Séance en hémicycle du 16 juillet 2008 à 10h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le Président du Sénat a reçu de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, président de l’Observatoire de la sécurité des cartes de paiement, le rapport pour 2007 de cet organisme, établi en application de l’article L. 141-4 du code monétaire et financier.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il sera transmis à la commission des finances et sera disponible au bureau de la distribution.

L’ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat d’orientation budgétaire (nos 456 et 457).

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, le débat d’orientation des finances publiques est toujours un moment essentiel, car il permet de débattre des questions de fond. Il revêt aujourd’hui une importance plus grande encore, car j’ai l’honneur de vous transmettre, pour la première fois dans l’histoire de nos finances publiques, les plafonds de dépenses par mission pour les trois prochaines années. C’est une avancée majeure pour la gestion, la visibilité, la prévisibilité et le pilotage des finances de l’État.

Beaucoup a été accompli au cours de l’année écoulée, notamment la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques, ou RGPP. Nous sommes désormais à un moment crucial pour nos finances publiques.

Les solutions de facilité sont caduques, notamment l’endettement à faible coût, qui a prévalu pendant de nombreuses années. Parallèlement, les générations issues du baby-boom arrivent à la retraite.

Les travaux que nous avons menés ensemble tout au long de l’année seront les fondements de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Ils nous permettront de concilier une contrainte financière extrêmement forte avec le maintien d’un service public de qualité et d’un système social protecteur.

Je souhaite, pour commencer, faire un point sur l’exécution du budget 2008.

Si l’objectif d’un déficit public de 2, 5 points de PIB demeure, il nécessite cependant une grande vigilance concernant la dépense.

Les recettes fiscales de l’État seraient en moins-values par rapport à la loi de finances initiale. Quand, en avril dernier, nous avons révisé notre prévision de croissance du PIB entre 1, 7 % et 2 %, nous supposions implicitement que les recettes fiscales enregistreraient une moins-value de 3 milliards à 5 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Les données supplémentaires disponibles à ce jour sur 2008 ne remettent pas en cause cette fourchette.

Sur les dépenses de l’État, c’est essentiellement la révision à la hausse de la charge de la dette qui pèse sur l’exécution, 2 milliards à 3 milliards d’euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale.

Ce dérapage provient de la hausse des taux d’intérêt et surtout de l’augmentation de l’inflation, qui pèse sur le provisionnement de la charge des obligations indexées.

La mise en réserve de crédits 2008 est typiquement destinée à faire face aux besoins apparaissant en cours d’exécution. À ce stade de l’année, j’estime qu’environ la moitié des crédits mis en réserve, de l’ordre de 3 milliards d’euros, pourrait faire l’objet d’une annulation.

En dépit du poids croissant des charges d’intérêt, je conserve donc l’objectif de respecter l’enveloppe de la loi de finances initiale que vous avez votée.

Pour la sécurité sociale, nous respectons le cadrage financier de la loi de financement de la sécurité sociale, ou LFSS. Le déficit du régime général serait d’environ 8, 9 milliards d’euros, donc exactement en phase avec le déficit de 8, 8 milliards d’euros prévu dans la LFSS pour 2008.

Ces résultats s’expliquent principalement par les mesures de régulation votées dans la LFSS pour 2008, et par la bonne tenue des recettes, grâce au dynamisme de l’emploi, qui bénéficie d’ailleurs non seulement au régime général, mais aussi à l’ensemble de la sphère sociale.

Sur l’assurance maladie, le comité d’alerte a prévu un dépassement de l’ONDAM, l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie, de 500 millions à 900 millions d’euros. Avec Mme Roselyne Bachelot, je reste particulièrement vigilant sur ce point, car nous ne nous satisfaisons pas de ce dépassement, même s’il est inférieur au seuil d’alerte de 1, 1 milliard d’euros et au dérapage de 3 milliards d’euros enregistré à la même époque l’année dernière. Je suis persuadé, au demeurant, que MM. Nicolas About et Alain Vasselle partagent mon point de vue. J’insiste sur ce point, car nous assistons parfois à un dérapage, probablement lié à notre culture, qui consiste à intégrer le seuil d’alerte dans l’objectif de dépenses. Or nous ne pouvons pas raisonner ainsi !

Sans verser dans l’optimisme, je confirme que, dans ces conditions, un déficit de 2, 5 points de PIB constitue toujours l’objectif du Gouvernement.

Après ce bref rappel des perspectives pour 2008, je veux revenir sur notre stratégie de moyen terme.

Depuis un an, nous appliquons avec constance la même stratégie pour le rétablissement de nos finances publiques, qui est de conjuguer développement de la croissance potentielle de l’économie et maîtrise des finances publiques.

D’une part, il faut développer la croissance potentielle de l’économie grâce aux réformes de structure. Vous avez eu l’occasion d’en débattre de nombreuses fois, mesdames, messieurs les sénateurs, notamment avec Mme Christine Lagarde, au cours de l’examen du projet de loi de modernisation de l’économie, et vous aurez l’occasion de poursuivre ce débat avec M. Xavier Bertrand à l’occasion de l’examen du projet de loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.

D’autre part, il faut maîtriser la dépense publique, et pour cela, comme je l’ai dit et répété à de multiples reprises, diviser par deux le taux de croissance de la dépense en volume, pour avoir une croissance annuelle de la dépense de l’ordre de 1 % en euros constants.

C’est ainsi que nous retrouverons l’équilibre de nos finances publiques en 2012, et celui de la sécurité sociale dès 2011.

Je sais que nous divergeons quelque peu, monsieur le rapporteur général, sur l’évaluation des efforts nécessaires à la mise en œuvre de cette stratégie. Je note cependant que, en un an, nos estimations se sont rapprochées. En réalité, nous devons faire un effort de dix milliards d’euros par an par rapport au tendanciel. C’est la clef de l’équilibre de l’ensemble des finances publiques.

Dès lors, comment, très concrètement, s’articule la préparation du premier budget triennal avec la stratégie de moyen terme ?

Le premier pas du retour à l’équilibre de nos finances publiques en 2012 consiste à se fixer un objectif ambitieux pour 2009 : il convient de réduire le déficit public de 0, 5 point de PIB, pour le ramener à 2 points de PIB. D’autres pays l’ont fait avant nous ; cet effort est donc parfaitement réalisable et attendu par nos partenaires européens. Mais, bien au-delà, le Président de la République l’a rappelé plusieurs fois, cet assainissement des finances de l’État renforcera l’ensemble des réformes en cours destinées à soutenir la croissance. Il ne peut y avoir de croissance durable sans des finances publiques soutenables.

Pour parvenir à cet équilibre, il faut agir dans trois directions : stabiliser chaque année la dépense de l’État en euros constants sur le périmètre élargi établi lors du projet de loi de finances pour 2008 ; réaliser un effort de redressement des comptes de l’assurance maladie de 4 milliards d’euros, dès 2009, pour assurer le retour à l’équilibre du régime général au plus tard en 2011 ; poursuivre les réformes pour trouver nos propres ressorts de croissance dans un environnement mondial difficile.

L’une des principales difficultés de cet environnement, c’est la poussée inflationniste que nous connaissons. Or l’inflation, contrairement à l’opinion répandue parmi nos concitoyens, n’est pas favorable aux finances publiques. Elle augmente les dépenses, immédiatement via la charge des obligations indexées, et l’année suivante via les prestations familiales et de retraite.

En outre, elle n’a pas forcément un effet bénéfique sur les recettes, contrairement à une croyance tenace. L’inflation que nous connaissons aujourd’hui, qui provient principalement des matières premières, est importée. Elle pèse donc sur l’activité et sur les volumes produits. Certes, les prix augmentent, mais les volumes diminuent. Au total, l’effet de l’inflation sur les recettes fiscales est donc très ambigu. Finalement, une telle inflation coûte plus qu’elle ne rapporte !

Je souhaite revenir plus précisément sur la construction du budget de l’État. Pour la première fois, nous mettons à votre disposition, mesdames, messieurs les sénateurs, les plafonds de dépenses par mission pour les trois prochaines années. C’est une avancée majeure pour la clarté et l’efficacité de la dépense de l’État. Cependant, la construction de ce budget triennal se fait dans un environnement plus contraint qu’il ne l’a jamais été, et ce pour trois raisons.

Tout d’abord en stabilisant les dépenses en euros constants dans le périmètre de la norme élargie, nous faisons un effort supérieur à tout ce qui a été fait par le passé, puisque, en moyenne, de 1999 à 2007, la croissance de la dépense de l’État sur ce périmètre élargi aurait été de 1, 1 %.

Ensuite, nous tenons à faire disparaître les sous-dotations qui ont, pendant des années, caractérisé la construction des budgets. Vous les pointez systématiquement du doigt, à juste titre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général.

Tout à fait !

Je pense particulièrement aux sous-dotations concernant les crédits dus à la sécurité sociale.

Enfin, les dépenses héritées du passé sont bien plus dynamiques qu’auparavant. L’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom entraîne un accroissement du montant des pensions, qui progressera de près de 2, 5 milliards d’euros en moyenne par an de 2009 à 2011.

La charge de la dette s’accroît également brutalement. De 2003 à 2007, elle était quasiment stable. Dans les années à venir, elle augmentera d’un peu plus de 2 milliards d’euros chaque année en moyenne. À titre de comparaison, 2 milliards d’euros, c’est grosso modo la moitié du budget du ministère des affaires étrangères ou la totalité du budget de la culture. C’est très important.

Au total, de 2003 à 2007, le cumul de la charge de la dette et des pensions représentait moins de 30 % de l’augmentation de la dépense de l’État. À l’avenir, c’est exactement le phénomène inverse : la dette et les pensions en absorberont 70 %. C’est un renversement majeur : de 70 % de marge de manœuvre, on passe à 30 %, ou, si vous préférez cette présentation, à 70 % de dépenses contraintes.

Il faut y ajouter l’évolution des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales : ce n’est alors plus 70 % de la progression des dépenses qui est contrainte, c’est 100 % !

Au total, réaliser le « zéro volume » sur la norme élargie, c’est en fait équivalent à stabiliser en euros courants les dépenses des ministères. Il faut se rendre compte de ce que cela signifie. Certains nous disent qu’il faut en faire plus ; les sénateurs ici présents sont suffisamment experts pour le savoir.

Cela signifie d’abord « zéro valeur » sur les dépenses de personnel. Nous y parvenons grâce à la révision générale des politiques publiques, qui nous permet d’effectuer 30 627 non-remplacements de fonctionnaires partant à la retraite pour l’État.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur général, les opérateurs sont aussi associés – vous y êtes sensible – à l’effort de réduction des effectifs.

C’est la première fois !

Dès 2009, nous atteignons donc quasiment notre objectif de non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Vous trouverez le détail de ces non-remplacements, mission par mission et ministère par ministère, dans le tableau qui vous a été distribué.

À l’inverse d’une logique purement arithmétique ou comptable, qui serait vouée à l’échec, l’effort demandé découle toujours des réformes mises en œuvre.

Certains ministères font ainsi plus que la moyenne, d’autres moins, mais, lors de la RGPP, la recherche des gains de productivité a été poursuivie par tous avec la même intensité. Ces non-remplacements s’accompagnent bien évidemment, comme cela avait été annoncé par le Président de la République, d’un retour vers les fonctionnaires de 50 % des économies induites par les gains de productivité réalisés dans chaque ministère.

C’est aussi le « zéro valeur » pour les budgets d’intervention et de fonctionnement des différents ministères. Il faut naturellement faire des choix. L’enceinte de discussion incomparable qu’offraient les nombreuses « réunions RGPP », auxquelles Philippe Marini était présent, nous y a beaucoup aidés.

Je tiens vraiment à le dire, le travail de la révision générale des politiques publiques enrichira vraiment, dans les années qui viennent, les décisions à prendre concernant l’orientation de nos finances publiques. On ne mesure pas à quel point ce travail est important dans un avenir proche : c’est ce qui nous a permis d’aller au fond de chaque sujet, pas uniquement pour 2009, mais pour les trois ans qui viennent. Il s’agit de prévoir une réforme en 2010 ou en 2011 et d’en inscrire dès maintenant l’impact dans nos finances publiques. La RGPP est en fait le creuset du budget triennal.

Parmi les dépenses, il y a naturellement des priorités.

La première d’entre elles est l’enseignement supérieur et la recherche, dont les moyens seront augmentés de 1, 8 milliard d’euros par an, conformément aux engagements du Président de la République.

La mise en œuvre du Grenelle de l’environnement est aussi un engagement majeur du quinquennat. Son déploiement concernera un large éventail de projets comme le logement, le transport ou la recherche. Sa mise en œuvre mobilisera des leviers budgétaires, mais également des outils réglementaires et fiscaux dès le projet de loi de finances pour 2009.

La justice est évidemment une priorité, plus particulièrement l’administration pénitentiaire : 13 200 places de prison seront construites dans les années qui viennent pour « armer » ces établissements. La question des personnels est donc essentielle.

Par ailleurs, compte tenu des besoins en équipement de la défense, on peut dire que le budget d’équipement de la défense est devenu une « quasi-priorité ». J’y insiste, comme mon collègue Hervé Morin, car ce n’est pas ce que j’ai lu ici ou là !

Comme il faut financer ces priorités avec une enveloppe constante, il est évident que certains budgets doivent s’adapter, et donc baisser, afin de nous permettre de respecter notre norme de dépense. Il n’y a eu aucun tabou dans nos discussions, par exemple pour la diminution d’un budget, et je souhaiterais, monsieur le président de la commission des finances, que nous restions sur cette base culturelle du débat d’orientation budgétaire…

Très bien !

… au moment de la discussion budgétaire de l’automne prochain.

Même dans les politiques prioritaires, la RGPP permet de rationnaliser les dépenses. La diminution d’un budget entre 2009 et 2011 ne signifie donc pas qu’une politique n’est pas prioritaire. C’est une question de redéploiement et de productivité de l’euro dépensé. Il faut avoir cela à l’esprit pour éviter tout commentaire déplacé à ce sujet.

Je le répète, une diminution des crédits à un moment donné ne préjuge en rien le caractère prioritaire ou non d’une politique. Je l’ai déjà affirmé hier devant les députés, mais peut-être moins fortement qu’aujourd’hui. Il faut prendre en compte tous les outils à disposition pour juger d’une politique, d’une mission ou des crédits qui y sont affectés.

Prenons quelques exemples.

Les crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durable » diminueront en 2011, pour la simple raison que de nouvelles ressources pourront être mobilisées à ce moment-là. Je pense au financement de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, l’AFITF, ce qui permet de jouer sur la subvention de l’État.

Nous nous trouvons dans un jeu complexe, avec plusieurs niveaux de ressources différents, qui peuvent évoluer en trois ans. Mais nous devons intégrer dès maintenant, et c’est tout l’intérêt et toute la force du budget triennal, ces perspectives à moyen terme.

Vous avez entre les mains les résultats de nos travaux. Je ne vais pas « égrener » mission par mission ces résultats, mais ils traduisent tous l’ampleur des réformes qui sont mises en œuvre. Par exemple, dans la mission « Ville et logement », une large réorientation du « 1 % logement » sera opérée. La mission « Sécurité », qui dépend de Mme Alliot-Marie, traduit les orientations de la future loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure dont vous aurez à débattre. Les conclusions de la RGPP sur la mission « Travail et emploi » conduisent à limiter la durée des contrats aidés, qui seront ainsi recentrés sur les personnes les plus éloignées de l’emploi. À partir de 2010, la formation professionnelle sera également mieux orientée au profit des demandeurs d’emploi, qui doivent en être les premiers bénéficiaires.

Pour éviter toute ambigüité, je signale que ces plafonds de dépenses ne contiennent pas à ce stade le revenu de solidarité active, pour la simple et bonne raison que ses modalités, et donc a fortiori son financement, ne sont pas encore arrêtées. Elles le seront, puisque le Président de la République et le Premier ministre ont confirmé à plusieurs reprises leur arbitrage concernant la création du RSA. La question qui se pose est donc celle de ses modalités de gestion et de sa mise en œuvre. Je n’ai pas voulu préempter ces négociations, ni le travail qui sera réalisé par le Gouvernement et fera l’objet d’un projet de loi discuté devant la représentation parlementaire.

Je tiens surtout à préciser que les efforts faits pour tenir ce « zéro valeur » sur les dépenses des ministères constituent le résultat de l’effort de toute l’équipe gouvernementale et de la détermination du Président de la République et du Premier ministre. Il n’y a pas, d’un côté, des « gagnants » et, de l’autre, des « perdants » au sein d’une équipe. Je le redis, il faut cesser de juger un budget uniquement sur son montant. Il faut apprécier l’efficacité des politiques mises en œuvre et la capacité d’un ministre à bien hiérarchiser ces priorités. C’est ainsi qu’un projet de budget se construit.

Je voudrais en venir maintenant à la sécurité sociale.

Pour parvenir à l’équilibre du régime général en 2011, il faut impérativement, vous le savez, que l’assurance maladie soit également à l’équilibre d’ici là. Les caisses d’assurance maladie viennent de nous faire des propositions d’économie pour 2009. Nous allons évidemment les étudier en détail.

Je retiens un message fort des propositions de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, l’UNCAM : il existe des marges d’efficience importantes dans notre système, qui rendent possible le retour à l’équilibre des finances sociales, notamment de l’assurance maladie, dès 2011. Ce n’est pas une tactique ou une posture théorique.

C’est le sens de la politique que Mme Bachelot-Narquin et moi-même voulons mener. Nous avons d’ailleurs entamé un cycle de rencontres bilatérales accélérées avec les représentants des mutuelles et l’ensemble des partenaires sociaux, afin de cerner leur état d’esprit et de recueillir leurs propositions avant d’annoncer un certain nombre de mesures. C’est l’esprit de dialogue, mais aussi de décision, qui prime. L’excellent rapport d’Alain Vasselle sur le partage entre l’assurance maladie et l’assurance complémentaire nous inspire particulièrement.

