La suite de notre ordre du jour appelle l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

Je rappelle que la commission des lois a été saisie au fond de l'examen de ce projet de loi. Compte tenu de la diversité des sujets abordés, trois autres commissions ont été saisies : la commission des affaires sociales, la commission des affaires économiques et la nôtre. Notre commission s'est vu déléguer au fond l'examen des articles 9, 13, 61 et 62 de ce texte.

Je remercie M. Daniel Guéret qui a effectué un travail important dans un intervalle de temps assez contraint, et qui a travaillé en étroite collaboration avec ses collègues rapporteurs de la commission des lois et les autres rapporteurs pour avis. Ce texte embrasse des sujets stratégiques pour l'avenir de nos territoires, tels que les infrastructures de transport, la protection de la biodiversité, la transition écologique ou encore l'aménagement du territoire. Quinze auditions ont été organisées pour en préparer l'examen.

Nous avons 31 amendements à examiner sur les quatre articles qui nous ont été délégués au fond. Par ailleurs, Daniel Guéret vous soumettra 14 autres amendements portant sur les articles dont nous sommes saisis pour avis, amendements qui seront, si vous les adoptez, examinés respectivement par la commission des affaires sociales et la commission des lois cet après-midi et demain.

Il me revient de vous présenter mon rapport pour avis sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale. La naissance de ce projet de loi, très attendu des élus locaux, a été pour le moins mouvementée : après deux années d'incertitude et alors qu'il semblait enterré, le projet de loi a été inscrit à l'ordre du jour de cette fin de session ordinaire. Les hésitations du Gouvernement se lisent jusque dans l'intitulé du projet de loi, tantôt appelé « 4 D » ou « 3 DS ». Nous le désignerons « 3 DS », le mot baroque de « décomplexification » ayant été retoqué par le Conseil d'État au profit du terme de « simplification ». Ces fluctuations sémantiques témoignent en tout cas de la difficulté du Gouvernement à porter ce projet avec lisibilité.

Compte tenu de la diversité des sujets abordés, quatre commissions ont été chargées d'examiner ce texte : la commission des lois, saisie à titre principal, la commission des affaires économiques, celle des affaires sociales et la nôtre. Comme l'a rappelé le président, notre commission s'est vu déléguer l'examen de 4 des 83 articles qui constituent le projet de loi : il s'agit des articles 9, 13, 61 et 62, qui se partagent en deux thématiques.

La première a trait aux infrastructures de transport : l'article 9 complète le transfert des petites lignes ferroviaires aux régions qui avait été introduit par la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite « LOM ». Il permet le transfert de la gestion et de la propriété des lignes d'intérêt local et régional, dans l'objectif de revitaliser les lignes de desserte fine du territoire. L'article 61 porte quant à lui sur le transport routier : il vise à permettre aux personnes publiques autres que l'État et les collectivités, ainsi qu'aux personnes privées de contribuer au financement d'ouvrages et d'aménagements autoroutiers sur le réseau concédé.

La seconde vise la protection de la biodiversité : l'article 13 prévoit le transfert de l'État vers les régions de la gestion des sites Natura 2000 terrestres - 1 419 des 1 760 sites que compte notre territoire se verront ainsi transférés. Enfin, l'article 62 concerne le régime de protection des alignements d'arbres qui font partie du patrimoine culturel et paysager national.

Notre commission s'est également saisie pour avis de 25 autres articles touchant à ses compétences en matière de transport routier et fluvial, de transition énergétique, de gestion de l'eau et d'aménagement du territoire.

Ainsi que l'a indiqué Madame la ministre Jacqueline Gourault lors de son audition devant notre commission le 9 juin dernier, ce texte « n'est pas un grand soir de l'organisation territoriale ». Le Conseil d'État lui-même indique dans son avis l'« ampleur limitée » des mesures portées par ce projet. Certaines seront mises en oeuvre de façon progressive, comme le transfert de certaines routes nationales aux régions prévu sous la forme d'une expérimentation. D'autres portent sur des sujets très ponctuels, comme le transfert aux régions de la gestion des zones Natura 2000.

