Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Paul Charié, député du Loiret, parlementaire en mission, sur son rapport d'étape concernant l'urbanisme commercial.

Présentant les grandes lignes de son rapport d'étape, M. Jean-Paul Charié a précisé qu'il proposait les moyens d'impulser la croissance économique et sociale, de redonner la priorité à l'intérêt général et de remettre l'homme au coeur de l'économie de marché. Il a relevé que les contraintes de la modernité - le raccourcissement de la durée de vie des projets économiques, le changement des attentes des consommateurs, le développement technologique - imposaient la réactivité des acteurs, leur adaptabilité, leur ouverture à des schémas de pensée multipolaires et le rejet des oppositions et de l'individualisme pour agir ensemble afin d'atteindre des objectifs collectifs. Stigmatisant les entrées de villes défigurées, l'uniformisation des aménagements urbains, la désertification territoriale et les déséquilibres entre centre et périphérie, il a jugé indispensable de rétablir une cohérence territoriale, de réaffirmer les identités locales, de dynamiser l'économie de proximité et de replacer les coeurs de ville au centre des échanges. Enfin, le commerce étant consubstantiel à l'unité des collectivités humaines, il a souligné la nécessité de prendre en compte les besoins des commerçants et de soutenir leur développement, en particulier au regard de la lourdeur de leurs charges, notamment locatives, de favoriser la loyauté de la concurrence en encadrant la liberté du commerce par des règles interdisant les comportements nuisibles et d'encourager la solidarité, le partenariat, le respect et l'éthique.

Puis M. Jean-Paul Charié a développé plus précisément ses propositions. L'aménagement commercial doit abandonner le critère, non pertinent, de la superficie commerciale pour distinguer quatre niveaux d'envergure des points de vente selon leur zone de chalandise : proximité et quotidien (niveau 1), agglomération (niveau 2), département (niveau 3) et région (niveau 4). Une commission tripartite départementale (élus, représentants du commerce et des consommateurs, urbanistes et spécialistes des territoires) élaborera un volet commercial départemental fixant les priorités du développement commercial et les critères d'urbanisme et d'architecture à respecter pour autoriser la délivrance du permis de construire. Cet outil, de nature interdépartementale pour la région d'Ile-de-France, sera adopté par un collège d'élus et opposable aux tiers. Par ailleurs, chaque schéma de cohérence territoriale (SCOT) et plan local d'urbanisme (PLU) devra également comporter un volet commerce, compatible avec le volet départemental et s'imposant également au permis de construire. Dans ce double cadre, priorité sera donnée au centre ville et à la proximité économique, ainsi qu'à la pluriactivité, indispensable à l'équilibre urbain. Par ailleurs, des magasins à loyers modérés (MLM) seront créés pour favoriser l'implantation commerciale dans les zones denses où les surfaces sont chères ; les procédures de recours seront accélérées, au besoin par la création d'une juridiction spécialisée ; la loi Royer, modifiée par les lois ultérieures, dont la loi de modernisation de l'économie (LME), sera abrogée, la procédure d'autorisation et les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) ayant démontré leur inefficacité, voire leurs effets pervers ; un Comité national de déploiement sera installé au niveau national pour trois ans afin de favoriser la mise en oeuvre de la nouvelle législation, tandis qu'un Centre national de ressources chargé de recenser les bonnes pratiques sera créé de façon permanente et qu'un guide de méthodologie consultable par chacun sera élaboré.

Le Comité national de déploiement organisera par ailleurs, par appels d'offres auprès d'opérateurs publics ou privés, dix-huit programmes d'actions locales visant à :

- dynamiser les villes (200 coeurs de villes moyennes de moins de 35 000 habitants revivifiés par l'implantation de grands magasins et de petits centres commerciaux, 200 entrées de villes réaménagées au moyen de remembrements commerciaux, 200 centres de distributions urbaines visant à faciliter les livraisons en centre ville à partir d'entrepôts collectifs installés en périphérie, 500 ensembles de MLM, 300 pôles de quartier de proximité et 500 places commerciales de centre bourg) ;

- à occuper l'espace (1 000 commerces multiservices, 50 halles et marchés, 500 unions commerciales professionnelles, 200 services voituriers, 10 services d'hôpital à domicile et 10 coopérations transfrontalières) ;

- et enfin à favoriser la mixité (150 groupements de producteurs-revendeurs locaux, 200 réhabilitations de logements en étage sur commerce, 20 synergies thématiques salons et congrès, 50 partenariats université-recherche-commerce, 200 jardins ouvriers et 200 écoles de promotion du goût).