Après ces réunions, nous disposerons d’un éventail de propositions à partir duquel nous prendrons nos responsabilités. Des annonces sont envisageables avant la fin du mois de juillet concernant des mesures à prendre dès 2009. Pourquoi ne pas préempter les mesures de 2009 sur 2008 pour tenter de respecter, ou tout du moins, d’amoindrir le dépassement prévisionnel ? Même s’il est inférieur à celui de l’année dernière, je ne peux décidément pas m’en contenter. J’imagine que c’est aussi votre cas.

Par ailleurs, la baisse du chômage doit pouvoir être mise à profit pour baisser les cotisations et permettre ainsi, à taux de prélèvements constant, une hausse des cotisations retraites. Selon moi, ce mouvement doit être engagé dès 2009.

L’amélioration de la branche vieillesse dépendra principalement de l’évolution de l’emploi des seniors, des âges de cessation d’activité et de liquidation des pensions.

Pour l’emploi des seniors, le Gouvernement a pris ses responsabilités, en annonçant notamment la majoration de la surcote, la libéralisation du cumul emploi-retraite, en fermant progressivement les préretraites sur fonds publics. Ce n’est que par une mobilisation collective, incluant au premier rang les entreprises, que nous assurerons le succès de cette nouvelle culture du travail.

Je veux aussi continuer à clarifier les relations entre l’État et la sécurité sociale, que j’ai déjà évoquées brièvement et que j’examinerai plus en détail.

L’année dernière, j’ai apuré la dette de l’État envers la sécurité sociale.

Très bien ! Il faudra continuer !

Nous en avons abondamment parlé.

Elle s’est reconstituée !

Cette dette s’est recréée, certes, à un niveau inférieur.

En réalité, pour la combattre, il faut lutter contre le mal et le prendre à la racine.

Oui !

Et la racine du mal, c’est la sous-budgétisation, et pas autre chose !

Voilà !

Nous devons budgétiser, avec précision et justesse, les dépenses de l'État, qui viennent compenser les dispositifs gérés par la sécurité sociale.

Faute avouée, faute à moitié pardonnée !

M. Éric Woerth, ministre. Je n’avoue pas, même sous la torture du Sénat !

Très bien !

Cela ne sert à rien. À cacher la vérité pendant des années, un jour, elle explose à la figure. Au lieu de cela, nous devons affronter les problèmes tels qu’ils se présentent et prendre des mesures.

Par ailleurs, la dette sociale, actuellement à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’ACOSS, – cela ne vous avait pas échappés ! – …

Ce n’est pas rien !

… sera transférée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES.

Très bien !

Nous utiliserons dans ce but une fraction des recettes de contribution sociale généralisée, la CSG, qui sont actuellement attribuées au fonds de solidarité vieillesse, le FSV. C’est possible, car le FSV est désormais en excédent.

Oui !

Nous réaliserons évidemment ce transfert dans le respect de l’équilibre financier du FSV.

Nous traiterons également la lancinante et pénible question du fonds de financement des prestations sociales agricoles, le FFIPSA, dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, du point de vue tant de son déficit que de sa dette.

J’en viens à présent au sujet concernant les collectivités locales.

Comme vous le savez, une Conférence nationale des exécutifs, présidée par le Premier ministre, a eu lieu jeudi dernier.

Le message qu’a transmis le Premier ministre est simple : l’ensemble des concours de l’État aux collectivités locales doit évoluer au même rythme que l’ensemble des dépenses de l’État, c’est-à-dire au rythme de l’inflation.

J’ai bien noté, monsieur le président de la commission des finances, que vous partagiez cette analyse.

Avec une prévision d’inflation à 2 % en 2009, l’ensemble des concours de l’État, soit 55 milliards d’euros hors dégrèvements, augmentera donc de 1, 1 milliard d’euros en 2009 par rapport à 2008. Ce montant de 1, 1 milliard d’euros supplémentaires en 2009 est tout de même supérieur de 200 millions d’euros à l’augmentation prévue en loi de finances initiale 2008, qui s’élevait à 900 millions d’euros sur le même périmètre.

Je sais bien que c’est difficile et qu’il s’agit là d’une vision quelque peu nouvelle des rapports entre l’État et les collectivités locales.

Je vous demande de prendre en compte le fait que c’est le maximum de l’effort que l’État peut s’imposer sur ses propres dépenses au bénéfice des collectivités. Pour 2010 et 2011, l’ensemble des concours de l’État continuera à évoluer comme l’inflation, ce qui conduira à une augmentation de un milliard d’euros supplémentaires par an.

Quelle traduction donner à cette augmentation de 1, 1 milliard d’euros en 2009 ?

Le Premier ministre s’y est engagé lors de la Conférence nationale des finances publiques, si une réforme du FCTVA est envisageable pour l’avenir, à l’évidence, le Fonds ne sera pas réformé en 2009, afin de ne pas mettre en péril les plans de financement des collectivités qui ont déjà investi et comptent récupérer la TVA afférente à leurs investissements.

Cela n’exclut pas de réfléchir au mécanisme même d’évolution du FCTVA et cette discussion pourra être largement ouverte.

Une fois financée l’augmentation du FCTVA, comprise dans le 1, 1 milliard d’euros – c’est inutile de le cacher –450 millions d’euros de crédits resteront disponibles, c’est-à-dire un peu de 1 % de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, ou un peu moins de 1 % du périmètre du contrat. À cet égard, des ajustements pourront être effectués.

Il nous faut réfléchir conjointement à l’utilisation de ce 1 % donné par l’État, qui va au-delà de ce qu’il fait pour lui-même, puisqu’il applique la norme « zéro valeur » à ses politiques d’intervention et de fonctionnement des ministères.

Dans le contexte budgétaire qui est le nôtre, il n’est pas possible que la DGF continue à progresser sur son rythme actuel.

C’est ce que nous avons essayé de dire, en essayant de protéger au maximum la confiance qui peut exister entre les collectivités et l’État, confiance partagée, mais qu’il faudra, au fur et à mesure du temps, fonder sur une nouvelle manière de voir les choses. Avec Michèle Alliot-Marie et Christine Lagarde, nous y travaillerons, en liaison avec l’ensemble des collectivités locales.

Après cette présentation des enjeux et des orientations pour l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales, je reviendrai, pour finir, sur deux importants sujets de gouvernance : la loi de programmation des finances publiques et la maîtrise des niches fiscales et sociales, sujet sur lequel le Sénat est très en pointe.

La révision de la Constitution a été l’occasion d’ouvrir un large débat sur l’opportunité d’inscrire dans la loi fondamentale une règle de finances publiques.

Oui !

Le résultat auquel nous sommes parvenus pour l’instant me parait très satisfaisant : une loi de programmation des finances publiques, qui s’inscrit dans un objectif d’équilibre. Il ne suffit pas de trépigner en disant qu’il faut être à l’équilibre, encore faut-il préciser comment on y arrive. C’est, de mon point de vue, la partie la plus difficile !

La panacée n’est pas l’instauration d’une règle totalement fermée. Il s’agit de « faire ». C’est à cela que nous nous attelons, avec l’aide puissante du Sénat ; c’est aussi inscrire dans la Constitution un cadre général pour nos finances publiques.

Ainsi, les objectifs que je vous ai décrits seront bien contenus dans la Constitution au travers de cette loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, qui permettra de définir une stratégie d’ensemble, dépassant la vision limitée qu’offrent aujourd’hui les débats sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale et qui nous permettra, en outre, de nous mettre en conformité avec nos obligations communautaires, s’agissant de la transmission légitime à la Commission européenne des trajectoires de redressement des finances publiques.

Un autre sujet nous tient à cœur : c’est le sujet des niches fiscales et sociales.

Nous ne sommes pas au bout du débat !

Certes, on continue à en créer !

Oui !

J’ai la conviction très forte que nous devons poursuivre ce débat ensemble.

Le nombre de niches et leur montant sont devenus un véritable enjeu de finances publiques. Telle la goutte d’eau qui fait déborder le vase, force est de constater à un moment donné qu’il est impossible de continuer ainsi.

C’est pourquoi le Premier ministre a décidé, lors de la dernière Conférence nationale des finances publiques, que ces niches fiscales et sociales seraient limitées dans le temps et soumises à une évaluation systématique.

C’est pourquoi aussi, lors de mes rencontres avec chacun des ministres, mais également lorsque le Premier ministre a arbitré les sujets qui n’avaient pas pu l’être, nous avons discuté non seulement des dépenses budgétaires, mais aussi des dépenses fiscales ou des exonérations de charges sociales.

Il nous faut aller encore plus loin. Sur les dépenses fiscales et des exonérations diverses de charges sociales, j’envisage donc plusieurs actions, et ce dès le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Nous améliorerons la qualité de l’information du Parlement, en récapitulant de façon claire toutes les décisions prises à ce sujet au cours de l’année dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Surtout, nous instaurerons un objectif de dépenses fiscales dans le projet de loi de finances, probablement de manière indicative à ce stade. Ses modalités restent à définir et nous le ferons ensemble. Une fois renforcé, complété et précisé, cet outil peut être très puissant si nous savons le mettre en œuvre.

J’avais à vrai dire de la sympathie pour l’amendement proposé par MM. Arthuis, Marini, About et Vasselle. Comment pourrait-il d’ailleurs en être autrement ?

C’est gentil !

Cet amendement, qui visait à valider en loi de finances initiale et en loi de financement de la sécurité sociale les niches votées dans des lois ordinaires, avait été adopté par le Sénat.

Je comprends que la commission des lois de l’Assemblée nationale y voie une atteinte à des principes juridiques que je ne saurais contester.

Reste qu’il nous faut lutter ensemble contre la prolifération, excessive à mon goût comme au vôtre, de ces dispositions.

Nous sommes face à une situation inédite pour nos dépenses publiques : la dynamique de charge d’intérêt et celle des pensions accentuent les contraintes qui pèsent sur les autres dépenses, qu’il s’agisse de la masse salariale ou des dépenses d’intervention.

Il est donc plus que jamais indispensable de réaffirmer la maîtrise de la dépense publique et d’améliorer son efficience.

Nous nous en sommes donné pleinement les moyens durant cette année, avec la révision générale des politiques publiques, la RGPP, avec les discussions qui se sont engagées dans la sphère sociale, avec le budget triennal, avec la maîtrise des niches et avec la loi de programmation des finances publiques.

C’est cette alliance de réformes de structures profondes et de règles de gouvernance efficaces, qui nous permettra de réussir et d’atteindre l’objectif, non pas comptable, mais véritablement politique, de parvenir à l’équilibre de nos finances publiques dès 2012, et ce avec l’aide constante, puissante et sincère du Sénat.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme chaque année, ce débat d’orientation budgétaire revêt un relief particulier, peut-être plus que les années précédentes.

Outre sa vertu pédagogique, il nous permet, en nous appuyant sur les résultats du premier exercice budgétaire de la nouvelle législature, d’aborder avec réalisme les prochaines échéances budgétaires.

Elles seront, en effet, particulièrement importantes et, pour tout dire, monsieur le ministre, cruciales.

Outre le fait qu’elles s’inscrivent dans le cadre rénové d’une programmation pluriannuelle de nos finances publiques, le projet de budget pour 2009 sera à l’évidence, comme le rapporteur général nous le précisera bientôt, un « moment de vérité ».

Je ne doute pas que nos collègues, Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, et Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, feront de même pour le projet de budget de financement de la sécurité sociale.

L’exercice 2009 est, sans doute, un moment de vérité.

La situation de nos finances publiques se caractérise par une certaine viscosité. La programmation pluriannuelle, heureuse initiative du Gouvernement, monsieur le ministre, apportera peut-être la fluidité espérée.

Le déficit public, toutes administrations publiques confondues, s’élève à 50 milliards d’euros. Cela souligne l’ampleur de la tâche à accomplir pour parvenir, ainsi que le Gouvernement s’y est engagé et comme le Premier ministre l’a récemment rappelé, à l’équilibre des finances publiques en 2012, soit dans quatre ans seulement.

Nous avons bien entendu vos propos volontaristes, monsieur le ministre. Vous avez raison de ne pas sous-estimer les contraintes à surmonter.

Ce retour à l’équilibre suppose d’autant plus de détermination et de volonté politiques que les derniers chiffres concernant la croissance n’incitent guère à l’optimisme. Vous l’avez vous-même rappelé la semaine dernière, monsieur le ministre, en évaluant déjà l’enveloppe des moins-values fiscales à un montant qui pourrait se situer entre 3 milliards et 5 milliards d’euros.

Le ralentissement économique, qui résulte à la fois des effets larvés et délétères de la crise des, de l’appréciation probablement excessive du prix des matières premières – et en tout premier lieu, du pétrole –, mais aussi du climat de défiance qui « empâte » nos économies développées, nous invite à redoubler d’attention.

Il n’est malheureusement pas à exclure que, sans correction significative, notre déficit public s’accroisse de nouveau et même franchisse, en 2008, la barre des 3 % du PIB. J’ai bien noté que ce n’était pas votre prévision et qu’il n’y avait pas de votre part de fatalisme, ce dont on ne peut que se réjouir.

Une telle perspective n’est pas envisageable au moment où notre pays vient de prendre la présidence de l’Union européenne.

Pour conjurer cela, il est indispensable de comprimer le déficit en réduisant les dépenses tout en ne diminuant pas, inutilement, nos ressources.

De ce point de vue, et avant votre intervention, monsieur le ministre, je ne pouvais cacher mon inquiétude, s’agissant notamment de la prochaine généralisation du revenu de solidarité active, le RSA, …

Ah le RSA !

serait financé par un surcroît de 1 milliard ou 1, 5 milliard d’euros de dépenses publiques.

Un instant, j’avais même imaginé que la non-indexation des éléments ouvrant droit à la prime pour l’emploi et, sans doute, le « pincement » de la limite supérieure y ouvrant droit viendraient en déduction.

C’est ce que nous préconisions !

Mais il est apparu que cette évaluation avait été faite en tenant compte des éléments de modération de la prime pour l’emploi. En outre, monsieur le ministre, vous nous avez indiqué qu’aucun arbitrage n’avait été fait. Par conséquent, je veux croire que le financement du RSA se fera par redéploiement. Je vous fais confiance, même si je vous mets en garde !

De même, je ne souhaite pas que les ressources fiscales soient, sans examen préalable, trop rapidement réduites. À défaut de pouvoir mettre fin à toutes ces niches fiscales, toutes ces exemptions, toutes ces exonérations, tous ces abattements, toutes ces défiscalisations dont la justification s’émousse avec le temps et qui sont autant de coups de canif portés à notre pacte fiscal, je plaide pour une limitation de leurs effets.

En l’espèce, il me semble indispensable que l’avantage procuré par ces niches soit plafonné pour chaque foyer fiscal.

Le barème de l’impôt sur le revenu était sans doute excessif et, à certains égards, confiscatoire. Probablement pour en amoindrir les effets, la France a multiplié les niches fiscales, jusqu’à s’en faire une « spécialité ». Maintenant que notre barème est comparable à celui qui est en vigueur dans la plupart des pays similaires à la France, je le répète, nous devons avoir la sagesse de plafonner ces niches pour chaque foyer fiscal.

Tout à fait !

C’est donc avec grand intérêt que j’ai entendu les propos courageux et responsables tenus par le secrétaire d’État chargé de l’outre-mer sur l’extinction programmée du bénéfice de l’indemnité temporaire versée à certains fonctionnaires retraités dans quelques-uns de nos territoires ultramarins.

Il aura fallu plaider longtemps !

Depuis bientôt cinq ans, monsieur le rapporteur général !

Cela prouve qu’il ne faut jamais se décourager !

M. Gérard Longuet. Le génie est une longue patience !

Cela prouve aussi que nous avions raison !

Chacun le sait, ce dispositif n’est pas conforme à l’idée que nous nous faisons de l’équité républicaine et ne contribue pas au nécessaire développement économique de ces collectivités ultramarines.

Je n’en suis pas certain !

Aussi, permettez-moi de vous dire que l’évocation d’une prochaine baisse du taux de la TVA dans le secteur de la restauration ne peut, dans l’état actuel de nos finances publiques, me satisfaire.

Mauvaise promesse !

Sans même évoquer son impact macroéconomique, qui m’apparaît très incertain et limité, je m’interroge sur le coût de cette mesure, qui devrait être comprise entre 2 milliards et 3 milliards d’euros, soit autant de déficit en plus, et sur sa compatibilité avec les engagements de retour à l’équilibre de nos comptes d’ici à la fin de cette législature.

La viscosité et, pour tout dire, la gravité de la situation de nos finances publiques nous obligent à des remises en ordre salutaires et indispensables, mais aussi à une saine et utile pédagogie de la réforme. Nous ne pouvons faire l’économie de la réforme car, à terme, ce seront les réformes qui feront les économies, comme le rappelle le Président de la République.

De ce point de vue, permettez-moi de saluer à nouveau l’ambition réformatrice incarnée par la révision générale des politiques publiques, dont vous êtes le rapporteur général, monsieur le ministre. Celle-ci vise à accroître l’efficacité du système, à en adapter la gouvernance, à en diminuer les frottements. On ne peut qu’espérer qu’elle rejoigne dans l’ambition réformatrice celle qui, sous l’autorité du général de Gaulle, fut portée, en son temps, par le rapport Rueff-Armand !

Si chacun souhaite que les synergies et, donc, à terme, les gains de productivité soient encore plus significatifs, je tenais à saluer cette démarche, qui est portée au plus haut niveau de l’État et dont vous êtes l’acteur et le moteur, monsieur le ministre. Sachez que notre soutien vous est acquis !