Nombre d'acteurs de terrain - à commencer par les élus - m'ont fait part de leur déception vis-à-vis de ce texte qui se borne à opérer des ajustements sans porter un renouveau de la démocratie locale, contrairement à ce qu'avait annoncé le Président de la République au sortir de la crise des « Gilets jaunes ». Forts de ce constat, je me suis fixé l'objectif, aux côtés de mes collègues rapporteurs des autres commissions, de renforcer l'ambition de ce texte. Les quelque quinze auditions que j'ai conduites m'ont permis d'identifier trois leviers d'action, alliant des objectifs de réduction des fractures territoriales et de renforcement de la gestion de nos infrastructures.

Premier axe de proposition : renforcer les outils confiés aux collectivités locales en matière de mobilités et de gestion des infrastructures.

S'agissant d'abord du transport ferroviaire, je vous proposerai plusieurs amendements à l'article 9 qui concerne le transfert des petites lignes ferroviaires et de leurs gares aux régions.

Je suis favorable à l'idée de transférer les petites lignes vers les régions : après des décennies de sous-investissement chronique, elles se trouvent pour la plupart dans un état de dégradation avancé. De nombreuses lignes sont même menacées de fermeture. Or, à l'heure où nous désirons promouvoir les mobilités propres, soutenir le transport ferroviaire local est une nécessité. La mission d'information sur le transport de marchandises face aux impératifs environnementaux, qui a rendu ses conclusions en mai dernier et dont j'ai fait partie, a d'ailleurs mis en avant le développement du transport ferroviaire comme un levier essentiel de la décarbonation du transport dans notre pays.

Les lignes de desserte fine constituent également un formidable atout pour la réduction des fractures territoriales. Elles permettent aussi bien d'atteindre le coeur de grandes métropoles que de desservir des communes rurales plus reculées. Le maintien des petites gares est un enjeu tout aussi stratégique : la gare est bien souvent un lieu vital pour les habitants d'une commune et pour son attractivité. Je souhaite que le transfert de ces infrastructures aux régions permette de les revitaliser et d'en faire des instruments d'aménagement du territoire.

Toutefois, cet article 9 m'inspire certaines inquiétudes, dont le risque bien réel d'un éclatement du réseau si nous ne prenons pas toutes les précautions qui s'imposent pour organiser ce transfert : les lignes de desserte fine constituent non pas un réseau étanche, mais bien des segments du réseau national. Il me semble indispensable d'assurer la cohérence du réseau national en dépit du transfert. Bien sûr, les régions devront adapter la gestion de l'infrastructure à certaines spécificités locales. Toutefois, je ne souhaite pas que les futurs gestionnaires partent d'une feuille blanche pour élaborer les référentiels qui encadreront la gestion de ces infrastructures : je vous proposerai donc un amendement visant à imposer un « socle commun » de règles en matière de maintenance et de sécurité aux régions qui se verront transférer des petites lignes ferroviaires, sur la base des référentiels techniques appliqués par SNCF Réseau.

Je vous proposerai un autre amendement destiné à favoriser la viabilité économique du transfert et à donner de la latitude aux régions. L'article 172 de la LOM a prévu la possibilité de transférer à une région des missions de renouvellement de l'infrastructure ferroviaire. Toutefois, la loi impose actuellement, dans ce cas de figure, l'interruption totale de la circulation des trains pendant la période des travaux. Or la régénération des petites lignes ferroviaires nécessitera d'importants investissements. Je vous proposerai donc un amendement visant à assouplir ce dispositif, en prévoyant la possibilité d'aménager la circulation des trains durant la période de travaux plutôt que sa stricte interdiction. Cela permettrait une gestion plus souple de l'infrastructure tout en garantissant la sécurité à la fois des agents intervenant sur les voies et des trains.

S'agissant du transport routier, je vous soumettrai plusieurs amendements sur les articles 6 et 7 du projet de loi qui concernent le transfert aux départements, métropoles et régions de certaines routes nationales sur la base du volontariat :

À l'article 6, je vous soumettrai un amendement visant à assurer la transmission par le préfet de toutes les informations nécessaires à l'appréciation du transfert - notamment s'agissant de l'état du réseau - par les collectivités territoriales intéressées. Je vous proposerai également un amendement visant à allonger à un an - au lieu de trois mois - le délai laissé aux collectivités pour formuler une demande de transfert de certaines routes ou segments de routes. Enfin, je vous proposerai un troisième amendement tendant, en cas de demandes de transfert concurrentes entre métropole et département, à assouplir la priorité donnée à la métropole et à instaurer un mécanisme de concertation locale, afin de trouver la situation la plus appropriée dans chaque territoire.

