

Les interrogations qui ont été soulevées sont légitimes. Je les ai moi-même eues – je le dis devant un certain nombre de personnes dont je connais l’engagement en la matière – et l’Assemblée nationale aussi, mais je tiens à vous rassurer.

Tout d’abord, je le rappelle, ce n’est pas l’État qui a souhaité cette réforme. L’État ne recentralise pas et il ne remet pas la main sur Action logement. Si tel était le cas, j’aurais présenté un texte visant à intégrer totalement le bénéfice de la collecte dans le budget de l’État.

Aujourd’hui, j’agis au nom des partenaires sociaux. Je défends une réforme qu’ils ont voulue et conçue, en lien non seulement avec l’État, mais aussi avec les organismes d’HLM et la Caisse des dépôts et consignations. Je défends aujourd’hui l’esprit de leur réforme. Cela inclut également leurs interrogations. S’il y a une réforme d’Action logement, c’est bien que les acteurs concernés ont entendu les observations de la Cour des comptes et admis, comme plusieurs orateurs l’ont souligné, que le système n’est pas totalement efficient. Le statu quo n’est donc pas possible.

Lors des débats sur ce texte ou lors de mon audition en commission sur la politique du logement en général, la même question, d’ailleurs liée à l’objectif d’efficacité de l’action publique menée, est revenue. Elle concerne la déclinaison de la politique du logement, même quand elle est dirigée au niveau national, dans l’ensemble des territoires.

Venant d’une zone très tendue – je me mobilise beaucoup pour l’Île-de-France – je ne méconnais pas pour autant les problèmes ni des territoires très ruraux, ni des centres-bourgs, ni des zones périurbaines, qui ont aussi des besoins de logements.

Dans mes fonctions, j’ai le souci de ne jamais opposer zones tendues et zones détendues. Leurs besoins sont différents, notamment en termes d’ingénierie, de crédits, de logements sociaux, mais aussi d’accession à la propriété privée, avec des produits correspondant aux capacités financières des personnes habitant dans ces territoires.

Pour vous dire les choses franchement, si Action logement faisait fi des territoires dans sa réforme, celle-ci n’aurait plus aucun sens ! Comment voulez-vous qu’elle poursuive sa politique si elle n’en tient pas compte, alors que la collecte vient de ces mêmes territoires et de l’ensemble des entreprises concernées ?

C’est pour cette raison que, de notre propre chef, nous avons discuté avec Action logement de l’importance de prendre en compte les territoires. Cela passe notamment par la création des comités régionaux Action logement, mais aussi, plus généralement, par une politique déclinée territorialement, comme nous le faisons pour toutes les autres politiques, pour le PTZ, le dispositif Pinel, les fonds d’aide à la pierre, l’ANAH. C’est cette déclinaison territoriale qui nous permet de mener une action efficace en matière de logement, et rien d’autre !

C’est également pour cette raison que nous avons imposé le comité des partenaires, qui inclut non seulement les acteurs du logement, mais aussi les collectivités territoriales. Il faut garder à l’esprit que ces dernières seront plus présentes au sein d’Action logement que l’État. Ensuite, vous avez raison, il faut être d’une grande vigilance quant à la prise en compte, dans les discussions nationales, des besoins exprimés par les CRAL, notamment sur le redéploiement territorial du fruit de la collecte.

Vous le savez, en matière de financement du logement social, nous venons de créer le Fonds national d’aides à la pierre, qui doit permettre de débattre au niveau national de la répartition régionale de ces aides. À aucun moment, les acteurs du logement social ou les collectivités locales n’ont craint que les besoins des régions ne soient pas pris en compte. Il en va de même pour Action logement.

Avec cette réforme, nous voulons aboutir à une collecte plus rentable, à une réduction des coûts de fonctionnement et à un plus large redéploiement des aides sur les territoires. C’est la raison pour laquelle nous voulons une structure unique.

Par ailleurs, je tiens à le dire, je n’oublie pas les personnels. Le débat a, de toute façon, déjà commencé. En effet, vous êtes plusieurs à l’avoir rappelé, Action logement avait déjà commencé à se réorganiser depuis le vote de la loi Rebsamen. Des discussions ont déjà eu lieu avec l’ensemble des personnels, notamment sur leur intégration dans une structure unique.