Nous attendons avec impatience les premiers résultats de la revue générale des prélèvements obligatoires, cette petite sœur de la révision générale des politiques publiques. Je souhaite vivement qu’elle nous aide à trouver les moyens de rendre notre pays plus compétitif dans une économie désormais mondialisée, afin que tous ceux qui entreprennent retrouvent des marges de manœuvre et de liberté. J’en attends de l’audace et des propositions innovantes !

Nous ne saurions nous satisfaire de modifications à la marge, d’améliorations d’un système de prélèvements qui date du précédent millénaire et qui n’est plus adapté au nomadisme économique, à la disparition des frontières fiscales ou à l’irruption des nouvelles technologies, qui taillent en pièces nos convictions fiscales les plus fortes.

À cet égard, le temps est venu de nous demander s’il est encore fondé d’affirmer que certains impôts seraient payés par les ménages tandis que d’autres le seraient par les entreprises. Cette convention est commode et politiquement correcte, mais elle nous égare. À la vérité, les impôts et les prélèvements sociaux sont toujours, en définitive, payés par les ménages. Les impôts, taxes et autres cotisations sociales acquittés par les entreprises se retrouvent nécessairement dans le prix des biens et des services offerts aux consommateurs.

Les conséquences étaient sans gravité lorsque l’économie nationale échappait encore à la mondialisation, à la concurrence des territoires plus compétitifs que le nôtre du fait de lois moins exigeantes ou de systèmes fiscaux moins pesants et moins agressifs envers la production et l’emploi.

Les discours anesthésiants et les propos convenus ne suffisent plus à masquer l’ampleur des délocalisations d’activités et d’emplois. Ce matin, l’actualité nous apprend la disparition de plusieurs centaines d’emplois dans le secteur automobile. Faut-il rappeler que la France produisait 3, 3 millions de véhicules automobiles en 2001 et qu’elle en a produit 2, 2 millions en 2007, soit un tiers de moins ? Malheureusement, je crains que ce mouvement ne se poursuive. Qui peut encore sous-estimer l’ampleur du déficit croissant de notre balance commerciale, qui atteint 40 milliards d’euros en 2007 ? Cela signifie que nous consommons plus que ce que nous produisons.

Nous avons rendez-vous avec la réalité économique. Les impôts de production, notamment les cotisations assises sur le travail, qui financent les branches santé et famille, sont des activateurs de délocalisations d’activités et d’emplois. Il en est de même, dans une mesure significative, de la taxe professionnelle. Il va falloir, monsieur le ministre, rompre avec les tabous et mettre en chantier des réformes qui ne peuvent plus attendre.

Voilà un an, vous vous en souvenez, nous avions déjà débattu de cette question. C’est dire si je suis impatient de connaître les orientations de la revue générale des prélèvements obligatoires. J’ajoute que la dématérialisation des transactions ne fait qu’aviver la problématique fiscale. Le commerce par internet, le e-business, rend la perception des impôts et des taxes aléatoire. Au surplus, les États se livrent à une concurrence fiscale sans merci.

Pour conclure, je veux insister, compte tenu d’un contexte économique international de crise, sur la nécessité absolue de tenir fermement la dépense publique, de poursuivre résolument l’action réformatrice engagée par le Gouvernement et, enfin, de ne pas confondre la lutte contre la vie chère par l’intensification de la concurrence entre les distributeurs avec l’amélioration du pouvoir d’achat qui résulterait d’une plus grande compétitivité du travail, des entreprises et de nos territoires.

Qu’il s’agisse de l’État, de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales, tous les acteurs publics doivent contribuer à la maîtrise des dépenses et à l’équilibre de nos finances. Mais si l’art de gouverner est en cause, tel est aussi le cas de l’art de légiférer, monsieur le ministre. Nombre de lois sont assorties de nouvelles normes. Par exemple, la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux prévoyait que ces derniers devaient bénéficier de soixante heures de formation. Désormais, il est question de cent vingt heures. Qui en supportera le coût ?

Le contribuable local !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il semble que nous sommes incapables de légiférer sans poser de nouvelles normes qui, toutes, génèrent des dépenses publiques, sinon pour l’État, à tout le moins pour les collectivités territoriales.

Notre démarche est souvent totalement contradictoire, voire schizophrénique.

Eh oui !

Aurons-nous la sagesse de ne légiférer que d’une main tremblante chaque fois que des dépenses deviennent incontournables pour satisfaire une belle idée ?

La problématique est identique pour la dépense fiscale. Certes, nous tenons la dépense budgétaire, mais nous multiplions les dépenses fiscales et « plombons » les ressources de budgets futurs.

Monsieur le ministre, vous avez évoqué le Grenelle de l’environnement : j’en redoute l’échéance ! Quelles seront ses conséquences en matière de dépenses fiscales ? Je voudrais que Gouvernement et Parlement, nous soyons tous convaincus de la nécessité d’équilibrer nos finances publiques. C’est vital ! Il y a des stratégies, il faut de la méthode, de la discipline.

Monsieur le ministre, dites bien à vos collègues qu’il n’est plus question, par exemple dans le domaine du logement, de réduire systématiquement le taux de TVA à 5, 5 % simplement pour faire un coup d’éclat ! Nos finances publiques n’y résisteraient pas ! L’équilibre à l’échéance de 2012, tant de fois proclamé, serait une pure illusion.

La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons aujourd’hui un nouveau débat, le troisième, sur les orientations des finances publiques, qu’elles soient budgétaires ou sociales, de notre pays pour l’année à venir et, ce qui est nouveau et ce dont je me félicite, pour les trois prochaines années.

Ce débat, qui avait été très éclairant l’année dernière, me paraît crucial aujourd’hui ; il s’agit bien de déterminer, compte tenu de la situation actuelle et des perspectives d’ores et déjà connues pour les années qui viennent, les meilleures orientations possibles pour nos finances publiques.

La conjoncture économique maussade, marquée par un ralentissement de l’activité et une hausse de l’inflation, le poids des déficits et de la dette accumulés, le niveau élevé des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires exigent que nous prenions des décisions à la hauteur de l’enjeu.

Nous ne pouvons plus nous contenter de mesures ponctuelles, car seules des réformes d’ampleur permettront à notre pays de se mettre en condition pour faire face au défi que constitue le vieillissement de la population. Celui-ci est bien réel : en matière de retraite, de santé et de dépendance, il pourrait se traduire par au moins trois points de PIB de dépenses supplémentaires d’ici à 2050.

Dans ces conditions, seul un assainissement véritable de nos finances pourra garantir la pérennité de notre modèle social, modèle auquel nous sommes tous, à juste titre, attachés. Il nous faut donc cesser de reporter les dépenses d’aujourd’hui sur les générations de demain.

Très bien !

Cela étant, j’ai bien conscience que nous avons déjà, plusieurs fois, ici même et dans d’autres lieux, pris cet engagement formel qu’il nous faut désormais impérativement tenir.

Absolument !

Cela signifie que nous devons, d’une part, prendre la véritable mesure des évolutions actuelles des finances de la sécurité sociale et, d’autre part, nous donner les moyens de nous attaquer aux causes structurelles des déficits sociaux.

Je vais maintenant vous présenter les principaux éléments du diagnostic établi par la commission des affaires sociales. Notre rapporteur, Alain Vasselle, par ailleurs président de la Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, vous décrira tout à l’heure les conditions que nous estimons indispensables pour parvenir à un vrai retour à l’équilibre.

Où en est-on aujourd’hui ?

Après les déficits records du régime général, avec plus de 11 milliards d’euros en 2004 et en 2005, et la légère décrue de 2006, avec un déficit ramené à 8, 7 milliards d’euros, 2007 a connu un nouveau dérapage des comptes : le déficit du régime général s’établit finalement à 9, 5 milliards d’euros, avec un dépassement de plus de 3 milliards d’euros de l’objectif national des dépenses de l’assurance maladie, l’ONDAM, et une progression supérieure à 6 % des prestations de la branche vieillesse.

En 2008, on revient seulement à la situation de 2006, avec un déficit attendu de 8, 9 milliards d’euros. Il n’y a donc pas d’amélioration ; on note simplement un maintien du déficit du régime général aux environs de 9 milliards d’euros, et ce pour la troisième année consécutive, ce qui reste bien évidemment préoccupant.

Quelles sont les caractéristiques principales de la situation actuelle ?

Du côté des recettes, tout d’abord, on constate une évolution plutôt positive. Elles continuent en effet de progresser à un rythme élevé – plus de 4 % –, principalement grâce à la poursuite de la croissance soutenue de la masse salariale du secteur privé, ce qui entraîne une hausse des cotisations et de la CSG. Cette bonne tenue des recettes pourrait toutefois ne pas se prolonger au-delà des derniers mois de 2008.

Du côté des dépenses, les évolutions sont très différentes selon les branches.

Le déficit de la branche retraite devrait être supérieur à celui de la branche maladie. Il se creuse très nettement, pour atteindre 5, 6 milliards d’euros sous l’effet conjoint de l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom et de la poursuite des départs anticipés pour carrière longue. Ceux-ci s’élèveront à environ 120 000 cette année pour un coût estimé à 2, 5 milliards d’euros.

Pour la maladie, les dépenses progressent légèrement moins vite qu’en 2007, grâce aux effets conjugués du plan d’économies de l’été dernier et de la mise en place des franchises au 1er janvier.

Toutefois, et M. le ministre l’a indiqué voilà un instant, un nouveau dépassement de l’ONDAM est prévu, évalué entre 500 millions d’euros et 900 millions d’euros par le comité d’alerte, soit un peu en deçà du seuil de déclenchement de la procédure d’alerte. Dans ces conditions, le déficit de la branche pourrait dépasser l’objectif initial de 4 milliards d’euros.

Pour la famille, l’excédent, assez léger, retrouvé en 2007, après trois années de déficit, est confirmé en 2008.

La branche accidents du travail–maladies professionnelles enregistre elle aussi un excédent pour la deuxième année consécutive.

Deux branches sont donc en excédent et deux autres en déficit, mais ces déficits sont lourds. Cumulés pour ces deux branches sur les deux derniers exercices, ils approchent 20 milliards d’euros. Ce montant donne la mesure du chemin qu’il va falloir parcourir pour revenir à l’équilibre de nos finances sociales, et plus encore pour respecter l’objectif extrêmement ambitieux du Gouvernement d’un retour à l’équilibre du régime général dès 2011. Mais nous sommes prêts à y croire.

À cet égard, monsieur le ministre, je vous remercie de nous avoir transmis un document préparatoire au débat plus complet que celui de l’année dernière et, surtout, plus respectueux de la spécificité des finances sociales.

Vous ne nous donnez pas encore de trajectoire pluriannuelle détaillée pour l’évolution de l’ONDAM, comme le prévoit pourtant la LOLF pour la sécurité sociale, mais vous nous apportez certaines réponses et vous définissez de façon claire les grandes orientations que vous vous fixez.

Nous attendons avec impatience d’en connaître le détail, qui devra figurer dans les prochaines lois de financement et lois de finances, ainsi que dans la première loi de programmation des finances publiques qu’il nous faudra examiner à l’automne prochain.

Nous souhaitons que l’avancée incontestable qu’a représentée la création des lois de financement de la sécurité sociale, confortée par le cadre juridique rénové de la loi organique du 2 août 2005, soit maintenue et renforcée.

C’est pourquoi l’information du Parlement en matière de finances sociales doit être encore améliorée afin que nous disposions d’éléments aussi transparents et précis que ceux qui sont désormais disponibles en matière de loi de finances.

Cela me conduit à vous rappeler certaines demandes, déjà formulées à plusieurs reprises par la commission des affaires sociales.

Il est important que le cadrage pluriannuel figurant à l’annexe B du projet de loi de financement ne se contente pas de fournir une prévision volontariste et peu étayée. Il devra proposer des scénarios d’évolution solidement établis à partir d’hypothèses crédibles et différenciées.

Nous souhaitons aussi que les mesures nouvelles proposées soient chiffrées. Cela signifie en particulier que l’annexe 9, qui explicite l’impact sur les comptes des mesures nouvelles, soit moins succincte.

Afin de favoriser la transparence des comptes et de permettre au Parlement d’exercer pleinement son pouvoir de contrôle, il est indispensable que celui-ci dispose d’un chiffrage plus précis et plus exhaustif des différentes réformes proposées, en recettes comme en dépenses, en particulier de chacun des articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme cela existe d’ailleurs pour le projet de loi de finances.

Avant de conclure mon propos, je tiens à évoquer en quelques mots la certification des comptes de la sécurité sociale.

Nouveau pouvoir de la Cour des comptes institué par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, la certification des comptes des organismes de sécurité sociale est un exercice très utile et extrêmement instructif pour nous, parlementaires. Elle nous offre un nouvel éclairage sur la comptabilité et la gestion de ces organismes, ainsi que de nouveaux moyens d’exercer notre contrôle.

Je pense par exemple aux comptes de la branche famille, que la Cour n’a pas été en mesure de certifier …

Ni ceux de la branche maladie !

… cette année comme l’année dernière en raison de l’ampleur des incertitudes les entourant, ainsi que nous l’a déclaré le Premier président de la Cour, M. Philippe Séguin. Il est désormais de notre devoir de faire en sorte que cela change et que, l’année prochaine, la Caisse nationale d’allocations familiales, la CNAF, puisse présenter des comptes améliorés pour la branche famille.

Pour ce qui est du refus de certifier les comptes de la branche recouvrement et de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’ACOSS, il va également falloir que les points de « désaccord » entre la Cour, d’une part, les services de l’ACOSS et de la tutelle – vos services, monsieur le ministre –, d’autre part, ne puissent pas se reproduire. Nous sommes prêts à travailler avec vous en ce sens.

En conclusion, je veux insister sur le caractère stratégique de l’année 2009. Des décisions majeures, peut-être douloureuses, devront être prises pour inverser les tendances actuelles et permettre un retour à l’équilibre à moyen terme de nos comptes sociaux. Nous ne pouvons plus repousser encore les échéances.

Monsieur le ministre, je souhaite que les décisions du Gouvernement traitent réellement et en profondeur l’ensemble des questions que M. Alain Vasselle et moi-même évoquons ce matin devant vous. Vous pouvez compter sur notre soutien.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’espère que ce débat d’orientation budgétaire est le dernier de l’ancien temps, en d’autres termes du temps d’avant la révision constitutionnelle ! En effet, si cette dernière est adoptée lundi, notre débat se conclura, l’an prochain, par une résolution.

Très bien !

Par ailleurs, j’espère aussi que, l’an prochain, nous aurons des écrans afin de projeter des tableaux, des animations, comme nous en avons fait l’expérience, voilà quelques années, pour la présentation d’une loi de finances. En effet, à quoi bon paraphraser à la tribune des tableaux de chiffres ? Ne serait-il pas préférable de mieux associer l’auditoire à une vision plus concrète et plus moderne des enjeux de nos finances publiques ?

J’espère enfin, et surtout, mes chers collègues, que, l’an prochain, le temps des menaces se sera éloigné.

Cette année, nous examinons les perspectives des finances publiques dans un contexte international et national plus que contrasté.

Nous vivons un choc de l’énergie, choc qui nous appelle, comme les précédents, à envisager des mesures structurelles, des changements de comportements. Il conviendra d’en tirer les conséquences dans les priorités que nous nous fixerons en matière de finances publiques. Vous y avez d’ailleurs fait allusion avec le Grenelle de l’environnement, monsieur le ministre.

Nous vivons sans doute un choc financier, ou plutôt un choc des systèmes financiers. Il n’y a plus de crise des subprimes, il y a une crise de la confiance sur les marchés, une crise du risque et de son appréciation. Et de cette crise, personne ne sortira indemne dans le monde. L’onde de choc se propage des États-Unis aux autres zones du monde, en particulier à l’Europe.

Entre la sphère financière et la sphère réelle, les liens sont multiples. L’accès au crédit sera plus difficile pour les particuliers, pour les entreprises, mais aussi pour l’État ! J’y reviendrai en évoquant la dette publique, l’une des préoccupations les plus lourdes de la période actuelle.

Notre environnement est caractérisé par des risques de discontinuité : l’inflation renaissante, l’énergie toujours plus chère, la parité monétaire pénalisante, la croissance qui marque le pas, autant d’éléments d’une équation d’une très grande difficulté.

Monsieur le ministre, cette difficulté constitue, pour la commission des finances du Sénat, une motivation supplémentaire pour soutenir vos efforts, lesquels s’inscrivent dans l’enjeu de toute une législature. Mais c’est 2009 qui sera l’année de vérité, l’année qui marque un tournant : c’est en 2009, en effet, que l’on saura si l’on est véritablement sur la trajectoire. C’est en 2009, et en exécution, que l’on saura si l’information diffusée à l’extérieur est identique à celle qui est destinée à l’intérieur.

Nous transmettons régulièrement à l’Union européenne des perspectives triennales qui se fondent sur des appréciations de la croissance. Par ailleurs, sur le plan interne, nous élaborons des perspectives triennales, mission par mission. Encore faudrait-il s’assurer que les données économiques de base sont les mêmes. Or, nous vivons avec certaines habitudes : il y a des perspectives d’un côté et des perspectives de l’autre. Il convient de les unifier, de rendre cohérentes nos appréciations du contexte économique.

Monsieur le ministre, en matière de méthodes, beaucoup de choses restent à faire. Certes, vous avez déjà bien progressé, notamment en intégrant les opérateurs dans certaines normes des finances publiques. Vous vous souvenez sans doute que l’une des critiques que le Sénat et sa commission des finances avaient formulées ces dernières années s’adressait aux facilités que se donne l’État en « s’agencisant » de plus en plus, si vous me permettez ce néologisme. En d’autres termes, l’État s’efforce de mettre, en face de chaque priorité, une recette affectée et une caisse d’affectation, cette dernière devant supporter des salaires et des dépenses de fonctionnement.