À l'article 7 qui prévoit la mise à disposition de routes aux régions sous la forme d'une expérimentation, je vous soumettrai un amendement tendant à l'allongement de la durée de l'expérimentation à huit ans au lieu de cinq ans. Cette durée me semble nécessaire pour que les régions acquièrent une expertise technique, et, surtout, plus propice à la conduite d'investissements.

S'agissant plus généralement des infrastructures et de l'ingénierie territoriale, nous avons décidé, avec mes collègues rapporteurs de la commission des lois, de vous soumettre un amendement visant à introduire « en dur » dans la loi la réforme du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), qui était prévue par ordonnance à l'article 48 du projet de loi. Nous proposons un système de gouvernance partagée entre l'État et les collectivités, afin de garantir à ces dernières un accès facilité au Cerema et une influence décisive sur les décisions prises.

Deuxième axe de proposition : mieux territorialiser les politiques environnementales et sanitaires.

S'agissant des politiques environnementales, je vous soumettrai principalement quatre amendements.

Les deux premiers porteront sur l'article 13 : l'un autorisera les régions à proposer la création de zones Natura 2000 aux services de l'État, et l'autre prévoira la consultation des régions pour la création de toute zone Natura 2000 sur leur territoire. Ces deux propositions vont dans le sens de l'affirmation du rôle de chef de file des régions en matière de biodiversité.

Je vous proposerai également deux amendements sur l'article 12 concernant l'Agence de la transition écologique (Ademe), qui constitue un acteur-clé des politiques environnementales locales.

D'une part, je vous propose de renforcer la place des élus dans la gouvernance de cette agence. Le projet de loi prévoit la présence d'un représentant intercommunal au sein de son conseil d'administration. Dans l'esprit du Gouvernement, cette évolution doit se faire à effectif constant ; le représentant de l'EPCI devrait donc remplacer l'un des trois représentants des collectivités qui siègent actuellement dans cette instance. Je souhaite que le représentant intercommunal s'ajoute à la composition actuelle - je vous proposerai un amendement en ce sens.

D'autre part, je vous proposerai un amendement autorisant la délégation aux régions de tout ou partie de la gestion des fonds « chaleur » et « économie circulaire » gérés par l'Ademe, et pas uniquement la délégation d'un cinquième des montants comme le prévoit le projet de loi. Pour mémoire, il s'agit d'une proposition issue du rapport publié en juillet 2020 par le Sénat sur les « cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales ». Ces propositions ont été élaborées en collaboration étroite avec mes collègues rapporteurs de la commission des lois.

S'agissant à présent des politiques sanitaires, je vous proposerai également deux amendements.

D'une part, au travers d'un amendement à l'article 31 concernant la gouvernance des agences régionales de santé, je souhaite prévoir l'instauration d'une présidence partagée de leur conseil de surveillance - qui deviendra un conseil d'administration - entre le préfet de région et le président du conseil régional. Cet amendement est inspiré de préconisations du Sénat, notamment le rapport sur les « cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales », qui a prévu de confier la présidence du conseil de surveillance au président du conseil régional. Afin d'assurer la cohérence de l'action des ARS avec la politique de santé nationale, il m'a semblé opportun de prévoir une co-présidence avec le préfet. Cette proposition s'inscrit dans la droite ligne de la position d'Alain Milon, également rapporteur de ce texte pour la commission des affaires sociales.

D'autre part, je vous proposerai un amendement visant à instituer des commissions de la démographie médicale au niveau de chaque département, afin de favoriser la lutte contre la désertification médicale et de rapprocher la politique de soins des territoires. Cette suggestion est inspirée d'une proposition de loi récemment déposée par Philippe Folliot.

Troisième levier d'action : assurer l'effectivité du projet de loi.

Je vous proposerai deux mesures visant à sécuriser juridiquement le texte qui nous est soumis.

À l'article 11 qui concerne Voies navigables de France, je vous proposerai un amendement visant à préciser que la sanction en cas d'installation irrégulière d'ouvrages de prise et de rejet d'eau prend en compte non pas la « situation économique » de l'auteur de l'infraction, comme le propose le Gouvernement, mais sa situation individuelle globale. Le principe de nécessité des sanctions serait ainsi garanti. Par ailleurs, je souhaite que le montant des sanctions prononcées en cas d'installation irrégulière sur le domaine public fluvial ne puisse dépasser le montant maximal de l'une des sanctions encourues, afin d'assurer le respect du principe de proportionnalité des peines. Là aussi, ces propositions ont été travaillées avec mes collègues rapporteurs de la commission des lois.