En conclusion, M. Jean-Paul Charié a indiqué que l'ensemble du dispositif devrait être opérationnel au 1er janvier 2010, les modifications législatives nécessaires étant adoptées avant la fin du premier trimestre 2009, les organes nationaux installés dans la foulée, les instances locales convoquées et les volets commerciaux élaborés avant la fin de l'année 2009, les CDAC et la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) supprimés en conséquence, et les politiques d'aménagement local engagées, par le lancement des appels d'offres et le démarrage des actions collectives, dès 2010.

Après avoir salué la qualité et l'importance du travail de l'intervenant, M. Jean-Paul Emorine, président, a suggéré de substituer au terme « remembrement », chargé d'une connotation négative, celui « d'aménagement », le remodelage des entrées de villes pouvant être organisé autour d'associations foncières.

qui avait été rapporteur des dispositions de la LME réformant l'urbanisme commercial, a posé les quatre questions suivantes :

- est-il nécessaire de légiférer à nouveau, sur un sujet complexe, alors que la LME, qui a, au demeurant, répondu aux exigences de la commission européenne, vient seulement d'entrer en application et qu'elle n'a donc pas pu produire les effets qu'en attend le législateur ?

- outre que l'opinion majoritairement exprimée au Sénat il y a six mois sur la perspective de supprimer les CDAC était pour le moins réticente, au regard des rôles de filtre et de lieu de discussion qu'elles jouent efficacement, ne peut-on craindre que cette suppression entraîne des effets identiques à ceux de la circulaire estivale du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, aujourd'hui heureusement abrogée, c'est-à-dire l'ouverture incontrôlée de surfaces commerciales supplémentaires (plusieurs centaines de milliers de m² auraient été illégalement ouvertes en moins de deux mois) et de nouveaux déséquilibres concurrentiels ?

- alors que peu de SCOT sont aujourd'hui approuvés, que leur procédure d'élaboration prend plusieurs mois, voire années, et qu'une articulation entre les volets commerciaux départementaux et ceux relevant des SCOT et des PLU sera indispensable, est-il raisonnable de penser que l'ensemble de ces documents pourraient être adoptés d'ici la fin 2009 ?

- si l'idée des magasins à loyers modérés semble séduisante, le rapport d'étape ne formule aucune proposition concrète pour sa mise en oeuvre : quel mécanisme juridique, quels critères et niveaux d'indemnisation des propriétaires, quel financement sont envisagés ? En particulier, le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) pourrait-il être sollicité ?

Tout en partageant le constat posé par son collègue député, M. Gérard Cornu s'est lui aussi interrogé sur l'opportunité de légiférer à nouveau si rapidement, observant au surplus que si la précipitation normative était aisée au plan national, les déclinaisons locales semblaient impossibles à articuler dans le calendrier envisagé. Il a par ailleurs fait état de son scepticisme à l'encontre d'une sorte de « communisme commercial », des mesures telles que les MLM, les remembrements ou les actions collectives obligatoires ne semblant guère compatibles avec les principes libéraux devant régir les activités commerciales. En outre, l'exemple de l'EPARECA démontre, selon lui, que l'efficacité des outils mis à disposition de la puissance publique pour intervenir n'est pas toujours à la mesure des financements mobilisés. Il a enfin relevé qu'en tout état de cause, les très nombreuses propositions du rapport d'étape n'étaient nullement formalisées au plan législatif.

Après avoir salué l'ambition de ce rapport, qui vise à réparer toutes les erreurs commises depuis plus de trente ans et propose une réorganisation totale et profonde de l'aménagement commercial du territoire, M. Dominique Braye s'est inquiété de sa faisabilité et a plaidé pour le pragmatisme, observant que le plus important était d'inverser les tendances par une action résolue des élus locaux, quel que soit le contexte législatif. Il a ensuite indiqué que s'il n'était pas personnellement opposé à la suppression des CDAC, celle-ci ne pouvait être envisagée qu'après l'adoption des volets commerciaux des départements, des SCOT et des PLU, voire de documents applicables à des territoires pluridépartementaux dès lors que les enjeux de chalandise le nécessitent. Puis, après avoir souligné le caractère prioritaire des réflexions sur les centres-villes ainsi que sur l'adaptation des équipements collectifs aux ambitions de développement commercial (en particulier les transports en commun et les parkings), il a fait état de ses interrogations :

- quels seront les instances et mécanismes de décision au niveau départemental et supra-départemental, tous les élus locaux concernés par des projets d'implantation, et pas seulement le maire ou le conseiller général, devant pouvoir être parties prenantes ?