Cette approche conduit à un État de plus en plus fracturé, un État qui éprouve donc des difficultés croissantes pour maîtriser ses grands enjeux de finances publiques. Vous avez donc décidé de vous y attaquer, de la modérer et de la limiter. La tâche est difficile, mais vous pouvez être assuré de notre soutien.

En ce qui concerne les méthodes d’appréciation de la masse globale des dépenses du secteur public, il convient de raisonner au niveau des trois sous-secteurs de l’administration publique que sont l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales.

S’agissant des collectivités locales, nous serons particulièrement attentifs, dans cet hémicycle, à la façon dont on nous proposera d’apprécier l’enveloppe normée pour 2009. Nous sommes très attachés, notamment, au maintien des droits d’accès au fonds de compensation pour la TVA.

Exactement !

Dans ce domaine, il faudra faire preuve de pédagogie pour expliquer que le contrat est respecté et que personne n’est pris en traitre.

Ce sera dur !

De la même manière, monsieur le ministre, s’agissant du principe constitutionnel d’autonomie financière et fiscale des collectivités locales, auquel le Sénat, toutes tendances politiques confondues, est extrêmement attaché, nous ne pouvons qu’être préoccupés de ce que nous lisons ici ou là sur la taxe professionnelle. N’oublions pas qu’il s’agit, notamment par le jeu de l’intercommunalité que vous connaissez d’ailleurs vous-même très bien, de la principale recette dédiée au développement économique local.

Nous souhaitons être pleinement associés à la réflexion qui sera menée sur ce sujet, et qui doit être guidée par le principe d’autonomie fiscale. Surtout, il faudra éviter d’agir dans la précipitation afin de ne pas déstabiliser des collectivités qui devront déjà vivre avec la contrainte de dotations risquant, comme les autres dépenses de l’État, de devoir évoluer à un rythme que je qualifierai de « très raisonnable ».

Si vous le permettez, mes chers collègues, je souhaiterais également ajouter quelques considérations sur la révision générale des politiques publiques, à laquelle vous avez bien voulu nous associer dans votre propos, monsieur le ministre.

S’agissant des missions qui ont d’ores et déjà été conduites dans ce cadre, les décisions prises représentent des économies nettes de l’ordre de 6 milliards d’euros par an – une fois les restitutions aux fonctionnaires effectuées –, soit de 4 à 5 % des crédits concernés par cette révision générale.

Nous souhaitons vivement que cette révision se poursuive avec persévérance et dans le même souci d’exhaustivité qu’aujourd’hui, c’est-à-dire rubrique par rubrique.

Ensuite, nous sommes parfaitement convaincus, comme vous l’êtes également, monsieur le ministre, de l’importance du chemin qui reste à parcourir pour aboutir à l’équilibre de nos finances publiques en 2012. Nous savons que ce chemin est encore très incertain et qu’il nous faudra, d’une part, combler les 50 milliards de déficit actuel du secteur public et, d’autre part, compenser la plus grande partie possible des mesures nouvelles qui ont été prises ces dernières années et qui ont abouti à de la dépense fiscale supplémentaire.

Eh oui !

Cette dépense fiscale constitue l’un de nos principaux défis. Vous avez fait allusion, monsieur le ministre, à la position que nous avons défendue lors de la première lecture du projet de loi constitutionnelle actuellement en cours d’examen. Le Sénat avait en effet retenu la formulation issue d’un amendement que Jean Arthuis, Nicolas About, Alain Vasselle et moi-même avions présenté et défendu. Il s’agissait de faire prévaloir la hiérarchie des normes suivante : Constitution, lois organiques, lois financières et, enfin, lois ordinaires. Malheureusement, la commission des lois de l’Assemblée nationale n’a pas partagé cette vision des choses.

Permettez-nous néanmoins, monsieur le ministre, de persister et de signer : en matière de décisions engageant les finances publiques, il faut, d’une part, avoir un cadre de référence et, d’autre part, faire preuve de sens des responsabilités. Mais comment pourrait-on en faire preuve sur des textes partiels, voire parcellaires ?

Bien sûr !

En effet, ces textes sont défendus par des ministres qui sont par nature dépensiers. Le seul ministre qui ne soit pas dépensier, c’est vous, monsieur Woerth ! C’est pourquoi seuls les textes que nous examinons sous votre autorité, et qui s’inscrivent dans le cadre de la vision globale que vous défendez, peuvent tendre vers l’objectif d’équilibre de nos finances publiques.

Donc, nous persistons et signons : les éléments qui ont une influence sur le solde des finances publiques doivent impérativement figurer dans les lois financières, c’est-à-dire les lois de financement de la sécurité sociale et les lois de finances de la République.

Nous serons également très attentifs, monsieur le ministre, à ce qui sera réalisé dans les deux domaines que sont, d’une part, la revue générale des prélèvements obligatoires et, d’autre part, la maîtrise et la gestion de la dette publique. C’est d’ailleurs en évoquant ces deux dernières questions que je terminerai cette brève présentation.

S’agissant de la revue générale des prélèvements obligatoires, nous aurions souhaité qu’elle fasse l’objet de la même préoccupation de méthode que la révision générale des politiques publiques et qu’elle en soit le strict pendant. En l’état, elle nous semble encore perfectible.

Il manque en particulier une vraie stratégie des prélèvements obligatoires, que Jean Arthuis ne cesse pourtant d’appeler de ses vœux. Certes, on peut contester certains éléments de son analyse. En revanche, on ne saurait contester le fait que les prélèvements obligatoires expriment une certaine conception de la société, mais aussi une vision de la politique économique que l’on souhaite conduire. Quand on examine les réformes une par une, par touches et retouches successives, de manière parcellaire, on se perd inévitablement dans les détails et on finit par perdre de vue la politique qu’il faut conduire, et même la politique tout court !

Eh oui !

Finalement, on refuse d’appliquer la politique à l’économie ce qui, à n’en pas douter, constitue une réelle défaillance.

Au sein de la dépense fiscale et sociale, nous serons également particulièrement attentifs à une rubrique absolument considérable, que ne manquera pas d’aborder tout à l’heure notre excellent rapporteur spécial Serge Dassault : les exonérations de charges !

Ainsi permettez-nous de vous dire sans ambages que, si nous réduisions le plafond des exonérations, actuellement fixé à 1, 6 SMIC, de 0, 1 point chaque année – pour passer de 1, 6 à 1, 5 en 2009, de 1, 5 à 1, 4 en 2010 et de 1, 4 à 1, 3 en 2011 –, nous ferions déjà, sur le chemin de la convergence, une distance tout à fait appréciable !

Très bien !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Une telle réduction progressive nous permettrait de modifier les comportements économiques et de passer d’une logique d’exception à une vision plus pérenne des prélèvements obligatoires, particulièrement des prélèvements sociaux.

Enfin, en guise de conclusion, je développerai quelques considérations sur la question de la dette.

Vous l’avez dit, monsieur le ministre, la charge de la dette est longtemps restée stable, à environ 45 milliards d’euros par an, ce chiffre étant à peu près constant de 2000 à 2006. Toutefois, en 2007, les charges d’intérêt des administrations publiques ont augmenté de plus de 12 %, du fait de l’évolution du marché, et nous avons terminé l’année avec un montant proche de 52 milliards d’euros. La conjugaison des tensions qui existent actuellement sur les marchés de taux d’intérêt, de l’inflation et des perspectives incertaines de nos finances publiques ne peuvent que conduire à un alourdissement de la charge de la dette, toutes choses égales par ailleurs.

Au demeurant, j’aurais bien aimé, si les moyens techniques avaient existé, mes chers collègues, faire projeter dans l’hémicycle cette courbe §qui représente tout simplement les conditions d’emprunt des États européens. Elle montre que, en termes de conditions moyennes de financement de la dette, le meilleur élève européen est l’Allemagne, et le moins bon la Grèce. Elle révèle aussi que la France a longtemps bénéficié des mêmes conditions que l’Allemagne mais que, depuis un an environ, les courbes se détachent.

Eh oui !

Certes, nous ne sommes pas encore trop mauvais, mais nous devons payer de l’ordre de vingt points de base de plus que l’Allemagne, ce qui nécessite bien entendu une trajectoire de redressement.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’en arrive au terme de mon intervention. Le débat d’orientation budgétaire est un rendez-vous absolument nécessaire. Cette année, nous l’avons préparé dans des conditions très difficiles. En effet, jusqu’à ces derniers jours, nous n’avions, à l’exception des perspectives générales, que très peu d’informations sur l’année 2009. Je reconnais ainsi que, lorsque j’ai eu l’honneur de présenter mon rapport à la commission des finances voilà une semaine, j’ai dû inventer un certain nombre de choses…

Nous ne nous en sommes pas rendu compte !

En effet, monsieur le ministre, vous étiez alors dans l’incapacité de me transmettre plus d’informations, parce que certains arbitrages étaient encore en suspens.

Monsieur le ministre, la commission des finances soutient, et soutiendra à l’avenir, tous vos efforts dès lors qu’ils iront dans le sens de l’assainissement de nos finances publiques, de la rigueur – dans le bon sens du terme – et de la bonne gestion de l’État et de la sécurité sociale.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, après les interventions du président de la commission des finances, du président de la commission des affaires sociales et du rapporteur général, qui nagent tous trois comme des poissons dans l’eau dans ces sujets financiers, je crains que mon propos ne vous paraisse quelque peu laborieux.

Mais non !

Allons !

Je souhaite vous apporter l’éclairage de la commission des affaires sociales sur un sujet particulièrement sensible, celui de l’équilibre des comptes de la sécurité sociale.

D’aucuns considèrent que, en dépit d’un déficit quatre ou cinq fois supérieur à celui du budget de la sécurité sociale, tout va plutôt bien du côté du budget de l’État. Dès lors, ils désignent la sécurité sociale comme le mauvais élève de la classe.

Pourtant, que nous appartenions à la commission des finances ou à la commission des affaires sociales, nous devons les uns et les autres nous exercer à travailler ensemble pour contribuer à un meilleur équilibre des comptes.

Le président de la commission des affaires sociales, M. Nicolas About, s’est posé la question, voilà un instant, du meilleur chemin à suivre pour permettre le retour à l’équilibre de la sécurité sociale.

Je tiens à vous rappeler, mes chers collègues, que, pour le régime général, le Gouvernement s’est fixé comme objectif pour le moins ambitieux d’un retour à l’équilibre en 2011, ainsi qu’Éric Woerth vient d’ailleurs de le rappeler.Si nous voulons atteindre cet objectif, il nous faut répondre à plusieurs questions, et plus spécialement à trois qui, à mes yeux, restent en suspens et exigent un engagement fort de la part du Gouvernement.

La première de ces questions, qu’ont évoquée tant M. le ministre que MM. Arthuis, Marini et About, est celle de la dette cumulée du régime général, qui, aujourd’hui, se chiffre à quelque 25 milliards d’euros et risque d’atteindre 30 milliards d’euros à la fin de l’exercice 2008. Vous conviendrez, mes chers collègues, que ces montants ne sont plus soutenables compte tenu de la situation actuelle des marchés financiers, que Philippe Marini vient de rappeler. La Caisse des dépôts et consignations a d’ailleurs fait savoir à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’ACOSS, qu’elle ne pourrait bientôt plus garantir le financement. Le traitement de cet aspect relève donc de l’extrême urgence.

Lors de la conférence des finances publiques du 28 mai dernier, le Gouvernement s’est engagé à régler la question en 2008. Ce point est d’ailleurs confirmé dans le document que vous nous avez transmis en préparation de ce débat, monsieur le ministre.

La solution retenue serait le transfert de la dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES.

Très bien !

C’est logique !

Mais ce principe nécessite des précisions, et je souhaiterais que M. le ministre puisse répondre à quatre interrogations.

Premièrement, à quelle hauteur le Gouvernement envisage-t-il ce transfert ? Deuxièmement, celui-ci concernera-t-il l’ensemble des branches ou certaines d’entre elles seulement ? Troisièmement, les dettes du fonds de solidarité vieillesse, le FSV, et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA, feront-elles également l’objet du transfert ? Si tel est le cas, il s’agira non plus de 30 milliards, mais de près de 40 milliards d’euros ! Quatrièmement, enfin, est-ce la totalité des déficits qui sera prise en compte, c’est-à-dire ceux qui seront constatés à la fin de l’exercice 2008, ou est-il envisagé d’arrêter les comptes au 31 décembre 2007, ce qui conduirait, bien entendu, à retenir un montant bien inférieur ?

Nous avons voté dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, la LOLFSS, une disposition, introduite du fait de l’adoption par les députés d’un amendement du président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, qui prévoit que tout nouveau transfert de dette à la CADES doit être accompagné d’une recette nouvelle.

Oui !

M. Adrien Gouteyron, qui a été président du conseil de surveillance de la CADES, sait combien chacun de ces transferts place celle-ci dans une situation difficile ; pourtant, chaque fois nous avons reculé, comme cela a été dénoncé. Or, Nicolas About l’a rappelé, un engagement très clair a été pris par ce gouvernement : nous nous refusons à transférer sur les générations futures le poids de la dette que nous avons nous-mêmes fait naître ces dernières années.

La date limite actuelle de la CADES pour remplir sa mission est 2021. Si, comme vous l’avez déclaré à plusieurs reprises depuis votre prise de fonctions, monsieur le ministre, vous ne voulez pas augmenter la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la CRDS, il faudra trouver une autre recette qui soit aussi dynamique, aussi régulière et aussi fiable. Vous évoquez le redéploiement d’une partie des excédents du FSV. Je ne suis pas certain, pour ma part, que cette recette offre réellement toutes les garanties nécessaires, car les soldes constatés sur ce fonds sont relativement aléatoires et très sensibles à l’évolution de la conjoncture économique.

Si une partie des recettes du FSV est transférée, il faudra que cela se passe dans la transparence et dans le plus grand respect de la LOLFSS, c’est-à-dire que le montant soit suffisant et s’accompagne d’une marge de garantie permettant d’éviter la reconstitution d’un déficit dans les comptes du FSV lui-même. Ce dernier, en effet, est soumis à un effet de ciseaux important : quand la conjoncture est favorable, il renoue effectivement avec les excédents, mais, dès que se produit un ralentissement de la croissance ou une diminution de l’activité, ses déficits peuvent atteindre des montants importants ; son déficit cumulé est actuellement de l’ordre de 5 milliards d’euros. Il n’est donc pas possible de s’appuyer sur les seules recettes. Pour tout transfert d’une recette à la CADES, il faut également prendre en considération ses conséquences sur la dynamique des dépenses du FSV. Si, dans quelque temps, la croissance n’est plus au rendez-vous, nous risquons de constater un creusement des déficits en termes aussi bien de flux que de cumul.

La deuxième question qu’il me paraît également nécessaire de clarifier est celle des relations financières entre l’État et la sécurité sociale. L’année 2007, nous devons en convenir, a permis d’importantes avancées dans ce domaine ; la mise en place d’un ministère des comptes publics, notamment, y a largement contribué.

Néanmoins, monsieur le ministre, vous avez vous-même rappelé que, si vous avez apuré une dette antérieure d’un montant légèrement supérieur à 5 milliards d’euros, une nouvelle dette s’est malheureusement reconstituée. Il conviendra donc que la prochaine loi de finances mette un terme définitif à cette difficulté et que soient correctement budgétisés le coût de certaines exonérations ciblées ainsi que la dépense de l’aide médicale d’État, l’AME. Celle-ci, dans la loi de finances pour 2008, est sous-estimée de 260 millions d’euros environ.

La troisième question porte sur la situation désespérée du FFIPSA : le déficit annuel du fonds dépasse désormais 2 milliards d’euros, et son déficit cumulé atteint aujourd’hui 6 milliards d’euros. Or, aucun début de solution n’est encore esquissé pour remédier à cette situation. Ces dernières années, quelques pistes avaient bien été envisagées, notamment celle de la compensation démographique, mais toutes ont été abandonnées. Qu’en est-il aujourd’hui, monsieur le ministre ?

Vous avez affirmé votre intention de résoudre cette question dans le courant de l’exercice 2009, sans préciser quels moyens ni quelles pistes vous entendiez privilégier pour y parvenir. Je vous rappelle que la responsabilité du traitement de ce dossier vous incombe, comme le souligne régulièrement la Cour des comptes.

Les textes indiquent que l’État doit assurer l’équilibre des comptes par le biais d’une dotation budgétaire et précisent : « le cas échéant ». J’avais proposé par voie d’amendement, voilà un certain temps, de supprimer ces trois mots – « le cas échéant » –, car le Gouvernement en tire argument pour ne pas honorer l’engagement qu’il avait pris devant la représentation nationale.

Et ne pas passer par la case déficit !

J’en viens maintenant, au-delà de ces trois questions qui s’inscrivent dans le court terme, aux conditions de caractère plus structurel.

Il est nécessaire, si l’on veut que l’assurance maladie atteigne l’équilibre en 2011, d’envisager des mesures de fond. Le directeur de la CNAM a présenté un plan qui repose sur la mobilisation de nouvelles recettes, de l’ordre de 1 milliard d’euros, et sur la réalisation d’environ 2 milliards d’euros d’économies ayant pour objet d’utiliser les réserves « d’efficience » que vous avez évoquées, monsieur le ministre. Mme Bachelot-Narquin, ministre de la santé, a demandé pour sa part que soit consenti un effort supplémentaire de 1 milliard d’euros, ce qui permettrait d’atteindre les 4 milliards d’euros que vous avez mentionnés dans votre intervention liminaire.

Il faut, nous semble-t-il, aller encore plus loin et envisager de véritables réformes structurelles. J’en citerai essentiellement deux.