Enfin, à l'article 62, je vous soumettrai un amendement visant à préciser que le régime de protection dont font l'objet des alignements d'arbres et qui interdit l'abattement d'arbres ne s'applique qu'aux voies ouvertes à la circulation publique. Mon objectif est d'assurer un équilibre satisfaisant entre protection de l'environnement et respect du droit de propriété.

Les amendements COM-499, COM-551, COM-636, et COM-581 ont été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution.

Je soumets à présent à la commission la proposition du périmètre qui sera faite à la commission des lois pour l'établissement du texte au regard de l'article 45 de la Constitution et de l'article 44 bis du Règlement du Sénat s'agissant des cavaliers. Je vous propose de retenir dans le périmètre du texte les sujets afférents au transfert aux régions des petites lignes ferroviaires et de leurs installations, aux compétences des collectivités territoriales relatives aux zones Natura 2000, à la participation de personnes publiques et privées au financement d'ouvrages et d'aménagements dans le cadre des contrats de concession autoroutière, au régime de protection des alignements d'arbres et à la procédure administrative permettant d'autoriser l'atteinte à une allée d'arbres.

Je salue le travail très efficace qu'a accompli notre rapporteur dans des délais contraints et sur un sujet complexe. Les régions lui en sauront gré, car nous nous demandons toujours - ce débat est récurrent en séance - si l'État veut répondre à nos besoins et décentraliser ou s'il souhaite au contraire se débarrasser de nous ! S'agissant du transport ferroviaire, j'étais assez réservé sur le transfert aux régions des petites lignes ferroviaires et de leurs gares. Mais à la vue du rapport de Daniel Gueret et des amendements proposés, je suis plutôt rassuré. Nombre de régions devraient être intéressées par le nouveau dispositif, qu'il s'agisse de la sécurisation financière du réseau ferroviaire, ou de l'interopérabilité entre les différentes lignes.

Je ne peux que partager vos propos, monsieur le sénateur, et encore une fois féliciter notre rapporteur pour avis pour l'excellent travail qu'il a réalisé.

Nous allons commencer par examiner les articles qui nous ont été délégués au fond, puis nous examinerons ceux sur lesquels nous ne sommes saisis que pour avis.

Avis défavorable à l'amendement COM-283.

Je propose un amendement COM-1103 qui vise à clarifier le périmètre des installations de service éligibles au transfert aux régions.

L'amendement COM-1103 est adopté.

Avis favorable à l'amendement COM-902 rectifié.

Avis défavorable à l'amendement COM-890.

Avis favorable à l'amendement COM-955 rectifié.

Cet amendement COM-1104 offre la possibilité, en cas de transfert de missions de renouvellement de l'infrastructure, de prévoir la poursuite de la circulation des trains durant les opérations de renouvellement.

L'amendement COM-1104 est adopté.

Avis défavorable aux amendements identiques COM-505 et COM-626, ainsi qu'aux amendements identiques COM-506 et COM-629.

Avis défavorable aux amendements identiques COM-507 et COM-630.

Je vous présente un amendement COM-1105 qui crée une obligation de transmission d'un socle technique commun aux régions dans le cadre du transfert de petites lignes ferroviaires.

L'amendement COM-1105 est adopté.

Avis défavorable aux amendements identiques COM-508 et COM-631.

Avis défavorable aux amendements identiques COM-632 et COM-509.

Je propose un amendement COM-1162 qui vise à créer au bénéfice des régions un pouvoir de proposition dans le processus de désignation ou d'inscription d'un site Natura 2000.

L'amendement COM-1162 est adopté.

Je propose un amendement COM-1107 qui prévoit la consultation des conseils régionaux pour la création de tout site Natura 2000 situé sur leur territoire.

L'amendement COM-1107 est adopté.

Avis défavorable à l'amendement COM-700.

Avis défavorable à l'amendement COM-414.

Avis de sagesse sur l'amendement COM-552 rectifié, en discussion commune avec l'amendement COM-884.

À la différence de l'amendement COM-884, qui concerne les sites « majoritairement terrestres », notre amendement vise les sites « exclusivement terrestres ».

Nous rectifions l'amendement COM-884 pour le rendre identique à l'amendement COM-552 rectifié.

Avis de sagesse sur l'amendement COM-883 rectifié.