- comment sera évitée toute période de viduité juridique dont profiterait la grande distribution, comme elle l'a fait à l'automne sur la base d'une circulaire illégale ?

- et surtout, comment seront contrôlées les extensions de surface de vente ne nécessitant pas de permis de construire, que le dispositif proposé par M. Jean-Paul Charié n'évoque pas ?

Partageant tant le diagnostic du rapport d'étape que sa grande ambition, qui a le mérite de balayer l'ensemble de la problématique, M. Jean-Jacques Mirassou s'est déclaré favorable à la suppression des CDAC, qui lui semblent inutiles, car souvent éloignées des enjeux réels de l'équilibre commercial. Il a souligné la nécessité d'une réflexion, plus large que celle menée dans le seul cadre du SCOT et du PLU, sur la circulation, les parkings et les transports en commun. S'agissant de la cohabitation entre toutes les formes de commerce, il a distingué la situation du commerce de proximité en centre-ville, qui renaît, en petite périphérie des bourgs, qui se délite au détriment des personnes à mobilité réduite (handicapés, personnes âgées...), et en zone rurale, dont les multicommerces périclitent et pénalisent les même catégories de population. A cet égard, prenant l'exemple de son département qui accorde une aide financière aux commerçants et repreneurs de commerce dans les zones du piémont pyrénéen, il a soutenu la proposition de MLM pour aider les professionnels à se fixer dans des zones difficiles.

S'étonnant que les consommateurs soient si peu évoqués dans le rapport d'étape, M. Michel Houel a souligné que les évolutions très rapides de leur comportement conditionnaient directement l'équipement commercial, tel que le retour des surfaces de vente de moins de 300 m² dans les centres-villes ou le dynamisme des grandes surfaces spécialisées qui prennent le pas sur les supermarchés et les hypermarchés. Il s'est ensuite déclaré opposé à la suppression des CDAC et de la CNAC, qui lui paraissent constituer des filtres essentiels, et a souhaité le rétablissement d'un mécanisme de consultation des représentants consulaires, seuls à même, selon lui, de conseiller efficacement les élus en matière d'urbanisme commercial. Il a par ailleurs estimé que le cadre départemental était insuffisant pour traiter les véritables problématiques posées par le gigantisme de certains projets et par le développement des villages de marques, qui drainent des consommateurs sur de très larges distances, au moins régionales si ce n'est parfois davantage. Enfin, après avoir estimé indispensable, comme le propose le rapport, d'obliger les commerçants à adhérer aux associations d'actions collectives, à l'instar de ce qui est imposé dans les centres commerciaux, il a relevé que le mécanisme protecteur institué par la LME ne fonctionnait que pour les projets nécessitant un permis de construire (PC), demandant à cet égard, si les CDAC étaient supprimées, quel moyen nouveau pourrait permettre aux élus d'intervenir en cas d'extension de surface commerciale dispensée de PC.

Soulignant que la diversité des situations sur le territoire était considérable, Mme Evelyne Didier a souhaité que chacun des acteurs de l'urbanisme commercial joue pleinement son rôle. Ainsi, si la collectivité publique est compétente en matière d'aménagement et d'accessibilité, elle ne doit pour autant pas intervenir dans des domaines relevant directement de la responsabilité des commerçants eux-mêmes. Puis, s'interrogeant sur l'opportunité de légiférer à nouveau, alors que la LME est à peine applicable, elle s'est inquiétée des effets pervers d'une suppression de tout contrôle des extensions de surface non soumises à PC. Elle a souligné le rôle actuel des CDAC en la matière et considéré qu'au-delà, elles constituent un lieu de rencontre et d'échanges précieux entre les diverses parties intéressées, notamment les consommateurs. Puis après avoir observé que les investisseurs s'appuyaient sur des études de marché avant de lancer de nouveaux projets et qu'il existait des phénomènes d'entraînement entre enseignes, elle a demandé à M. Jean-Paul Charié s'il s'était préoccupé, dans son étude, des réponses susceptibles d'être apportées aux problèmes de sécurité, par exemple d'attaques à main armée. Elle a ensuite estimé que la problématique des parkings était essentielle dans les projets de revitalisation des centres-villes. Enfin, regrettant que l'individualisme de nombreux commerçants les conduise à solliciter le soutien public plutôt que d'agir de manière collective, elle s'est félicitée de ce que le rapport d'étape envisage en la matière des obligations de participation à des actions collectives.