Enfin, je voudrais conclure sur l’emploi de la collecte de la PEEC. J’ai entendu certains orateurs dire que, finalement, l’État prenait l’argent d’Action logement pour faire de la politique du logement… Je le rappelle, la participation des employeurs à l’effort de construction est un versement obligatoire qui ne sert qu’à créer ou réhabiliter des logements et à aider à l’entrée dans un logement, notamment par des garanties locatives ou des aides aux jeunes apprentis.

Est-il vraiment choquant que l’État demande à Action logement d’utiliser cet argent pour le logement ? Je ne le crois pas. Lui demander d’agir pour les salariés, afin que ceux-ci puissent prendre des crédits ou entrer dans le logement locatif, ne me semble pas être une action en dehors de nos politiques : cela permettra d’employer réellement ces milliards d’euros qui doivent absolument être utilisés, et uniquement pour les politiques du logement.

Je le dis franchement, le Gouvernement ne souhaite pas remettre en cause le principe même de la participation des employeurs, y compris par cette organisation approuvée par les partenaires sociaux en lien avec l’État. D’autres ont plaidé à plusieurs reprises en faveur d’une suppression de ce dispositif. Je suis sûre que, dans les mois qui viennent, nous aurons de nouveau ce débat qui revient tous les cinq ans.

Ne nous faites pas de mauvais procès quant à notre intention ! Elle est bien de parvenir à un système plus efficace. Les efforts qui sont faits aujourd’hui en matière de logement sont assumés par les collectivités territoriales – pas toutes, mais un certain nombre d’entre elles –, par l’État et par les acteurs du secteur, qui multiplient les innovations pour apporter des réponses utiles et différenciées selon les besoins des territoires.

Ces efforts doivent être poursuivis et accompagnés d’une plus grande disponibilité des fonds de la participation des employeurs ; cela nous permettra d’éviter les faux débats pour savoir si la PEEC, pour reprendre ce terme quelque peu barbare, est correctement utilisée.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

L’amendement n° 1, présenté par MM. Le Scouarnec, Bosino et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° – Au premier alinéa de l’article L. 313-1, le mot : « vingt » est remplacé par le mot : « dix » et le taux : « 0, 45 % » est remplacé par le taux : « 1 % » ;

2° – Aux première et troisième phrases du premier alinéa, aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 313-2, le mot : « vingt » est remplacé par le mot : « dix ».

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

Cet amendement reprend une proposition habituelle du groupe CRC. Ce n’est ni la première ni la dernière fois que nous la présentons !

En effet, avant de revoir, comme le prévoit ce projet de loi, les modes de collecte de cette part de salaire différé, nous souhaitons revenir sur son enveloppe globale.

Si l’exposé des motifs du texte évoque la nécessaire rationalisation de la collecte par la création d’une structure unique, permettant d’éviter que se constituent à certains endroits des « bas de laine », nous souhaitons élargir les termes du débat à la nature de ce prélèvement, à son niveau et à sa fonction.

En effet, depuis sa création légale en 1953, le « 1 % logement » a été sans cesse malmené. En 1992, le taux de contribution des entreprises a été abaissé de 1 % à 0, 45 %. Puis, en 2006, le seuil d’assujettissement des entreprises a été relevé de dix salariés à vingt salariés.

Aujourd’hui, les sommes collectées au titre du « 1 % logement » financent l’ANRU, l’ANAH, et même dorénavant les aides personnelles au logement. Demain, le 1 % financera également la nouvelle garantie locative VISALE.

La lettre du Gouvernement du 7 avril dernier demande à Action Logement d’aller encore plus loin en intervenant dans le financement d’une enveloppe de un milliard d’euros de prêt aux bailleurs sociaux, qui s’inscrit dans le cadre des prêts en « haut de bilan » de la Caisse des dépôts et consignations.

Nous estimons, pour notre part, que la réflexion prioritaire autour d’Action logement devrait lui permettre d’assurer son cœur de mission, à savoir le financement par les employeurs de logements sociaux pour tous les salariés.