La première concerne les soins de ville. Dans ce domaine, une réflexion sur la prise en charge des personnes souffrant d’une affection de longue durée, les ALD, est indispensable. Ce poste absorbe, mes chers collègues, les deux tiers des dépenses de soins de ville et représente 86 % de l’accroissement annuel des dépenses. Compte tenu de cette charge, nous ne voyons pas comment éviter des mesures plus contraignantes, et le fait que M. Van Roekeghem soit immédiatement revenu sur les propositions qu’il avait formulées en cette matière ne doit pas nous conduire à renoncer à une réflexion qui reste nécessaire pour savoir comment contenir l’évolution de ces dépenses désormais insupportable pour l’équilibre de nos comptes.

La seconde réforme sur laquelle il nous faudra nous pencher d’une manière un peu plus active que nous ne l’avons fait les années passées est l’association de l’hôpital aux politiques de réduction des déficits.

Ah oui !

Je vous renvoie au récent rapport de la MECSS, la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, sur les insuffisances du pilotage de la politique hospitalière pour le détail des mesures que nous préconisons.

Un autre chantier devra être ouvert, celui de la répartition de la charge de la dépense entre le régime de base et les régimes complémentaires.

Philippe Marini et Jean Arthuis ont déploré tout à l’heure ces normes qui viennent sans cesse alourdir le poids des dépenses que doivent supporter les budgets tant des collectivités locales que de l’État.

C’est effectivement insupportable !

J’ajouterai à la liste des éléments auxquels nous devrions être plus attentifs la multiplication des agences, des structures, voire des autorités ad hoc.

Toutes ces nouvelles agences ! Il faut arrêter de créer des structures inutiles !

Il ne se passe pas un jour, mes chers collègues, sans que les textes de loi que nous examinons prévoient la création d’une structure ou d’une autorité. Pas plus tard que demain, à travers le projet de loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, il nous sera demandé d’instituer encore une « haute autorité », pour laquelle il faudra encore rémunérer des agents, et qui coûtera donc encore quelque argent. Au-delà des normes, posons-nous également la question de la pertinence de la multiplication des structures de ce type !

Pour ce qui concerne la branche vieillesse, le Gouvernement a rendu public le 28 avril dernier un document d’orientation issu de ses premières concertations. Ces orientations sont bonnes sur le plan général, mais il faudra que leur déclinaison permette de réduire véritablement le déficit de la branche.

Tout d’abord, nous devons obtenir des résultats en matière de promotion de l’emploi des seniors : sur ce point, mes chers collègues, la France est la lanterne rouge de l’Europe ! Je considère pour ma part que, si cela s’avère nécessaire, il ne faudra pas hésiter à en passer par la pénalisation des entreprises !

Ensuite, nous devons agir sur le dispositif des carrières longues. Nous avons en effet constaté que les critères retenus pour permettre à un certain nombre de personnes de faire valoir leurs droits avaient conduit à divers abus et effets d’aubaine. Des mesures ont déjà été prises par le Gouvernement pour les contenir. Il nous faudra rester vigilants pour éviter que ne se perpétue le dérapage constaté depuis la mise en place de la réforme de 2003.

En ce qui concerne la pénibilité, enfin – ce sujet a été intégré au cadre des discussions –, il faudra en mesurer la dimension de coût et de soutenabilité financière ; celle-ci a fait défaut au moment de l’examen de la réforme de 2003 et de l’adoption de la mesure sur les carrières longues.

Est également dans l’air une idée à laquelle, je crois, seul Nicolas About a fait une très rapide allusion : la possibilité d’aller « piocher » dans les excédents de la branche famille.

C’est dangereux !

Ce serait un choix politique ; je ne le conteste pas, et il mérite effectivement réflexion. Cela étant, attention ! Ne créons pas l’illusion que les excédents de la branche famille deviendront tels qu’ils permettraient de tout financer ! On envisage déjà de les utiliser pour financer une partie de la réforme des retraites ; on les a évoqués dans le cadre du financement de la perte d’autonomie ; on voudrait maintenant les appeler à la rescousse de la branche maladie…

Cela fait partie des besoins familiaux !

Tout à fait ! Je mets simplement en garde contre le fait que cela nécessitera une étude d’impact !

D’une manière générale, comme la mission « dépendance » le soulignait dans son rapport d’étape, l’ensemble des besoins et des coûts liés au vieillissement de la population devra faire l’objet d’une approche globale, prospective et, surtout, plus approfondie. Les besoins de financement devront être chiffrés le plus correctement possible, de façon à éviter une nouvelle impasse.

Soit dit en passant, monsieur le ministre, mes chers collègues, je trouverais dommage que nous ne saisissions pas l’occasion que nous fournit l’examen de la réforme constitutionnelle pour introduire dans la loi fondamentale l’obligation pour le Gouvernement d’adjoindre à chaque projet de loi des études d’impact.

Voilà !

C’est particulièrement nécessaire lorsqu’une mesure est proposée dans la loi de finances ou dans la loi de financement de la sécurité sociale. Philippe Marini le rappelait tout à l’heure en évoquant l’amendement portant sur les exonérations que la commission des finances et la commission des affaires sociales avaient défendu en commun : pas un texte de loi qui ne contienne des mesures d’exonération…

Aberrant !

… sans que nous ayons l’assurance que la compensation soit au rendez-vous.

Évidemment !

Nous rejoignons là le problème plus général des niches.

Absolument !

Nous ne pourrons pas non plus échapper à la nécessité de poser la question de l’âge du départ à la retraite et du nombre d’années d’activité.

Bien sûr !

Tous nos voisins européens ont fait cet effort. Il est à mon avis illusoire de penser régler le problème de l’équilibre de la branche vieillesse sans toucher à l’âge du départ à la retraite. Il y faudra du courage politique, il y faudra beaucoup de pédagogie et de sensibilisation auprès de nos concitoyens, mais cela me paraît être un élément essentiel à prendre en considération.

J’en viens enfin à quelques observations sur le financement de notre protection sociale, sur la préservation des recettes actuelles et sur l’apport de ressources nouvelles.

La préservation des recettes nécessite de limiter le développement des dispositifs d’exonération de charges sociales, qui, comme Philippe Marini le rappelait, atteignent aujourd’hui un niveau record de plus de 30 milliards d’euros. Ces dispositifs sont, pour leur grande majorité, compensés par l’État, et le Gouvernement a particulièrement été attentif à ce qu’il en soit ainsi. Je remercie et félicite Éric Woerth de veiller à ce que la compensation se fasse à l’euro près.

Les exonérations restent néanmoins une source de fragilité réelle pour les finances de la sécurité sociale : aujourd’hui – et M. le ministre le sait bien –, 2, 4 milliards d’euros ne sont toujours pas compensés. Une partie de cette somme est liée aux mesures antérieures à la loi de 1974. Par ailleurs, on considère que l’intéressement et la participation ne sont pas l’équivalent d’un revenu ou d’un salaire, et que l’on peut se dispenser de les compenser.

Nous devrons nous interroger sur la pertinence du maintien de ces dispositions. Ces questions ont amené la Cour des comptes – M. le président de la commission des affaires sociales l’a indiqué à la fin de son propos – à se poser la question de la certification des comptes de l’ACOSS.

Cette préservation des recettes passe aussi par une réflexion sur les diverses exemptions d’assiette ou « niches sociales », qui représentent 40 milliards d’euros. Si l’on ajoute les pertes liées aux 40 milliards d’euros d’exemption d’assiette et les 30 milliards d’euros d’exonérations, on n’est pas loin des 75 milliards d’euros de niches fiscales dont vous avez parlé.

Monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, vous avez évoqué la nécessité de s’orienter vers un plafonnement des niches fiscales.

Oui !

Mes chers collègues, nous devons veiller à ce que le budget ne se serve pas de la loi de financement de la sécurité sociale et des niches sociales pour apporter une compensation aux bénéficiaires des niches fiscales, qui seront plafonnées. En effet, nous avons trop souvent constaté que la loi de financement de la sécurité sociale servait de variable d’ajustement pour les comptes du budget de l’État. J’espère donc que les niches sociales ne serviront pas à régler le problème des niches fiscales !

Il vaudrait mieux supprimer les niches que les plafonner !

Je partage votre point de vue, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général : lorsque nous traitons des comptes publics, il faut bien les étudier dans leur globalité, en ce qui concerne tant les dépenses sociales que les dépenses fiscales.

Tout à fait d’accord !

Très bien !

Notre collègue député Yves Bur vient de publier un rapport complet sur cette question. Il en ressort que toute une série de dispositions pourraient être adoptées pour limiter la prolifération de ces exonérations.

Très bien !

Je vous rappelle que, de notre côté, nous avons proposé un système de validation des mesures d’exonération en loi de financement de la sécurité sociale ; M. le rapporteur général l’a évoqué, et je n’y reviendrai pas.

La commission des lois considère que cette disposition relève non pas de la Constitution mais de la loi organique.

La commission des lois de l’Assemblée nationale !

M. About et moi-même avons déposé une proposition de loi organique que le Sénat a approuvée. Monsieur le ministre, puisque vous partagez également notre point de vue, j’attends que cette proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale pour que celle-ci l’approuve.

Parmi les nouvelles contributions qui pourraient être envisagées figure l’instauration d’une contribution forfaitaire de faible montant sur l’ensemble des niches sociales, ou flat-tax, proposition que nous avions avancée lors de l’examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

De même, nous avons également proposé une nouvelle taxe sur les boissons sucrées et les produits de grignotage, dans un souci autant sanitaire que financier. Monsieur le ministre, il s’agit d’une question sur laquelle vous vous étiez engagé à produire une étude. J’aimerais savoir si vous l’avez menée à bien et quelles en sont les conclusions.

Dans le même ordre d’idée, des marges existent-elles encore sur la taxation de certains produits alcoolisés ?

S’agissant d’autres modes de financement, la réflexion sur une modification de la répartition des charges entre le régime obligatoire et les assurances complémentaires devra être poursuivie. C’est un chantier que M. le Président de la République avait annoncé, mais qui n’a pas encore été mis en œuvre.

Mes chers collègues, compte tenu du temps de parole qui m’était imparti, je ne peux vous parler de la dépendance ; mais nous aurons ultérieurement l’occasion d’évoquer le cinquième risque.

En conclusion, je souhaite que les prochaines lois financières permettent de traiter en profondeur dans la transparence et dans le souci des générations futures l’ensemble des textes que nous aurons à examiner.

Excellent !

La parole est à M. le président de la commission des affaires culturelles.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon intervention portera sur deux sujets qui relèvent des secteurs de compétences de la commission des affaires culturelles : le financement du patrimoine et la mise en œuvre de la TNT.

Tout d’abord, le problème du financement de notre patrimoine historique et architectural est revenu au premier rang des préoccupations de la commission des affaires culturelles et surtout de son groupe d’études sur le patrimoine, grâce aux auditions auxquelles nous avons procédé et aux constatations que nous avons effectuées.

Monsieur le ministre, les orientations qui seront retenues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 sont attendues avec appréhension par les différents acteurs concernés : notre commission a pu en prendre la mesure en entendant notamment, ces dernières semaines, les propriétaires de monuments privés et les élus des villes à secteurs sauvegardés. Ces inquiétudes concernent à la fois le niveau des crédits budgétaires qui seront consacrés à ce secteur et l’avenir des politiques fiscales qui contribuent à son financement, venant ainsi en appui de l’investissement privé.

En effet, les récentes annonces concernant une « remise à plat » des « niches fiscales » – vous l’avez évoqué ce matin dans votre propos liminaire, monsieur le ministre – ont visé, en particulier, deux des principaux leviers de notre politique patrimoniale : le régime fiscal des monuments historiques et le régime adossé à la loi Malraux, concernant les secteurs sauvegardés et les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

Tout en saluant le courage avec lequel le Gouvernement s’attache à évaluer l’efficacité de nos dépenses fiscales, afin de lutter contre les effets d’aubaine que certaines mesures peuvent susciter, j’insiste auprès de vous, monsieur le ministre, sur les différences essentielles qui séparent les deux dispositifs que j’ai évoqués des produits d’optimisation fiscale.

Comme l’ont d’ailleurs reconnu les rapports de l’Assemblée nationale et de l’Inspection générale des finances, dans ces deux cas, la dépense fiscale vient directement se substituer à la dépense budgétaire. Il s’agit non pas d’inciter mais d’accompagner les investissements nécessaires par une juste compensation des contraintes architecturales et environnementales que le législateur impose à ces propriétaires.

Notons par ailleurs que cette dépense publique est, en outre, largement compensée par les retombées économiques et fiscales – directes ou indirectes – qu’elle suscite, en termes d’emploi, de recettes de TVA ou, bien sûr, de tourisme.

C’est pourquoi, monsieur le ministre, la commission des affaires culturelles est attachée à ce que ces leviers essentiels de notre politique patrimoniale ne soient pas vidés de leur efficacité, par des ajustements qui méconnaîtraient leurs spécificités.

Contrairement à des conclusions hâtivement formulées et qui ne paraissent pas répondre à la réalité, instituer un plafonnement pourrait ainsi s’avérer problématique, sauf à définir, en concertation avec les acteurs concernés, un niveau réaliste et raisonnable.

Voilà une ouverture !

Par ailleurs, d’autres points de convergence semblent pouvoir aisément émerger en vue de mieux encadrer ces dispositifs et d’accroître la lisibilité de l’effort public consenti.

Ne cédons toutefois pas à la tentation de la complexité, comme cela avait été pointé par notre commission avant d’être finalement sanctionné par le Conseil constitutionnel dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006.

Quelles sont dans ce contexte, monsieur le ministre, les évolutions envisagées concernant ces deux régimes fiscaux et, surtout, quelle sera la méthode de concertation retenue afin de définir leurs aménagements éventuels ?

En parallèle, un maintien à niveau de l’effort budgétaire en faveur de la sauvegarde de notre patrimoine historique sera-t-il assuré pour 2009 ? Un nouveau fléchissement enverrait en effet un signal très négatif à l’ensemble du secteur et aurait des conséquences préoccupantes sur l’activité des entreprises d’entretien et de restauration concernées par le patrimoine.

J’en viens au second sujet que je voudrais aborder rapidement : il s’agit du financement du déploiement de la TNT.

Je vous rappelle que la loi du 5 mars 2007 avait prévu la création d’un groupement d’intérêt public, ou GIP, chargé de mettre en œuvre les mesures propres à l’extinction de la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique. Le GIP France Télé numérique gère aussi le fonds chargé d’aider les foyers exonérés de redevance audiovisuelle à financer le passage à la TNT.

Ce GIP doit être financé à parité par l’État et les chaînes de télévision ; c’est pourquoi je me permets d’insister, monsieur le ministre, pour que le groupement soit doté dès 2009 des moyens indispensables à son intervention tant au profit des collectivités locales confrontées à des difficultés dans la couverture numérique de leur territoire que pour l’aide apportée aux personnes les plus fragiles : personnes âgées, handicapées ou isolées.

Selon la première étude de perception du grand public menée par France Télé numérique, un Français sur dix est réfractaire au passage au tout numérique et démuni face à ce dernier.

Au regard de l’importance de ce nouveau chantier qui place la France en position éminente, il est primordial d’aider et d’assister nos concitoyens les plus démunis à effectuer l’adaptation et les branchements nécessaires poux continuer à regarder la télévision, une télévision contemporaine dotée de la technologie la plus avancée.

Monsieur le ministre, je limiterai là mon propos dans le cadre du temps qui m’a été imparti, mais nous serons bien évidemment attentifs à tous les autres domaines de la compétence de la commission des affaires culturelles et participerons à la discussion budgétaire correspondante.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

Monsieur le ministre, le débat d’orientation budgétaire pour 2009 se déroule sous des auspices pour le moins pessimistes et, dans ce contexte, vous persistez dans la même stratégie, avez-vous dit ce matin.

Alors que la croissance est en berne, que les comptes publics sont dans le rouge, que des perspectives sombres s’annoncent pour 2009 – des économistes parlent d’une croissance de 1 % –, la précarisation de l’emploi est accélérée, les comptes sociaux sont en difficulté. Tel est le résultat patent de plus d’un an de politique du Gouvernement

Même le CAC 40 est en chute libre, puisqu’il a perdu plus de 30 % de sa valeur ! Seules les distributions de dividendes et l’augmentation du nombre des contribuables de l’ISF montrent que tout ne va pas si mal pour certains !

Nous devons donc mettre en question les choix opérés depuis le printemps 2007 – pour certains bien avant, d’ailleurs – avant que de donner sens à ce qui pourrait constituer une alternative à une politique de plus en plus inefficace et de plus en plus décriée par l’opinion publique.

Dans quel contexte nous trouvons-nous ?

Si l’on s’arrête aux seuls comptes publics, ce débat d’orientation est marqué par la situation préoccupante des finances publiques et sociales, situation dont personne, au demeurant, ne paraît aujourd’hui, et particulièrement ce matin, devoir contester la gravité.

Point d’orgue de cette situation, la dette publique d’État galope, atteignant désormais un encours de 966 milliards d’euros, niveau jamais égalé auparavant.

Fait plus préoccupant, la part de la dette constituée de titres de court terme – les Bons du Trésor à un an – est en progression sensible depuis le début de l’année, atteignant désormais 102 milliards d’euros.

S’agissant de l’exécution budgétaire 2008 en cours, malgré les habituelles mesures de gel mises en œuvre depuis le début de l’année, la situation présentait fin mai un découvert de plus de 50 milliards d’euros, et ce malgré la bonne tenue des rentrées de l’impôt sur les sociétés et d’une TVA portée par la hausse des prix de l’énergie et des carburants.

Ce n’est d’ailleurs qu’au prix de manœuvres dilatoires sur les dépenses d’intervention que le solde budgétaire global n’est pas plus dégradé.

De plus, les prévisions de croissance de l’INSEE demeurent relativement modestes puisque l’on parle d’un taux de 1, 6 % cette année, et d’un taux inférieur à deux points l’an prochain.