Notre amendement est un signal donné aux communes rurales et s'inspire d'une expérimentation réussie.

Cette proposition intéressante mérite, elle aussi, d'être approfondie.

Avis favorable à l'amendement COM-248 rectifié.

Avis défavorable à l'amendement COM-305.

Mon amendement COM-1108 vise à clarifier le champ d'application du régime de protection des alignements d'arbres.

L'amendement COM-1108 est adopté. En conséquence, la commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-705. La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 62 ainsi modifié.

Nous examinons désormais les articles sur lesquels nous sommes saisis pour avis. Notre rapporteur nous propose d'adopter 14 amendements qu'il soumettra aux commissions des affaires sociales et des lois s'ils sont adoptés.

L'amendement COM-1198 vise à garantir aux départements et aux métropoles souhaitant reprendre des portions de route nationale la transmission préalable d'informations permettant d'apprécier l'opportunité du transfert.

L'amendement COM-1198 est adopté.

L'amendement COM-1199 prévoit un allongement du délai laissé aux collectivités pour se prononcer sur l'opportunité du transfert.

L'amendement COM-1199 est adopté.

L'amendement COM-1200 vise à assouplir la priorité donnée à la métropole en cas de demandes de transfert concurrentes des routes nationales entre métropole et département. Il prévoit aussi une procédure de concertation en cas de demandes concurrentes.

L'amendement COM-1200 est adopté.

L'amendement COM-1201 vise à allonger à huit ans la durée de l'expérimentation de la mise à disposition des régions de routes nationales et autoroutes.

L'amendement COM-1201 est adopté.

L'amendement COM-1202 vise à instaurer une obligation de transmission d'informations aux régions en amont de l'expérimentation de la mise à disposition de certaines voies du domaine public routier national.

L'amendement COM-1202 est adopté.

L'amendement COM-1203 prévoit un allongement du délai laissé aux régions pour décider de se porter candidates à l'expérimentation.

L'amendement COM-1203 est adopté.

L'amendement COM-1204 tend à clarifier les éléments pris en compte par Voies navigables de France (VNF) pour prononcer une sanction en cas d'installation irrégulière d'ouvrage de prise et de rejet d'eau sur le domaine public fluvial.

L'amendement COM-1204 est adopté.

L'amendement COM-1205 vise à plafonner les sanctions prononcées par VNF.

L'amendement COM-1205 est adopté.

L'amendement COM-1206 prévoit la présence de représentants d'EPCI à fiscalité propre au sein du conseil d'administration de l'Ademe.

L'amendement COM-1206 est adopté.

L'amendement COM-1207 vise à permettre la délégation aux régions de tout ou partie de la gestion des fonds « chaleur » et « économie circulaire » gérés par l'Ademe.

L'amendement COM-1207 est adopté.

L'amendement COM-1196 prévoit une coprésidence de l'ARS entre le préfet de région et le président du conseil régional.

L'amendement COM-1196 est adopté.

L'amendement COM-1197 vise à instituer des commissions de démographie médicale au niveau de chaque département.

L'amendement COM-1197 est adopté.

L'amendement COM-1208 tend à prévoir l'évaluation des coûts d'exercice et de gestion des compétences transférées aux collectivités territoriales et à leurs groupements par le projet de loi, afin de permettre d'évaluer la neutralité financière pour les collectivités territoriales des transferts et ce, cinq ans au plus tard après la promulgation de la présente loi.

L'amendement COM-1208 est adopté.

L'amendement COM-1209 concerne la réforme du Cerema.

L'amendement COM-1209 est adopté.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Enfin, j'informe la commission que le président Bruno Retailleau a demandé la constitution d'une mission « flash » à la suite de la panne de logiciel de l'opérateur Orange qui a neutralisé les appels d'urgence un peu partout en France, dans la soirée du mercredi 2 juin dernier. Cette mission serait commune à quatre commissions - celles des lois, des finances, des affaires économiques et la nôtre - et s'effectuerait principalement par association aux travaux programmés par la commission des lois dans le cadre de l'examen de la proposition de loi sur les pompiers, dont l'examen, au Sénat, est prévu en septembre prochain. Un article de cette proposition de loi concerne en effet le numéro unique des services d'urgence.

Je vous propose d'acter tout d'abord le principe de cette mission.

Il en est ainsi décidé.

Je vous propose ensuite la candidature de notre collègue Jean-Michel Houllegatte pour représenter notre commission dans ces travaux communs.