Par cet amendement, nous préconisons le retour au seuil de dix salariés et le rehaussement de la contribution à hauteur de 1 %. Nous sommes conscients que cette mesure a un coût, mais nous estimons que les entreprises doivent participer à l’effort de financement. C’est, à la fois, dans leur intérêt propre et dans celui des salariés, qui aspirent à une plus grande proximité entre lieu de travail et domicile. C’est également fondamental pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Les ouvriers et les employés de ce pays souhaitent une attention particulière et un effort du Gouvernement en faveur du logement.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à imposer la cotisation au titre du « 1 % logement » à toutes les entreprises de plus de dix salariés, et non plus de vingt salariés, et à porter cette cotisation de 0, 45 % à 1 % de la masse salariale.

Il est important, à ce stade, de rappeler que, si le taux de la PEEC a diminué progressivement depuis le milieu des années quatre-vingt pour atteindre 0, 45 % à compter de 1992, dans le même temps, le taux de la contribution des entreprises au Fonds national d’aide au logement, le FNAL, a régulièrement augmenté pour atteindre 0, 5 % des rémunérations.

Si l’on additionne ces deux contributions des employeurs au logement, on atteint 0, 95 %. Nous ne sommes donc pas très loin du taux de 1 % cité. Aussi, il ne me paraît pas souhaitable de majorer cette contribution qui pourrait peser lourdement sur les comptes des entreprises de moins de vingt salariés sans une discussion préalable avec les partenaires sociaux.

C’est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme vient de le dire Mme la rapporteur, je ne crois pas que le problème soulevé soit véritablement l’objet de ce projet de loi. Si l’on devait lancer une nouvelle discussion sur le taux de la PEEC, mieux vaudrait l’avoir dans le cadre d’un débat plus général sur le financement du logement, mais aussi sur la pression fiscale.

Par ailleurs, comme cela a été dit, la participation des employeurs au logement s’élève aujourd’hui à 0, 95 % de la masse salariale, en prenant en compte la PEEC et le FNAL. Cela me semble bien suffisant.

Si les entreprises de moins de vingt salariés ne cotisent pas, celles qui comptent de dix salariés à dix-neuf salariés bénéficient des actions ouvertes par des aides d’Action logement. C’est extrêmement important et il me semblait nécessaire de le préciser.

En tout cas, comme je l’ai dit à l’Assemblée nationale il y a un mois, ce projet de loi n’a pas été pensé pour servir de base de réflexion à une évolution du taux de la participation.

L’avis du Gouvernement est donc défavorable.

La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

Si l’idée de notre collègue était de nous faire gagner l’Euro 2016, ce n’est pas la peine de continuer, nous l’avons déjà gagné ! Je ne parle pas, bien évidemment, de la compétition de football… Les chiffres viennent de tomber : la France est devenue la championne d’Europe des prélèvements obligatoires. Avec un taux de 45, 7 %, nous sommes passés de la troisième à la première place.

Nous sommes enfin les premiers quelque part !

Alors, de grâce, arrêtez ! Même si la politique du logement est un sujet important qui nous préoccupe tous, il faut cesser de charger la barque, car les entreprises n’en peuvent plus, de même, d’ailleurs, que les particuliers !

La parole est à M. Henri Tandonnet, pour explication de vote.

Mme la ministre a insisté sur ce point : elle est le porte-parole des partenaires sociaux qui ont négocié ce dispositif. Nous avons tous dit, dans nos interventions, que nous ferions preuve d’une grande vigilance à l’égard du texte des ordonnances qui seront prises. Pour notre part, en tant que parlementaires, nous devons respecter la démarche engagée, qui ne visait pas à modifier le taux. Ce n’est donc pas une bonne initiative.

Je mets aux voix l’amendement n° 1.

Je mets aux voix l’article 1er.

Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

Après ce que j’ai entendu, je serai peut-être le seul ici à voter ce texte sans états d’âme !

Non, moi aussi !

Nous serons deux, alors !

Pour une fois, mes chers collègues, qu’une organisation soumise à des critiques assez rudes – rappelez-vous ce qu’en a dit la Cour des comptes – s’autoréforme dans la concertation et dans la recherche de la plus grande efficacité, nous ne pouvons que soutenir son effort et donc voter ce projet de loi.

On nous demande de voter ce texte conforme, ce qui pour des parlementaires est difficile, et encore plus en raison des ordonnances qui suivront. Cela étant dit, je crois qu’il y a urgence.