Comment, avec 5 % de croissance mondiale, les pays de la zone euro et la France en particulier présentent-ils de telles faiblesses de leur taux de croissance ?

Si une maturité économique différente de chaque pays peut expliquer cette situation, nous croyons pour notre part que cet échec des politiques européennes sur la croissance économique tient bien sûr à d’autres raisons.

Le frein principal à la croissance économique, qu’on le veuille ou non, ce ne sont pas les garanties collectives accordées aux salariés ou l’absence de flexibilité du marché du travail, c’est bien plutôt la politique économique et monétaire européenne, qui impose l’austérité pour les dépenses budgétaires, la liberté de circulation des capitaux, des taux d’intérêt élevés et la raréfaction de la création monétaire. Ne sont pas non plus en cause les collectivités territoriales, qui seraient trop « dépensières », aux yeux de certains, et devraient appliquer la même rigueur que l’État en matière budgétaire. Encore heureux qu’elles n’aient pas trop réduit leurs dépenses d’investissement, sinon nous aurions déjà connu la récession !

Ce qui est aujourd’hui en cause, ce sont bel et bien les politiques guidées par le respect des critères de convergence, par le pacte de stabilité, ainsi que par l’autisme de la Banque centrale européenne, la BCE. À quoi sert-il d’économiser quelques centaines de millions d’euros en supprimant des emplois publics quand le seul relèvement des taux directeurs de la BCE, dont l’indépendance est consacrée par le traité de Lisbonne que vous avez voté, mes chers collègues, coûte de 2 à 3 milliards d’euros de plus, en année pleine, au service de la dette ?

Les politiques d’austérité mises en place depuis longtemps conduisent donc à peu près partout aux mêmes résultats : mauvais état des comptes publics, dette de plus en plus importante, faible croissance globale des économies et aggravation continue des inégalités sociales, minant ainsi le pacte républicain.

De ce point de vue, le Gouvernement s’est particulièrement distingué avec la loi TEPA, la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, qui n’a trouvé une véritable traduction que pour ce qui concerne la fiscalité du patrimoine.

Ainsi, pour ne prendre qu’un exemple, le budget, déjà mal en point, va enregistrer une moins-value fiscale de 400 millions d’euros au moins, pour permettre à 3 000 contribuables de l’ISF de se libérer de tout ou partie de leur impôt, en finançant prétendument les PME : 400 millions d’euros pour 530 millions de capitaux mobilisés, quel gaspillage de fonds publics pour un résultat ridicule sur le plan macroéconomique, d’autant que 450 millions d’euros suffisent à défiscaliser les intérêts du Livret A et du livret de développement durable, qui représentent un encours de 200 milliards d’euros !

Voilà un exemple clair et net des gâchis qui conduisent aujourd’hui le budget de l’État au déficit ! Il faut donc mettre un terme à ce que le rapport d’information Migaud-Carrez appelle « l’évolution déraisonnable » de la dépense fiscale. Actuellement, le premier poste budgétaire de l’État est non pas l’éducation nationale, mais bel et bien la masse considérable des dépenses fiscales.

Cette année, ce sont 73 milliards d’euros de recettes fiscales qui vont ainsi disparaître, et la perte sera plus grande encore l’an prochain ! Et ce montant ne tient pas compte des 30 milliards d’euros de recettes fiscales que l’État a cantonnés au financement des allégements de cotisations sociales, des 12 milliards d’euros destinés à compenser la réforme de la taxe professionnelle et des 5 milliards d’euros de recettes utilisés à mal compenser le transfert de la gestion du RMI aux départements, sans parler de l’allocation personnalisée d’autonomie, et j’en passe !

Entre dépenses fiscales et recettes dédiées, ce sont des milliards et des milliards d’euros qui manquent aujourd’hui pour assurer l’équilibre des comptes publics ! Et ce, pour quelle efficience de la dépense fiscale ? Depuis 2003, l’essentiel de la progression de la dépense fiscale, soit 23 milliards d’euros – c’est une somme que vous avez validée à travers vos votes, mes chers collègues –, ne semble pas avoir atteint ses objectifs en matière de croissance et d’emploi ! Mais il en a atteint un autre, qui n’était pas prévu : celui de laisser le déficit persister à un haut niveau !

Dans le même temps, l’impôt sur les sociétés a baissé, l’imposition des revenus du capital s’est allégée et l’imposition des patrimoines s’est fortement réduite !

Eh oui !

Nous ne souhaitons pas que la loi de finances de 2009 se contente d’apporter quelques modifications cosmétiques, associées à une nouvelle purge de la dépense publique. L’annonce de la suppression de 30 000 à 35 000 emplois publics laisse pourtant craindre que tel sera le choix opéré par le Gouvernement.

De même, il est de plus en plus question que les collectivités territoriales soient mises à contribution. Le pacte de stabilité s’annonce sévère : blocage de la dotation globale de fonctionnement, mise en cause du fonds de compensation pour la TVA, nouvel allégement de la taxe professionnelle sans compensation ; vous lancez une véritable déclaration de guerre aux élus locaux ! Comme si les termes « dépense » et « publique » étaient incompatibles à vos yeux, monsieur le ministre !

Il est vrai que la dépense privée est tellement plus vertueuse, comme le montrent les milliards que Total engloutit chaque année dans le rachat de ses propres actions – le litre de super à 1, 60 euro sert donc à quelque chose ! –, ou encore les dizaines de milliards que nos banques ont dilapidé – « claqué », oserai-je même dire – dans la crise des subprimes américaines et qui se traduisent aujourd’hui par des suppressions d’emploi massives !

En transformant ces milliards d’euros de dépense fiscale inefficiente en dépense publique utile, nous répondrons aux besoins populaires en matière d’emploi, de logement, de protection sociale, de vie sociale et associative, de sécurité et de développement des services publics. Pour retrouver le chemin de la croissance, la France doit retrouver celui de la dépense publique, un chemin qui est aussi celui de la justice fiscale !

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, un an après l’élection du Président de la République, les Français sont impatients de constater les effets des réformes votées par la majorité.

Tous les observateurs internationaux en conviennent, notre pays a besoin de profondes transformations pour sortir de la léthargie dans laquelle il est engoncé depuis plus de vingt-cinq ans. Il est vital que nous ne nous enfoncions pas dans une spirale sans fin de déficits et de perte de compétitivité, alors que nos partenaires bénéficient d’une croissance vertueuse. Nous en sommes tous convaincus mais, jusqu’à présent, nous n’avions que peu réagi. Le monde ne nous attendra pas. Comme l’écrivait Voltaire, « les Français arrivent tard à tout, mais enfin ils arrivent ». Donnons-lui tort et montrons-nous enfin des précurseurs de la réforme.

Sans réforme, donc sans croissance, la France ne pourra atteindre aucun des objectifs auxquels elle aspire : ni la création de richesses, ni la compétitivité, ni la paix sociale, et nous reculerons encore au sein de la hiérarchie économique mondiale. Bien sûr, monsieur le ministre, le contexte économique international accroît la difficulté de votre tâche. Mais nos compatriotes attendent des résultats, et vous le savez.

Cette situation exige de votre part, et de la part de l’ensemble du Gouvernement, une politique très volontariste, lisible et transparente. Crise des crédits hypothécaires américains aux conséquences plus catastrophiques qu’il était envisagé, renchérissement du prix des hydrocarbures, hausse continue du prix des matières premières et des produits alimentaires, surévaluation patente de l’euro : tout contribue à ralentir la croissance de la zone euro et de l’économie française. Même si l’annonce d’Alexeï Miller, président directeur général de Gazprom, selon laquelle, avant la fin de l’année, le baril de pétrole atteindra 250 dollars et les 1 000 mètres cubes de gaz frôleront les 1 000 dollars, frise l’action psychologique, elle n’est pas absurde.

L’entrée en récession, pour les deux premiers trimestres de l’année, du Danemark, pays vertueux et souvent cité en exemple, constitue un signal d’alarme fort sur les risques encourus par notre pays à moyen terme.

L’état de nos finances publiques reste très préoccupant. « Il faut arrêter la fuite en avant », déclarait encore récemment M. le Premier ministre. Néanmoins, on constate un nouveau creusement de 41 milliards d’euros au cours du premier trimestre, la dette publique dépassant désormais les 1 250 milliards d’euros, soit 65, 3 % du PIB, et ce sans tenir compte des engagements hors bilan qui excèdent les 300 milliards d’euros.

La récente hausse du taux de refinancement de la BCE à 4, 25 % vient encore surenchérir le coût des intérêts de notre dette, second budget de l’État, je le rappelle. Il serait dangereux, car irresponsable, que quiconque mise sur un surcroît d’inflation pour rogner une partie de ces engagements vu l’augmentation des coûts qui en découleraient, sauf à vouloir rembourser cette dette au détriment des ménages, déjà suffisamment mis à contribution.

Cela dit, monsieur le ministre, votre hypothèse d’une inflation à 2 % et d’un baril de pétrole à 125 dollars ne me semble pas du tout réaliste.

Je regrette, comme certains de mes collègues, que n’ait pas abouti le débat engagé sur les lois de finances, à l’occasion de la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République. L’adoption de la mesure proposée aurait eu le grand mérite de contraindre chaque année le Gouvernement à présenter un budget en équilibre – c’est une impérieuse nécessité –, et aussi à renforcer la clarté et la sincérité des comptes. Le déficit de nos comptes a, de plus, pour corollaire d’affaiblir l’autorité qui devrait être la nôtre au moment où la France préside l’Union européenne.

Avoir les moyens de nos ambitions politiques suppose l’exemplarité, et ce d’abord sur le plan budgétaire. Dès lors, comment prétendre insuffler une nouvelle dynamique à une Union européenne résignée à jouer les seconds rôles ? Sur quelle autorité morale pouvons-nous nous appuyer lorsque nos comptes publics sortent des limites, déjà extensibles, du pacte de stabilité ? Les références à une histoire glorieuse, mais déjà lointaine, sont dépassées, voire contre-productives. La méfiance de nos concitoyens envers l’Europe ne risque pas de s’amenuiser. Il est d’ailleurs symptomatique de constater l’hostilité grandissante à l’égard de la BCE, alors que celle-ci peine de plus en plus à trouver des arguments pour justifier sa politique des taux.

Certes, la BCE confirme son inflexible indépendance face aux politiques, mais il n’est pas hérétique de s’interroger sur la pertinence même de son ancre nominale : est-il définitivement opportun qu’une banque centrale ne poursuive qu’un objectif de stabilité des prix ou bien est-il envisageable de lui assigner, au même rang, un objectif de soutien à l’activité ?

L’engagement du Gouvernement à tenir les critères de stabilité avant 2012 est modérément ambitieux, mais demande néanmoins de réels efforts. La série de mesures structurelles fortes, à l’instar du projet de loi de modernisation de l’économie, a été saluée par le Fonds monétaire international, pour son effet dynamisant.

Enfin, la révision générale des politiques publiques donnera une vision globale de leur efficacité ou de leur inefficacité. Nous en attendons les conclusions définitives avec impatience. Les audits menés par votre prédécesseur au ministère du budget permettent déjà de rationaliser certains postes de dépenses. Mais beaucoup reste à faire, et, disant cela, je pense entre autres à la politique erratique de la gestion immobilière de l’État. Il est tout simplement ubuesque que l’État ne connaisse pas l’étendue de son parc immobilier !

Mais il le connaît très bien !

Nos collègues Bernard Angels, Marie-France Beaufils, Paul Girod et Adrien Gouteyron avaient parfaitement analysé ces dysfonctionnements dans leur rapport d’information. L’État doit élaborer une politique immobilière d’ensemble, qui ne saurait ni se résumer à des opérations de cession, qui ne sont pas sa finalité, ni se cantonner à une logique essentiellement ministérielle, donc cloisonnée.

Sur ce point, je salue votre heureuse initiative visant à mettre en place un opérateur unique de rationalisation et de valorisation de 45 milliards d’euros d’actifs.

Vous souhaitez réinstaurer la confiance, alors qu’un grand nombre de nos compatriotes souffrent aujourd’hui du retour de l’inflation. La hausse des prix des hydrocarbures serait peut-être plus supportable si elle ne s’accompagnait de la peur du déclassement social.

Certes, les instituts statistiques annoncent, depuis des années, une inflation comprise entre deux points et trois points, mais de nombreux Français constatent quotidiennement que les prix des produits de consommation courante augmentent beaucoup plus.

Les plus modestes, alors qu’ils peinent, chaque mois, à subvenir à leurs besoins élémentaires ou même à se loger, sont modérément heureux de savoir que le prix en valeur absolue des produits de haute technologie n’a jamais été aussi bas. Il faut savoir que les dépenses contraintes – logement, assurances, transports, téléphone – atteignent aujourd’hui, en moyenne, 30 % des revenus ; elles n’étaient que de 12 % en 1960.

Eh oui !

N’oublions pas non plus que ceux qui gagnent entre 20 000 euros et 55 000 euros par an, c’est-à-dire 50 % des Français, constituent le véritable baromètre d’une consommation dont ils sont le principal moteur. Trop riches pour toucher des aides sociales, trop pauvres pour jouer des multiples outils d’allégements fiscaux, ils souhaitent – et ce n’est que justice élémentaire ! – pouvoir vivre décemment de leur travail. C’est un objectif prioritaire qui est loin d’être atteint.

Leur incompréhension est manifeste envers la multiplication inconsidérée des niches fiscales, « mauvaise herbe fiscale », comme les qualifie Philippe Marini. Entre 1997 et 2006, 227 nouvelles niches ont été créées, pour un total estimé à 650. En 2008, l’État aura ainsi abandonné 72, 3 milliards d’euros de recettes fiscales, soit 27 % de l’ensemble de celles-ci et 3, 8 % du PIB !

Si certaines niches répondent à un souci légitime d’allégement de la pression fiscale ou d’allocation des ressources, leur prolifération pose un vrai problème d’équité fiscale. Elle souligne aussi que l’aspect parfois confiscatoire de notre système fiscal en est venu à engendrer de telles injustes absurdités.

Absolument !

Notre collègue député Charles de Courson soulignait à bon droit que « les mille premiers bénéficiaires, par ordre décroissant, des niches fiscales sont des contribuables qui, par le truchement des investissements outre-mer, réussissent à faire baisser de plus de la moitié leur impôt sur le revenu et obtiennent une réduction moyenne d’impôt de 300 000 euros ».

Mieux ou pis, les 100 000 contribuables tirant le meilleur profit des dérogations fiscales catégorielles ont réduit leur impôt de 15 240 euros en moyenne, soit un manque à gagner pour l’État de 1, 5 milliard d’euros. Ce n’est ni équitable ni juste.

De surcroît, un grand nombre d’entre elles ont une efficacité douteuse.

Le dispositif Robien a atteint ses limites et amplifie même le retournement spectaculaire du marché de l’immobilier dans certaines villes moyennes. La défiscalisation des investissements outre-mer, n’en déplaise peut-être à mes collègues ultramarins, a, quant à elle, favorisé la cherté du logement et accru les difficultés des opérateurs de logements sociaux.

La mise à plat de ce système est certes ardue. En effet, l’impact macroéconomique des niches fiscales n’est pas nul, mais, surtout, comme aime à le rappeler Gilles Carrez, « dans chaque niche, il y a un chien qui mord ».

Oh là là !

Le degré de sophistication dans l’exception fiscale est tel que le législateur se heurte désormais à l’objectif constitutionnel d’intelligibilité et de clarté de la loi, comme en 2005, lorsque le Conseil constitutionnel avait censuré le plafonnement de certains avantages dans le secteur sauvegardé.

Pourtant, des solutions existent. Je vous propose une idée simple : dès lors qu’un avantage fiscal perd sa finalité d’allocation de ressources pour devenir un simple instrument d’optimisation fiscale pour les mieux informés, il n’a plus sa raison d’être.

La mission d’information de l’Assemblée nationale sur les niches fiscales a rendu des conclusions intéressantes à cet égard. Elle propose, entre autres, d’instaurer un maximum global de réduction fixe : l’avantage diminuerait en proportion du revenu quand ce dernier augmenterait. En associant ce dispositif à un véritable toilettage des niches inutiles ou inéquitables, l’État économiserait certainement plusieurs milliards d’euros.

Monsieur le ministre, les attentes de réforme des Français sont considérables. Nous avons déjà trop tardé. Non seulement nos partenaires européens ne nous attendront pas dans le grand jeu économique mondial, mais, aujourd’hui, la Chine, l’Inde, le Brésil sont devenus nos concurrents directs. Je crains que nous ne puissions entraver notre déclin si vous ne parvenez pas à tenir vos engagements budgétaires d’ici à 2012, lesquels ne sont pas excessivement ambitieux.

Votre volonté est évidente, vos efforts certains. Aussi, je souhaite que, dans quatre ans, vous puissiez dire que mes propos d’aujourd’hui n’étaient que ceux d’un Cassandre mal avisé.

La parole est à M. Christian Gaudin.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat d’orientation budgétaire qui nous intéresse aujourd’hui doit être un point clé dans la vie des finances publiques et sociales de notre pays. Il intervient en effet à un moment charnière de la préparation du projet de loi de finances pour l’année 2009, lequel sera sans nul doute, et je le regrette, l’un des plus difficiles à boucler depuis de nombreuses années.

Avant toute chose, je souhaite vous remercier, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, de nous permettre de débattre des orientations budgétaires de la France à un moment si important économiquement, mais aussi si dense en matière législative, au milieu de cette session extraordinaire.

On évoque beaucoup le renforcement des pouvoirs du Parlement. Celui-ci passe par plus de contrôle, notamment budgétaire, et également par une plus grande écoute des parlementaires eux-mêmes sur les grandes orientations à prendre. Je ne doute pas que tel sera le cas pour le débat qui nous intéresse désormais.