Après avoir déclaré son total soutien à l'objectif de réaffirmer les identités locales et de développer le commerce de proximité, objectif essentiel en particulier dans les territoires ruraux, M. Gérard Bailly a relevé trois problèmes particuliers dont il souhaiterait que le rapport définitif tienne compte :

- la saisonnalité touristique, qui rend difficile l'équilibre économique de certains commerces tout au long de l'année, mais qui impose pourtant un équipement commercial de base exigé par les touristes ;

- les différences de tarifs des produits livrés aux commerçants selon leur situation géographique, qui pénalisent gravement le commerce rural et qui devraient être compensées par un mécanisme de péréquation territoriale ;

- l'extraordinaire inégalité entre les marges des producteurs et des transformateurs, d'une part, et celles des commerçants, d'autre part, les premiers étant toujours soumis à des exigences de réduction des prix que ne subissent pas les seconds.

s'est d'abord étonnée que la LME soit remise en cause avant même d'avoir été mise en oeuvre et s'est interrogée sur les raisons de cette précipitation. Puis indiquant partager le souci de redynamiser les centres-villes et de modifier les entrées de villes, elle a souligné l'importance de la question du pouvoir d'achat des consommateurs pour parvenir à atteindre les objectifs poursuivis. Enfin elle a demandé quel lien était susceptible d'exister entre ce rapport de parlementaire en mission et les projets d'extension du travail dominical.

a estimé nécessaire de légiférer en matière d'aménagement commercial, considérant notamment que les positions défendues dans les CDAC étaient caricaturales et que leurs décisions étaient souvent déjugées par la CNAC. Aussi a-t-il soutenu l'idée d'un nouveau texte, pour autant qu'il soit souple et adaptable aux réalités locales, qui peuvent être interdépartementales, et que les rôles de chacun (élus, consommateurs, investisseurs, chambres consulaires) soient clairement définis. Il a toutefois demandé :

- comment les SCOT et les PLU, en particulier ceux qui ont déjà été approuvés, vont-ils pouvoir s'adapter aux volets commerciaux départementaux ?

- est-ce par l'intermédiaire du FISAC que les pouvoirs publics vont pouvoir accompagner les actions collectives des commerçants ?

- quelle articulation est-elle prévue entre les propositions du rapport d'étape et les objectifs du Grenelle de l'environnement, en particulier en matière de transport et de stationnement ?

a observé que des règles d'homogénéisation des enseignes publicitaires existaient déjà pour éviter que les entrées de villes ne soient défigurées et qu'il conviendrait de les appliquer avec davantage de rigueur. Puis elle a exprimé son soutien au développement des jardins ouvriers, qui constituent des « poumons verts » en zone urbaine et d'intéressants espaces d'animation, ainsi qu'à la proposition de rendre obligatoire l'adhésion à des associations de commerçants, qui permettent de mutualiser efficacement de nombreuses problématiques, telles que la sécurité des lieux de vente, le traitement des ordures, l'installation d'une signalétique, etc.

Estimant insuffisant, dans une perspective d'aménagement du territoire, le cadre départemental pour élaborer un volet commercial, M. Marc Daunis s'est appuyé sur son expérience locale personnelle pour estimer que la recherche des complémentarités imposait une cohérence entre SCOT, projet d'agglomération, plan de déplacement urbain (PDU) et, afin de régler les éventuelles difficultés entre SCOT dans le cadre d'une réflexion globale, la région. Il a également souligné l'intérêt de concilier à la fois des circuits courts de production et de consommation, d'une part, et des projets de structures plus lourdes d'autre part. Enfin, il a fait part de ses inquiétudes quant à la capacité, au regard du principe de la liberté du commerce, d'édicter des dispositions réglementaires permettant de réhabiliter les entrées de villes.