Vous le savez bien, les crédits budgétaires diminuent d’année en année, qu’il s’agisse des aides à la pierre ou d’autres crédits. Il faut donc rechercher la plus grande efficacité et tel est le but de la réorganisation proposée par Action logement. Je peux comprendre les inquiétudes portant sur la territorialisation. Cela dit, aujourd’hui, 60 % des crédits sont affectés aux zones non tendues. On peut penser qu’il y a un peu de marge pour réorienter ces crédits et je suis de ceux qui y sont favorables.

S’il faut veiller à l’aménagement du territoire, à la bonne répartition des crédits, au risque d’une trop grande métropolisation, je rappelle que l’argent des entreprises doit servir à construire des logements là où les salariés en ont besoin, c’est-à-dire à proximité de leur lieu de travail. Le problème est donc beaucoup plus global. Je ne méconnais pas les craintes formulées par certains collègues, mais je pense franchement que le texte va dans la bonne direction. Il semble d’ailleurs que le Sénat s’apprête à l’adopter dans un consensus assez large, ce dont je me réjouis.

Mes chers collègues, si nous constatons à l’avenir des dérives qu’il faudrait corriger, rien ne nous empêchera d’y revenir, mais faisons confiance aux acteurs locaux !

Madame la ministre, vous avez fait un parallèle avec le FNAL : je rappellerai qu’en tant que rapporteur spécial lors de l’examen du projet de loi de finances, j’avais promu une logique bien plus décentralisatrice. Si l’État ne veut plus financer d’aides à la pierre, parce qu’il n’a plus de moyens budgétaires, le FNAL devrait dès lors s’autogouverner ; l’État ne devrait plus y être majoritaire ni chercher les moyens de constituer des majorités de blocage. Je suis pour la responsabilisation des acteurs. En cas de désagréments, on pourrait toujours les corriger a posteriori.

La parole est à M. Martial Bourquin.

Le groupe socialiste soutiendra, bien sûr, la demande d’habilitation. On voit bien que la question centrale de notre débat est la garantie de l’équité territoriale et le soutien aux secteurs en tension. Il faudra parvenir à une solution équilibrée sur ces points dans les textes qui nous seront transmis.

Mon collègue Philippe Dallier le disait à l’instant, il faut soutenir la construction de logements à côté des entreprises. Évidemment ! S’agissant des zones industrielles, on a beaucoup parlé des métropoles et de la ruralité. Mais les villes moyennes sont souvent situées à côté d’entreprises. Les logements y sont souvent vétustes, avec un taux de vacance incroyablement élevé. Dans ces endroits, il faut mener des politiques de réhabilitation à partir du triptyque « démolir-reconstruire-bâtir », qui permettrait d’accroître fortement l’attractivité territoriale de ces villes.

Si la solidarité nationale doit être dirigée vers les secteurs en tension, il faut, dans le même temps, assurer l’équité territoriale. Mais un problème se pose. Dans les quartiers classés « ANRU », un énorme travail a été effectué, ce qui peut conduire à ce que des quartiers voisins, mais non situés en zones « ANRU », aient une sociologie beaucoup plus compliquée. Il y aura donc un énorme travail à faire pour que ces secteurs bénéficient aussi de la solidarité.

S’agissant enfin de la ruralité, des opérations exceptionnelles ont été menées dans les centres-bourgs : la construction de logements sociaux et le maintien de commerces ont permis de redonner vie à des centres-bourgs et à des villages, et de les rendre attractifs. C’est la raison pour laquelle il faut parvenir à une solution équilibrée entre équité territoriale et soutien aux secteurs en tension.

Nous soutenons donc la demande d’habilitation et attendons avec grand intérêt le débat parlementaire sur cette question.

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

Madame la ministre, mes chers collègues, après vous avoir écoutés, je constate que nous sommes tous d’accord : il n’y a pas assez de moyens pour le logement, que ce soit pour l’ANRU ou pour l’ANAH. Il y a tellement à faire dans notre pays ! Que le taux soit ou non de 1 %, il faut trouver de l’argent. Est-ce à l’État de financer directement, ou non ? Nous aurons ce débat lors de la discussion du budget consacré au logement.

Pour avoir été maire pendant dix-sept ans et fait construire beaucoup de logements, je connais bien cette question, qui est cruciale pour l’emploi, mais aussi pour le bonheur des salariés et de tous les Français. L’effort à fournir est considérable.

Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’ensemble du projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et la distribution des emplois de cette participation.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.