Nous avons constaté et adopté la semaine dernière le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007 ; il a été l’occasion de faire le point sur l’exercice de l’année dernière et de tirer le bilan financier de nos comptes. Les résultats constatés sont loin d’être satisfaisants. Ils doivent nous alerter, nous inquiéter, sur la situation de notre économie, de nos finances publiques, et sur leur avenir.

Je vous l’avoue, je suis en effet très inquiet sur la situation financière de notre pays et, en l’état, je suis plutôt pessimiste sur la possibilité de dégager des marges de manœuvre pour prendre toutes les mesures nécessaires à leur redressement. Mais je ne suis pas résigné ; c’est pourquoi, à cette inquiétude, il faut opposer un devoir de responsabilité fort et ferme de notre part, de la part du Gouvernement et, sans doute, de la part de tous les Français.

Avant d’aborder ce point sur la responsabilité, j’aimerais revenir sur ce qui me préoccupe et justifie mon appréhension.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes analyse les causes et les conséquences de leur dégradation. Un certain nombre de critiques déjà évoquées sont sans appel.

Tout d’abord, avec une remontée du déficit public français à 2, 7 % du PIB, la situation financière s’est aggravée en 2007, à contre-courant du retour à l’équilibre observé en moyenne dans les autres pays de la zone euro, notamment en Allemagne. Cette aggravation d’origine structurelle est due à une insuffisante maîtrise des dépenses pour compenser les réductions d’impôts et de cotisations sociales.

Ce résultat est très loin d’être satisfaisant. Si on le compare au solde de l’année 2006, qui était de moins 39 milliards d’euros, en prenant en compte l’incidence de la modification du calendrier de versement des pensions des agents de l’État, le résultat ne s’améliore que de 0, 6 milliard d’euros. C’est la fin d’une lente diminution du poids du déficit public dans notre économie.

Par ailleurs – c’est la deuxième critique –, le déficit de l’État augmente en 2007, quel que soit le référentiel comptable retenu. Le besoin de financement des collectivités locales reste limité, mais s’alourdit aussi sous l’effet d’une forte croissance des dépenses. Le besoin de financement de l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse, le FSV, s’alourdit également. Rappelons que le déficit de la sécurité sociale, régimes de base et FSV, reste de l’ordre de 11 milliards d’euros, avec une « dette sociale » qui augmente de 9 milliards d’euros.

Ensuite, troisième critique, la dette publique, qui avait baissé en 2006, a de nouveau augmenté en 2007, contrairement, là encore, à la tendance observée dans les autres pays européens, pour atteindre 63, 9 % du PIB à la fin de l’année 2007 – soit 47 000 euros par actif, sans même tenir compte d’une partie des dettes de RFF, que seul l’État pourra rembourser –, ce qui entraîne une charge d’intérêt de 52 milliards d’euros, soit 2 000 euros par actif. L’augmentation de ce ratio de dette est le résultat mécanique du niveau actuel du déficit.

Enfin, l’équilibre des comptes publics en 2012, inscrit dans le programme de stabilité, suppose de ramener la croissance des dépenses en volume de 2, 2 % en moyenne sur les dix dernières années à 1, 1 % par an, alors qu’elle a encore été de 2, 5 % en 2007. Le respect du pacte implique donc une économie de 46 milliards d’euros à l’horizon de 2012 ! Nous devons équilibrer et planifier cet effort.

Comme le disait notre éminent collègue Alain Lambert, en réunion de commission des finances la semaine dernière, nous connaissons l’objectif pour 2012. Il est donc nécessaire de répartir très précisément les efforts annuels à réaliser et, surtout, de s’y tenir, afin de ne pas, une nouvelle fois, reconstruire l’an prochain un nouveau plan de redressement pluriannuel qui décale encore d’une année le retour à l’équilibre.

Monsieur le ministre, vous l’avez souligné et je salue votre réalisme, les contraintes qui vont peser sur le budget de la France vont être croissantes.

Le contexte économique mondial et national est de plus en plus « tendu », avec, d’une part, un ralentissement attendu de la croissance et, d’autre part, la flambée de l’inflation. Comment ne pas évoquer le renchérissement des matières premières, au premier rang desquelles le pétrole, et le déséquilibre flagrant entre l’évaluation du dollar et celle de l’euro ?

Ces deux constats, dans un contexte de crise financière internationale, ont et auront, dans les années à venir, des conséquences dramatiques : une croissance atone, l’inflexion du marché immobilier, la faiblesse de la consommation et des investissements, l’augmentation des prix énergétiques et alimentaires, le déséquilibre de la balance commerciale, etc.

Mes chers collègues, il est de notre devoir de parlementaires de mettre des mots sur une réalité toujours plus difficile. Dans ce contexte, je vous appelle peut-être à plus de prudence, notamment sur les prévisions de croissance. Mieux vaudrait les sous-estimer, comme l’a longtemps fait le Canada, quitte à ensuite enregistrer des plus-values qui nous permettraient de diminuer le montant de notre dette publique. Ne pas surévaluer nos capacités correspondrait à une gestion « en bon père de famille », dont la France a bien besoin. Aujourd’hui, nous ne pouvons plus, je crois, prendre de risques financiers.

Par ailleurs, nous avons des contraintes structurelles internes très fortes et quasiment inévitables. Vous évoquiez, monsieur le ministre, le poids croissant des pensions de retraite et de la charge de la dette. Il est dramatique de penser que la dynamique de ces deux dépenses absorbera dans les années à venir près de 70 % des augmentations, déjà faibles, de la dépense de l’État. Les marges de manœuvre seront bientôt nulles.

Ce qui m’inquiète le plus, c’est à la fois l’avenir de nos enfants et l’image que notre pays donne à ses différents partenaires aux échelons européen et mondial.

Concernant ce que nous allons laisser à nos enfants et à nos petits-enfants, des réformes structurelles sont nécessaires et requièrent une forte volonté politique. Lorsque nous acceptons les déficits et la dette publique, c’est à eux que nous devons penser. Nos décisions d’aujourd’hui créent leur dépendance de demain. Nous sommes liés aux générations futures par un pacte tacite. Ne transformons pas ce lien en une dépendance financière pour eux à cause d’un héritage qu’ils pourraient refuser !

Par ailleurs, notre attitude financière a des conséquences sur nos relations avec nos partenaires européens, principalement ceux de la zone euro. Nous sommes dépendants de tous les pays du marché commun, comme eux le sont de nous. Le respect des critères du pacte de stabilité doit sous-tendre nos réflexions sur l’évolution des finances publiques. Les signes que nous envoyons aujourd’hui à nos amis européens ne sont pas très convaincants quant à notre bonne volonté. Pour la plupart de nos partenaires, nous profitons de la zone euro pour amortir la dégradation de nos finances publiques.

Dans ce contexte extrêmement contraint, les possibilités d’évolution sont très limitées. Les marges de manœuvre économiques restent extrêmement réduites pour le pays.

L’ensemble des dépenses publiques ne peut absolument plus augmenter, pas plus en volume qu’en valeur. En outre, ces limitations devront concerner toutes les administrations, de l’État au système social, en passant par les collectivités territoriales.

Concernant les recettes, nous pourrons difficilement en créer de nouvelles ; il paraît donc nécessaire de limiter leur affaissement. Il en va de la « soutenabilité » de nos finances publiques.

Comme je le disais au début de mon propos, cette inquiétude ne traduit aucune résignation. Alors, profitons-en pour réformer en profondeur nos méthodes de travail, en particulier en matière budgétaire.

Pour cela, il me paraît indispensable de développer une véritable culture de la responsabilité.

Très bien !

Nous sommes des élus. Les Français nous ont confié des mandats ; nous devons les respecter.

Être responsable, c’est dire la vérité à nos concitoyens sur les difficultés qui s’annoncent.

Être responsable, c’est être persévérant dans les réformes, même si elles sont impopulaires.

Être responsable, c’est bien évidemment être fidèle à nos engagements, en particulier à ceux qui ont été pris à l’égard de nos voisins européens.

À l’heure actuelle, parmi les évolutions envisageables à plus ou moins long terme, on évoque beaucoup les fameuses dépenses fiscales. Évaluées à 73 milliards d’euros en 2008, elles ne sauraient être écartées a priori de tout mécanisme de régulation. Leur croissance est souvent sous-estimée, car certains dispositifs sortent de la liste des dépenses fiscales annexée au projet de loi de finances, en raison de leur histoire, et sans autre précision, ce qui n’a pas de justification économique.

Malgré un tel biais, on observe un fort développement des dépenses fiscales, surtout depuis l’instauration d’une norme de dépenses budgétaires en 2001. On en comptait 398 en 2000, et leur nombre est passé à 486 en 2008. Dans le projet de loi de finances pour 2008, seulement 80 % sont chiffrées. Et encore, pour la moitié d’entre elles, il ne s’agit que d’un ordre de grandeur.

Pour apprécier la croissance de leur montant total, il faut tenir compte des variations annuelles de ce taux de chiffrage, qui augmente depuis 2005. Il apparaît alors que le coût total des dépenses fiscales a crû en moyenne de 5 % par an de 2004 à 2007 et qu’il augmentera encore de 5 % en 2008, rythme bien supérieur à celui des dépenses couvertes par la norme. Parallèlement à une amélioration de leur recensement et de leur chiffrage, il pourrait être envisagé d’encadrer leur évolution par une norme spécifique.

Comme cela est évoqué dans le rapport qui a été remis au Parlement, nous pourrions imaginer des limitations dans le temps ou en volume de ces dépenses fiscales. Nous ne manquons pas d’imagination à ce sujet, et vous savez bien que le Sénat et sa commission des finances se sont déjà largement penchés sur la suppression de niches fiscales ; je n’y reviendrai donc pas.

Il serait également souhaitable de réserver à la loi de finances la possibilité de créer des dépenses fiscales. Toutefois, je ne m’étendrai pas sur le débat qui a lieu à propos de la modification de l’article 34 de la Constitution. Un système de caducité automatique des dépenses fiscales qui ne seraient pas reprises dans la plus prochaine loi de finances pourrait être instauré. M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, vous en parlerait beaucoup mieux que moi !

Toujours en matière de recettes, je voudrais évoquer brièvement la TVA sociale, ou « TVA de compétitivité », selon les sensibilités de chacun.

Très bonne idée !

Je connais la fragilité de ce sujet, mais vous savez que les centristes y sont très attachés. Je souhaite savoir où en sont les réflexions sur cette réforme, qui pourrait participer au rééquilibrage de notre compétitivité internationale.

Eh oui !

Cette dernière remarque me permet d’évoquer la structure économique de notre pays. Nous venons d’examiner longuement le projet de loi de modernisation de l’économie.

Je voudrais une nouvelle fois vous convaincre de l’importance dans notre paysage économique de la valeur ajoutée des petites et des moyennes entreprises ; je parle de celles qui embauchent entre cent salariés et trois cents salariés. L’exemple allemand est à ce titre très régulièrement évoqué. Pourquoi nos PME manquent-elles de compétitivité sur le plan international ? Nous devons investir et créer un environnement favorable à l’investissement pour l’innovation dans nos PME. Je crois beaucoup en elles pour emmener notre pays sur le chemin du redressement.

À présent, je souhaiterais encore et toujours rappeler quelques mesures d’ordre fiscal que M. Philippe Marini, rapporteur général, et moi-même avions formulées dans notre rapport d’information intitulé La bataille des centres de décision : promouvoir la souveraineté économique de la France à l’heure de la mondialisation.

La fiscalité française et son environnement sont complexes, instables et insuffisamment attractifs. Nous pourrions proposer une diminution du taux facial de l’impôt sur les sociétés, ainsi qu’une harmonisation et une consolidation de son assiette. La France ne peut pas se permettre de demeurer durablement hors du jeu de la compétition fiscale. Nous avions ainsi suggéré l’objectif d’un taux légèrement inférieur à 30 %.

J’en viens à l’assiette de ce prélèvement. Il nous semble opportun de faire aboutir l’initiative européenne de l’assiette commune, optionnelle et consolidée d’impôt sur les sociétés. Cette harmonisation au niveau de l’Union européenne serait un premier pas vers la possibilité de légiférer à l’unanimité en matière de fiscalité des entreprises à l’échelon communautaire. Les débats sur les taux étant actuellement bloqués, ceux qui sont relatifs à l’assiette semblent moins problématiques.

En outre, je veux évoquer rapidement le problème de la stabilité de nos règles fiscales. Comment ne pas rappeler le besoin, en ce domaine, de prévisibilité et de lisibilité de notre droit, principalement aux yeux de nos voisins étrangers ? Il y va aussi de notre responsabilité de décideurs politiques.

J’aimerais également évoquer l’importance des collectivités territoriales dans le redressement de nos finances publiques. En tant que sénateurs, nous nous devons d’être réalistes à l’égard de leur rôle, de leurs missions et de leurs responsabilités.

Comme nous l’avons vu lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, l’insertion des prélèvements en faveur des collectivités locales au sein de l’enveloppe normée des dépenses est une nouvelle contrainte budgétaire pour l’État et, bien sûr, pour les collectivités elles-mêmes. Nous devons en être conscients, la hausse des dotations des collectivités sera extrêmement limitée pour 2009 et pour les années suivantes. Elle ne devrait atteindre que 2 % pour 2009.

En tant que représentants des collectivités territoriales, notre responsabilité est de faire comprendre que tout le monde doit participer à l’assainissement de nos finances publiques. L’État doit jouer non pas contre, mais avec les collectivités locales. Ainsi, régions, départements et communes devront également contribuer à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

Bien entendu, les relations ne doivent pas se concentrer dans une seule direction. Ainsi, l’État doit également s’appliquer à lui-même la fameuse « règle d’or » imposée aux collectivités locales en matière de gestion budgétaire. Par ailleurs, l’instauration d’un dialogue permanent et récurrent en vue de la réforme tant attendue de la fiscalité locale est une condition sine qua non de l’apaisement des relations entre tous les acteurs.

Pour conclure, monsieur le ministre, je vous demande –mais je sais que vous partagez cette éthique de responsabilité –de ne pas enjoliver la situation économique et financière de la France dans la construction du budget pour 2009. Nous devons être clairs et transparents pour les Français, pour l’avenir et pour l’ensemble de nos partenaires européens.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat est passionnant et chacune des interventions est extrêmement riche.

Toutefois, le temps passe et nous ne pourrons pas clore cette discussion avant la suspension du déjeuner.

Par conséquent, je propose au Sénat que nous puissions entendre nos collègues Nicole Bricq et Roland du Luart avant la suspension, et que nous reprenions le débat après le déjeuner.

Quel est l’avis du Gouvernement sur cette proposition ?

Avis favorable.

Il n’y a pas d’opposition ?...

Il en est ainsi décidé.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Nicole Bricq.

« Je réduirai la dette et le déficit, qui ont été creusés par l’échec des politiques antérieures, alors que nos politiques réussiront. Les générations futures ne peuvent pas accepter que les générations actuelles vivent à leur crédit ». Voilà ce qui figurait dans la profession de foi du candidat de l’UMP à l’élection présidentielle, M. Nicolas Sarkozy, au printemps 2007.

Nous sommes d'accord ! Nous partageons totalement ce point de vue ! Vous aussi, non ?

À peine élu, le Président de la République s’affranchit du retour à l’équilibre des comptes publics, repousse cette échéance à 2012 et engage son Gouvernement dans une politique de baisses d’impôts et de dépenses fiscales pour la plupart improductives, dilapidant ainsi les quelques marges de manœuvre dont il disposait, alors que la crise financière démarre aux États-Unis.

Le Gouvernement justifiera après coup son plan de l’été 2007 par une nécessaire relance censée soutenir l’économie réelle quand celle-ci serait affectée. Mauvaise pioche : à l’été 2008, nous y sommes : tous les indicateurs sont au rouge !

Permettez-moi de rappeler quelques chiffres. Selon la Cour des comptes, il faudrait 46 milliards d’euros d’économie. Et, d’après M. le rapporteur général, pour satisfaire d’ici à 2012 la trajectoire transmise aux instances de l’Union européenne, le montant des économies et des redéploiements nécessaires s’élèverait à 65 milliards d’euros.

Avec de tels choix politiques, l’équation est impossible à résoudre. La baisse de la croissance et la hausse de l’inflation et des taux d’intérêt alourdissent mécaniquement la dette. D’ailleurs, la charge de la dette devient bondissante ou, selon le joli mot de M. Philippe Marini dans son rapport écrit, « dynamique ».

Voilà !

Aujourd'hui, elle atteint 52 milliards d’euros.

Dans le même temps, les recettes se contractent. Les dépenses fiscales engagées dans les trois dernières années pèseront sur les budgets en 2009 et en 2010. Le scénario du Gouvernement qui a été communiqué à Bruxelles est intenable. Nul ici ne s’illusionne sur ce point.

Cela dit, comme je connais le sort qui attendait les messagers porteurs de mauvaises nouvelles dans les temps anciens, je préfère m’arrêter là !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Oui, nous tenons à vous !

Mais j’y reviendrai !

La vérité est que le Gouvernement n’a plus de marges de manœuvre. Alors qu’il a lancé de multiples chantiers, inspirés par le Président de la République, et retardé l’ajustement budgétaire, il a négligé le principal : toute réforme a un coût initial si l’on veut s’assurer de sa fluidité, de son acceptation et de l’adhésion de ceux qui sont concernés. Et si économies il y a, elles ne se produiront qu’à moyen ou à long terme.

Exact !

Condamné à une discipline financière qu’il n’a pas anticipée, le Gouvernement n’a plus guère de cartouches dans sa gibecière.

C’est là où l’injustice du paquet fiscal pèse de tout son poids, car elle a miné la confiance. En privilégiant les situations rentières, en proposant un agenda partisan et des mesures socialement biaisées, le Gouvernement et sa majorité ont ruiné toute possibilité de mobilisation des salariés, qui seront – et ils l’ont bien compris – les grands perdants de la crise.