après avoir observé que le régime d'autorisation délivrée par les CDEC avait été inefficace pour organiser un développement commercial équilibré, a estimé qu'on ne pouvait regretter la remise en cause de la LME, dès lors que les conditions de son examen n'avaient pas permis d'effectuer un travail approfondi de modification de la législation existante. Puis il a souhaité que le nouveau cadre législatif mette fin aux pratiques actuelles qui contrarient la faculté des élus locaux d'organiser l'espace en fonction de l'activité, les bénéficiaires d'une autorisation pouvant aujourd'hui changer l'enseigne, donc le secteur d'activité, de la surface de vente concernée peu de temps après avoir obtenu ladite autorisation, qui avait pourtant été délivrée au vu d'un projet précis pour une activité déterminée.

a pour sa part insisté sur la nécessité de favoriser l'adoption des SCOT, qui doivent intégrer tous les éléments pertinents pour l'occupation de l'espace, et de donner aux élus locaux, quels que soient les territoires, les moyens de réaliser ces documents d'urbanisme essentiels pour l'équilibre des communautés.

Après avoir remercié les commissaires pour la qualité de leur écoute et la pertinence de leurs questions, M. Jean-Paul Charié, parlementaire en mission, a apporté les réponses suivantes :

- le caractère effectivement ambitieux de ses propositions découle du constat que les réformes partielles sont demeurées inefficaces et que, seule, une remise en cause de l'ensemble de l'organisation actuelle de l'urbanisme commercial était susceptible de permettre de parvenir aux objectifs poursuivis, qui s'appuient sur l'affirmation qu'il ne peut exister de liberté d'entreprendre sans un minimum de règles de loyauté ;

- la recherche de prix toujours plus bas est dangereuse, elle favorise du reste parfois « l'arnaque » et elle est souvent défavorable au consommateur, qui doit pouvoir bénéficier de services associés, même si le coût en est légèrement renchéri ;

- la suppression des CDAC et l'abrogation de la loi Royer sont des engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen de la LME, qui ont été rappelés pendant les débats au Sénat ; en tout état de cause, le rapport d'étape organise l'échange entre les élus et les représentants consulaires au niveau départemental, dans le cadre de l'élaboration du volet commercial, mais il limite aux seuls élus la responsabilité de voter ce document d'urbanisme ;

- il est exact que le niveau départemental n'est pas toujours suffisant, soit que les SCOT ne couvrent pas l'ensemble du territoire départemental, soient que ces schémas soient de tailles très différentes, soit encore que les projets relèvent de la catégorie 4, qui nécessite en elle-même une vison interdépartementale ; s'agissant de l'Ile-de-France, le caractère interdépartemental du volet commercial est d'ores et déjà prévu par le rapport d'étape ;

- les consommateurs, dont les comportements évoluent plus vite que les formes commerciales elles-mêmes, seront évidemment associés aux réflexions conduisant à la définition des volets commerciaux départementaux ;

- les problématiques de sécurité doivent concerner les commerçants sur leurs lieux d'activité, leurs clients, mais aussi leurs salariés, notamment en ce qui concerne leurs véhicules garés sur des parkings périphériques ;

- la proposition de loi qui accompagnera le rapport définitif sera la plus simple possible, elle n'entrera pas dans un détail inutile et elle sera rédigée dans un souci d'adaptabilité aux évolutions du commerce ; en outre, les dispositions réglementaires nécessaires à son application seront présentées en même temps que ce texte ;

- les volets départementaux seront nécessairement différents selon les territoires et n'auront pas les mêmes exigences ni les mêmes priorités, car celles-ci dépendent des caractéristiques propres auxdits territoires ;

- les problèmes propres aux activités saisonnières devront naturellement être pris en compte, car ces activités sont essentielles pour le développement touristique de nombreux territoires ;

- une solution devra être effectivement trouvée par le Gouvernement pour remettre en cause les surfaces ouvertes illégalement en septembre et en octobre en s'appuyant de manière insolente sur la circulaire du 28 août 2008 ;

- un certain nombre de propositions, telles les MLM ou les obligations de participer à des actions collectives, ne sont pas encore totalement et définitivement « calées » au plan juridique ; mais toutes ces mesures ne relèveront pas exclusivement de la loi : tel est notamment le cas de l'essentiel des dix-huit programmes nationaux déclinés au niveau local ; reste qu'il conviendra d'avoir le courage de remettre en cause certains comportements actuels qui, au nom de la liberté du commerce, permettent à une minorité d'attenter à la loyauté des relations commerciales ou à l'efficacité des actions collectives soutenues par une majorité.

Puis la commission a décidé de proposer à la nomination du Sénat M. Philippe Dominati comme titulaire pour siéger au Conseil supérieur de l'énergie, en remplacement de M. Ladislas Poniatowski.