Dès lors que les causes de l’inflation sont exogènes – le phénomène est lié à la hausse des prix des matières premières et de l’énergie –, les salaires n’y sont pour rien. Pourtant, et c’est un paradoxe effrayant, ce sont les salariés qui paieront les aléas de la conjoncture et de la finance. Au moment où il faudrait mener une politique contracyclique, vous n’en avez plus les moyens.

Les déficits qui s’accumulent serviront à justifier les coupes dans les politiques publiques. Or le pays a besoin de dépenses publiques. Je pense notamment aux dépenses d’avenir pour la recherche, pour l’éducation, pour l’enseignement supérieur, pour l’innovation, afin de disposer de petites et moyennes entreprises fortes, avec des produits et des services bien orientés à l’exportation.

La dépense publique est également utile pour développer les solidarités. Étant donné le bouleversement – je dirai même le « décentrement » – du monde que nous vivons actuellement, et qui va sans doute encore durer plusieurs années, il faut précisément multiplier les solidarités à l’égard de ceux qui peuvent perdre dans cette mutation.

À cet égard, le débat sur le financement du revenu de solidarité active est emblématique. C’est la prime pour l’emploi, la PPE, qui sera redéployée vers lui. J’admets que c’est un raccourci, mais songez que le message porté par cette réforme est terrible : la redistribution se fera désormais des pauvres vers les encore plus pauvres.

Il y a, de plus, le risque que le revenu de solidarité active, le RSA, ne devienne une subvention au temps partiel et aux bas salaires. L’effet de substitution de la prime ou l’emploi, ou PPE, vers le RSA pénalisera les couples biactifs, car ces deux dispositifs n’ont pas la même base de calcul. Je suppose que nous en reparlerons.

Pour en finir avec l’état des lieux, j’indique que la mise en œuvre d’un plan de rigueur d’ampleur – c’est ce que le Gouvernement s’apprête à faire – amputera une croissance déjà faible et fera repartir le chômage à la hausse. Dans tous les cas de figure, il n’y a pas d’issue heureuse.

Alors, que proposez-vous ?

Face à cela, quelle est la stratégie du Gouvernement ?

Et quelle serait la vôtre ?

J’ai regardé les leviers sur lesquels il compte agir. Comme ils ont déjà été mentionnés, je ne les évoquerai que brièvement.

La révision générale des politiques publiques a pour objectif principal non pas d’améliorer l’efficience de l’État, mais de justifier a priori la réduction de la dépense publique et du nombre de fonctionnaires. Le calcul a été effectué. En net, on aura atteint péniblement 6 milliards d’euros d’économies.

Ce serait déjà quelque chose !

Monsieur le ministre, si j’ai bien entendu le Président de la République, sur ces 6 milliards d’euros, vous vous apprêtez à dépenser 3 milliards d’euros pour satisfaire à la baisse de la TVA dans la restauration.

En outre, de nouvelles niches fiscales ont été ajoutées à l’occasion du débat sur le projet de loi de modernisation de l’économie.

À hauteur d’environ 400 millions d’euros !

Effectivement, monsieur le rapporteur général.

Le Gouvernement fixe la norme des dépenses pour 2009 à 2 %. Pour ma part, je pense qu’elle concernera tous les budgets et qu’il n’y aura pas de « sanctuaire », contrairement à ce qui a pu être affirmé. Les dépenses d’intervention seront mises à l’épreuve.

Qu’en est-il des dépenses fiscales ? Monsieur le ministre, vous avez dit tout à l’heure que le débat était encore ouvert. Est-il envisagé de les plafonner ? De les passer en revue, de les évaluer ou de les limiter dans le temps ? De supprimer les niches « verticales », comme le souhaite M. le rapporteur général ? Il faudra attendre le projet de loi de finances pour 2009 pour connaître le chemin qui sera emprunté. Vous aurez sans doute fort à faire. Tout à l’heure, le président de la commission des affaires culturelles, M. Jacques Valade, défendait encore la niche fiscale relative au patrimoine et aux monuments historiques !

Quant à la référence constitutionnelle concernant les dépenses fiscales et les exonérations sociales, je rappelle que le groupe socialiste s’est rallié à l’amendement défendu par MM. Marini, Arthuis et Vasselle. Nous ne désertons pas ce terrain, comme vous pourrez le constater cet après-midi quand nous reprendrons le débat sur les institutions, …

Majorité d’idées !

…et nous regrettons la position de la majorité.

S’agissant des annulations de crédit, 3 milliards d’euros de crédits mis en réserve seraient annulés. Imposer un nouveau tour de vis aux collectivités locales ? Lors de la réunion du Conseil national des exécutifs, la semaine dernière, le Premier ministre n’a pas caché son intention d’encadrer plus sévèrement les dotations de l’État, et, singulièrement, la dotation globale de fonctionnement.

C’est une cible tentante, d’autant que l’hypothèse du Gouvernement de retour à l’équilibre d’ici à 2012 fait des collectivités locales une variable essentielle. Or leur endettement ne pèse que 11 % dans la dette publique. Dans ces conditions, vous aurez du mal à en faire un bouc émissaire.

On ne voit pas vraiment comment les collectivités locales réduiraient drastiquement leurs dépenses, auxquelles le Gouvernement assigne un taux de croissance de 1, 4 %, quand, dans le même temps, leurs recettes directes sont amputées des effets de la réforme de la taxe professionnelle déjà engagée, quand les droits de mutation à titre onéreux sont moindres du fait du retournement immobilier. Le schéma du Gouvernement n’est pas réaliste, et je pense que tout le monde le sait ici.

Quant à se séparer d’actifs non stratégiques, comme j’ai entendu Mme la ministre de l’économie, de l'industrie et de l'emploi en parler, l’état délicat des marchés financiers n’est guère propice à ces désengagements. On cédera encore des actifs immobiliers, mais cela n’ira pas très loin, et, au bout du compte, l’État se sera encore appauvri.

S’agissant de la fiscalité, il est paradoxal que nous n’ayons pas connaissance du résultat de la revue générale des prélèvements obligatoires au moment où nous tenons le débat d’orientation budgétaire. Au moins doit-on lire les intentions qui pointent çà et là.

Plaider, comme le font certains, pour des impôts à large assiette et à faible taux nous inquiète beaucoup. Vous avez déjà passablement raboté le seul impôt progressif dont nous disposons, l’impôt sur le revenu ; cela suffit !

Vous utiliserez sans doute quelques artifices comptables pour passer sous la toise des 3 %. Mais cela ne trompera ni les parlementaires ni la Cour des comptes, …

On constitutionnalise la sincérité !

… et ce sera de bien peu d’effet sur un déficit structurel, et non pas conjoncturel.

Je voudrais tout de même dire quelques mots du montage lié au transfert de la dette de la sécurité sociale à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES. Il s’agit à la fois d’un contournement de l’obligation de prévoir une recette, et d’un détournement, puisque les excédents du fonds de solidarité vieillesse devraient aller au fonds de réserve des retraites.

C’est vrai !

Tous ces éléments mis bout à bout nous conduisent effectivement à nous interroger.

Je suis dans l’opposition, et je n’ai donc pas à me mettre à la place du Gouvernement ; et, si je prétends donner à ce dernier des conseils alors que ses objectifs sont divergents des nôtres, il n’a pas de raison de les suivre ; mais au moins peut-il les écouter.

Il faudrait, pour le moins, donner un peu d’air à nos finances publiques.

Oxygénez les finances publiques !

Il faudrait revenir sur les largesses accordées aux situations rentières qui n’apportent rien à la compétitivité et au bon positionnement de la France dans la mondialisation. Vous savez très bien de quoi je veux parler : les successions, les donations, les prélèvements libératoires sur le patrimoine, j’arrête là !

Il faudrait revenir sur une grande partie du paquet fiscal, coûteux, qui s’est révélé impropre à ramener confiance et croissance. Il n’y a pas de honte à reconnaître son erreur, mais il est diabolique de persévérer dans l’erreur.

Il faudrait arrêter de poursuivre les exonérations sociales et les niches fiscales qui encouragent les situations rentières.

Il serait plus raisonnable de se fixer comme objectif de stabiliser les prélèvements obligatoires, comme nous l’avions dit pendant la campagne présidentielle, puisque la baisse de quatre points promise par le Président de la République n’a aucune chance d’être atteinte.

Il faudrait arrêter de développer un climat anxiogène à propos de la dette en l’individualisant sur la tête de chaque Français. Il faudrait, en face de la dette, faire figurer la somme des actifs…

Cinq cents milliards d’euros !

Mme Nicole Bricq. …et de l’encore bonne signature de la France. Il faudrait dégager les moyens de financer de grandes politiques d’économies d’énergie, de prendre en compte le vieillissement de la population et les effets qu’il aura sur l’organisation de la société, et investir massivement dans l’innovation et la connaissance. Bref, il faudrait repenser notre modèle de développement pour réussir le passage de la France dans le XXIe siècle. Vous ne le préparez pas, et l’histoire des peuples montre qu’ils n’oublient jamais longtemps les fautes de leurs gouvernants.

La parole est à M. Roland du Luart.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le rapporteur général, M. Philippe Marini, a raison de souligner que l’année 2009 constitue un tournant en matière de finances publiques.

Il est vrai que ces dernières ont atteint une sorte de point de rupture, sous la double pression de l’endettement et du vieillissement de la population.

Certes, le ralentissement de la croissance économique, l’augmentation des taux d’intérêts et le regain d’inflation rendent plus difficile à atteindre l’objectif de 2, 5 points de PIB de déficit public fixé par le Gouvernement pour 2008.

Vous prévoyez, monsieur le ministre, d’annuler environ la moitié des crédits mis en réserve en début d’année pour respecter les plafonds de dépenses votés par le Parlement.

Nous savons aussi que vous suivez de près, avec Mme Roselyne Bachelot, l’évolution des dépenses de la sécurité sociale, afin de prévenir tout dépassement et de tenir, là-aussi, l’objectif fixé par le Parlement.

Mais nos difficultés budgétaires ne sont pas seulement conjoncturelles, elles sont aussi et surtout structurelles.

La remontée des taux d’intérêt et la poussée d’inflation ne font que mettre en évidence le poids croissant de la dette dont la charge a longtemps été contenue, voire occultée, par les baisses de taux successives.

À cet égard, le groupe UMP du Sénat ne peut que se féliciter de la mise en place d’une stratégie de moyen terme pour le rétablissement de nos finances publiques.

Cette stratégie repose à la fois sur des réformes de structures pour développer la croissance potentielle de l’économie et sur une maîtrise durable de la dépense publique.

Nous saluons la confirmation par le Gouvernement de l’objectif d’un retour à l’équilibre des finances publiques en 2012, et dès 2011 – nous osons l’espérer – pour la sécurité sociale.

La présentation d’un budget pluriannuel traduira cette ambition et redonnera de la perspective à nos concitoyens, et peut-être même de la confiance.

Le cap des réformes fixé par le Président de la République doit donc être tenu, par gros temps comme par petit temps.

La hausse des prix et des taux d’intérêts contraint ainsi l’État à stabiliser les dépenses des ministères en euros courants, afin de respecter globalement le « zéro volume ». Nous mesurons l’effort que cela représente, monsieur le ministre, d’autant plus que les crédits progresseront dans certains secteurs prioritaires comme l’enseignement supérieur, la recherche et la justice

C’est là que la RGPP prend tout son sens, en permettant d’identifier les gisements de productivité et d’atteindre quasiment l’objectif de non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux en 2009, soit plus de 30 000 postes.

Nous ne pouvons que vous encourager, monsieur le ministre, à étendre cet exercice de clarification et de rationalisation à l’ensemble des dépenses d’intervention, comme vous le suggère la commission des finances.

Notre commission vous suggère également de passer en revue l’ensemble des niches fiscales et sociales. Il est vrai que certaines d’entre-elles mériteraient, au minimum, d’être soumises à une évaluation. L’ancien rapporteur des crédits de l’outre-mer que je suis en est particulièrement convaincu.

Eh oui !

Enfin, nous vous encourageons à poursuivre la clarification des relations entre l’État et la sécurité sociale, et surtout entre l’État et les collectivités territoriales.

Vous comprendrez, monsieur le ministre, que le Sénat insiste particulièrement sur ce dernier point.

Lors de la Conférence nationale des exécutifs, le 10 juillet dernier, l’État a annoncé sa volonté d’appliquer aux concours qu’il verse aux collectivités locales la même règle du « zéro volume » qu’il applique à ses propres dépenses.

Nous ne sommes pas opposés à ce que les collectivités territoriales contribuent à l’effort collectif de retour à l’équilibre des comptes publics, mais cela doit se faire dans la transparence et la cohérence.

À cet égard, l’inclusion du FCTVA dans le périmètre soumis au « zéro volume » en 2009 peut être source de confusion, voire d’inquiétude, parmi les élus locaux.

Certes, nous avons bien compris que le FCTVA ne sera pas réformé en 2009, afin de ne pas remettre en cause les plans de financement des investissements que les collectivités locales ont bâtis en intégrant le versement de ce fonds au bout de deux ans.

Néanmoins, la forte progression du FCTVA attendue en 2009, soit 660 millions d’euros, aura pour effet mécanique de préempter une grande partie du 1, 1 milliard d’euros de progression de l’enveloppe globale des concours concernés, compte tenu d’une prévision d’inflation de 2%.

Les autres dotations, et en particulier la DGF, risquent d’en subir les conséquences, ce qui pose de nombreuses questions, notamment en matière de péréquation.

Surtout, l’inclusion du FCTVA dans l’enveloppe des concours de l’État risque de provoquer une confusion sur la nature même de ce fonds, que la majorité des élus locaux considère non pas comme une dotation mais comme un simple remboursement.

Dans la mesure où le remboursement de la TVA ne porte déjà que sur 15 % environ et non sur 19, 6 %, l’inclure dans les dotations serait considéré comme une double peine budgétaire affectant les investissements des collectivités territoriales.

Monsieur le ministre, nous aimerions obtenir des éclaircissements sur ce point ainsi que sur vos intentions concernant l’évolution future du fonds de compensation pour la TVA à l’horizon de 2011. Dans ce domaine, comme dans d’autres, nous souhaitons qu’aucune décision ne soit prise sans une large concertation préalable.

Dans le même esprit, le groupe UMP du Sénat s’est fermement opposé à ce qu’une réforme de la taxe professionnelle soit engagée sans qu’aient eu lieu au préalable une évaluation de la réforme précédente et une concertation approfondie avec les élus locaux.

Le Gouvernement nous a entendus sur ce point, et nous l’en remercions. Un rapport sera présenté au Parlement au début de l’automne pour faire le bilan de la réforme de 2005. C’est sur cette base, et dans la concertation, que seront examinés d’éventuels ajustements.

Aucune réforme de la taxe professionnelle ne sera donc inscrite dans le projet de loi de finances pour 2009, conformément au souhait de notre groupe.

La réforme des valeurs locatives sera également conduite dans la concertation, ce qui devrait rassurer les élus locaux.

Au-delà des questions de méthode, Mme Christine Lagarde a exclu que la réforme de la taxe professionnelle repose sur une quelconque perte de recettes pour chacune des collectivités ou sur telle ou telle perte d’autonomie financière de ces dernières. Il s’agit pour nous d’un engagement essentiel compte tenu de l’attachement du Sénat au respect du principe d’autonomie financière des collectivités locales.

Nous sommes également très attachés – vous n’en serez pas surpris, monsieur le ministre – à nos départements. À cet égard, nous apprécions que le Président de la République et le Gouvernement se soient clairement démarqués de la proposition de les supprimer avancée par la commission Attali. Pourriez-vous nous en apporter la confirmation ?

Pour notre part, nous privilégions la clarification des compétences à la suppression hypothétique de tel ou tel échelon. C’est pourquoi nous soutenons toute démarche de clarification et de concertation qui s’ajoute à celle déjà lancée sur l’intercommunalité dans la perspective du futur projet de loi de modernisation de la démocratie locale que le Gouvernement souhaite présenter au Parlement au cours du premier semestre de 2009.

Sur tous ces sujets, le Sénat ne manque pas de propositions, comme le montrent les travaux de l’Observatoire de la décentralisation.

Enfin, notre groupe tient à saluer la création de la commission consultative d’évaluation des normes, sur l’initiative du Sénat, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007. Cette commission devrait être installée en septembre et commencer ses travaux à partir du mois d’octobre. Elle permettra de mieux associer les élus locaux à l’élaboration des textes réglementaires susceptibles d’avoir un impact sur les collectivités territoriales. En effet, dans ce domaine aussi, nous avons atteint le point de rupture !

Nous pouvons accepter une contribution accrue des collectivités locales à l’effort de redressement des finances publiques, mais à la condition que l’État cesse de multiplier les normes et les transferts de charges « larvés ».

Nous sommes favorables à la clarification des relations entre les différents acteurs de la dépense publique, mais à tous les niveaux, …

Tout à fait !

… non seulement entre collectivités locales, mais aussi entre les collectivités locales, l’État et la sécurité sociale.

Nous disons « oui » à la réforme de la fiscalité locale, mais conduite dans la concertation, sans précipitation, sans remettre en cause ni l’investissement ni l’autonomie des collectivités territoriales et sans entraîner de hausse globale des prélèvements obligatoires.

Tel est pour nous le socle d’un partenariat véritablement équilibré avec l’État, d’une gouvernance efficace de ce pacte de confiance et de responsabilité que nous appelons tous de nos vœux.

C’est sur cette base que nous pourrons tous ensemble – État, sécurité sociale, collectivités locales, entreprises et contribuables – faire les efforts nécessaires pour soutenir la croissance, rétablir l’équilibre de nos finances publiques et préserver notre modèle social.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.